#Doctrina La otra reforma laboral: Decreto 549/25 (nuevo baremo laboral). ¿Un acto jurídico inexistente o inconstitucional?

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Autor: Mosquera, Gerardo R.

Fecha: 14-04-2026

Colección: Doctrina

Cita: MJ-DOC-18741-AR||MJD18741

Voces: DERECHO DEL TRABAJO – RIESGOS DEL TRABAJO – INDEMNIZACIÓN POR RIESGOS DEL TRABAJO – INCAPACIDAD LABORAL – APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA LEY – ACCIDENTE DE TRABAJO – CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Sumario:
I. Introducción. II. Un cambio de paradigma regresivo. III. La trampa temporal. Retroactividad y seguridad jurídica. IV. Exceso reglamentario. V. El Decreto 549/25. ¿Un acto jurídico inexistente? VI. En defensa de la validez del decreto 549/25. VII. Teoría del acto inexistente. VIII. Nuestra posición. IX. Algunos precedentes. X. Derecho de resistencia. XI. Implicancias derivadas de la teoría de la inexistencia del acto en relación al decreto 549/25. XII. Inconstitucionalidad material del decreto 549/25. XIII. Inconstitucionalidad por omisión. XIV. ¿Es posible declarar la inconstitucionalidad de oficio? XV. Primeras respuestas judiciales frente a la retroactividad del nuevo baremo. XVI. Conclusión.

Doctrina:
Por Gerardo Mosquera (*)

El Decreto 549/25 no es una mera actualización técnica del baremo laboral: es una redefinición estructural del modo en que el Estado cuantifica el daño del trabajador. Bajo la apariencia de modernización, introduce modificaciones regresivas, plantea problemas de aplicación temporal, tensiona el principio de progresividad y podría haber sido dictado sin competencia constitucional vigente. El debate no es solo sobre su constitucionalidad: es sobre su existencia misma como acto jurídico válido.

I. INTRODUCCIÓN

El baremo laboral es la Tabla de Evaluación de Incapacidades Laborales que integra el sistema de la Ley de Riesgos del Trabajo y que establece, en forma porcentual y predeterminada, el grado de incapacidad que corresponde asignar a cada lesión, secuela o enfermedad profesional. En el régimen argentino, su antecedente normativo central es el Decreto 659/1996 , que aprobó la tabla originaria, luego modificada y actualizada por normas posteriores. Se trata de un instrumento técnico médico con efectos jurídicos: no fija montos indemnizatorios directamente, pero sí determina el porcentaje de incapacidad, que luego se traduce en la cuantificación económica de la prestación.

Según la presentación institucional de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo Subgerencia Médica, titulada «Actualización del Baremo Laboral», el baremo es utilizado por las Comisiones Médicas desde hace casi tres décadas, consolidando un conocimiento especializado e inigualable en su utilización. Allí se explica que, a lo largo de su aplicación, se advirtieron omisiones, errores y patologías no contempladas, lo que motivó el proceso de actualización.Desde el punto de vista funcional, el baremo estandariza la evaluación del daño, reduce la discrecionalidad pericial, procura reproducibilidad en los resultados y unifica criterios entre las Comisiones Médicas y el fuero laboral.

En su actualización reciente, se buscó según la SRT priorizar la sencillez metodológica, procurar la reproducibilidad y disminuir la discrecionalidad, reemplazando intervalos porcentuales por valores únicos.

A través de este documento técnico legal se clasifican lesiones por sistemas (columna, miembros superiores, miembros inferiores, piel, psiquismo, ORL, etc.), asignando un porcentaje de incapacidad a cada patología o secuela, definiendo criterios objetivos de medición y determinando cómo combinar múltiples secuelas (por ejemplo, mediante el método de «capacidad restante»).

No es una mera guía médica. Es por decisión de la Corte Nacional una herramienta normativa obligatoria dentro del sistema de la LRT para determinar el grado de incapacidad. Sin embargo, es importante advertir que el baremo no define la existencia del daño en sí mismo. Solo cuantifica su impacto funcional en términos porcentuales. La discusión jurídica se abre cuando el baremo omite patologías, reduce porcentajes respecto del régimen anterior o introduce técnicas de cálculo que disminuyen la indemnización final.

En síntesis, el baremo es el instrumento técnico legal que traduce el daño laboral en un porcentaje de incapacidad indemnizable dentro del sistema de riesgos del trabajo, y al mismo tiempo, constituye una herramienta médica y un engranaje jurídico central del sistema reparatorio. Por eso, su contenido, su actualización y su constitucionalidad tienen impacto directo en el derecho a la reparación integral del trabajador.

Sin embargo, aún más grave que todas esas imputaciones que cabe hacerle al decreto en cuestión, es el hecho de que el mismo pueda ser reputado como inexistente.

II.UN CAMBIO DE PARADIGMA REGRESIVO

La reciente publicación del Decreto 549/2025, que sustituye el Anexo I del Decreto 659/96, no constituye una mera «actualización» técnica como rezan sus considerandos, sino una modificación sustancial y regresiva del sistema de reparación de daños laborales. Implica una redefinición del modo en que el Estado cuantifica el daño corporal del trabajador y, por ende, del alcance económico del derecho indemnizatorio. Nos encontramos ante una norma que, bajo el pretexto de la modernización y la reducción de la litigiosidad, altera la ecuación económica-jurídica en detrimento del sujeto de preferente tutela constitucional: la persona que trabaja, desoyendo el mandato de la Corte Suprema que emana de los fallos «Vizzoti» (1) y «Aquino» (2) entre otros.

Una cosa es cierta y no puede soslayarse: en el estado actual de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tanto las Comisiones Médicas como los tribunales laborales deben aplicar el baremo legal vigente para la determinación del porcentaje de incapacidad. Esa directriz ha sido reafirmada con particular énfasis en «Ledesma, Diego Marcelo c/ Asociart ART S.A. s/ accidente ley especial» (3) y más recientemente en «Seva, Franco Gabriel c/ Asociart ART S.A. s/ accidente ley especial» (4).

En Ledesma, el Máximo Tribunal dejó sin efecto una sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que había considerado al baremo como una tabla meramente indicativa.La Corte sostuvo que esa interpretación no se compadece con las disposiciones del régimen legal de reparación de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales conformado por la LRT y sus normas modificatorias, complementarias y reglamentarias, recordando que la ley 26.773 impuso el deber de «ajustar sus informes, dictámenes y pronunciamientos a la Tabla de Evaluación de Incapacidades prevista como Anexo del Decreto 659/96 y sus modificatorios o los que los sustituyan en el futuro».

En consecuencia, hoy el baremo no puede ser tratado como una pauta optativa o meramente ilustrativa. Integra el régimen legal y debe ser aplicado por los órganos administrativos y judiciales que intervienen en la materia.

Ahora bien, reconocer su obligatoriedad no implica aceptar acríticamente sus efectos. Si el nuevo baremo contiene omisiones deliberadas, reducciones porcentuales injustificadas o técnicas de cálculo que licúan la reparación como la generalización de la «capacidad restante» o la fijación de topes rígidos, el desafío no es desconocer su aplicación formal, sino procurar atemperar sus consecuencias cuando resulten incompatibles con estándares superiores de protección.

En otras palabras: dentro del sistema, el baremo debe utilizarse; pero ello no exime a los operadores jurídicos de ejercer un control de constitucionalidad cuando su aplicación concreta conduzca a una reparación insuficiente frente a un daño real y comprobado. La uniformidad no puede convertirse en sinónimo de reducción automática del resarcimiento. Si el trabajador es sujeto de preferente tutela constitucional (art. 14 bis CN), la utilización obligatoria del baremo debe armonizarse con el principio de reparación adecuada, suficiente y no regresiva.

Por eso, si bien a partir de Ledesma y Seva el baremo es la herramienta normativa de referencia ineludible, corresponde desplegar una interpretación sistemática y constitucionalmente orientada que neutralice los efectos perniciosos que pudieran derivarse de sus omisiones o modificaciones a la baja.El objetivo no es desarticular el sistema, sino garantizar que quienes sufran un accidente o enfermedad laboral reciban la mayor protección posible dentro del marco normativo vigente.

Ahora bien, ¿es posible aplicar una norma inexistente?

III. LA TRAMPA TEMPORAL. RETROACTIVIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA

El primer vicio que presenta el Decreto 549/2025 es su pretendida vigencia tras los 180 días de su publicación, lo que lo convertiría en operativo desde el 2 febrero de 2026. Así, la nueva «tabla de la ley» que aspira a determinar la existencia y el porcentaje de los daños laborales, resultará de aplicación «a toda valoración o determinación de incapacidad laboral que no haya sido aún dictada, independientemente de la instancia administrativa o judicial en la que se encuentre».

Como bien lo señala el Dr. Jeremías del Río (5) en su disertación «Análisis de la Reforma del Baremo», esta pretensión vulnera flagrantemente el principio de irretroactividad y el derecho de propiedad.

La contingencia se cristaliza con la Primera Manifestación Invalidante (PMI); allí nace el derecho y se fija la ley aplicable. Pretender aplicar un baremo posterior a un infortunio anterior, solo porque no se ha «dictado» la valoración, implica una aplicación retroactiva de una norma sustancial que afecta garantías constitucionales, violando el artículo 7 del Código Civil y Comercial.

Coincidimos con el Dr. Gastón Valente (6), quien en su análisis «Nuevo Baremo LRT» resalta que esta disposición contradice la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en el fallo «Espósito» (7) (2016) (8), la cual sentó que la ley aplicable es la vigente al momento del infortunio. En dicha oportunidad el Tribunal Cimero dispuso que el ajuste por RIPTE no podía aplicarse a accidentes ocurridos con anterioridad a su vigencia. El fallo dejó establecido que el art.17.5 de la ley 26.773 dispuso expresamente que las nuevas prestaciones dinerarias se aplicarían a contingencias cuya primera manifestación invalidante fuera posterior a su publicación en el Boletín Oficial (26/10/2012).

La Corte sostuvo que no puede dejarse de lado dicho precepto alegando razones de equidad sin brindar una explicación suficiente que justifique la aplicación retroactiva de la norma. La nueva norma – en el sentido más amplio del término – no puede aplicarse a hechos anteriores si ello implica alterar el régimen jurídico vigente al momento de la contingencia, salvo que el propio legislador haya dispuesto válidamente la retroactividad, y en este caso, nunca pueden afectarse derechos amparados por garantías constitucionales (9).

Una ley es retroactiva cuando se la aplica como si hubiese estado vigente en un tiempo anterior a aquel en que efectivamente entró en vigor. La aplicación inmediata solo alcanza a efectos futuros, no a hechos consumados. Así surge una conclusión decisiva: si el hecho generador del daño (accidente, enfermedad profesional) ocurrió bajo un determinado baremo, ese régimen integra la estructura jurídica del derecho al resarcimiento. Modificarlo retroactivamente reduciendo porcentajes o excluyendo patologías implica afectar un hecho consumado. La sentencia o el dictamen médico son declarativos, no constitutivos de derechos; reconocen una situación jurídica preexistente que no puede ser alterada por una normativa posterior peyorativa.

Si además de ello el nuevo baremo reduce porcentajes, elimina intervalos o excluye patologías y se lo aplica a accidentes anteriores a su vigencia, se configura no sólo una aplicación retroactiva prohibida por el art. 7 CCyC, sino peor aún, la afectación de derechos amparados por garantías constitucionales y una violación del principio de reparación integral consagrado en «Aquino» (10) y «Ascua» (11), entre otros.

El precedente «Espósito, Dardo Luis c/ Provincia ART S.A. s/ accidente ley especial» (CSJN, 7 de junio de 2016) constituyó un hito en materia de derecho transitorio aplicado al régimen de riesgos del trabajo.En esa decisión, la Corte Suprema de Justicia de la Nación estableció con claridad que la Ley 26.773 no podía aplicarse a contingencias cuya primera manifestación invalidante hubiera ocurrido con anterioridad a su entrada en vigencia (26 de octubre de 2012).

El núcleo del fallo radica en la interpretación del art. 17, inc. 5°, de la Ley 26.773, que dispuso expresamente que las nuevas prestaciones dinerarias serían aplicables a contingencias cuya primera manifestación invalidante se produjera con posterioridad a la publicación de la ley. La Corte sostuvo que no podía dejarse de lado esa previsión expresa bajo argumentos de equidad o justicia material. De este modo, afirmó que el régimen aplicable es el vigente al momento del hecho generador del daño. La relación jurídica en materia de riesgos del trabajo se consolida con la producción del accidente o con la primera manifestación invalidante.

En consecuencia, las mejoras introducidas por la Ley 26.773 no podían proyectarse sobre accidentes anteriores. Uno de los aspectos más relevantes fue la negativa a aplicar el índice RIPTE (Remuneraciones Imponibles Promedio de los Trabajadores Estables) a contingencias previas a la vigencia de la ley. La Corte entendió que el ajuste por RIPTE era parte del nuevo régimen normativo y no una mera pauta de actualización aplicable retroactivamente. Aplicarlo a hechos anteriores implicaría modificar el régimen sustancial del crédito indemnizatorio.

El fallo se apoyó en dos pilares: el principio de legalidad y la seguridad jurídica.

La Corte sostuvo que cuando el legislador establece expresamente el ámbito temporal de aplicación de una norma, el juez no puede desoírlo. El respeto al diseño legislativo prevalece aun cuando la solución pueda parecer económicamente desventajosa para el trabajador. Este razonamiento reafirma el principio de que las leyes no tienen efecto retroactivo salvo disposición expresa y válida, en línea con el art. 7 del Código Civil y Comercial.El Tribunal consideró que el derecho a la prestación nace con el hecho generador del daño. No se trata de una relación abierta que pueda ser reconfigurada por una ley posterior, sino de una situación jurídica consolidada. El crédito indemnizatorio se rige por la ley vigente al momento del accidente.

El precedente «Espósito» fijó un lineamiento obligatorio para tribunales inferiores, delimitando la posibilidad de aplicar retroactivamente mejoras introducidas por reformas al sistema de riesgos del trabajo. La doctrina que emana de esa decisión tiene una doble relevancia en este caso.

a) Impide aplicar retroactivamente normas nuevas cuando ello altera el régimen jurídico del hecho ya ocurrido.

b) Consolida el principio de que el momento determinante es la producción del infortunio.

Pero también permite una lectura sistemática, a contrario sensu: si la retroactividad está vedada cuando altera el régimen sustancial, con mayor razón lo estará cuando la norma posterior es menos favorable y reduce derechos ya consolidados. Ese es el punto neurálgico para cualquier análisis actual sobre la aplicación temporal de reformas o baremos en materia de riesgos del trabajo. Si la Corte rechazó la aplicación retroactiva cuando implicaba alterar el régimen económico del sistema, con mayor razón, no podría admitirse una retroactividad cuando el resultado es perjudicial para el trabajador, sujeto de tutela constitucional reforzada (art. 14 bis CN).

