La reelección riojana: fallo controvertido y una cuestión aún no resuelta

Autor: Pulvirenti, Orlando D.

Fecha: 1-feb-2019

Cita: MJ-DOC-14617-AR | MJD14617

Sumario:

I. El dictamen de Laura Monti. II. El fallo de la mayoría. II.1. Se limita el concepto de causa. II.2. Aplicación de medidas cautelares en forma limitativa. II.3. Se afirma la idea de la autolimitación del Poder Judicial. III. La lectura de Rosencratz. IV. ¿Y ahora?. V. Conclusiones.

Doctrina:

Por Orlando D. Pulvirenti (*)

En los tiempos que corren es difícil realizar análisis de decisiones judiciales, sin caer ante la dinámica de la política partidaria, el apasionamiento que divide a la ciudadanía en general y a los tiempos del tweet que acelerando la lógica cambiante de la opinión pública muestran en breves líneas lo que no pueden ser sino «impresiones» cargadas de honda subjetividad.

En este particular circuito, las publicaciones jurídicas permiten aún, contar con un tiempo más para pensar los temas, sin quedar atrapados en esa vorágine. Y es en ese entendimiento que la decisión de la Corte en el fallo a comentar, «Unión Cívica Radical – Distrito La Rioja y otro» aparece como razonable conforme al derecho aplicable, preservando con su lectura aspectos que de estarse a la coyuntura, podrían generar precedentes a lamentar a futuro.

El fallo aporta a mí entender y en esa dirección, tres afirmaciones jurisprudenciales no poco significativas: 1. Se restringe el concepto de causa; 2. Limita aplicación de las medidas cautelares, y 3. Vuelve a la idea de la autolimitación del Poder Judicial frente a cuestiones que tienen un alto componente político, revirtiendo el fenómeno de judicialización de la política sobre la que me he expedido negativamente en distintas publicaciones. Adicionalmente el dictamen del Ministerio Público Fiscal realiza una detallada defensa de la autonomía provincial en tanto fundante del federalismo argentino, aspecto al que me referiré.

I. EL DICTAMEN DE LAURA MONTI

Comienzo por el dictamen que precede a la sentencia. Ello así por cuánto usualmente las notas a fallo no hacen justicia con la labor del Ministerio Público.Es cierto tanto que la Corte puede o no requerir su intervención previa, como que su dictamen no resulta vinculante; pero habiéndose producido, es interesante dedicar un par de apreciaciones a la labor de Laura Monti.

En primer lugar, su análisis resulta ajustado a la jurisprudencia sostenida por la propia Corte en materia de competencia, siendo que conforme a la materia y a las normas que se cuestionan, todas ellas de origen local, resulta razonable sostener que corresponde la intervención de la propia Justicia riojana.

Tal lectura, aunque pueda resultar de poca simpatía para los impugnantes, no resulta sino conforme al art. 122 de la Constitución Nacional que establece que las provincias «se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal», con la obvia salvedad de que en este precepto la palabra «Gobierno» incluye a la Corte Suprema, a la que no le incumbe «discutir la forma en que las provincias organizan su vida autónoma conforme al art. 105 de la Constitución Nacional» . Ello es así, en razón de que aquéllas conservan su autonomía absoluta en lo que concierne a los poderes no delegados a la Nación, según lo reconoce el art. 121 de la Ley Fundamental.

Es cierto, como también señala el dictamen, que existen potencialmente otras normas de índole federal o supranacional que pudieron resultar transgredidas, pero el tema debe recortarse ateniéndose al punto central del debate. Así indica que no obsta a esta interpretación que la parte actora funde su pretensión en disposiciones de la Constitución Nacional y de tratados internacionales con jerarquía constitucional «.toda vez que la cuestión federal no es la predominante en la causa.En efecto, ello no resulta suficiente para suscitar la competencia originaria de la Corte, pues la solución del pleito exige el tratamiento de instituciones de derecho público local, tal como antes se indicó.»

Y esas cuestiones pueden llevar el caso ante la Corte Suprema por vía del Recurso Extraordinario Federal, pero una vez superada la instancia revisora natural que surgen del derecho público local. Esa línea del Ministerio Público, parece ser tomada por el voto mayoritario, aunque para rechazar la existencia de causa y sostener que de acuerdo al resultado del plebiscito, ella podrá existir y ser eventualmente decidida por la Corte por vía recursiva.

