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Autor: Halperin, Leandro
Fecha: 17-12-2025
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-18596-AR||MJD18596
Voces: CIUDAD DE BUENOS AIRES – EJECUCIÓN PENAL – RÉGIMEN PENITENCIARIO
Doctrina:
Por Leandro Halperin (*)
La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires aprobó la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad y el Estatuto del Servicio Penitenciario y de Reintegración Social (SPRS).
Con un inédito consenso, para los tiempos que corren, de 55 votos a favor sobre 58 legisladores presentes, el acuerdo de la Ciudad implica que se asume la competencia plena sobre la ejecución de penas. Este hito representa una oportunidad estratégica, permitiendo el diseño de un sistema moderno, seguro, civil y profesional desde sus cimientos.
La Ley toma la experiencia comparada a nivel nacional e internacional, y recepta un profundo análisis de aciertos y deudas de la implementación de la Ley Nacional de Ejecución de la Pena (24.660 ). Brinda una respuesta integral que busca superar la contradicción histórica entre seguridad y tratamiento para adoptar una postura virtuosa, que estratégicamente se estructura con un enfoque integrado de seguridad, reintegración y reparación a la víctima. La norma amplía explícitamente la finalidad de la ejecución de la pena; ubica a la seguridad de las cárceles como un requisito indispensable, promueve que la persona condenada comprenda la gravedad de sus actos, respete la ley y alcance una adecuada reintegración social, y este proceso debe, de manera simultánea, garantizar la reparación a la víctima y la protección de la sociedad frente al delito, equilibrando así las necesidades de todos los actores involucrados en el conflicto penal.
Los Ejes Principales.
La ley se articula en torno a tres objetivos estratégicos que estructuran y dan coherencia a todo el sistema:
Pena Segura: Este eje busca garantizar la seguridad integral para las personas privadas de libertad, el personal penitenciario y la sociedad en su conjunto.Supera la idea de una seguridad meramente de custodia para concebirla como un prerrequisito indispensable para el éxito de cualquier programa de reintegración que requiere de un entorno predecible, respetuoso de los derechos humanos y desde dónde no se puedan cometer ni promover delitos, tanto en el adentro como en el afuera.
Reducción de la Reincidencia: Se establece como el objetivo principal del sistema para mejorar la seguridad pública de manera sostenible. El enfoque se desplaza del simple encierro a la promoción activa de la reintegración social efectiva, dotando a la persona condenada de herramientas para construir un proyecto de vida alejado del delito.
Participación de la Víctima: La ley rompe con la exclusión histórica de la víctima en la etapa de ejecución, incorporándola como un sujeto de derechos activo. Se le otorga voz, capacidad de participación en decisiones clave y se prioriza su derecho a la reparación, integrando una dimensión de justicia restaurativa como opción en el sistema.
La ley materializa sus objetivos estratégicos a través de un conjunto de políticas públicas interconectadas, que abordan la ejecución de la pena como un proceso integral. Este enfoque supera la visión de la cárcel como un sistema aislado y la articula con las áreas que brindan seguridad, salud, educación y trabajo del Gobierno de la Ciudad, convirtiendo la pena en una instancia de intervención social coordinada.
La Seguridad como Prerrequisito.
La Ley amplia el concepto de seguridad y la define como un pre requisito indispensable para que los programas de reintegración puedan funcionar. Un entorno seguro, estable y controlado es la condición necesaria para que los equipos profesionales puedan desarrollar un trabajo constructivo.
Para garantizar esta «Pena Segura», la ley crea una fuerza de seguridad civil, jerarquizada y especializada: el Cuerpo de Agentes de Seguridad Penitenciaria.Esta Fuerza de Seguridad, formada por el Instituto Superior de Seguridad Pública (ISSP), tiene la tarea de garantizar la seguridad, la custodia y los traslados, diferenciando claramente su rol de las tareas de tratamiento y acompañamiento social, que quedan a cargo de otro cuerpo profesional.
La seguridad es un componente fundamental del nuevo sistema: la Ley especializa su rol, jerarquiza su formación y optimiza la organización de la nueva fuerza de seguridad, transformándola en una herramienta clave para el éxito del modelo. La creación de un entorno seguro, predecible y respetuoso de los derechos humanos es la condición necesaria para garantizar el cumplimiento de la pena, reducir la reincidencia, reparar a las víctimas y mejorar la seguridad pública para todos los habitantes de la Ciudad.