El deber de no dañar que deriva del art. 19 de la Carta Magna y la exigencia de reparación plena reconocida expresamente en el art. 40 del Código Civil y Comercial constituyen principios estructurales del derecho de daños. Aplicar un baremo que reduce porcentajes sin fundamento científico, que excluye patologías reales y limita secuelas ya verificadas, implica consagrar una reparación incompleta, lo que contradice el mandato constitucional de tutela efectiva. La Corte en «Aquino» afirmó que la reparación debe ser integral y que el sistema no puede desentenderse del daño real. Ese estándar es incompatible con un baremo que disminuya indemnizaciones respecto de hechos ya ocurridos.

IV.EXCESO REGLAMENTARIO

Otra observación que cabe realizar es la clara violación a la jerarquía normativa y a los preceptos constitucionales en que ha incurrido el Poder Ejecutivo, al excederse en el uso de sus facultades reglamentarias que emanan del art. 99 inc.2 de la Ley Suprema.

En efecto, el artículo 8, apartado 3 de la Ley 24.557 ordena taxativamente que el baremo debe ponderar tres factores: edad, tipo de actividad y posibilidades de reubicación laboral. Sin embargo, el Decreto 549/2025 reduce estos factores a dos, fusionando arbitrariamente «Tipo de Actividad» y «Reubicación» en una única categoría de «Dificultad para la realización de tareas» y minimizando la incidencia de la edad al aplicarla como porcentaje del porcentaje y no como suma directa. Como advierte Valente (12), un decreto reglamentario no puede modificar ni restringir los mandatos de la ley que reglamenta.

El exceso reglamentario ocurre cuando el Poder Ejecutivo, al reglamentar una ley (Art. 99 inc. 2 CN), desnaturaliza su espíritu, restringe derechos o modifica su contenido, contrariando la jerarquía normativa. Esta extralimitación es inconstitucional, pues el Presidente no puede emitir disposiciones legislativas ni alterar la finalidad de la norma sancionada por el Congreso. La norma sólo autoriza al Presidente a expedir instrucciones y reglamentos para la ejecución de las leyes, sin modificar su esencia, su alcance.

La Constitución Nacional, en su art. 99 inc. 2°, autoriza al Presidente a «expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación», pero expresamente le prohíbe «alterar su espíritu con excepciones reglamentarias». La cláusula es terminante: el reglamento es subordinado; no puede innovar, restringir ni modificar el contenido sustancial de la ley.

En la 3ª edición ampliada y actualizada del Tratado de Derecho Constitucional, Horacio Rosatti desarrolla con precisión técnica el alcance y los límites de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo al analizar el art. 99, inc.2° de la Constitución Nacional (13). Partiendo del texto constitucional, que atribuye al Presidente la facultad de expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias, subraya que se trata de una competencia instrumental y subordinada, afirmando que el reglamento no es una fuente primaria de producción normativa, sino una herramienta destinada a hacer operativa la ley. El autor, integrante del máximo tribunal, distingue técnicamente dos clases de reglamentos: reglamentos de ejecución, que especifican normas de jerarquía superior para posibilitar su aplicación concreta; y reglamentos autónomos, que versan sobre materias propias del ámbito organizativo del Poder Ejecutivo.

Los mencionados en primer término son aquellos que consisten en la disposición mediante la cual el Ejecutivo regula los detalles y pormenores necesarios para asegurar la aplicación de la ley. En ese sentido, sostiene que el decreto reglamentario integra la ley reglamentada en cuanto la complementa operativamente. Pero esa integración no es creadora ni innovadora, es subordinada.

El punto central del análisis aparece cuando delimita sus límites constitucionales. Allí Rosatti afirma que, como actividad subordinada, la reglamentación ejecutiva está sujeta a restricciones claras: No puede alterar el contenido de la ley, ni establecer excepciones, obligaciones, cargas, sanciones o deberes que el legislador no haya previsto. De hacerlo, el Ejecutivo estaría asumiendo subrepticiamente facultades legislativas, en abierta violación del principio de división de poderes. Además, para poder utilizar dicha facultad, debe recaer sobre materia propia del Ejecutivo o sobre aspectos cuya aplicación la ley le haya encomendado, debiendo respetar el principio de razonabilidad, por lo que en todo caso queda sujeta al control judicial. Rosatti enfatiza, además, que no debe confundirse la reglamentación legislativa propia del Congreso, que regula derechos mediante leyes con la reglamentación ejecutiva, que se limita a complementar los pormenores de una ley para asegurar su cumplimiento efectivo.En suma, el Poder Ejecutivo no puede, bajo la apariencia de reglamentar, modificar el sentido sustancial de la ley ni introducir restricciones no previstas por el legislador. El límite está en el «espíritu» de la norma legal y en el principio republicano de división de poderes.

Desde esta perspectiva, cualquier reglamento que reduzca derechos reconocidos por la ley, que introduzca topes no contemplados por el texto legal o que altere su finalidad protectoria, incurriría según la construcción de Rosatti en un exceso reglamentario constitucionalmente inadmisible.

Roberto Gargarella y Sebastián Guidi (14), al comentar el principio republicano y el art. 99 inc. 2°, destacan que la cláusula que prohíbe «alterar el espíritu de la ley» constituye una garantía institucional contra la concentración de poder y contra la reglamentación regresiva de derechos

De este modo, si un decreto reglamentario introduce restricciones que no surgen de la ley o reduce derechos reconocidos por ella como podría suceder con un baremo que disminuye porcentajes indemnizatorios fijados por ley el Ejecutivo no está ejecutando la ley: la está modificando. Y eso es constitucionalmente inadmisible.

Se configura cuando el reglamento, en lugar de facilitar la aplicación de la ley, impone exigencias, restricciones o cambios irrazonables que la ley no preveía.

Consecuencias: Un reglamento que excede sus facultades puede ser declarado inconstitucional por el Poder Judicial al violar el principio de razonabilidad (Art. 28 CN) y la división de poderes.

V. EL DECRETO 549/25. ¿UN ACTO JURÍDICO INEXISTENTE?

El Poder Ejecutivo no puede reglamentar una ley de manera infinita, permanente o discrecional en el tiempo, como si la potestad reglamentaria fuera un poder inagotable y autónomo. La potestad reglamentaria del artículo 99 inciso 2 de la Constitución Nacional es instrumental: existe para asegurar la ejecución de la ley, no para reconfigurarla indefinidamente ni para revisarla cuando al Ejecutivo le plazca.

Si el Congreso dicta una ley y luego desea modificarla, debe sancionar otra ley que la reforme, sustituya o derogue total o parcialmente. No puede reabrirla unilateralmente sin procedimiento legislativo.La competencia legislativa es propia, exclusiva y permanente del Congreso. En cambio, la competencia reglamentaria del Ejecutivo es subordinada, derivada y limitada.

Permitir que el Poder Ejecutivo revise su propia reglamentación de manera indefinida implicaría admitir que el órgano encargado de ejecutar la ley podría, bajo la apariencia de reglamentación, alterar su contenido tantas veces como quisiera, sin intervención del Congreso. Eso desnaturalizaría la división de poderes y convertiría la reglamentación en una forma indirecta de legislar.

El artículo 99 inciso 2 es claro: el Presidente expide reglamentos «cuidando de no alterar su espíritu». La reglamentación no es una segunda instancia legislativa. Es una función subordinada a la ley y limitada por ella.

En el caso del baremo, la ley ya había sido reglamentada. El sistema estaba operativo. La implementación de un nuevo baremo no constituye un mero ajuste técnico o un detalle de ejecución. Implica una redefinición sustancial de los criterios de cuantificación del daño laboral. Es, en los hechos, una nueva reglamentación integral de una ley que ya había sido reglamentada.

Esa nueva reglamentación solo podría encontrar sustento en una delegación legislativa válida, dictada conforme al artículo 76 de la Constitución Nacional: materia determinada, bases fijadas por el Congreso y plazo cierto para su ejercicio.

Fuera de ese marco, el Ejecutivo no puede volver a reglamentar sustancialmente la ley, porque ya no estaría ejecutando la norma sino reconfigurándola.

Y aquí el dato temporal es determinante. La Ley 27.742 entró en vigencia el 9 de julio de 2024. Si la delegación conferida tenía un plazo anual como corresponde a este tipo de delegaciones extraordinarias el término máximo para ejercerla vencía el 8 de julio de 2025. El Decreto 549/2025 fue dictado el 5 de agosto de 2025.Es decir, casi un mes después de expirado el plazo de la delegación.

Si el nuevo baremo solo podía válidamente dictarse en el marco de esa delegación legislativa, y esa delegación había caducado el 8 de julio de 2025, el Ejecutivo carecía de competencia para dictarlo el 5 de agosto de ese mismo año.

No se trata aquí de discutir la oportunidad o conveniencia del baremo. Se trata de competencia temporal. El poder delegado no es perpetuo. No es renovable por voluntad del delegado. No puede ejercerse «hasta el infinito y más allá». Vencido el plazo, la competencia cesa automáticamente.

Y si el Ejecutivo dicta una nueva reglamentación sustancial de la ley fuera del plazo de la delegación, ya no está reglamentando: está legislando sin poder.

En términos constitucionales, eso implica que el acto fue dictado sin competencia vigente. Y un acto dictado sin competencia temporal válida no es un acto irregular.

Es un acto carente de presupuesto estructural. Por eso, en este caso, la implementación del nuevo baremo fuera del plazo de delegación no configura una simple nulidad. Configura un ejercicio de poder inexistente.

Si examinamos el nuevo Baremo desde la perspectiva de las facultades delegadas, el problema adquiere otra dimensión constitucional aún más delicada. El artículo 76 de la Constitución Nacional es categórico en tal sentido:

«Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca». Es decir, la delegación es la excepción, no la regla. Y cuando existe, debe cumplir tres requisitos acumulativos:

a) Materia determinada de administración o emergencia pública.

b) Bases claras fijadas por el Congreso.

c) Plazo cierto y determinado para su ejercicio.

El nuevo Baremo no puede analizarse como un simple reglamento técnico. Su contenido impacta directamente en la cuantificación del crédito indemnizatorio laboral.No regula detalles administrativos; redefine el alcance económico de un derecho subjetivo de rango constitucional. Aquí aparece la primera cuestión sustancial. El asunto no es propio de la administración pública. La fijación de criterios de valuación que inciden en la reparación del daño laboral permanente no es una cuestión meramente administrativa. No estamos ante organización interna del Estado, ni ante procedimientos de gestión, ni ante estructura de organismos, sino frente a la determinación del alcance patrimonial de un derecho del trabajador derivado del art. 14 bis de la Constitución Nacional.

Modificar sustancialmente el Baremo no equivale a reglamentar detalles de ejecución. Equivale a incidir en el contenido económico de la indemnización. Eso es materia sustancial. Y el propio artículo 76 excluye la delegación en materias que no sean estrictamente administrativas o de emergencia pública.

La emergencia cuando existe debe estar expresamente declarada y delimitada. No puede ser invocada de modo genérico. La doctrina distingue entre: Delegación propia (transferencia de función legislativa, prohibida salvo excepción constitucional). Delegación impropia (reglamentación técnica de ejecución, art. 99 inc. 2). Si el Ejecutivo redefine porcentajes, elimina intervalos, impone metodologías obligatorias de cálculo y altera la cuantía potencial del crédito indemnizatorio, no está reglamentando. Está legislando materialmente.

El principio es claro: el Poder Ejecutivo puede reglamentar la ley, pero no modificar su sustancia. Y cuando el Baremo altera la magnitud económica del derecho, se desplaza el límite de la reglamentación hacia la función legislativa.

Si el decreto que aprueba el nuevo Baremo fue dictado fuera del plazo de vigencia de la delegación, la consecuencia es inequívoca: la caducidad de la habilitación constitucional. La misma no requiere declaración judicial previa. Opera de pleno derecho. Y aunque el art. 76 aclara que la caducidad no afecta las relaciones jurídicas ya nacidas, ello no convalida actos dictados sin competencia.

La competencia es presupuesto de validez del acto administrativo normativo.Sin competencia válida, el acto es además de inconstitucional, inexistente. En 2025, el gobierno argentino emitió decretos basados en facultades delegadas (Ley Bases 27.742) para reformar organismos (INTA, INTI, cultura) y sectores (marina mercante), logrando el rechazo del Congreso y fallos judiciales. Los decretos 345/25, 351/25, 461/25 y 462/25 fueron rechazados por el Congreso, mientras que cautelares frenaron medidas como la disolución de Vialidad (15).

Si algo demuestran los episodios recientes vinculados a los decretos delegados 340/25, 345/25, 351/25, 461/25 y 462/25 es que el problema no es meramente técnico sino estructural: la utilización expansiva de facultades delegadas sin bases legislativas específicas termina colisionando con el principio republicano y con el control parlamentario previsto por el artículo 76 de la Constitución Nacional.

Recordemos que el art. 76 CN establece tres exigencias acumulativas: materia determinada, bases precisas y plazo cierto. No basta la invocación genérica de «modernización», «reorganización» o «eficiencia administrativa». La delegación debe contener parámetros claros que delimiten el alcance material del poder conferido. La doctrina constitucional ha sido constante en afirmar que las «bases» no pueden ser fórmulas abiertas o habilitaciones amplias que permitan al Ejecutivo sustituir al Congreso en decisiones sustantivas. Lo sucedido en 2025 es paradigmático. El Congreso rechazó expresamente varios decretos delegados por considerar que excedían el marco de la Ley 27.742 («Ley Bases») y afectaban atribuciones propias del Poder Legislativo (16):

El artículo 24 de la Ley 26.122 es terminante: el rechazo por ambas Cámaras implica la derogación del decreto. No hay margen interpretativo. La voluntad del Congreso restituye el equilibrio republicano. Sin embargo, lo que torna institucionalmente delicado el escenario es que el Poder Ejecutivo dictó luego los decretos 627/25 y 628/25 «restableciendo» la vigencia de normas previamente rechazadas por el Congreso, invocando la necesidad de evitar «vacío normativo» e «inseguridad jurídica». Aquí aparece el núcleo del problema: si el Congreso rechaza un decreto delegado, el Ejecutivo no puede reintroducir por vía unilateral su contenido.Hacerlo implica desconocer el mecanismo de control parlamentario que la propia Constitución diseñó para evitar abusos en la delegación.

