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Autor: Vidal Quera, Gastón
Fecha: 23-dic-2021
Cita: MJ-DOC-16388-AR | MJD16388
Doctrina:
Por Gastón Vidal Quera (*)
Se dictó un rápido e importante fallo que analiza el tema de la impugnación a las normas que intentaron limitar la «reelección indefinida» de los concejales municipales, que tiene directa incidencia por las normas involucradas para otros funcionarios, como el caso de los intendentes de la Provincia de Buenos Aires.
Muchos de los intendentes están buscando «sortear» la limitación legal, sea habiendo renunciado a sus mandatos para que no se les tome el que está corriendo o analizando ir a la justicia, en forma similar al caso que se comenta.
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Se trata de un tema que es de suma importancia relacionada con la alternancia en los cargos públicos y las denominadas «reelecciones indefinidas» que las normas cuestionadas intentaron limitar en su momento, a mi entender con un sano espíritu republicano.
Si bien la voluntad popular es lo que prevalece al elegir a quienes ocupan los cargos como los que abarca la ley 14.836 , me parece que la alternancia es importante más que nada en los intendentes que es una de las claras finalidades que ha tenido la ley analizada, pero algo que parece no se comparte desde el ámbito de la política como está surgiendo de los diversos medios (1). Hay casos de intendentes que han permanecido en sus cargos por más de veinte años, incluso hubo situaciones en el pasado como el Manuel Quindimil en Lanús que gobernó por más de 24 años (2) o el caso de Enrique García que hizo lo propio en Vicente López, también el caso de San Isidro que, si sumamos a Melchor Posse y a Gustavo Posse su hijo, son más de treinta y cinco años a cargo de la intendencia. Más allá de que fueron electos la alternancia parece algo que es fundamental para un estado de derecho.Destaco que el caso comentado no está firme ya que de la consulta de la página web del poder judicial de la Provincia el 17 de diciembre surge que el 12 de diciembre fue apelado por el Fiscal de Estado de la Provincia de Buenos Aires (3).
Entrando en el caso analizado, una concejala del Partido de Malvinas Argentinas, electa para el cargo en los períodos 2015 a 2019 y para el 2019 a 2023, inició en los términos del art 12 inc. 4º del Código Procesal en lo Contencioso Administrativo interpuso acción meramente declarativa, a fin de hacer cesar el estado de incertidumbre respecto al artículo 7 de la Ley 14.836 y su Decreto Reglamentario, Nº 265/19 . Este tipo de acción lo que busca es que un juez despeje el estado de incertidumbre por una norma jurídica que se reputa contraria a la Constitución, y se pude que el juez disipe o aclare el punto. Pidió asimismo una medida cautelar para suspender la vigencia de las normas impugnadas (4).
Pero primero analicemos las normas que están en juego.
La ley 14.836 modificó la Ley Orgánica de las Municipalidades vigente en la Provincia de Buenos Aires y dispuso que:
«El Intendente y los Concejales serán elegidos directamente por el pueblo, durarán en sus funciones el término de cuatro (4) años y podrán ser reelectos por un nuevo período. Si han sido reelectos no podrán ser elegidos en el mismo cargo, sino con intervalo de un período. El concejo se renovará por mitades cada dos (2) años».
Esa Ley en su artículo 7º establece que:
«El período de los Intendentes, Concejales, Consejeros Escolares, Diputados y Senadores a la entrada en vigencia de la presente Ley será considerado como primer período», siendo su fecha de publicación el 22 de Setiembre de 2016.
El artículo 1° del Decreto 265 del 2019 indica que:«Determinar que la prohibición de reelección para un tercer mandato consecutivo establecida en los artículos 3° del Decreto-Ley 6769/58, 148 de la Ley N° 13688 y 13 bis de la Ley 5109 -todos ellos en los términos de la Ley N° 14.836(ref:LEG:81125)-, abarca a quienes habiendo sido reelectos en el mismo cargo para un segundo mandato consecutivo, hayan asumido sus funciones y ejercido por más de dos (2) años, continuos o alternados» y el artículo 2: «A los efectos del cómputo del tiempo de ejercicio del cargo para el que fueron electos, se presume ejercido sin interrupciones al día 10 de diciembre del año en que fenece el mandato correspondiente, salvo prueba en contrario».