Una Pena Segura se define como aquella que garantiza la seguridad y los derechos de todos los actores involucrados en el proceso:
Para las personas privadas de libertad: Asegurando el pleno respeto y garantía de sus derechos humanos, y a su vez esto mejora las oportunidades para poder trabajar constructivamente con ellas.
Para los trabajadores penitenciarios: Brindando condiciones de trabajo dignas y seguras, ya que a menudo trabajan con escasos estímulos y reconocimiento.
Para la sociedad: Evitando la porosidad del sistema de seguridad intramuros que permite que se cometan delitos desde el interior de las cárceles.
Esta interrelación es clave. Un entorno seguro, estable y controlado es la condición necesaria para que los equipos profesionales -integrados por psicólogos, trabajadores sociales, médicos y abogados- puedan dialogar, acordar y desarrollar un «Plan de Vida» efectivo con cada persona condenada. Sin seguridad, el miedo, la violencia y el privilegio se convierten en la regla.
Vectores Estratégicos para la Reintegración Social.
La ley integra dos herramientas claves para fomentar la autonomía personal y la reinserción social efectiva:
Salud Integral. Se la garantiza como derecho, y se ordena prestar especial atención al abordaje de adicciones y trastornos de conducta, quedando a cargo de esta tarea el Ministerio de Salud de la Ciudad.
Educación y Trabajo:Se establecen como ejes centrales de la reintegración, no como meras actividades ocupacionales. El trabajo, en particular, cumple una doble función: es una herramienta socializadora que promueve hábitos y capacidades, y a la vez, un medio para que la persona condenada contribuya activamente a su propia manutención, al sostén de su familia y a la reparación del daño a la víctima.
Estas herramientas no se aplican de manera estandarizada, sino que se articulan y personalizan a través de la innovación central del sistema: el Plan de Vida.
Plan de Vida. Un Nuevo Paradigma frente al Tratamiento Tradicional.
EL objetivo principal de esta innovación es favorecer la reintegración no conflictiva al finalizar la pena y bajar las tasas de reincidencia. El núcleo de la reforma reside en la evolución del modelo de «tratamiento único resocializador», concepto que tiene como origen un diagnostico generalizado de los factores que inciden en el delito, que excluye la decisión individual y lo reemplaza por una intervención paternalista. La ley adopta un enfoque más honesto y eficaz de «reintegración» responsable. Se parte de la premisa de que el Estado debe asegurar el cumplimiento de la pena, y a la vez debe proveer las herramientas para que cada persona pueda construir, de manera autónoma, un proyecto de vida con medios legítimos.
El «Plan de Vida», es la herramienta que materializa este nuevo paradigma. Se trata de un programa individualizado, dinámico y profesional, elaborado de forma participativa con la persona condenada. Su desarrollo sigue una estructura progresiva articulada en tres etapas claras:
Etapa de Observación: Un equipo interdisciplinario realiza una evaluación inicial para diseñar los objetivos, pautas y programas que conformarán el plan individualizado.
Etapa de Tratamiento: Es la fase de ejecución del plan, donde se fomenta la concreción de los objetivos acordados con el acompañamiento activo de profesionales.
Etapa de Prueba:Una vez demostrados avances significativos en el Plan de Vida y cumplidos los plazos legales, la persona puede acceder a beneficios como salidas transitorias o regímenes abiertos, como parte de un retorno progresivo y controlado a la comunidad.
El Plan de Vida se nutre directamente de los vectores de salud, educación y trabajo. La ley asegura que el acceso a estas áreas se garantice a través de la coordinación directa con los ministerios correspondientes del Gobierno de la Ciudad quienes son los responsables de proveer la oferta y el Servicio Penitenciario y de Reintegración Social de tener espacios aptos y suficientes.
La Centralidad de la Víctima: Hacia una Justicia Restaurativa.
Uno de los avances más significativos de esta reforma es la incorporación de la víctima como un pilar estratégico en la fase de ejecución de la pena. Este enfoque supera el modelo histórico de «expropiación del conflicto», en el cual, una vez dictada la sentencia, la víctima era excluida del proceso y sus necesidades de información, seguridad y reparación quedaban desatendidas. La nueva ley la posiciona como un sujeto de derechos activo, cuya participación es clave para la legitimidad y eficacia del sistema al introducir innovaciones sustanciales que otorgan un rol protagónico a la víctima. Estos nuevos derechos incluyen:
Derecho a ser informada y a opinar: Se garantiza que la víctima sea notificada y pueda expresar su opinión ante el Ministerio Público Fiscal y el Juez de Ejecución en decisiones cruciales que modifican las condiciones de cumplimiento de la pena, como las salidas transitorias y la libertad condicional.