Estos antecedentes demuestran dos cuestiones centrales. La delegación no habilita al Ejecutivo a redefinir derechos fundamentales o alterar la estructura estatal sin límites. El control parlamentario y judicial funciona como barrera cuando el Ejecutivo excede las bases conferidas.

Ahora bien, trasladado este razonamiento al nuevo Baremo laboral, el interrogante es inevitable. ¿Existieron bases legislativas específicas que autorizaran al Ejecutivo a redefinir sustancialmente los criterios de cuantificación del daño laboral permanente? Una habilitación genérica para reorganizar organismos o modernizar la administración no autoriza a alterar el contenido económico del derecho indemnizatorio del trabajador. El Baremo no es estructura administrativa. Es instrumento de cuantificación de un derecho social. Si la Ley de Bases no estableció parámetros concretos sobre reducción de porcentajes, eliminación de intervalos, metodología obligatoria de capacidad restante o exclusión de factores subjetivos como el dolor, entonces no hay bases específicas en los términos exigidos por el art. 76 CN. Y sin ello, la delegación es inconstitucional.

Más aún, si a través de un decreto delegado se dictara una norma el último día de vigencia de la delegación como ocurrió con el 461/25 y el 462/25 y posteriormente esa reglamentación fuera rechazada por el Congreso, la idea de que el Ejecutivo pudiera reintroducir su contenido por nueva norma es jurídicamente insostenible. La división de poderes no es una formalidad. Es una garantía.

El argumento del vacío normativo no puede justificar la sustitución del Congreso. Si hay vacío, corresponde al Congreso legislar. No al Ejecutivo insistir. En suma, la ausencia de bases específicas convierte al decreto en un acto de legislación material sin competencia. Y la reintroducción de decretos rechazados erosiona el mecanismo de control diseñado por la Ley 26.122. En ese contexto institucional, cualquier decreto que pretenda modificar sustancialmente derechos sociales como el Baremo laboral debe ser examinado con especial severidad.Porque cuando la delegación se convierte en atajo, el equilibrio republicano se debilita. Y cuando el equilibrio republicano se debilita, el control judicial no es una opción académica. Es un deber constitucional.

Ahora bien, cabe precisar si en el caso del decreto 549/25 dictado en base a una facultad delegada vencida, estamos ante la presencia de un acto nulo, inconstitucional o inexistente. Me inclino por esto último. El decreto como acto jurídico inexistente por falta absoluta de competencia.

Si aceptamos que el acto inexistente es aquel que carece de un elemento esencial sin el cual no puede siquiera concebirse como acto jurídico. Entonces debemos concluir que la competencia del órgano emisor constituye ese elemento estructural imprescindible. En efecto, un acto normativo del Poder Ejecutivo requiere competencia material, competencia temporal y competencia funcional.

Si el Ejecutivo dicta un decreto en ejercicio de facultades delegadas fuera del plazo fijado por el Congreso (art. 76 CN), sin bases específicas suficientes, o sobre materia no delegable, no estamos ante un acto inválido meramente, sino ante un acto que carece del presupuesto ontológico que lo constituye como acto estatal válido. En términos de Federico Méndez (17), no sería un acto jurídico defectuoso, sino un «no acto», una mera apariencia normativa. Es exactamente el mismo razonamiento que este autor utiliza para el caso de una sentencia firmada por quien no tiene potestad para hacerlo. Lo propio ocurriría si un juez que ha cesado en el cargo o hubiera sido removido dicta una sentencia. La misma no es nula, es un acto inexistente, porque le falta el presupuesto estructural de la jurisdicción.

De igual modo, si el Poder Ejecutivo que ya no posee facultades delegadas, o que actúa fuera de las bases legislativas, reglamenta luego de la fecha en que se facultad para hacerlo había perimidio: simula reglamentar. El decreto carece de competencia. Y la competencia no es un requisito formal menor. Es condición de existencia. Aquí el defecto no es un vicio del acto, no es una irregularidad. Es la ausencia misma del órgano habilitado.El juez apartado del cargo no es juez, por tanto, su sentencia» no es sentencia. Del mismo modo si la delegación legislativa ha expirado o si el decreto excede las bases, el poder ejecutivo carece de poder normativo en ese punto. El decreto no es un acto inválido. Es un acto sin fuente de poder.

La inexistencia del acto trae consecuencias, que podemos proyectarlo al decreto cuestionado. En primer lugar, ineficacia absoluta y radical. El acto inexistente no necesita ser anulado: basta su constatación. No requiere una sentencia que lo invalide, porque en rigor nunca alcanzó a configurarse jurídicamente. En el caso del decreto, no sería necesario declarar su nulidad para que deje de producir efectos; el juez simplemente constata que fue dictado sin competencia. No se anula, se declara que nunca existió jurídicamente. Esa es la diferencia esencial: no se extingue un acto, se reconoce que jamás nació al orden jurídico.

En segundo término, no requiere sustanciación formal previa. Como explica Méndez (18), la inexistencia puede ser constatada sin el procedimiento propio de la nulidad. No se trata de abrir un debate sobre la validez de algo existente, sino de advertir la ausencia del presupuesto estructural que permitiría hablar de acto. Aplicado al decreto, el juez podría declarar su inexistencia aun de oficio, al advertir la caducidad de la delegación o la ausencia de bases específicas en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional.

En tercer lugar, la inexistencia es declarable en cualquier estado del proceso. La doctrina reconoce que puede ser declarada en cualquier instancia, incluso más allá de las peticiones de parte, precisamente porque no se trata de un vicio relativo sino de la inexistencia misma del acto. En consecuencia, el decreto podría ser desconocido aun cuando haya sido aplicado en instancias previas, ya que lo inexistente no se consolida por el mero transcurso del trámite.

En cuarto término, el acto inexistente no es convalidable ni saneable.No puede ser confirmado, no puede ser ratificado y no se purga por el transcurso del tiempo. La incompetencia absoluta no se subsana. En este caso, el decreto no podría ser «convalidado» por su aplicación práctica, ni consolidarse por actos administrativos posteriores, ni sanearse por aprobación tácita. La falta de competencia es estructural, no formal. Y lo estructural no se corrige con el tiempo ni con la práctica.

En quinto lugar, la inexistencia no genera cosa juzgada plena. Uno de los puntos más fuertes de la teoría es que puede proyectarse incluso frente a situaciones aparentemente consolidadas, con las limitaciones propias del sistema. En el plano del decreto, si se aplicó en un procedimiento administrativo o judicial, su inexistencia podría habilitar la revisión de actos posteriores que se apoyaron en él. Porque, como bien sintetiza la doctrina clásica, de la nada, nada deviene. Si el fundamento normativo es inexistente, los actos que dependen de él carecen también de sustento.

En sexto lugar, no se aplica la teoría de la apariencia jurídica. El acto inexistente no queda protegido por la apariencia ni por la buena fe de terceros. Esto es decisivo. Si el decreto fue dictado sin competencia, la seguridad jurídica no puede justificar su subsistencia. La confianza legítima no puede fundarse en un acto carente de poder. El principio de legalidad arts. 19 y 99 de la Constitución Nacional prima sobre cualquier apariencia formal. El Estado solo puede actuar dentro del marco de competencias válidamente conferidas.

De aquí surge la consecuencia estructural: nulidad absoluta e inexistencia no son lo mismo. Si se encuadra el caso como nulidad absoluta, el decreto existiría, pero sería inválido. Si se lo encuadra como inexistencia, el decreto nunca ingresó válidamente al orden jurídico. Y la diferencia no es semántica; es ontológica. La nulidad presupone existencia defectuosa. La inexistencia presupone ausencia de acto.

Si el Poder Ejecutivo dictó el decreto sin facultades delegadas vigentes, fuera del plazo constitucional o sin bases legislativas específicas, entonces no ejerció poder: simuló ejercerlo.Y cuando el órgano carece de competencia, el acto no es inválido; es inexistente. Como la sentencia firmada por un juez removido. Como la escritura firmada por un impostor. Como el acto celebrado por quien no es titular del derecho. En todos esos casos, siguiendo la teoría desarrollada por Méndez, no estamos ante un acto viciado, sino ante una ficción jurídica.

El derecho constitucional argentino, fundado en la división de poderes y el principio de legalidad, no puede tolerar ficciones normativas nacidas sin poder. Si la competencia es el alma del acto estatal, su ausencia no genera nulidad. Genera inexistencia. El decreto que modificó el baremo es calificado como acto jurídico inexistente por falta absoluta de competencia, la consecuencia no es la «reviviscencia» del baremo anterior, sino algo jurídicamente mucho más fuerte y técnicamente más preciso. No habría nada que revivir. Porque para que exista reviviscencia debe habe r existido previamente una derogación válida. La teoría de la reviviscencia -como bien lo explica Néstor P. Sagüés (19) – parte de un supuesto estructural: una norma A fue válidamente derogada por una norma B, y luego B es declarada inconstitucional. En ese caso se discute si A recobra vigencia.

Pero aquí el escenario es distinto. Si el decreto 549/25 fue dictado sin facultades delegadas vigentes, fuera del plazo constitucional del art. 76 CN, sin bases específicas fijadas por el Congreso, entonces el Poder Ejecutivo no tenía potestad normativa para modificar el baremo. Si no tenía potestad, no hubo acto jurídico válido, y por ende, no hubo derogación. Por lo tanto, el baremo anterior nunca perdió vigencia. La diferencia es sustancial.

En la reviviscencia clásica existe una norma derogatoria válida. Esa norma es luego expulsada del sistema. Se debate entonces si la norma anterior «resucita».

En el caso de inexistencia. La norma derogatoria jamás ingresó válidamente al orden jurídico.No produjo efectos jurídicos propios, aunque claro está se hubiera hecho una gran presentación y desarrollado una etapa previa de difusión y capacitación incluso del personal médico.

No hay resurrección en este caso. Hay continuidad. Desde la lógica kelseniana que cita Sagüés, si la norma derogatoria es jurídicamente nula, no puede producir efectos derogatorios (quod nullum est nullum effectum producit). Pero incluso allí se parte de la nulidad. En nuestro planteo vamos más lejos, no es nulidad, es inexistencia.

La nulidad presupone acto defectuoso, mientras que la inexistencia presupone ausencia de acto. En consecuencia, la decisión judicial que declare inexistente el decreto no reactiva el baremo anterior. Simplemente constata que el baremo vigente antes del decreto nunca fue válidamente desplazado, nunca fue jurídicamente abrogado, y por tanto su vigencia temporal jamás se interrumpió.

Esto tiene efectos muy relevantes. No se trata de efectos retroactivos de una sentencia, ni de restaurar un régimen, ni de recrear una ley derogada. Se trata de afirmar que el orden jurídico nunca cambió válidamente.

La consecuencia práctica es contundente: todos los actos administrativos y decisiones que aplicaron el nuevo baremo inexistente carecen de sustento normativo originario. Y ello sin necesidad de invocar la teoría de la reviviscencia judicial, que como advierte Sagüés es una herramienta excepcional y condicionada, propia de hipótesis de vacío normativo, opción que podría quedar reservada para el supuesto que deseche la tesis que proponemos y se suspenda la vigencia del Baremo por inconstitucional mediante una acción colectiva, o bien, por una decisión judicial que así lo disponga en el caso particular.

Si el decreto que impuso la nueva reglamentación es considerado un acto inexistente, no hay vacío legal, porque el orden jurídico nunca quedó sin baremo, pues mantiene su vigencia el fijado por el Decreto 659/1996.

En términos sistemáticos, si el decreto es inconstitucional se discute la reviviscencia, pero si es inexistente no hay nada que revivir.Las enfermedades que no contempla el mismo pueden igualmente ser reconocidas mediante el procedimiento previsto por el art. 6 inc. 2 b) de la ley 24.557.

En todo caso, siempre podrá recurrirse ante la inexistencia de un baremo laboral específico, a baremos utilizados en el fuero civil o incluso previsional como el propio decreto cuestionado lo indica para los casos de enfermedades no listadas.

VI. EN DEFENSA DE LA VALIDEZ DEL DECRETO 549/25

Quienes defienden la validez del Decreto 549/25 podrían sostener que su dictado encuentra fundamento suficiente en el artículo 9 de la Ley 26.773 y que, por lo tanto, no se trata del ejercicio de facultades delegadas sujetas al plazo del artículo 76 de la Constitución Nacional, sino del ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria ordinaria del artículo 99 inciso 2.

Desde esta perspectiva, el artículo 9 sería la clave interpretativa. Allí el legislador dispuso expresamente que los organismos administrativos y los tribunales deberán ajustar sus decisiones al Listado de Enfermedades Profesionales del Decreto 658/96 y a la Tabla de Evaluación de Incapacidades del Decreto 659/96 «y sus modificatorios, o los que los sustituyan en el futuro». Esta cláusula, podrían afirmar, revela una clara voluntad legislativa de adoptar una técnica de remisión normativa dinámica. El Congreso no incorporó la tabla al texto de la ley ni la petrificó en una versión determinada, sino que decidió remitir a un instrumento técnico susceptible de modificaciones y sustituciones futuras.

Bajo esta interpretación, el propio legislador habría previsto que la tabla pudiera ser modificada o sustituida con posterioridad, sin necesidad de una nueva ley formal en cada oportunidad.El uso de la expresión «los que los sustituyan en el futuro» sería leído como una habilitación permanente para actualizar o reemplazar el baremo cuando razones técnicas, médicas o científicas así lo justificaran.

En esa línea, la Tabla de Evaluación de Incapacidades no constituiría el núcleo esencial del régimen indemnizatorio, sino un instrumento técnico auxiliar para medir porcentajes de incapacidad. El Congreso habría fijado así el sistema, las fórmulas de cálculo y los principios generales de reparación, pero habría dejado en manos del Poder Ejecutivo la adecuación técnica de la herramienta de medición. Por consiguiente, modificar el baremo no equivaldría a legislar, sino a reglamentar la ley en su dimensión técnica.

Los defensores del decreto también podrían señalar que la finalidad explícita del artículo 9 es «garantizar el trato igual a los damnificados». En esa lógica, permitir actualizaciones periódicas del baremo aseguraría uniformidad y coherencia en la evaluación de incapacidades, evitando que el sistema quede congelado en parámetros médicos obsoletos. Desde esta óptica, impedir su actualización podría generar desigualdad o desactualización científica, contrariando el espíritu de la ley.

Asimismo, podrían sostener que no se trata aquí de una delegación legislativa sujeta a plazo en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional, sino de una habilitación normativa contenida en una ley formal que expresamente admite modificaciones futuras del instrumento técnico.Por lo tanto, el vencimiento del plazo previsto en la Ley 27.742 (Ley Bases) no sería determinante, ya que el sustento normativo del Decreto 549/25 no residiría en esa delegación temporal, sino en el artículo 9 de la Ley 26.773 en combinación con el poder reglamentario ordinario del artículo 99 inciso 2.