Ahora bien, es el voto en minoría el que mayor esfuerzo destina a contradecir la posición de que el conflicto jurídico es de derecho público local, para argumentar cuestiones federales, que como anticipa el dictamen pueden existir, pero que coincidimos no son el nudo central del planteo que versa sobre la interpretación de la Constitución, de la Ley convocando al plebiscito y el decreto de convocatoria, todos ellos emitidos por autoridades de La Rioja.

II. EL FALLO DE LA MAYORÍA

La Corte adopta en mayoría la postura de la Procuración sobre competencia, advirtiendo que el tema queda inicialmente circunscripto a la interpretación y aplicación de normas provinciales.

II.1. SE LIMITA EL CONCEPTO DE CAUSA

Los hechos referenciados indican que la actora en gran medida podía considerarse en tanto representante de un partido político, afectada por la decisión que en presunta vulneración de los procedimientos, convoca en un mes de feria y escasa actividad general dado el tradicional receso de enero, a decidir sobre la reforma a una cláusula constitucional, en una oportunidad distinta a la allí prevista (artículo 177 de la C.P.L.R), con el fin de habilitar la presentación por su reelección del actual gobernador provincial.Sin embargo, la mayoría del cuerpo limita el concepto de «causa» entendiendo que la misma, en esa oportunidad no cumplía con el recaudo de que existiera un interés jurídico inmediato o directo que dé lugar a una controversia actual y concreta. Para ello, haciendo una lectura restrictiva, entiende que al no haberse a ese momento votado, no se podía saber si existiría la eventual habilitación o no, de la posibilidad de reelección y consecuentemente determinar la existencia del perjuicio que invocaran los actores.

Por cierto, esta es una posible interpretación razonable, pero nuevamente leyendo las consecuencias de la decisión en conjunto con la advertencia que señalaremos en el punto siguiente se vuelca hacia la política, permite avizorar un criterio restrictivo en el futuro frente a casos similares. Que dicho sea, posiblemente puedan potenciarse en un año electoral.

II.2. APLICACIÓN DE MEDIDAS CAUTELARES EN FORMA LIMITATIVA

Resulta también interesante la discusión respecto del dictado o no de la medida cautelar, aspecto en el que el mayor esfuerzo lo realiza el voto en disidencia del Presidente del Cuerpo, ello así por cuanto la mayoría se cierne al principio más restrictivo que limita el dictado de tales resoluciones.

Y en este punto, mientras Rosencratz analiza la dispensa de medios económicos en la realización de la consulta, la mayoría sostiene en consonancia con su postura de inexistencia de contienda, que en definitiva el propio resultado que tuviera el plebiscito resolvería la cuestión de la legitimación procesal, sin ser necesario expedirse en este momento.

Ahora bien, curiosamente la postura limitante a la medida cautelar, se ubica en la línea de las reformas realizadas tanto por el anterior Gobierno Nacional, como de las autoridades actuales mientras lo fueron en la CABA, al inclinarse porque los actos públicos que gozan de legitimidad sean suspendidos solamente cuando se reúnen de manera concluyente los recaudos que los tornan procedentes.

II.3. SE AFIRMA LA IDEA DE LA AUTOLIMITACIÓN DEL PODER JUDICIAL

En el Considerando 8.de la sentencia, se observa una particular reflexión sobre la judicialización de las cuestiones políticas y sus eventuales consecuencias en la sociedad. Por un lado, se plantea una especie de imputación sobre la responsabilidad que les cabe a los actores políticos por dirimir sus conflictos acudiendo al Poder Judicial. Ello se indica al subrayar que esa intervención se produce en virtud de ser los propios diputados riojanos de la fracción perdidosa en la votación de la ley que aprobó la enmienda, quienes interponen la acción. Parece este «obiter dictum» destinado a advertir sobre un giro en la actuación de los tribunales, los que en el pasado mediante distintos mecanismos, pero particularmente a través de ampliar el concepto de causa y de la intervención de oficio, ayudaron a que cuestiones eminentemente políticas se filtraran en la agenda forense.