Derecho a la participación activa: El procedimiento se inicia tras la sentencia, cuando el tribunal debe consultar a la víctima si desea ser notificada de eventos futuros. En caso afirmativo, puede establecer un domicilio y designar un representante, transformando un derecho abstracto en un proceso concreto y accionable.
Derecho a la reparación:Se materializa este derecho de forma tangible al destinar un 10% del salario de la persona condenada a la indemnización de los d años y perjuicios causados por el delito. De esta manera, la reparación deja de ser una cuestión puramente civil para integrarse como un objetivo central de la propia ejecución penal.
El Servicio Penitenciario y de Reintegración Social (SPRS): Diseño Institucional para la Reforma.
La creación del Servicio Penitenciario y de Reintegración Social (SPRS) es la materialización institucional del nuevo paradigma penitenciario. En una clara mejora de los servicios penitenciarios tradicionales, la ley concibe al SPRS como un organismo civil, no militarizado, especializado y descentralizado, cuya conducción recae en una gestión profesional y que incluye a una fuerza de seguridad.
La innovación organizacional más significativa del SPRS es la que separa roles históricamente fusionados y en conflicto. El personal se organiza en dos cuerpos profesionales diferenciados con misiones claras y específicas, resolviendo la contradicción de exigir a un cuerpo formado para la seguridad que implemente tareas de tratamiento social.
El SPRS no opera de manera aislada. Una de sus funciones clave es actuar como articuladora de políticas públicas con otros ministerios y áreas (Salud, Educación, Trabajo) para garantizar la coordinación, calidad y continuidad de las acciones. Su misión incluye la necesaria colaboración con la sociedad civil para fortalecer los programas de reintegración y facilitar el retorno de las personas a la comunidad.
La implementación del tratamiento no se agota con el encierro, sino que se mantiene vigente hasta que concluya la pena. El objetivo es garantizar la continuidad y sostenibilidad de los planes de vida individuales, tanto durante su detención como en procesos de egreso y reintegración social.El Servicio Penitenciario y de Reintegración Social (SPRS) es el organismo civil responsable de esta gestión Su personal profesional civil (Cuerpo de Agentes de Reintegración Social) tiene la función de diseñar, implementar y dar seguimiento al Plan de Vida, tanto en el encierro como en el medio libre hasta el final de la condena con el objetivo de resolver el problema histórico donde, al salir la persona, se interrumpe el tratamiento iniciado intramuros.
Sistema de Controles y Equilibrio Institucional.
Un sistema penitenciario moderno no puede concebirse sin un sólido andamiaje de controles externos que aseguren su operación dentro de un marco de legalidad, transparencia y respeto a los derechos humanos. La ley establece un esquema de supervisión múltiple y permanente, diseñado para prevenir abusos y garantizar que la ejecución de la pena cumpla con sus fines declarados.
El sistema de controles se estructura a través de la intervención de diferentes actores institucionales con roles específicos y complementarios:
Control Judicial Permanente: La ejecución de la pena está sometida en todo momento al control del Juez de Ejecución, este magistrado es el garante final del cumplimiento de las normas constitucionales, los tratados internacionales y los derechos de todas las personas involucradas, tanto condenados como víctimas.
Ministerio Público Fiscal: Cumple un rol fundamental en la supervisión de las condiciones de detención y en la articulación de los procedimientos donde participa activamente la víctima, asegurando que su voz sea escuchada en las instancias judiciales pertinentes.
Organismos de control: La ley garantiza el acceso irrestricto a los establecimientos penitenciarios por parte del Mecanismo Local de Prevención de la Tortura, asegurando una vigilancia externa e independiente.
Este diseño de controles múltiples busca alcanzar un equilibrio fundamental entre la seguridad, el cumplimiento de la ley y la dignidad humana.Al someter las decisiones de la administración penitenciaria a una supervisión judicial y civil constante, se previene la arbitrariedad y se asegura que el sistema se mantenga alineado con sus objetivos de seguridad, reintegración y reparación.