Desde este enfoque, el Ejecutivo no habría ejercido una potestad legislativa excepcional ni habría dictado una norma fuera de término, sino que habría cumplido una función reglamentaria prevista por el propio legislador, actualizando un instrumento técnico cuya modificación fue expresamente contemplada por la ley.

VII. TEORÍA DEL ACTO INEXISTENTE

El estudio de la patología del acto administrativo constituye uno de los pilares fundamentales para comprender el límite del ejercicio del poder estatal en un Estado de Derecho. Dentro de este campo, la noción del acto inexistente, derivada de la emisión de resoluciones sin potestad o bajo el ejercicio de una competencia ya extinguida por el transcurso del tiempo, se erige como una categoría de análisis crítico que trasciende la mera nulidad para situarse en el plano de la carencia de virtualidad jurídica elemental. Esta problemática se entrelaza de manera indisoluble con el derecho a la resistencia, tanto desde la perspectiva del ciudadano que se enfrenta a una autoridad usurpadora o desprovista de facultades, como desde la función de los magistrados, quienes poseen la prerrogativa y el deber ético-jurídico de negar la aplicación de normas que carecen de soporte potestad legítimo.

Originalmente, la inexistencia surgió para permitir a los jueces civiles invalidar actos que, como el matrimonio entre personas del mismo sexo en aquella época, carecían de los elementos biológicos o sociales mínimos exigidos por el legislador, en contextos donde el código no preveía una nulidad específica para tales supuestos.En el ámbito del derecho público, esta distinción cobró relevancia para diferenciar aquellos actos que, aunque irregulares, gozaban de una presunción de validez, de aquellos que eran tan groseramente viciados que ni siquiera podían ser considerados «actos» en sentido jurídico.

El fundamento último de toda actuación administrativa reside en la potestad. En el derecho público, rige el principio de que la administración solo puede hacer aquello que la ley le autoriza expresamente (principio de legalidad o juridicidad), a diferencia de los particulares, que pueden realizar todo lo que la ley no prohíbe. La potestad administrativa no es una facultad genérica, sino una atribución tasada y específica conferida por la Constitución o las leyes.

Cuando un órgano o funcionario emite una resolución careciendo de la potestad necesaria, se produce una ruptura del bloque de juridicidad. La potestad es la aptitud legal para actuar; si esta falta, el «acto» resultante es un mero pronunciamiento sin fuerza regulatoria. La doctrina destaca que la presencia de una potestad es necesaria para configurar el acto administrativo; sin norma previa no hay potestad, y sin potestad no hay acto. Por tanto, la emisión de una resolución sin esta habilitación legal constituye un supuesto de nulidad absoluta o inexistencia por falta de competencia material, territorial o temporal.

Como primera aproximación puede decirse que la posición doctrinal y jurisprudencial que acepta la categoría coincide, en general, en que La nulidad no es la frontera ni el límite exterior de la ineficacia jurídica. Más allá de la nulidad existe una situación todavía más grave en la que puede encontrarse un acto o negocio jurídico: esa situación es la inexistencia.

La inexistencia de un acto jurídico no involuc ra un problema de vicios, sino de presupuestos.Es inexistente aquel acto al que le falta alguno de sus presupuestos esenciales, como ocurre en casos de incertidumbre absoluta en un contrato de juego, la ausencia de firma en un escrito judicial, la falta de consentimiento en un contrato o la ausencia de libertad en la expresión de voluntad de quien es obligado a firmar bajo amenaza.

En la inexistencia falta uno o más presupuestos esenciales necesarios para constituir o dar nacimiento al acto o negocio jurídico. En cambio, la nulidad parte de la existencia de ese elemento, aunque la sanción obedezca a algún defecto en su juridicidad o legalidad, o a su franca contradicción con una prohibición del ordenamiento.

Por lo tanto, la inexistencia implica un no ser, mientras que la nulidad equivale a un no valer. Se trata de institutos distintos, que operan en planos diferentes y que, por ello, no pueden considerarse identificables ni equiparables (20).

La inexistencia del acto jurídico no involucra un problema de vicios, sino de presupuestos. Es inexistente aquel acto al que le falta alguno de sus presupuestos esenciales. Por ejemplo: la incertidumbre absoluta en un contrato de juego, la ausencia de firma en un escrito judicial, la falta de consentimiento en un contrato, o la ausencia de libertad en la expresión de voluntad de quien es obligado a firmar bajo amenaza con un arma.

En la inexistencia falta un presupuesto esencial necesario para constituir o dar nacimiento al acto o negocio jurídico. En cambio, la nulidad parte de la existencia de ese elemento, aunque afectado por un defecto en su juridicidad o legalidad, o por su contradicción con una prohibición del ordenamiento.

Por ello, la inexistencia implica un «no ser», mientras que la nulidad equivale a un «no valer». Son institutos distintos, que operan en planos diferentes y no pueden considerarse equiparables ni identificables.El acto inexistente nunca nació como acto jurídico; en cambio, el acto nulo nació, pero afectado por una anomalía que puede ser saneable o no, según su entidad.

El acto inexistente no da origen a ningún efecto que sea necesario destruir mediante acción judicial. Por el contrario, el acto nulo nace a la vida del derecho y produce los efectos propios del tipo al que pertenece, como si fuera válido. Sin embargo, esa producción de efectos es provisoria o interina, en el sentido de que puede desaparecer cuando sobrevenga la declaración de nulidad. Con razón se ha dicho que en estos casos existe una eficacia provisional.

Por lo tanto, no es exacto afirmar que los actos nulos no producen efectos, ya que algunos generan lo que se ha denominado efectos indirectos. Además, existen nulidades relativas que pueden ser saneadas por diversos medios, como la confirmación o la prescripción. Esto jamás ocurre con los actos inexistentes.

La nulidad priva al acto existente de sus efectos propios, pero no de todo efecto. La inexistencia, en cambio, denota una simple apariencia de acto jurídico, que no es tal por la carencia de algún elemento esencial. No puede tratarse como lo que no es.

El acto inexistente es considerado como no celebrado y repercute sobre las transmisiones sucesivas, privándolas de sus efectos. A diferencia de los actos nulos, los actos inexistentes no producen efecto alguno, ni directo ni indirecto.

Por estas razones, en la práctica no son equiparables los actos nulos y los inexistentes, ni constituyen polos o matices de una disquisición teórica inútil. Se trata de categorías con consecuencias jurídicas diversas.

La inexistencia del acto jurídico puede ser verificada de oficio por el juez, sin necesidad de que haya sido expresamente incluida como cuestión litigiosa. Para la inexistencia no se requiere una sentencia judicial que la declare; ella se produce de pleno derecho. No existe una acción específica para que se declare la inexistencia de un acto.En cambio, la nulidad sólo puede declararse mediante sentencia judicial dictada en un proceso iniciado o a través de una defensa articulada por quien esté legitimado para invocarla (arts. 387 y 388 del Código Civil y Comercial de la Nación).

La sentencia que declara la nulidad del acto aniquila el negocio y destruye sus efectos; el acto se reduce a la nada. Dicha sentencia opera con efecto retroactivo, de modo que se entiende que los efectos del acto jurídico nunca se produjeron. En la inexistencia, en cambio, no hay efectos que aniquilar, porque nunca existieron jurídicamente.

La inexistencia del acto constituye una cuestión de hecho, susceptible de acreditarse en el período probatorio. No requiere declaración constitutiva. Puede alegarse en cualquier estado del proceso y por cualquier interesado, incluso por quien participó en el acto conociendo el defecto.

Por el contrario, la legitimación para invocar la nulidad corresponde al Ministerio Público y a cualquier interesado, excepto a quien pretende fundar su pretensión en su propia torpeza (art. 387 del Código Civil y Comercial).

Los jueces pueden declarar la inexistencia en cualquier estado del proceso y aun de oficio. En materia de nulidad, la declaración de oficio sólo procede cuando se trata de nulidad absoluta; en los demás supuestos se requiere alegación de parte interesada.

La inexistencia no produce efecto jurídico alguno y no puede ratificarse ni subsanarse. Como el acto no alcanzó la condición del ser jurídico, nada ocurrió en el mundo del derecho.

A los actos inexistentes no se les aplican las consecuencias propias de los actos nulos, entre ellas las previstas en el artículo 1051 del Código Civil derogado o en el artículo 392 del Código Civil y Comercial.

Los actos jurídicamente inexistentes no son confirmables ni prescriptibles, no producen efecto alguno y no son susceptibles de convalidación expresa ni tácita. Tampoco son aplicables a ellos los principios relativos a la conversión del acto nulo.El sentido común enseña que no puede confirmarse aquello que nunca existió. Los actos inexistentes no precluyen ni prescriben, y la cosa juzgada no impide su planteamiento cuando se demuestra la ausencia de los presupuestos esenciales.

VIII. NUESTRA POSICIÓN

A partir de la doctrina del acto jurídico inexistente tal como la hemos desarrollado corresponde preguntarnos si el Decreto 549/25 puede ser encuadrado dentro de esa categoría y, en caso afirmativo, cuáles serían las consecuencias jurídicas respecto de las prestaciones otorgadas en su aplicación.

La cuestión no es menor. Si el decreto fuera meramente nulo, nos encontraríamos frente a un acto existente pero inválido, susceptible de ser anulado por sentencia judicial. Pero si, por el contrario, se concluyera que fue dictado sin competencia constitucional vigente, por ejemplo, por haberse extinguido el plazo de la delegación legislativa conferida por la Ley 27.742 entonces la problemática se desplaza del plano de la validez al plano de la existencia misma del acto.

La doctrina es clara en este punto: la inexistencia no es un vicio, es la ausencia de presupuesto esencial. Y el presupuesto esencial de todo acto estatal es la competencia. Sin competencia, no hay acto jurídico. Hay apariencia de acto.

Si el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 549/25 una vez vencido el plazo anual de delegación previsto por la Ley 27.742 plazo que comenzó con la entrada en vigencia de la ley y que expiró un año después entonces el órgano carecía de potestad normativa extraordinaria al momento de su emisión. En ese supuesto, no estaríamos frente a un exceso o desviación en el ejercicio del poder, sino frente a la carencia misma de poder.

En términos estructurales, ello configuraría una hipótesis clásica de inexistencia: un acto emitido por quien no tiene competencia actual para hacerlo. Es la misma lógica que se aplica a la sentencia firmada por un juez cesado en el cargo o por quien nunca fue designado magistrado. No es una sentencia nula.Es una no-sentencia.

Si se aceptara esta calificación, el Decreto 549/25 no habría ingresado válidamente al orden jurídico. No sería necesario anularlo: bastaría con constatar su inexistencia. Y esa constatación podría realizarse incluso de oficio, dado que la inexistencia no requiere declaración constitutiva.

Ahora bien, la pregunta crucial es qué sucede con las prestaciones otorgadas bajo su aplicación.

Aquí debemos distinguir varias hipótesis.

Primero: si el decreto es inexistente, las prestaciones determinadas con base en el nuevo baremo carecerían de sustento normativo válido. No serían «prestaciones inválidas» en sí mismas porque el pago como acto material existe, pero el cálculo porcentual de incapacidad estaría fundado en una norma inexistente.

En consecuencia, el trabajador podría reclamar la correcta determinación de su incapacidad conforme al baremo vigente al momento del accidente o conforme al último baremo válidamente establecido. Si el Decreto 549/25 nunca existió jurídicamente, entonces tampoco produjo la derogación válida del baremo anterior. No sería necesario acudir a la teoría de la reviviscencia normativa: simplemente, la norma anterior nunca fue abrogada.

Desde esta perspectiva, el trabajador podría reclamar la diferencia indemnizatoria resultante de aplicar el baremo anterior o el que corresponda conforme al régimen vigente sin el decreto inexistente.

Segundo: las prestaciones ya abonadas no deberían restituirse si fueron percibidas por el trabajador, en tanto el principio de protección y la naturaleza alimentaria del crédito laboral impiden su repetición. Aquí opera la regla de irrepetibilidad de lo percibido de buena fe, especialmente en materia de seguridad social y riesgos del trabajo.

Tercero: si el nuevo baremo redujo porcentajes de incapacidad respecto del anterior, el trabajador tendría acción para reclamar el complemento indemnizatorio. No estaríamos ante una revisión de cosa juzgada válida, sino ante la impugnación de un cálculo fundado en un acto inexistente. Y como la inexistencia no genera cosa juzgada p lena, podría plantearse incluso en instancias posteriores.

Cuarto:en procesos judiciales en trámite, el juez no debería aplicar el Decreto 549/25 si concluye que es inexistente. Debería aplicar el baremo anterior o el que corresponda conforme a la normativa válida. La competencia es el alma del acto estatal; su ausencia impide su eficacia.

La arquitectura constitucional argentina, particularmente tras la reforma de 1994, ha cristalizado estas garantías para asegurar que el imperio de la ley no sea sustituido por el arbitrio de quienes, aun revistiendo una apariencia de autoridad, actúan al margen del bloque de juridicidad.

Ahora bien, una cosa es admitir que el Ejecutivo pueda actualizar o adecuar técnicamente un baremo, pero otra muy distinta es admitir que pueda reestructurarlo sustancialmente, reducir porcentajes, eliminar intervalos o alterar criterios metodológicos sin límite temporal ni control legislativo.

Toda norma legal debe interpretarse conforme a la Constitución, no pudiendo alterarse el espíritu y mucho menos el contenido modificando peyorativamente el corpus iuris destinado a proteger los trabajadores y trabajadoras de los daños derivados de infortunios laborales (arts. 14 bis, 19, 28, 99 inc. 2 de la Constitución Nacional.

Si el art. 9 se interpretara como una autorización permanente, ilimitada y sin plazo para modificar la Tabla de Incapacidades, entonces se convertiría en una delegación legislativa perpetua, violatoria del art. 76 CN. La Corte Suprema ha sido clara en que las delegaciones deben interpretarse restrictivamente y que la división de poderes no puede vaciarse por vía interpretativa.

Una remisión normativa no puede convertirse en una habilitación para legislar indefinidamente. Si el Congreso hubiera querido delegar permanentemente la determinación del régimen de incapacidades, debería haberlo hecho en los términos del art. 76 CN: con bases y con plazo. No lo hizo.

Por lo tanto, el art. 9 debe entenderse como una cláusula de coordinación técnica, no como una transferencia perpetua de potestad normativa sustancial. ¿Cuál es la diferencia? El Ejecutivo puede, en el marco del poder reglamentario (art. 99 inc.2 CN) actualizar criterios médicos, adecuar tablas a avances científicos, ajustar parámetros técnicos. Pero no puede alterar la estructura indemnizatoria, reducir niveles de protección, modificar sustancialmente la cuantificación del daño.

