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Autor: Pulvirenti, Orlando D.
Fecha: 17-10-2023
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-17434-AR||MJD17434
Voces: AUTONOMIA Y AUTARQUIA UNIVERSITARIA – UNIVERSIDADES – SUBSIDIO ESTATAL
Sumario:
I. Introducción. II. La autonomía universitaria y el deber estatal ante ella. III. Conclusión.
Doctrina:
Por Orlando D. Pulvirenti (*)
I. INTRODUCCIÓN
En tiempos electorales en los que se discute en la agenda pública recortes presupuestarios, y se evalúan áreas, programas y sectores en los que eventualmente se aplicarían los mismos, el fallo que comento abre un interrogante del cual no se podrían desentender esas propuestas, siendo que anticipa el posible decurso de eventuales decisiones judiciales. Se justiprecian en el caso, los límites de lo que el Estado Nacional puede y no, hacer, respecto de las asignaciones que corresponden a las Universidades Nacionales y sobre los alcances de la autonomía con la cual se las dotara expresamente en el texto constitucional de 1994.
Y anticipo que las peculiaridades del expediente son importantes, no solo por la vía elegida por la Universidad Nacional de Formosa para cuestionar lo que entendió como una disminución de asignación presupuestaria, ya que se acudió al amparo; sino porque además, se lo hizo en el marco de un Estado Nacional que carecía de un presupuesto aprobado por el Congreso de la Nación (ejercicio 2022).
La acción se inicia con motivo de la falta de aprobación por parte del Congreso Nacional de la Ley de Presupuesto para el año 2022, razón por la cual aplicando el art.27 de la ley Nº 24.156 y el Decreto 882/21, se prorrogaron las disposiciones de la Ley 27.591 correspondiente al ejercicio 2021.
En consecuencia, la Dirección Nacional de Presupuesto e Información Universitaria del Ministerio de Educación, efectuó transferencias a las Universidades Nacionales de todo el país en función de los créditos presupuestarios vigentes, circunstancia que fuera notificada oportunamente a cada una de las instituciones destinatarias.La Universidad Nacional de Formosa cuestionó dicho importe, el que consideró insuficiente para cubrir los incrementos salariales fruto de las distintas paritarias sectoriales.
La Secretaría de Políticas Universitarias de Nación, manifestó por su parte, que no había una conducta arbitraria o ilegal -que habilitaría uno de los presupuestos amparistas -, sino un prorrateo que procuraba ajustar la distribución de los recursos de conformidad al presupuesto asignado y a la disponibilidad que asignara el Tesoro de la Nación. Y sostuvo en su respuesta que, no se hallaba probado cuales eran los requerimientos mensuales de la casa de Altos estudios, en concepto de masa salarial y gastos de funcionamiento, como tampoco por qué habría habido una discriminación en relación a las restantes universidades.
Por el contrario, la Universidad de Formosa sostuvo que ello se demostraba con la documentación que acreditaba los incrementos salariales, los porcentuales de incremento salarial sobre los haberes del Personal Docente y No Docente, y que la pericia contable obrante en autos, señalaba estos supuestos y era parte de lo requerido al cometido del experto.
Frente a ello, la Cámara luego de hacer interesantes consideraciones sobre el alcance de la autonomía, asignará la razón a la postura de la demandante, en cuanto a que el informe pericial debía ser ampliado respondiendo a esa cuestión, por lo que revoca la sentencia de rechazo de primera instancia y reenvía el expediente.
II. LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA Y EL DEBER ESTATAL ANTE ELLA
No es mi intención en la brevedad de este artículo, hacer mención a la problemática de la autonomía universitaria, anticipando que no solo la celebro, sino que desde mi propia educación pública 1 defiendo a ultranza; pero si un par de breves menciones previas a la cuestión estrictamente jurídica.
Su historia refleja ante todo, una lucha por brindar un ámbito formativo, académico, que quedara libre de las presiones de los Estados y permitiera la creatividad, la invención, la difusión amplia e irrrestricta de conocimientos e ideas.Era conformar un sistema interno, participativo por parte de toda la comunidad y claustros que la integran, permitiendo su auto gobierno, con libertad en el establecimiento de sus políticas, temarios y cátedras, y con un aseguramiento de los recursos necesarios para su sostén (2).