Finalmente, destaco el artículo 8 que dispone:
«Quienes hayan sido reelectos por dos (2) períodos consecutivos de conformidad a lo establecido por la Ley N° 14.836 y la presente reglamentación, deberán esperar cuatro (4) años a fin de postularse nuevamente para ser elegidos en el mismo cargo».
Se pueden resumir, con relación a las normas analizadas e impugnadas que tanto los intendentes como los concejales:
Son elegidos por el pueblo por el término de cuatro años y pueden ser reelectos solo por un nuevo período
Para ser reelectos debe pasar el intervalo de un período, quienes hayan sido reelectos por dos períodos consecutivos, deberán esperar cuatro años a fin de postularse nuevamente para ser elegidos en el mismo cargo. En este punto es donde se plantea el conflicto que venimos analizando.
-El período de los Intendentes, Concejales, Consejeros Escolares, Diputados y Senadores a la entrada en vigencia de la Ley, es decir el 22 de septiembre de 2016, será considerado como primer período.
Veamos que se resolvió por el juez por medio de la medida cautelar.Fue así que el 3 de diciembre, el juez a cargo del juzgado contencioso administrativo N° 1 de San Martín hizo lugar a la medida cautelar y dispuso que respecto al mandato electoral de la concejala se suspenda la aplicación del art. 7 de la Ley 14.836 y su Decreto Reglamentario 265/19, en relación a su postulación para las elecciones generales del año 2023 para dicho cargo y en el citado Partido de la Provincia de Buenos Aires. Con lo cual le permitió que se presente en las elecciones sin impedimentos.
De los hechos que cita el juez destaca que la actora fue electa concejal el 25 de octubre de 2015, comenzando a ejercer su mandato a partir del 10 de diciembre de 2015. También que fue reelecta para un nuevo mandato en las elecciones generales del 27 de octubre de 2019, iniciando el mismo el 10 de diciembre de 2019, cargo que continúa ostentando al momento de interposición de la demanda.
En resumen, de la acción presentada la concejal entiende que el primer período es el transcurrido desde el 10 de diciembre de 2.015 al 10 de Diciembre de 2.019, que debería ser regido por el art. 3º del Decreto Ley 3.769/58 «Ley Orgánica de las Municipalidades» que no preveía limitación alguna a la reelección de los Cargos Municipales, y no por el artículo 7 de la Ley 14.836 citado.
Recuerda el juez que para toda medida cautelar se exige la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y que la medida no afecte gravemente el interés público. También agrega que cuando la medida cautelar es contra la Administración Pública «es menester que se acredite prima facie y sin que ello implique prejuzgamiento de la solución de fondo, la manifiesta arbitrariedad del acto cuestionado (el subrayado me pertenece), dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los supuestos que la tornan admisible.Y ello es así porque los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, razón por la cual en principio ni los recursos administrativos ni las acciones judiciales mediante los cuales se discute su validez, suspenden su ejecución, lo que determina, en principio, la improcedencia de las medidas cautelares (Fallos 313:521 y 819, entre muchos otros)».
Lo primero que se analiza es la verosimilitud del derecho, donde el juez destaca que:
«por aplicación del art. 7 de la Ley n° 14.836, al computarse como primer periodo el que comenzara el 10 de diciembre de 2.015 (mientras que la norma citada fue dictada con posterioridad -22 setiembre de 2.016-) se vulnerarían los términos electorales anteriores, al respecto el principio de legalidad del art 18 de la Constitución Nacional, que le permite a la misma saber cuál es el derecho que debe atenerse al momento de ser elegida, la norma posterior dictada consagra una situación totalmente distinta a la que se encontraba vigente al momento de su primer mandato que permitía la reelección indefinida como era el art° 3 del Decreto Ley 6769/58 que es la Ley Orgánica de las Municipalidades, que es modificado por la norma cuestionada en forma arbitraria».
Además, concluye que «entiendo que la verosimilitud del derecho se encuentra configurada al punto de habilitar un pronunciamiento favorable respecto a la medida cautelar solicitada y en este estado liminar del proceso se advierte que surgiría «prima facie» una ilegitimidad que justifique por existente la «apariencia del buen derecho».