Cuando el nuevo baremo elimina intervalos, modifica metodologías de cálculo o impacta regresivamente en la cuantificación del daño, ya no estamos ante una mera adecuación técnica. Estamos ante una redefinición normativa. Eso excede la potestad reglamentaria ordinaria. Y si se pretende justificar como delegación legislativa, debe cumplir con el art. 76 CN.

Incluso admitiendo por hipótesis que el art. 9 implicara una habilitación para modificar la tabla, esa habilitación no puede interpretarse como eterna. El Poder Ejecutivo no puede reglamentar una ley, luego volver a reglamentarla, luego sustituir su reglamentación, luego volver a modificarla, sin límite temporal ni control legislativo.

Eso convertiría la reglamentación en una segunda fuente legislativa permanente. Si el Congreso quiere modificar el régimen, debe sancionar una nueva ley. Si el Ejecutivo quiere modificar sustancialmente la reglamentación, sólo puede hacerlo dentro del marco del art. 99 inc. 2, sin alterar el espíritu de la ley, y sin invadir materia legislativa.

Cuando la modificación es sustancial y se funda en facultades delegadas, entonces debe respetarse el plazo de delegación. Y en este punto debe tenerse presente lo siguiente: La Ley 27.742 (Ley Bases) entró en vigencia el 9 de julio de 2024. La delegación que le fue realizada al P.E.N. tenía plazo de un año que venció el 8 de julio de 2025. El Decreto 549/25 fue dictado recién el 5 de agosto de 2025.

Si la implementación del nuevo baremo constituye una nueva reglamentación integral como efectivamente lo es entonces sólo podía dictarse dentro del plazo de la delegación.

Fuera de ese plazo, no hay competencia. Ergo, el acto es inexistente.

Además, el art. 9 debe interpretarse a la luz del art. 14 bis CN y del principio de progresividad.Una interpretación que permita reducir el nivel de protección mediante decretos sucesivos y sin límite temporal vulneraría el principio de progresividad, el principio de reserva de ley en materia de derechos sociales, y la tutela preferente del trabajador.

No puede aceptarse que una cláusula de remisión técnica habilite una regresión normativa indefinida.

Resumiendo, si la ley derogatoria de una anterior no existe (dentro del marco de un proceso), la ley previa abolida por una norma que debe reputarse como inexistente, es obvio que tendría que reputarse como no derogada, y por ende, en vigor.

IX. ALGUNOS PRECEDENTES

A partir del fallo «Ramos, Roberto Martín c/ Bagnardi, Martín s/ Acción reivindicatoria», Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (21), pueden extraerse fundamentos de enorme potencia conceptual para sostener que el Decreto 549/25 si fue dictado sin competencia constitucional válida constituye un acto jurídico inexistente.

En primer lugar, la Corte provincial fijó como doctrina legal que «en el derecho civil argentino el acto jurídico inexistente configura un supuesto diverso del acto jurídico nulo o anulable». Esta afirmación es central porque reconoce expresamente la autonomía conceptual de la inexistencia respecto de la nulidad. No se trata de un grado agravado de invalidez, sino de una categoría distinta. La inexistencia no presupone un acto defectuoso, sino la ausencia misma de uno de sus elementos esenciales.

En segundo término, el voto del doctor Mercader que conforma la mayoría desarrolla la caracterización estructural del acto inexistente en términos que resultan plenamente trasladables al plano constitucional. Allí se afirma que cuando el acto, «por circunstancias relativas a su esencialidad, no puede nacer a la vida del derecho, su ineficacia parte de su no existir y nada puede quedar de él más de la constatación de su inexistencia». La Corte Provincial no habla de invalidez sobreviniente, sino de imposibilidad de nacimiento jurídico. El acto simplemente no llega a existir jurídicamente.Y explica finalmente que los actos jurídicamente inexistentes no son confirmables, ni prescriptibles, directamente no producen efecto alguno.

La analogía con el Decreto 549/25 es clara. En el precedente «Ramos» que acabamos de comentar, el acto fue considerado inexistente porque se había prescindido totalmente de la voluntad del titular legitimado para transferir el derecho. Aquí, si el Poder Ejecutivo dictó el decreto sin facultades delegadas vigentes, fuera del plazo constitucional del art. 76 CN o sin bases específicas fijadas por el Congreso, también se ha prescindido del presupuesto esencial del acto: la competencia. Así como en el caso civil no había voluntad del titular y por eso no había acto, en el caso del decreto no habría competencia del órgano y por eso no habría acto normativo.

El fallo es aún más contundente cuando cita a Aubry y Rau (22) y afirma que el acto que no reúne los elementos esenciales que suponen su naturaleza debe considerarse «no sucedido» o «no acontecido». Estas expresiones son centrales para el planteo de la inexistencia del Decreto 549/25. En este caso la competencia es el elemento que supone la naturaleza del decreto. Sin competencia constitucional válida por caducidad de la delegación, por ausencia de bases específicas o por exceso material no puede pensarse jurídicamente en la existencia del acto normativo, sin que pueda generar efecto alguno. Por ello, el Decreto 549/25 no puede producir efectos derogatorios, no puede modificar válidamente el orden jurídico ni desplazar normas anteriores.

La SCBA se expidió también en otra oportunidad señalando que el inexistente es considerado como no celebrado, y repercute al propio tiempo sobre las demás transmisiones sucesivas a las que se las priva de sus efectos (23).

En otros precedentes se resolvió que los actos inexistentes, a diferencia de los nulos, no producen efecto alguno, ni directo ni indirecto (24).

X.DERECHO DE RESISTENCIA

Nos planteamos ahora si ante una norma inexistente puede ejercerse el derecho de resistencia y si en tal caso los jueces pueden retacear su aplicación.

La doctrina penal ha sido clara en señalar que la obediencia a la autoridad no es absoluta cuando ésta actúa fuera de la legalidad. Luciano Censori (25) sostiene expresamente que «no parece lógico [.] admitir la obligación de los ciudadanos de obedecer pasivamente al funcionario público, pues a aquel se le debe obediencia, mientras obre como tal, siendo que en caso contrario, cuando se excede de sus atribuciones, pasaría a ser un ciudadano como cualquier otro, ante cuya actuación es posible oponer resistencia». La autoridad sólo es autoridad mientras actúa dentro del marco de sus atribuciones. Si se excede y con mayor razón si actúa sin competencia deja de obrar como órgano del Estado en sentido jurídico. La obediencia se debe a la ley, no a la mera apariencia de poder.

En similar dirección, Fernando Machado Pelloni (26), al analizar el art. 36 de la Constitución Nacional, afirma que el derecho de resistencia constituye «una oportunidad que la Constitución extiende a todos los individuos para rechazar u oponerse a actos en profunda contradicción a los mandamientos constitucionales».

La clave aquí es la «profunda contradicción» con la Constitución. Si un acto estatal se dicta sin competencia, fuera del plazo constitucionalmente habilitado o en abierta violación del principio de división de poderes, no se trata simplemente de un acto inválido: es un acto que quiebra el presupuesto mismo de juridicidad. La autoridad asume una obligación constitucional previa y superior: la autoridad tiene una obligación ante todo con la Ley Fundamental. Si esa obligación es incumplida, se rompe la regla de excepción que legitima el ejercicio del poder y reaparece la regla general de libertad. En sus términos, cuando la autoridad incumple su obligación constitucional, se genera una situación que puede conducir a la desconstitucionalización en estado de gestación.Aplicado al caso de una norma inexistente como lo sería un decreto dictado sin competencia temporal vigente el razonamiento es directo: no hay obligación jurídica de obedecer aquello que no nació válidamente al ordenamiento, lo cual sucedería por ejemplo que una ley que se aprobara por ambas Cámaras del Congreso, pero aún no ha sido publicada en el boletín oficial (art. 7, CCCN).

Pero la cuestión no se agota en el derecho de los particulares. Existe, además, un deber específico de los jueces. Si el acto es inexistente, no requiere declaración de nulidad para dejar de producir efectos. Basta su constatación. La teoría del acto inexistente como hemos desarrollado implica que el acto «no produce efectos jurídicos». No estamos ante una norma defectuosa sino ante la ausencia de norma.

En este contexto, el juez no desobedece el decreto al no aplicarlo. Cumple con su deber constitucional de aplicar el derecho vigente. El principio de supremacía constitucional (art. 31 CN) impone a los magistrados el deber de controlar la validez de los actos normativos. Si un decreto fue dictado cuando ya había caducado la delegación legislativa, el juez no puede tratarlo como norma válida sin abdicar de su función de control.

Si el acto inexistente es diverso del acto nulo, ello implica que no necesita anulación para ser ineficaz. Simplemente carece de aptitud para producir efectos jurídicos. De allí deriva una consecuencia institucional profunda: el juez que aplica una norma inexistente no está aplicando derecho; está convalidando una ficción.

Machado Pelloni advierte que la ruptura del orden constitucional puede operar cuando se desnaturaliza la obligación de la autoridad. En el plano jurisdiccional, esa desnaturalización se agravaría si el Poder Judicial, en lugar de controlar la competencia del órgano emisor, consolidara el acto carente de poder.

La resistencia frente a una norma inexistente, entonces, no es subversión ni desacato. Es afirmación del principio de legalidad. Y el juez que se niega a aplicar un acto inexistente no ejerce resistencia política: ejerce control constitucional.En definitiva, cuando la competencia es el alma del acto estatal, su ausencia priva al acto de existencia jurídica. Frente a ello, los ciudadanos no están obligados a obedecer, y los jueces no están facultados para aplicar. No se trata de un acto inválido que deba ser tolerado hasta su anulación. Se trata de un acto que nunca nació. Y el derecho como bien lo recuerda la tradición clásica no puede fundarse en ficciones de poder.

XI. IMPLICANCIAS DERIVADAS DE LA TEORÍA DE LA INEXISTENCIA DEL ACTO EN RELACIÓN AL DECRETO 549/25

La cuestión no es menor. Si el decreto fuera meramente nulo, nos encontraríamos frente a un acto existente pero inválido, susceptible de ser anulado por sentencia judicial. Pero si, por el contrario, se concluyera que fue dictado sin competencia constitucional vigente, por ejemplo, por haberse extinguido el plazo de la delegación legislativa conferida por la Ley 27.742 o la prohibición de la reglamentación indefinida entonces la problemática se desplaza del plano de la validez al plano de la existencia misma del acto.

Si el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 549/25 una vez vencido el plazo anual de delegación previsto por la Ley 27.742 plazo que comenzó con la entrada en vigencia de la ley y que expiró un año después entonces el órgano carecía de potestad normativa extraordinaria al momento de su emisión.En ese supuesto, no estaríamos frente a un exceso o desviación en el ejercicio del poder, sino frente a la carencia misma de poder.

Ahora bien, la pregunta crucial es qué sucede con las prestaciones otorgadas bajo su aplicación.

Aquí debemos distinguir varias hipótesis.

Segundo: las prestaciones ya abonadas no deberían restituirse si fueron percibidas por el trabajador, en tanto el principio de protección y la naturaleza alimentaria del crédito laboral impiden su repetición.Aquí opera la regla de irrepetibilidad de lo percibido de buena fe, especialmente en materia de seguridad social y riesgos del trabajo.

Tercero: si el nuevo baremo redujo porcentajes de incapacidad respecto del anterior, el trabajador tendría acción para reclamar el complemento indemnizatorio. No estaríamos ante una revisión de cosa juzgada válida, sino ante la impugnación de un cálculo fundado en un acto inexistente. Y como la inexistencia no genera cosa juzgada plena, podría plantearse incluso en instancias posteriores.

Cuarto: en procesos judiciales en trámite, el juez no debería aplicar el Decreto 549/25 si concluye que es inexistente. Debería aplicar el baremo anterior o el que corresponda conforme a la normativa válida. La competencia es el alma del acto estatal; su ausencia impide su eficacia.

Si el nuevo baremo implica una reducción sistemática de porcentajes indemnizatorios, su aplicación no sólo sería jurídicamente inexistente por falta de competencia, sino además regresiva en términos de protección constitucional del trabajador (art. 14 bis CN). Ello fortalecería la obligación judicial de inaplicarlo.

Por último, debe considerarse la dimensión práctica: admitir que un decreto dictado sin competencia temporal pueda producir efectos consolidados implicaría convalidar el ejercicio extemporáneo del poder normativo. La doctrina del acto inexistente justamente evita esa convalidación automática. No se trata de invalidar por razones formales, sino de reconocer que sin competencia no hay norma.

XII. INCONSTITUCIONALIDAD MATERIAL DEL DECRETO 549/25

Aun cuando se prescindiera a efectos argumentativos del debate sobre su competencia formal y su eventual inexistencia, el Decreto 549/25 presenta un vicio más profundo: su propio contenido normativo desconoce principios estructurales del derecho del trabajo y se aparta de estándares de jerarquía constitucional. No se trata solamente de un problema de procedimiento o de plazo; se trata de una afectación sustantiva del sistema de tutela del trabajador.

El derecho del trabajo argentino se edifica sobre pilares constitucionales claros: la protección del trabajador (art.14 bis CN), la aplicación de los tratados internacionales con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 CN), el principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales y el estándar de reparación suficiente frente al daño laboral. El nuevo baremo no se limita a reordenar criterios técnicos: altera estructuralmente el alcance de la reparación.

1. Regresividad estructural y reducción sistemática de porcentajes.

En primer lugar, su fuente normativa directa se encuentra en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que dispone que cada Estado parte se compromete a adoptar medidas «hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos». Este mandato, al exigir la realización progresiva, impide retrocesos injustificados en el nivel de protección alcanzado. A su vez, el artículo 11.1 del mismo Pacto reconoce el derecho de toda persona a «una mejora continua de las condiciones de existencia», lo que refuerza el sentido evolutivo y no regresivo del sistema.

En el plano interamericano, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que los Estados se comprometen a adoptar providencias para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. A ello se suma el artículo 1 del Protocolo de San Salvador, que obliga a los Estados a adoptar medidas «hasta el m áximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo» para lograr progresivamente la plena efectividad de tales derechos.Asimismo, el artículo 29 inciso b) de la Convención Americana impide interpretar sus disposiciones en el sentido de limitar derechos reconocidos por el derecho interno u otros tratados, lo que consolida la regla de no regresividad.