Resumiendo, el espíritu reformista procuraba que cada Universidad fuera un reflejo republicano, en el que sus participantes ejercían sus libertades y conformaban su cuerpo electivo (3), siendo un reservorio aún, ante los vaivenes que presentara la política general del País. Y, por cierto, ello se ha visto reflejado ante múltiples y diversos embates dados en la historia, tanto de los períodos más oscuros de la Argentina, como aún, en tiempos democráticos. La Constitución de 1994 se hizo cargo de esa pelea, de esa vivencia y trayectoria, y lo consolidó institucionalmente al reconocer esos datos constitutivos de la identidad universitaria.
Refiriéndose a esa consagración normativa, Bidart Campos sostuvo que la autonomía de las universidades nacionales provocó en forma automática y directa su reconocimiento como personas de derecho público no estatales lo que, entre otras consecuencias, surte la de colocarlas al margen de toda clase de intervención respecto del Estado, como no sea en lo que pueda tener vinculación con los recursos que el Estado les depara a través del presupuesto (4).
La autarquía, por su parte, otorga a las universidades el poder de administrar los recursos que provea el presupuesto nacional del Estado Federal y los propios que obtenga por los servicios prestados (5).
Subsume la cuestión Picasso Achaval, al mencionar que las universidades nacionales son entes públicos constitucionales, que cuentan con un régimen descentralizado de la política salarial y de personal (6).
El fallo de la Cámara transita el desglose de ambos conceptos, el de autonomía y el de autarquía económica financiera.La primera, se funda en sendas decisiones de la CSJN que han establecido los contornos de la Constitución Nacional sobre el tema.
Así afirma con base en «Ministerio de Cultura y Educación c. Universidad de Lujan », CSJN, 27 de mayo de 1999, en el que se resolvió que «consiste en que cada universidad nacional establezca su propio estatuto, es decir, sus propias instituciones internas o locales y se rija por ellas, elija sus autoridades, designe a los profesores y fije el sistema de nombramientos y disciplina interna, sin interferencia alguna de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y con independencia de la facultad del Poder Judicial, pues no escapa a su jurisdicción ninguno de los problemas jurídico-institucionales que se puedan suscitar en el ámbito universitario. La autonomía universitaria implica libertad académica y de cátedra en las altas casas de estudio, así como la facultad que se les concede de redactar por sí mismas sus estatutos, la designación de su claustro docente y autoridades-.
Respecto de la autarquía sostiene que es la potestad de administrar los recursos acordados por el presupuesto nacional y aquellos que pudiera obtener Dicho ello, ambos conceptos se interrelacionan como ha dicho también la CSJN al afirmar que -la autonomía universitaria está fuertemente ligada a los objetivos y fines que la institución cumple en el desarrollo de la sociedad, cuyo nivel máximo se encuentra en el ejercicio de la libertad académica en el proceso de enseñar y aprender.
En tal sentido, la autonomía y la autarquía -en tanto independencia en la administración y gestión financiera, traducida en la capacidad para manejar los fondos propios- deben posibilitar que la universidad represente una institución básica de la República. Al mismo tiempo integra la trama institucional, pertenece al sistema educativo nacional y, por lo tanto, está inmersa en el universo de las instituciones públicas- (7).
Ahora bien, yendo al plexo normativo, esa autarquía se expresa en el artículo 58 de la Ley de Educación Superior que afirma que:-El aporte del Estado nacional para las instituciones de educación superior universitaria de gestión estatal no puede ser disminuido ni reemplazado en ningún caso mediante recursos adicionales provenientes de otras fuentes no contempladas en el presupuesto anual general de la administración pública nacional-.
Pero, una cosa es la lectura gramatical de la norma y otra, contextualizarla con la realidad económica y social, tal como realiza la sentencia. Es que resulta ineludible considerar la situación inflacionaria. Allí apartándose de otras normas, tal como la de convertibilidad, la Cámara sostiene que el presupuesto reconducido por el 2021, no permite acudir a su nominalidad.