Este conjunto de innovaciones estructurales y de control posiciona al modelo de la Ciudad en línea con los estándares internacionales más avanzados en la materia.
A modo de Síntesis.
La reforma penitenciaria de la Ciudad de Buenos Aires se inscribe en el marco de las políticas más avanzadas a nivel global, diferenciándose de los sistemas tradicionales por su enfoque integral, su carácter civil, su seguridad especializada y su alineación con las mejores prácticas internacionales en la materia.
Los elementos clave que definen este modelo son:
Seguridad, para las personas privadas de libertad, trabajadores y para la sociedad.
Gestión civil y profesionalizada, que supera el enfoque tradicional.
Abordaje interdisciplinario centrado en la persona, a través de la herramienta del «Plan de Vida».
Participación activa de la víctima en la ejecución de la pena, integrando una dimensión de justicia restaurativa.
Articulación de la ejecución penal con políticas sociales efectivas en salud, educación y trabajo, coordinadas por los ministerios correspondientes.
La arquitectura normativa y filosófica de la ley es plenamente coherente con los estándares internacionales más exigentes en materia de derechos humanos y tratamiento de personas privadas de libertad. De manera explícita, el modelo se alinea con las Reglas Mandela (Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos), que promueven un trato humano, la individualización del tratamiento y la preparación para la vida en libertad.
La Ley de Ejecución de la Pena y el Servicio Penitenciario y de Reintegración Social representan la construcción de un sistema penitenciario moderno, humano y más eficaz.Esta reforma, concebida como una política de Estado a partir de un consenso robusto, aprovecha la oportunidad histórica de la Ciudad de diseñar un modelo propio desde cero y comienza ampliando el paradigma de la sanción como única finalidad, para adoptar una visión integral centrada en la seguridad, la reintegración y la participación de la víctima.
El objetivo último de esta compleja arquitectura normativa es mejorar la seguridad pública de manera sostenible. Esto no se logra sólo con el cumplimiento de la pena, sino mediante la reducción efectiva de la reincidencia, la promoción de la reparación a las víctimas y la reinserción social de las personas condenadas. Lejos de ser un enfoque blando, este modelo representa una estrategia más inteligente, justa y eficaz para sancionar e intervenir sobre las causas del delito y construir, fundamentalmente, una sociedad más segura para todos.
Que la Ley no tape lo importante.
En tiempos de gritos y grietas, la Ciudad de Buenos Aires asumió el desafío de dialogar y ponerse de acuerdo.
La Legislatura fue el ámbito en dónde se produjo este hito contracultural. El Jefe de Gobierno Jorge Macri tuvo la decisión política de crear el Sistema Penitenciario Local, el Ministro de Justicia Gabino Tapia convocó a especialistas que, coordinados por el Dr. Adrian Grassi elaboraron proyectos de Ley de Ejecución de la Pena y Servicio Penitenciario que fueron presentados en el Poder Legislativo dónde se sumaron a las iniciativas presentadas por casi todos los bloques que, con matices, tenían el mismo objetivo, crear el Sistema Penitenciario.
Fueron cinco meses de debate legislativo, cuatro comisiones trabajaron de manera conjunta.La predisposición del Poder Ejecutivo y de todos los bloques para buscar un acuerdo desde el inicio, fue clave para innovar en la metodología, se construyeron los textos a partir del diálogo por temas y no por proyectos que generan compartimentos estancos; la búsqueda de consensos llevo mucho debate entre diputadas, diputados, funcionarios y asesores; fue enriquecido con la opinión de especialistas, circularon borradores, hubo reuniones, se reescribieron los textos, se integraron miradas.
El resultado es robusto desde lo técnico, se analizaron experiencias y modelos comparados, se trabajo con diagnósticos serios y con propuestas responsables; el acuerdo es sólido desde lo político, 55 de 58 legisladores aprobaron las leyes. Tuvimos la oportunidad de ponernos de acuerdo y lo hicimos, ahora tenemos y asumimos, el desafío de comenzar de cero.
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(*) Subsecretario de Política Criminal y Asuntos Penitenciarios Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires · Jornada completa (mar. 2025 – actualidad). Docente Universitario de la materia «Principios de los Derechos Humanos y Derecho Constitucional» – Universidad de Buenos Aires (mar. 2010 – actualidad). Abogado. Estudio Jurídico jul. 2009 – actualidad.