En el ámbito constitucional argentino, el principio encuentra sustento en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, que garantiza la protección del trabajo en sus diversas formas, y en el artículo 75 inciso 22, que otorga jerarquía constitucional a los tratados de derechos humanos mencionados. De manera complementaria, el artículo 75 inciso 23 impone al Congreso el deber de legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos, lo cual ha sido interpretado por la Corte Suprema como una consagración interna del principio de progresividad.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sido categórica al respecto. En el caso «Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A.» (21/9/2004), sostuvo que el principio de progresividad constituye un «principio arquitectónico del Derecho Internacional de los Derechos Humanos». En «Milone, Juan Antonio c/ Asociart S.A.» (26/10/2004), afirmó que el principio de progresividad asentado en el artículo 2.1 del PIDESC y el artículo 11.1 del mismo instrumento reconoce el derecho a una «mejora continua de las condiciones de existencia». En «Arcuri Rojas, Elsa c/ ANSeS» (3/11/2009), expresó que «es el reconocimiento del principio de progresividad en la satisfacción plena de esos derechos el que ha desterrado definitivamente interpretaciones que conduzcan a resultados regresivos en la materia».

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires también ha desarrollado el alcance del principio.En «Sosa, Marta Beatriz y otros s/ Inconstitucionalidad ley 11.761» (29/10/2008), sostuvo que el principio de progresividad implica no solo una obligación positiva, sino también una obligación negativa, en cuanto el Estado, una vez alcanzado determinado nivel de protección, debe abstenerse de retroceder («prohibición de retroceso social»). Más recientemente, en «Vera, Isabel c/ Fisco de la Provincia de Buenos Aires s/ Enfermedad accidente» (6/5/2021), declaró la inconstitucionalidad de una norma regresiva en materia de riesgos del trabajo, por afectar el nivel de tutela previamente asegurado.

Juan Ignacio Orsini (27), en «El respeto del principio de progresividad como obligación de los jueces», explica que el principio «procura el aumento progresivo de la intensidad de la protección, y la garantía de la conquista de un estado, transformándose en una válvula que impide el regreso a estadios menos protectores del pasado». Asimismo, destaca que toda medida regresiva se presume inconstitucional e inconvencional, y que los jueces deben ejercer control de constitucionalidad y convencionalidad incluso de oficio cuando se configure una regresión normativa.

Este principio impone a los poderes públicos el deber de avanzar en la protección de los derechos sociales y les impide adoptar medidas que impliquen un retroceso injustificado, sin que tampoco puedan adoptarse mecanismos que, bajo apariencia técnica o administrativa, reduzca en los hechos el nivel de protección alcanzado por los trabajadores.

Aplicado al caso del nuevo baremo en materia de riesgos del trabajo, el principio de progresividad adquiere centralidad. Si el nuevo instrumento reduce porcentajes de incapacidad, elimina intervalos de evaluación, fija topes inferiores a los previamente vigentes y adopta criterios que disminuyen sistemáticamente las indemnizaciones, ello configura una regresión normativa respecto del estándar anterior. Tal retroceso no puede justificarse invocando meras razones de uniformidad o previsibilidad económica.

El nuevo baremo, lejos de mejorar prestaciones o actualizar criterios con base científica sólida, reduce sistemáticamente los porcentajes de incapacidad en múltiples patologías.

La eliminación de intervalos constituye un ejemplo paradigmático.Allí donde el baremo anterior establecía rangos (por ejemplo, del 5% al 10%), permitiendo ponderar la evolución clínica, la edad, la actividad laboral y las secuelas funcionales, el nuevo sistema fija valores rígidos y bajos. Esta técnica elimina la individualización del daño y consolida una estandarización a la baja.

Se ha advertido con claridad que esta previsibilidad cerrada de porcentajes favorece la estimación anticipada del costo por parte de las ART, generando un sistema donde la indemnización queda prácticamente predeterminada, con independencia de la evolución real del trabajador. El resultado no es neutral: se desalienta la valoración integral del daño y se reduce el margen de reconocimiento efectivo de secuelas.

Dos destacados juristas platenses, Gastón Valente y Eduardo Curuchet (28) sostienen que la modificación introducida por el Decreto 549/25 implica una reducción drástica y arbitraria en la ponderación de incapacidades derivadas de infortunios laborales, asignando porcentajes inferiores a los previstos no sólo en el baremo anterior sino incluso en otros sistemas como el previsional, generando una valoración heterogénea del daño.

En el caso de las disfonías, explican que el nuevo esquema establece tres estadios del 3%, 7% y 15%, cuando el baremo anterior, una vez acreditada la patología, permitía asignar entre un 15% y un 20%. De este modo, el piso anterior desaparece y es reemplazado por valores sustancialmente más bajos, con impacto directo en la cuantía indemnizatoria.

En materia de hipoacusia señalan que se reduce la exigencia de estudios audiométricos de tres a uno solo y que se produce una baja considerable en la determinación de la lesión de la rama vestibular.El grado I pasa de un 10% a un 1%, y el grado II de un 20% a un 5%. Estas reducciones no son marginales, sino estructurales, y afectan de manera directa el cálculo de la indemnización.

Respecto de las lesiones de rodilla, indican que el sistema anterior contemplaba un rango del 3% al 15%, mientras que el nuevo baremo fija un porcentaje único del 4%, eliminando el intervalo y suprimiendo la posibilidad de graduar la incapacidad según la magnitud concreta de la secuela. En relación con las hernias de disco, destacan que los máximos descienden del 40% al 20%, limitando la valoración incluso en los casos más severos.

Uno de los ejemplos más significativos que exponen es el de la osteomielitis. Mientras el nuevo baremo laboral la valora en un 1% o 2%, el baremo previsional puede reconocer incapacidades de hasta un 70%, llegando incluso a la incapacidad absoluta según el caso. Esta disparidad rompe con la homogeneidad exigida por el artículo 8, apartado 4, de la Ley de Riesgos del Trabajo y genera una diferencia de trato entre sistemas que carece de justificación razonable.

Valente y Curuchet también destacan que un alto porcentaje de los juicios iniciados corresponde a casos sin incapacidad reconocida o a enfermedades profesionales no listadas. En esos supuestos, el trabajador debe litigar para lograr el reconocimiento de su patología y puede terminar utilizando criterios distintos al baremo laboral, incluidos baremos previsionales o valoraciones más amplias en sede civil. Se produce así una paradoja: quien no encuadra dentro del listado cerrado o quien reclama fuera del sistema especial puede obtener porcentajes superiores a los del trabajador que sí se encuentra dentro del régimen.

De este modo se configura una desigualdad múltiple. Por un lado, entre trabajadores con enfermedades listadas y aquellos con enfermedades no listadas. Por otro, entre trabajadores registrados sometidos al baremo laboral reducido y trabajadores no registrados o reclamantes por vía civil que pueden acceder a valoraciones más elevadas.Incluso se genera una diferencia entre el trabajador protegido por el sistema especial y cualquier otro ciudadano que reclama por daño civil y no está sujeto a un baremo rígido y restrictivo.

La eliminación de intervalos y la fijación de porcentajes cerrados a la baja consolidan esta situación. Como dijimos antes existían márgenes que permitían ponderar la gravedad del caso concreto; ahora se establecen valores fijos que reducen el espacio de apreciación técnica y tienden a uniformar hacia abajo. El resultado es una reducción sistemática del quantum indemnizatorio y una fragmentación del principio de igualdad, con implicancias constitucionales relevantes en materia de progresividad y tutela efectiva del trabajador.

En materia de hernias de disco operadas, el contraste es elocuente. Mientras el baremo anterior permitía reconocer incapacidades que podían alcanzar hasta el 40% según las limitaciones funcionales, el nuevo esquema establece un tope del 5%. Además, dispone que la «repercusión funcional» se encuentra ya comprendida dentro de ese porcentaje mínimo.

Esta decisión técnica no aparece acompañada de fundamentos médicos que justifiquen semejante reducción. La consecuencia práctica es evidente: una patología que puede generar limitaciones severas y permanentes queda subsumida en una valoración mínima uniforme, con independencia de la real afectación del trabajador.

En patologías frecuentes como las disfonías especialmente relevantes en actividades docentes y profesionales de la voz los porcentajes también se reducen significativamente. En el caso de la hipoacusia, la modificación es doble: no solo se ajustan porcentajes, sino que se elimina la exigencia de tres audiometrías seriadas, reduciéndose la evaluación a una sola.

Este cambio disminuye la precisión diagnóstica y facilita el rechazo de reclamos bajo el argumento de falta de confirmación evolutiva.La técnica normativa adoptada no mejora la calidad de la evaluación; por el contrario, reduce estándares probatorios y restringe el reconocimiento de secuelas.

L esiones comunes como la menisectomía o la ruptura de ligamentos cruzados se tabulan en un 4%, desconociendo la complejidad de sus secuelas a largo plazo, la inestabilidad residual y el impacto sobre actividades físicas exigentes. La homogeneización porcentual desconoce la variabilidad clínica real y transforma patologías complejas en categorías mínimas estandarizadas.

El nuevo baremo generaliza el método de la «capacidad restante» para todas las secuelas concurrentes, incluso cuando derivan de un mismo accidente. Este sistema reduce progresivamente el porcentaje total, generando una licuación del monto indemnizatorio final.

Más preocupante aún es la regla aplicable a lesiones en la misma zona anatómica: si una segunda lesión posee un porcentaje menor al de una preexistencia, el trabajador no recibe reparación adicional alguna. Esta técnica desconoce el principio de reparación integral y conduce a resultados en los cuales daños nuevos carecen de reconocimiento autónomo.

El artículo 8, apartado 4, de la Ley de Riesgos del Trabajo exige homogeneidad entre el baremo laboral y el previsional. Esta coherencia intersistémica responde a un principio de igualdad ante la ley y a la necesidad de evitar disparidades arbitrarias.

El ejemplo de la osteomielitis resulta ilustrativo: mientras el sistema previsional puede reconocer incapacidades de hasta el 70%, el nuevo baremo laboral asigna porcentajes del 1% o 2%. Esta diferencia no es meramente técnica; genera un tratamiento desigual frente a una misma afección según el régimen aplicable, quebrando la coherencia normativa exigida por la ley.

En su conjunto, el nuevo baremo no configura una mera actualización médica. Implica una redefinición estructural de la cuantificación del daño laboral con efectos reductivos generalizados. Ello entra en tensión con:

el principio protectorio (art. 14 bis CN);

el mandato de progresividad en materia de derechos sociales (art. 75 inc.22 CN);

el estándar de reparación suficiente consagrado en la Ley 26.773;

el principio de igualdad ante la ley (art. 16 CN);

el deber de homogeneidad normativa establecido en la propia LRT.

Cuando una norma reglamentaria altera sustancialmente el alcance de derechos de jerarquía legal y constitucional, deja de ser una mera reglamentación técnica y pasa a redefinir el contenido del derecho. Y en ese punto, el cuestionamiento ya no es sólo formal o competencial: es sustantivo y constitucional.

Por ello, aun prescindiendo del debate sobre su inexistencia por falta de competencia temporal, el Decreto 549/25 presenta una incompatibilidad material con el bloque de constitucionalidad laboral que lo torna jurídicamente insostenible.

XIII. INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN

La Constitución no sólo puede ser vulnerada por acción, sino también por inactividad.

A pesar de presentarse como una actualización, el decreto 549/25 omite patologías propias del siglo XXI. No se contemplan las afecciones derivadas de las nuevas tecnologías, el burnout, el estrés laboral, ni las secuelas del COVID-19. Como lo sostiene Jeremías Del Río (29), citando el voto de la Dra. Kogan, la omisión de reparar daños reales producidos por el trabajo genera una «inconstitucionalidad por omisión» y un «subdesarrollo legal», habilitando a los jueces a apartarse del baremo por ser insuficiente e irrazonable.

La inconstitucionalidad por omisión ocurre cuando órganos del Estado (Legislativo o Ejecutivo) no dictan normas o medidas necesarias para hacer efectivo un mandato expreso de la Constitución, vulnerando así derechos fundamentales. Esta patología constitucional sucede al incumplir un deber de actuar, generando una laguna legal que impide el ejercicio de derechos.Las omisiones inconstitucionales podrían concebirse como aquellas omisiones en que incurre el Poder Legislativo o Ejecutivo del Estado al no llevar a cabo algunas medidas que han sido dispuestas por un mandato constitucional específico, agregando que hay inconstitucionalidad por omisión del legislador cuando la concreción legislativa es condición imprescindible para el desarrollo y ejercicio del derecho asegurado constitucionalmente y cuya omisión de parte del legislador daña su contenido esencial, y que el legislador no puede con su inactividad más allá de plazos razonables negar el ejercicio de derechos fundamentales asegurados constitucionalmente porque de él no depende su existencia, y la no regulación oportuna de los derechos fundamentales en su contenido esencial termina siendo equivalente a la negación del ejercicio del derecho (30).

Este marco conceptual resulta particularmente relevante para analizar el Decreto 549/25. Si dicho decreto omite contemplar situaciones constitucionalmente protegidas, excluye sin fundamento derechos fundamentales o deja sin reglamentación adecuada mandatos de jerarquía constitucional y convencional por ejemplo, el derecho a condiciones dignas y equitativas de labor o a una reparación integral frente al daño laboral no estaríamos ante una mera opción técnica del reglamentador, sino frente a una omisión constitucionalmente relevante. En tal supuesto, la inactividad o reglamentación incompleta del Poder Ejecutivo no sería neutra: produciría una afectación sustancial del contenido esencial de derechos fundamentales, configurando una hipótesis de inconstitucionalidad por omisión susceptible de control judicial, en tanto la supremacía constitucional no puede quedar supeditada a la inercia normativa ni a reglamentaciones que, por insuficientes, equivalgan en los hechos a una negación del derecho.

Algunos precedentes de la Corte Suprema avalan la posibilidad de declararse la inconstitucionalidad por omisión.

CASO «ETCHEVERRY» ART. 179 LCT (GUARDERÍAS) (31)

En relación con la omisión reglamentaria del Poder Ejecutivo, la Corte abordó el supuesto del art.179 de la Ley de Contrato de Trabajo, que establecía que en los establecimientos donde prestara servicios el número mínimo de trabajadoras que determinara la reglamentación, el empleador debía habilitar salas maternales y guarderías para niños hasta la edad y en las condiciones que oportunamente se establecieran. Al no haberse dictado nunca dicha reglamentación, un grupo de padres y una ONG promovieron acción de amparo para que se subsanara esa omisión.

La Corte confirmó la sentencia que ordenó al Poder Ejecutivo reglamentar la norma y sostuvo que la falta de reglamentación conducía en la práctica a privar de efectos jurídicos a la disposición y relegaba el cumplimiento de la obligación de los empleadores e impedía el ejercicio de un derecho concreto de los trabajadores de acceder a un servicio de apoyo en sus tareas de cuidado familiar, configurándose entonces una omisión de autoridad pública frente a un claro mandato legislativo que exigía la reglamentación y que había sido desoído por un tiempo irrazonable, en franca violación del deber establecido en el artículo 99, inciso 2, de la Constitución Nacional .