El abandono de ese criterio supone según la Cámara, estimar las variaciones salariales originadas en acuerdos paritarios, las que deberán ser producidas por el perito contador actuante, conforma ordena en la reversión del expediente al Juzgado de primera instancia.
Dicho esto, la sustanciación deja para la reflexión alguna consideración adicional. En primer término, la elección de la vía procesal del amparo, si bien posiblemente justificada en pos de la premura que se requiere en la solución del problema, difícilmente parece ser la más adecuada cuando se discute la asignación presupuestaria completa para una Universidad Nacional siendo que, la misma requiere un estudio de cuentas complejas que se han asignado en exclusividad a un único perito.
Y en este sentido va de suyo que, sin ingresar en el análisis en particular, pareciera que la asimetría de capacidad técnica entre la Secretaría del Ministerio de Educación de la Nación actuante, de la propia Universidad, y de la tarea en solitario de un experto que atiende en su prestación a multiplicidad de cuestiones propias de un proceso, resulta cuanto menos ostensible.
III.CONCLUSIÓN
Es difícil obtener un punto medio entre las vocaciones políticas que en el marco de un proceso electivo se reivindican como «revolucionarias», las necesidades que presenta una economía desfalleciente y aquellas instituciones que nuestro País ha consolidado en el tiempo, que se entienden a la par como los activos más importantes de nuestra identidad.
Las Universidades Nacionales Públicas se encuentran indudablemente dentro de nuestro acervo cultural más importante, la consagración de su autonomía y autarquía económica simultánea, es el resultante de un proceso que tuvo su hito trascendente en el movimiento reformista de 1918 que se proyectó a toda América. Ese derrotero se convalidó en la Constitución de 1994 y su interpretación subsecuente por parte de la CSJN.
Ciertamente, la autonomía con sus diversas acepciones en el texto de 1994, supone para las Universidades la potestad de definir sus programas de estudio y modalidades educativas, pero también la de organizar su carrera administrativa y contar con los fondos necesarios para afrontar sus erogaciones. Los límites que puede imponer la legislación, y la economía -como resulta de este fallo-, deben hallarse en ese contexto institucional.
La sentencia, así, fundada en disposiciones constitucionales y más allá de su alcance al caso que refiere, proyecta advertencias respecto de los límites que confrontará a futuro cualquier intento político de cercenar la financiación universitaria.
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(1) El suscripto es egresado del Colegio Nacional Rafael Hernández, dependiente de la UNLP, graduado en dicha casa de estudio y Doctorado en la Universidad de Buenos Aires; aprovechando la oportunidad para agradecer y reconocer la calidad y compromiso de todos, todas y cada quien integrante de dichas instituciones.
(2) Puede ahondarse en Rikap, Cecilia, La autonomía universitaria como autogobierno: ¿crisis de representatividad en la Universidad de Buenos Aires?. CIAN-Revista De Historia De Las Universidades, 2017, 20(2), 303-333.https://doi.org/10.20318/cian.2017.3944.
(3) Del Mazo, Gabriel, La reforma universitaria, La Plata, Edición del Centro de Ingeniería de La Plata, 1941, https://libros.unlp.edu.ar/index.php/unlp/catalog/book/439.
(4) Bidart Campos, Germán, Manual de la Constitución reformada, Argentina, Ediar, 1997, t. II, pág. 46.
(5) Gelli, María A., Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada, 3ª ed, Buenos Aires, La Ley, comentario art. 75, inc. 19.
(6) Picasso Achával, Clara, «Nuevos límites a la autonomía universitaria», El Derecho – Revista de Derecho Administrativo – Tomo 2017 – 51.
(7) CSJN, «Universidad Nacional de La Plata c. Ministerio de Cultura y Educación – Estado Nacional s/ art. 34 de la ley 24.521»; sentenciada en el 6 de mayo de 2008 .
(*) Abogado y escribano, Universidad Nacional de La Plata; Maestría en Derecho Comparado, University of Miami; Especialización en Derecho Administrativo, UBA, y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, UBA. Profesor Adjunto de Derechos Humanos y Garantías, UBA.