Luego pasa a analizar el requisito del peligro en la demora que también lo encuentra presente en resumen por el hecho de que no se le permitía presentarse en las nuevas elecciones.Lo encuentra presente en los siguientes términos «ante un eventual daño si la demora se consolida, y permitiría que vencido el plazo del 10 de diciembre de 2.021 pierda su condición de presentarse en el año 2.023 en igual cargo, lo cual muy difícilmente pueda dirimirse ante la fecha límite que la norma cuestionada dispone para poder participar en el futuro citado acto eleccionario del año 2.023; lo expuesto evidencia sin lugar a dudas, la configuración del peligro en la demora que habilita el dictado de este remedio cautelar pretendido».
Con relación al interés público comprometido, se indica que «Así, “entre el interés público y el individual no se advierte una diferencia cualitativa sino cuantitativa, por lo que no puede hablarse de una superioridad del primero sobre el segundo ni tampoco ni tampoco de una minusvalía del interés privado respecto del interés público. Existiría una prevalencia del interés público sobre el interés privado o individual, fundada en que el interés público es mayoritario y aparece referido o consustanciado con toda la comunidad” (Escola Héctor Jorge, “El Interés público, su concepto y contenido” RAP, Año XXVI*301, pags.123 y sgtes). En base a lo expuesto entiendo que el otorgamiento de la medida cautelar como fuera solicitada no afectaría el interés público».
En resumen, el juez resolvió:
1.- Hace lugar a la medida cautelar solicitada por la Concejal del Partido de la Malvinas Argentina, disponiendo que respecto a su mandato electoral se suspenda la aplicación del art.7 de la Ley 14.836 y su Decreto Reglamentario 265/19, en relación a su postulación para las elecciones generales del año 2023 para dicho cargo y en el citado Partido de la Provincia de Buenos Aires, por las razones expuestas en los considerandos.
2.-Sin costas a no haber habido sustanciación.
3.-A fin de dar cumplimiento a lo dispuesto líbrense oficios de estilo a la Honorable Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires, a las Excelentísimas Cámaras de Diputados y Senadores de la Provincia de Buenos Aires y al Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires a través del Señor Fiscal de Estado, previa caución juratoria que deberá prestar la actora ante la Señora Actuaria.
Comentarios finales
Mi opinión es que la alternancia es positiva, y nada obsta a que sea el mismo partido político presente pero a otro candidato, en definitiva es el que será electo por la gente.
Es la misma lógica republicana que debe considerarse a nivel nacional con el presidente, que debe aplicarse en los municipios.
El debate está abierto, pero me parece que las normas impugnadas, a las que adhiero, tendían la loable finalidad de que las reelecciones no fueran indefinidas, evitando situaciones de intendentes del Conurbano de la Provincia de Buenos Aires como las analizadas.
Se trata de la resolución de una cautelar en un caso concreto pero el debate está abierto y veremos si la loable finalidad de las normas impugnadas se termina cumpliendo. Esperemos que ello sea así.
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(1) https://www.ambito.com/edicion-impresa/intendentes-todos-la-reeleccion-indefinida-n5320162
(2) Entre 1973 y 1976, y de 1983 a 2007.
(3) Consulta a http://www.mes.scba.gov.ar
(4) Pavón Andrea Carina c/ Honorable Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires y otro/a s/ materia a categorizar-otros juicios – Expte. nº 49.924 .
(*) Abogado, UBA. Carrera de Especialización en Derecho Tributario, UBA. Docente a cargo del curso de verano, curso de invierno y curso regular de Finanzas Públicas y Derecho Tributario, UBA. Docente en la carrera de posgrado de especialización en Procedimiento Tributario y Previsional, CPBA. Adjunto de Derecho tributario, cátedra O’Donnell, UCES. Matriculado en el Colegio Público de Abogados de Capital Federal, el Colegio de Abogados de San Isidro y la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín. Miembro de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales. Escribió artículos sobre temas tributarios y constitucionales para publicaciones jurídicas. Coautor de «Régimen tributario argentino», editado por Lexis Nexis.