La falta de reglamentación del art. 179 de la LCT durante cuarenta y siete años planteaba claramente un problema de operatividad del derecho consagrado por el marco normativo, y que solo resultaba posible remediar la violación de los derechos particulares mediante la declaración de inconstitucionalidad de la omisión en que había incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al no reglamentar el artículo citado e intimarlo para que, dentro de un plazo razonable, dictara la reglamentación omitida. Como consecuencia de ese fallo, se dictó el Decreto 144/2022, que reglamentó el art. 179 LCT.En lo sustancial, el decreto estableció que los establecimientos donde presten tareas cien personas o más, independientemente de la modalidad contractual y del género, deben ofrecer espacios de cuidado para niños y niñas de entre 45 días y 3 años a cargo de trabajadores y trabajadoras durante la jornada laboral. También previó que por negociación colectiva esa obligación pueda sustituirse por el pago de una suma no remunerativa, fijando un piso mínimo equivalente al 40% del salario mensual de la categoría «Asistencia y Cuidados de Personas» del régimen de casas particulares, o el gasto efectivamente acreditado si fuera menor.

La Corte aclaró expresamente que la omisión de reglamentar en un plazo razonable una ley puede ser motivo de escrutinio judicial cuando es una causa directa e inmediata para la lesión de un derecho individual o de incidencia colectiva, pues tanto se vulnera la Constitución Nacional cuando se hace lo que ella prohíbe como cuando no se hace lo que ella manda, y destacó que del propio texto de la norma se desprendía que era necesario que el Poder Ejecutivo expidiera un reglamento para la operatividad del derecho que consagraba, por lo cual la falta de reglamentación era la causa que impedía el ejercicio del derecho, porque no había otro modo de obtener su satisfacción.

El juez Rosatti subrayó que la falta de regulación de un mandato expreso del legislador deriva en inconstitucionalidad por omisión, pues si las cláusulas constitucionales y las normas legislativas dictadas en su consecuencia por el Congreso no pudieran regir por ausencia de reglamentación, la supremacía constitucional se tornaría ilusoria y que, frente a esta hipótesis, el Poder Judicial no solo tiene la potestad, sino el deber, de controlar dicha omisión.

CASO «PATERRER» PRESTACIÓN POR DESEMPLEO (32)

En «Paterrer» una trabajadora presentó un amparo debido al reducido importe que le fue abonado como prestación por desempleo.La Cámara declaró la inconstitucionalidad del decreto que establecía un tope máximo y condenó al Poder Ejecutivo Nacional a abonar a la actora un importe mensual equivalente al salario mínimo, vital y móvil vigente, conforme a la escala y el tiempo fijado en la Ley Nacional de Empleo. La Corte Suprema confirmó esta sentencia, señalando que la ayuda reconocida representaba solo el 13% del salario que la trabajadora había dejado de percibir tras su despido. Además, destacó que la desvalorización de l importe se produjo por la falta de emisión de normativa pertinente para ajustar los montos en un contexto inflacionario. Esta omisión desnaturalizó el mecanismo de protección social, frustrando un derecho sustentado en la Constitución Nacional y en normativa internacional sobre derechos humanos.

CASO «BADARO» MOVILIDAD JUBILATORIA (33)

En «Badaro» dictó un precedente de enorme trascendencia institucional al declarar la inconstitucionalidad por omisión del Estado frente al incumplimiento del mandato de movilidad jubilatoria previsto en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. El Tribunal entendió que, entre los años 2002 y 2006, la falta de actualización de los haberes previsionales frente al proceso inflacionario configuró una afectación directa del derecho constitucional a una jubilación móvil y suficiente. El actor, Adolfo Badaro, promovió acción judicial reclamando la recomposición de su haber previsional ante la inactividad legislativa y administrativa posterior a la crisis económica de 2001-2002, período durante el cual no se dispusieron mecanismos de actualización que preservaran el poder adquisitivo de las prestaciones. La Corte examinó el artículo 7 inciso 2 de la Ley 24.463 Ley de Solidaridad Previsional que establecía un régimen que, en los hechos, congelaba los haberes superiores a determinado monto, impidiendo su adecuación conforme a la evolución económica. El Tribunal declaró la inconstitucionalidad de dicha disposición por considerar que el congelamiento prolongado vulneraba el mandato de movilidad consagrado en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.Asimismo, sostuvo que la omisión de los poderes políticos de establecer mecanismos razonables de actualización implicaba una lesión directa al principio de proporcionalidad entre el salario de los trabajadores activos y el haber de los pasivos, principio que integra el contenido esencial del derecho previsional. En este contexto, la Corte configuró la categoría de inconstitucionalidad por omisión, al advertir que la ausencia de acción legislativa y administrativa resultaba incompatible con el deber constitucional de garantizar la movilidad jubilatoria. Tras haber intimado al Congreso de la Nación y al Poder Ejecutivo a adoptar medidas correctivas sin obtener respuesta adecuada, el Tribunal concluyó que el silencio estatal no podía consolidarse como una situación jurídicamente tolerable.

Como consecuencia, ordenó a la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) reajustar el haber del actor tomando como parámetro la evolución del Índice de Salarios elaborado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), reconociendo el deterioro inflacionario experimentado durante el período en cuestión. De este modo, reafirmó que la movilidad jubilatoria no constituye una potestad discrecional del legislador, sino una obligación constitucional exigible judicialmente cuando su incumplimiento afecta derechos fundamentales.Este precedente consolidó el principio de que los derechos sociales no pueden quedar desnaturalizados por la inacción estatal y que corresponde al Poder Judicial asegurar su efectividad cuando los otros poderes omiten cumplir con los mandatos constitucionales.

CASO «HALABI» (34)

En «Halabi», la Corte sostuvo que basta la comprobación inmediata de un gravamen para que una garantía constitucional deba ser restablecida por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarse la inexistencia de una ley que la reglamente, ya que las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas por la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias, y que el vacío legal no puede ser óbice para que los jueces arbitren las medidas apropiadas y oportunas para una tutela efectiva de los derechos vulnerados.

De esta línea jurisprudencial se desprende con claridad que la Corte ha construido una doctrina robusta según la cual la inactividad estatal frente a un mandato legislativo expreso especialmente cuando impide el goce efectivo de derechos constitucionales o convencionales configura inconstitucionalidad por omisión, habilitando el control judicial, la declaración de inconstitucionalidad de la omisión y, según el caso, la intimación a reglamentar o incluso la adopción de remedios sustitutivos cuando la mera exhortación resulte ineficaz.

XIV. ¿ES POSIBLE DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE OFICIO?

La cuestión que aquí se plantea no puede abordarse desde una mirada meramente formal del control de constitucionalidad. Cuando se trata de normas que inciden directamente sobre derechos sociales y en particular sobre el derecho del trabajo el análisis exige integrar el principio de supremacía constitucional con el mandato de progresividad y no regresividad que emerge del bloque de constitucionalidad federal. En ese marco, la función judicial no se agota en aplicar la ley vigente, sino que comprende el deber de examinar su compatibilidad con la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos.

Es precisamente en este punto donde adquiere singular relevancia la doctrina desarrollada por Juan I.Orsini (35), quien al analizar el deber de los jueces en el nuevo proceso laboral bonaerense subraya que el control de constitucionalidad y convencionalidad no constituye una mera potestad discrecional, sino una obligación funcional cuando se encuentran comprometidos derechos fundamentales.

En el precedente «Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra c/ Ejército Argentino s/ daños y perjuicios» (36) -también citado por el destacado magistrado platense – la Corte Suprema desarrolla con particular claridad la potestad y el deber de los jueces de declarar la inconstitucionalidad de oficio cuando una norma resulta incompatible con la Constitución Nacional. En ese fallo el Tribunal afirma expresamente que «la declaración de inconstitucionalidad de oficio tampoco se opone a la presunción de validez de los actos administrativos o de los actos estatales en general, ya que dicha presunción cede cuando se contraría una norma de jerarquía superior, lo que ocurre cuando las leyes se oponen a la Constitución» (consid. 10°).

Asimismo, la Corte sostiene que no puede verse en la declaración de inconstitucionalidad de oficio «menoscabo del derecho de defensa de las partes, pues si así fuese, debería también descalificarse toda aplicación de oficio de cualquier norma legal no invocada por ellas so pretexto de no haber podido los interesados expedirse sobre su aplicación al caso» (consid. 10°). Más aún, en el considerando 7° del mismo pronunciamiento, el Tribunal reafirma que la falta de planteo expreso por la parte no impide el control constitucional, al señalar que desde 1984 había dicho que en la admisión de la facultad de declarar la inconstitucionalidad de oficio no puede verse un desequilibrio de poderes en favor del Judicial en mengua de los otros dos, pues si la atribución en sí no es negada, carece de consistencia sostener que el avance sobre los otros poderes no se produce cuando media petición de parte y sí cuando no la hay.

De este modo, el fallo consolida tres ejes argumentales relevantes:

1.La supremacía constitucional impone a los jueces el deber de controlar la compatibilidad normativa aun sin pedido de parte.

2. La presunción de validez de los actos estatales cede ante la contradicción con la Constitución.

3. La declaración de oficio no vulnera el derecho de defensa ni el principio de división de poderes.

De ello se puede concluir entonces que si el Decreto 549/25 en la medida en que, si su aplicación concreta evidenciara una restricción intolerable de derechos de raigambre constitucional, como efectivamente se hemos comprobado supra- el tribunal interviniente no sólo estaría habilitado sino obligado a efectuar el control de constitucionalidad aun sin planteo expreso, conforme la doctrina sentada en Rodríguez Pereyra.

En ese marco, Orsini explica que el control constitucional y convencional puede y debe ser ejercido incluso de oficio, existiendo en la Provincia de Buenos Aires un deber específico al respecto que emana del art. 8 inc. 4 de la ley de procedimiento laboral 15.057.

XV. PRIMERAS RESPUESTAS JUDICIALES FRENTE A LA RETROACTIVIDAD DEL NUEVO BAREMO.

Un antecedente jurisprudencial reciente que confirma la gravedad constitucional de la aplicación retroactiva del nuevo baremo se encuentra en la causa «NIETO, HUGO DANIEL c/ GALENO ART S.A. – ORDINARIO – INCAPACIDAD», Expte. n.º 10864113, resuelta por la Sala Segunda de la Cámara Única del Trabajo de Córdoba, con fecha 4 de febrero de 2026 (37). En dicho pronunciamiento, el tribunal declaró la inconstitucionalidad del art. 3 del Decreto 549/2025, en cuanto pretendía aplicar el nuevo baremo a incapacidades aún no declaradas, aunque el hecho generador hubiera ocurrido bajo la vigencia del régimen anterior.La sentencia sostuvo expresamente que «la Primera Manifestación Invalidante constituye el hito temporal central, tanto desde la perspectiva médica como jurídica, en tanto determina la legislación vigente, la tabla de evaluación correspondiente y las fórmulas indemnizatorias aplicables al caso», agregando que desatender ese criterio implicaría vulnerar el principio de seguridad jurídica y el principio de progresividad de los derechos sociales, además de contrariar la regla de irretroactividad consagrada en el art. 7 del Código Civil y Comercial de la Nación. En consecuencia, el tribunal concluyó que corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 3 del Decreto 549/2025 en cuanto dispone su aplicación a incapacidades aún no determinadas cualquiera sea la instancia del trámite, pues ello implicaría modificar retroactivamente el régimen jurídico aplicable al trabajador.

La importancia de este fallo excede el caso concreto. Su significado radica en que reafirma un principio estructural del derecho de daños laborales: la ley aplicable y los criterios de cuantificación del daño quedan fijados en el mome nto de la Primera Manifestación Invalidante, no pudiendo ser alterados por normas posteriores que resulten menos favorables. De este modo, el pronunciamiento no solo restablece la seguridad jurídica del sistema, sino que también refuerza el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales, impidiendo que una modificación reglamentaria posterior reduzca el alcance del derecho indemnizatorio del trabajador. En términos sistémicos, la decisión abre la puerta a que otros tribunales ejerzan control de constitucionalidad frente a intentos de aplicar retroactivamente el nuevo baremo cuando ello implique una reducción del quantum indemnizatorio o una reparación insuficiente frente al daño realmente sufrido.

Otro precedente relevante en la misma línea interpretativa fue dictado en la causa «ASENCIO, Jorge Guillermo c/ EXPERTA ART S.A. s/ Accidente de trabajo (sistémico)», Expte.N.º 462/2023, resuelta por el Juzgado Laboral N.º 2 de Comodoro Rivadavia (38). En dicho pronunciamiento el tribunal se expidió expresamente sobre la aplicación temporal del Decreto 549/2025, declarando la inconstitucionalidad e ilegalidad de la retroactividad prevista en su art. 3, al considerar que dicha norma pretende aplicar el nuevo baremo a incapacidades aún no determinadas, aunque el siniestro laboral hubiera ocurrido bajo la vigencia del régimen anterior. La magistrada sostuvo que esta solución resulta incompatible con el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el art. 7 del Código Civil y Comercial de la Nación, recordando que la nueva ley rige para los hechos en curso, pero no para las consecuencias de hechos pasados que quedaron sujetos a la normativa anterior, por existir ya un «consumo jurídico» de la situación. Asimismo, destacó que la aplicación retroactiva del nuevo baremo altera elementos sustantivos del régimen de reparación del sistema de riesgos del trabajo, modificando componentes normativos que determinan la cuantía del crédito indemnizatorio del trabajador. Por tal motivo concluyó que la retroactividad prevista en el art. 3 del Decreto 549/2025 afecta directamente derechos constitucionales vinculados a la salud, a la reparación del daño y a la protección del trabajo consagrados en los arts. 14 bis, 17 y 19 de la Constitución Nacional, razón por la cual resolvió declarar su inconstitucionalidad.

Este precedente refuerza una línea jurisprudencial incipiente pero cada vez más clara: los tribunales laborales comienzan a ejercer un control de constitucionalidad frente a la pretensión de aplicar retroactivamente el nuevo baremo cuando ello implica alterar el régimen indemnizatorio vigente al momento del siniestro.De este modo, la decisión reafirma que el derecho a la reparación nace con el evento dañoso y que el sistema normativo que determina su cuantía no puede ser modificado posteriormente en perjuicio del trabajador, en consonancia con los principios de seguridad jurídica, progresividad de los derechos sociales y tutela preferente del trabajador.

La discusión sobre la constitucionalidad del Decreto 549/2025, particularmente en lo referido a la pretendida aplicación retroactiva del nuevo baremo laboral, ha comenzado a encontrar respuestas en la jurisprudencia. A poco tiempo de su entrada en vigencia, diversos tribunales del país han sido llamados a pronunciarse sobre su compatibilidad con los principios constitucionales que rigen el derecho del trabajo y el sistema de reparación de los infortunios laborales.

Los primeros pronunciamientos judiciales evidencian una tendencia clara: la retroactividad prevista en el art. 3 del decreto es considerada incompatible con el principio de irretroactividad de la ley, con la seguridad jurídica y con la tutela constitucional del trabajador. En este contexto, resulta relevante analizar algunos precedentes recientes que ilustran cómo los tribunales comienzan a ejercer el control de constitucionalidad frente a una norma que, bajo la apariencia de una actualización técnica del baremo, puede incidir de manera sustancial en la cuantificación del daño laboral y en el alcance del derecho indemnizatorio del trabajador.

XVI. CONCLUSIÓN

El Decreto 549/2025 representa un retroceso en la protección de la salud de los trabajadores. Su aplicación retroactiva, sus vicios de competencia y su carácter regresivo lo tornan vulnerable a múltiples planteos constitucionales.

Nuestra recomendación profesional es impugnar la aplicabilidad de este baremo en todas las instancias (administrativa y judicial), solicitando la inconstitucionalidad del artículo 3 y la aplicación del criterio que emana del fallo «Espósito» para accidentes anteriores.Para las nuevas contingencias, resulta aconsejable plantear la inconstitucionalidad por regresividad y exceso reglamentario, exigiendo una reparación plena que no quede atrapada en una tabla que, lejos de medir el daño, parece diseñada para ocultarlo.

Nos encontramos ante una modificación estructural del sistema de reparación de los infortunios laborales. El Decreto 549/2025, que sustituye el baremo aprobado por el Decreto 659/96 dentro del régimen de la Ley 24.557, no constituye una mera actualización técnica. Implica una redefinición del modo en que el Estado cuantifica el daño corporal del trabajador y, por ende, del alcance económico del derecho indemnizatorio.

No analizamos simplemente una tabla médica. Analizamos el instrumento que incide directamente en la fórmula polinómica que determina la prestación dineraria (salario × coeficiente etario × porcentaje de incapacidad). Alterar el porcentaje es alterar el quantum del crédito. Y cuando se altera el quantum del crédito, se afecta el contenido sustancial del derecho.

Sostenemos que el nuevo baremo debe ser examinado bajo el prisma de la progresividad de los derechos sociales, la preferente tutela del trabajador, la igualdad real y el derecho a la reparación suficiente. Desde esa perspectiva, advertimos regresividad, restricciones probatorias y tensiones constitucionales que exigen un control judicial activo, aunque por supuesto para tener éxito en el reclamo que se formule deberá demostrarse siempre el perjuicio que la norma provoca en el caso concreto, de qué forma o manera discrimina o implica un trato desigual con repercusiones sobre los bienes materiales o inmateriales del trabajador y su propia dignidad como persona.

El Decreto 549/25 se sitúa en un punto de fricción constitucional de extraordinaria gravedad. No estamos ante una simple controversia técnica sobre porcentajes de incapacidad ni frente a una discusión hermenéutica menor acerca del alcance del poder reglamentario. Estamos ante un acto normativo que incide directamente sobre el contenido económico de un derecho social protegido por el art.14 bis de la Constitución Nacional y que, además, podría haber sido dictado fuera del marco temporal y material de la competencia delegada.

Si se lo analiza desde el prisma del exceso reglamentario, el decreto aparece como una alteración sustancial del espíritu de la ley, en abierta tensión con el art. 99 inc. 2 CN. Si se lo examina bajo el estándar del art. 76 CN, surgen interrogantes aún más profundos: la delegación legislativa es excepcional, requiere bases determinadas y plazo cierto. Vencido ese plazo, la competencia cesa automáticamente. El poder delegado no es renovable por voluntad del delegado.

La consecuencia jurídica de esa caducidad no es meramente la invalidez. Si la competencia es presupuesto estructural del acto estatal, su ausencia impide que el acto nazca válidamente al mundo jurídico. En tal hipótesis, no habría un acto defectuoso sino una apariencia normativa carente de sustento ontológico. La diferencia no es retórica: la nulidad supone existencia viciada; la inexistencia supone ausencia de acto.

De calificarse como inconstitucional, el Decreto 549/25 podría ser declarado inválido por vulnerar la división de poderes, el principio de progresividad y el derecho a una reparación adecuada. Pero si se concluyera que fue dictado sin competencia vigente, el encuadre sería más severo: estaríamos ante un acto inexistente, incapaz de derogar válidamente el baremo anterior.

Ello implicaría que el orden jurídico nunca fue válidamente alterado. No habría reviviscencia normativa: habría continuidad. El baremo previo no habría perdido vigencia porque jamás fue jurídicamente desplazado.

Las implicaciones institucionales son profundas. La aceptación acrítica de decretos dictados sin competencia temporal erosiona la división de poderes. La reducción regresiva de estándares indemnizatorios compromete la tutela constitucional del trabajador. Y la tolerancia frente a actos carentes de presupuesto competencial debilita el principio de legalidad.

En definitiva, el Decreto 549/25 se enfrenta a un doble test: el de constitucionalidad y el de existencia. Si no supera el primero, será inválido.Si no supera el segundo, nunca habrá existido jurídicamente. En ambos casos, el control judicial no es una opción discrecional: es una exigencia estructural del Estado de Derecho.

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(1) CSJN, 14/9/2004, «Vizzoti, Carlos c/ AMSA S.A. s/ Despido» Vizzoti, Carlos c/ AMSA S.A. s/ Despido. SENTENCIA 14 de Septiembre de 2004 Nro. Interno: V.967XXXVIII Magistrados: Petracchi, Belluscio, Fayt, Boggiano, Maqueda, Zaffaroni, Highton de Nolasco Id SAIJ: FA04000195

(2) CSJN, A. 2652. XXXVIII. RECURSO DE HECHO Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A. s/ accidentes ley 9688.

(3) CSJN, 5/11/2019

(4) CSJN, 5/8/2021.

(5) https://youtu.be/btoyxD_wtaY

(6) https://youtu.be/YUKIkWJnycI

(7) CSJN. Espósito, Dardo Luis c/ Provincia ART S.A. s/ Accidente – ley especial SENTENCIA 7 de Junio de 2016 Magistrados: Lorenzetti – Highton de Nolasco – Maqueda Id SAIJ: FA16000136

(8) CSJN, «Espósito, Dardo Luis c/ Provincia ART S.A. s/ accidente ley especial», sentencia del 7 de junio de 2016.

(9) Código Civil y Comercial de la Nación. Ley 26994 Anexo I Título preliminar Capítulo II. Ley 7. Eficacia temporal. A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplican a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. Las leyes no tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, excepto disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley no puede afectar derechos amparados por garantías constitucionales. Las nuevas leyes supletorias no son aplicables a los contratos en curso de ejecución, con excepción de las normas más favorables al consumidor en las relaciones de consumo.

(10) CSJN, Aquino, Isacio c/ Cargo Servicios Industriales S.A. s/ accidentes ley 9688 SENTENCIA 21 de Septiembre de 2004 Magistrados: Belluscio, Boggiano – Maqueda, Highton de Nolasco – Petracchi – Zaffaroni – Fayt Id SAIJ: FA04000197

(11) CSJN, Ascua, Luis Ricardo c/ SOMISA s/ Recurso de Hecho – Cobro de pesos , SENTENCIA 10 de Agosto de 2010. Magistrados: Highton de Nolasco – Fayt – Petracchi – Maqueda – Zaffaroni Id SAIJ: FA10000405

(12) https://youtu.be/YUKIkWJnycI

(13) (Rosatti, Horacio, Tratado de Derecho Constitucional, 3ª ed. ampl.y act., Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2024, pp. 414/416

(14) Gargarella Guidi, Constitución.,en Constitución de la Nación Argentina Comentada, Tomo I, La Ley, Buenos Aires, 2019, t. I, La Ley, 2019.

(15) Decreto 462/25: Reforma del INTA, INTI y disolución de ARICCAME. Decreto 345/25: Fusión/transformación de institutos de cultura (Teatro, Sanmartiniano, Historia). Decreto 351/25: Transformación del Banco Nacional de Datos Genéticos. Decreto 461/25: Disolución de Vialidad Nacional y reorganización de la CNRT. La jueza federal Martina Forns suspendió cautelarmente la disolución de la Dirección Nacional de Vialidad dispuesta por el Decreto 461/25. La Cámara Nacional del Trabajo declaró artículos del DNU 340/25 (vinculado al régimen de la marina mercante).

(16) Decreto 462/25 (INTA, INTI y ARICCAME). Decreto 345/25 (organismos culturales). Decreto 351/25 (Banco Nacional de Datos Genéticos). Decreto 461/25 (Vialidad Nacional y CNRT). DNU 340/25 (marina mercante y derecho de huelga).

(17) https://elmundojuridico.com/wp-content/uploads/2024/02/El-acto-juridico-inexistente-2.pdf

(18) https://elmundojuridico.com/wp-content/uploads/2024/02/El-acto-juridico-inexistente-2.pdf

(19) Sagües Néstor P. «Sobre la reviviscencia judicial de las leyes» La Ley, 11/5/2022) AÑO LXXXVI Nº 108 TOMO LA LEY 2022-C ISSN: 0024-1636 – RNPI: 5074180

(20) Lopez Mesa Marcelo, Ineficacia y nulidad de los actos y negocios jurídicos, 1ª edición, Buenos Aires, Hammurabi José Luis Depalma Editor, 2019 pág. 73

(21) SCBA. Ac. 43.223, 17/11/1992

(22) Aubry y Rau, Cours de Droit Civil Français, 4ª ed., t. I, pág. 118

(23) SCBA, 7/12/82, «Moos, Rodolfo E. y otroc. Caputo, Héctor C. y otro», DIBA, 124-381.

(24) Cordeiro Álvarez, El acto jurídico inexistente, en «Boletín del Instituto de Derecho Civil», año VII, oct.-dic. 1942, p.254, Llambias, Vigencia de la teoría del acto inexistente, en «Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Buenos Aires», año lll, n* 11, jul.-sep. 1948, p. 650; Borda, Tratado de derecho civil. Parte general, 1976, t. Il, p. 425, n* 1263; Lagomarsino, Los supuestos de ¡inexistencia en el Derecho civil argentino, LL, 115-985 y ss.

(25) El delito de resistencia a la autoridad y la legítima defensa Por Luciano Censori. https://www.pensamientopenal.com.ar/system/files/2015/07/doctrina41556.pdf

(26) FERNANDO M. MACHADO PELLONISobre las tensiones entre el derecho de resistencia y el Derecho Penal Diciembre de 2000. JURISPRUDENCIA ARGENTINA JURISPRUDENCIA ARGENTINA S.A. Id SAIJ: DACF020062

(27) Orsini, Juan Ignacio. El respeto del principio de progresividad como obligación de los jueces en la nueva legislación procesal laboral bonaerense. Dossier de Actualidad

Derecho del Trabajo. Nº 03 / Octubre 2024

(28) Gastón Valente y Eduardo Curuchet, Regresiva reforma al Baremo del Decreto 659/96 («El Baremo de las ART»).https://lacausalaboral.ar/wp-content/uploads/2025/04/VALENTE-y-CURUCHET-Reforma-regresiva-del-Baremo-LR
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(29) Análisis de la Reforma del nuevo Baremos de incapacidadades laborales. Colegio de la Abogacía de La Plata, https://www.google.com/search?q=nuevo+baremo+jeremias+del+rio&oq=nuevo+baremo+jeremias+del+rio&gs_lcrp=EgZjaH
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(30) Ab. Ileana Oliva de Blaser. OMISIONES INCONSTITUCIONALES O INCONSTITUCIONALIDAD. https://www.pensamientopenal.com.ar/doctrina/40516-omisiones-inconstitucionales-o-inconstitucionalidad-omisio

(31) Corte Suprema de Justicia de la Nación.Etcheverry Juan Bautista y otros c/ E.N. s/ amparo ley 16.986 Tribunal. Fecha: 21-oct-2021 Cita: MJ-JU-M-134844-AR | MJJ134844 | MJJ134844

(32) Fallos: 346:382

(33) Fallos: 329:3089 y 330:4866

(34) Fallos: 332:111

(35) Juan Orsini, «El respeto del principio de progresividad como obligación de los jueces en la nueva legislación procesal laboral bonaerense». Dossier de Actualidad Derecho del Trabajo

Nº 03 / Octubre 2024. pág. 14/47.

(36) Fallos:335:2333, 2012

(37) Nieto, Hugo Daniel vs. Galeno ART S.A. s. Ordinario – Incapacidad Cám. del Trab. Sala II, Córdoba, Córdoba; 04/02/2026; Rubinzal Online; RC J 1126/26

(38) ASENCIO, Jorge Guillermo contra EXPERTA ART S.A – Accidente de trabajo (sistémico) Juzgado Laboral Nº 2 (CR) 462 / 2023 1ra instancia SENTENCIA DEFINITIVA S.D. 0008/26 Firma Dra. Iris Brenda PACHECO — Juez Fecha Firma: 10/02/2026

(*) Abogado laboralista, escritor, mediador y publicista, y se desempeña como Asesor Letrado del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires desde 1991.Doctorando en Ciencias Jurídicas y Sociales en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UNLP, es egresado de la Escuela Judicial del Consejo de la Magistratura de la Provincia de Buenos Aires, mediador prejudicial y especialista en mediación familiar y justicia restaurativa. Ha sido asesor legal del Sindicato de Trabajadores Municipales de Saladillo, de la Unión de Educadores Bonaerenses de Saladillo, ex abogado de la Asesoría General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y del Consejo de Reforma del Estado de la Provincia de Buenos Aires. Es diplomado superior en Construcción de la Ciudadanía, Herramientas Didácticas, Inteligencia Artificial y Derecho, Daños y Riesgos Psicosociales, Derecho Penal y Procesal Penal, Compliance, Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, y Derecho de Daños y del Consumidor. Ha publicado artículos en revistas jurídicas y es autor de los libros Fundamentos para la Aplicación Inmediata de la Ley 15057 en el Proceso Laboral Bonaerense (Editora Platense), Historia de Mujeres con Derechos (Editorial Tercero en Discordia), Juicio al amor (Editorial Autores de Argentina), y Derecho Laboral y de Familia, un Abordaje Integrador (Editorial Thomson Reuters, La Ley, 2024). Docente de las asignaturas «Derechos Humanos» y «Ciudadanía, Sociedad, Cultura y Relaciones laborales» del CENS.

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