Así es posible comprender el señalamiento que desliza la Corte sobre el mutuo perjuicio que se causan los poderes del Estado con el uso de este mecanismo, cuando afirma que «.la judicialización de las cuestiones electorales, ya sea locales o nacionales, genera inexorablemente una controversia política respecto de los límites de la actuación del Poder Judicial, y por consecuencia respecto de los resultados de la decisión, pues cualquiera que esta sea dejará conformes a unos y disconformes a otros.» Esta última frase refuerza aquella lectura, porque la misma bien pareciera aplicable a cualquier tipo de contienda en tribunales. De hecho todo letrado sabe del viejo dicho que afirma que el mérito de la victoria se lo atribuirá el letrado de esa parte, mientras que el derrotado justificará su suerte en la mala interpretación de los jueces. Entonces; ¿A qué puede referirse tan obvia frase? Pareciera que lo que se está señalando es que los sectores en pugna que se sientan perjudicados, harían precisamente lo expresado en la frase antes citada, imputando a los Jueces lo que pudiera suceder en la Provincia de La Rioja, políticamente hablando.Es decir, resulta en una indicación a la política (partidaria, agonal) sobre las consecuencias perniciosas que para todo el sistema tiene, dirimir estas cuestiones sin solucionarlas en sus propios ámbitos.

Posiblemente el voto de la Dra. Highton de Nolasco, sienta una leve variación sobre el particular. Puesto que luego de afirmar la auto limitación del Poder Judicial, frente a conflictos hipotéticos, refiere que ello no es porque quisiese eludir cues tiones de repercusión política -a diferencia del voto de Rosatti- ; sino que lo es en virtud de la trascendente preservación del principio de división de poderes, al excluir al Poder Judicial de una atribución que, como la de expedirse en forma general sobre la constitucionalidad de las normas emitidas por los otros departamentos de gobierno.

En este contexto también resulta oportuna, aunque meta jurídica, la advertencia que desliza a la Justicia local sobre los tiempos en que debe expedirse. Es que sin introducirse, porque así lo decide al rechazar la medida cautelar planteada, en la feria de las autoridades judiciales riojanas; la Corte abandona el estricto apego a la formalidad legal advirtiendo sobre un vicio en el que también incurren los jueces, cuando al no decidir, lo hacen, dejando que la realidad opere por ellos.

Es cierto que careciendo la Corte de superintendencia sobre lo que realiza cada Poder Judicial provincial, carece de herramientas para sancionar la morosidad en la que puedan caer los pares locales, pero no deja de ser oportuna la valoración, siendo que tanto el derecho de acceder a la Justicia, como el de tener una sentencia en tiempo oportuno, en el marco de un proceso democrático que es esencial para la democracia puede constituir una vulneración a principios básicos de los derechos humanos y habilitar en nuestro marco constitucional la existencia de una cuestión federal; o tornar, en caso lo que hasta el momento el Tribunal entendió no lo era.

III. LA LECTURA DE ROSENCRATZ

El votoen disidencia del Presidente del cuerpo, indica una lectura diametralmente opuesta a aquella de la mayoría.En primer lugar asume la competencia de la Corte, al sostener que existe «causa» y luego, al indicar que ella pone en juego al derecho federal por vía de una decisión que afecta el sistema republicano que los artículos 1°, 5° y 120 exigen a cada una de las Provincias Argentinas.

El nudo de su planteo, que es el que permite distinguir a esta decisión de otros precedentes, incluido el muy reciente sobre la Provincia de Santa Cruz en el que la Corte sostuvo que la ley de lemas de esa jurisdicción no implica una transgresión de la Constitución Nacional , radica en entender que la convocatoria a la elección para reformar la Constitución Provincial pertenece a la competencia originaria de esa Corte en tanto una provincia es parte demandada y se configura una nítida cuestión federal que resulta predominante en el pleito.

Despejada la competencia de la Corte y sostenido que existe una causa, por cuanto en su interpretación y a diferencia de otras decisiones anteriores, lo que se cuestiona no es el acto del plebiscito en sí, sino la nulidad del procedimiento por el cual se lo convoca, en transgresión a la Constitución local y consecuentemente en contra del artículo 120 de la CN; es una conclusión derivada de ello, que existe verosimilitud del derecho. Y la peligrosidad se desprende de la proximidad que tenía a ese momento el acto eleccionario.

IV.¿Y AHORA?

En el interín desde que se pronunció el fallo a la fecha en que esto es escrito , se ha celebrado la elección mencionada, produciendo un nuevo inconveniente que surge de la interpretación que el Gobierno de La Rioja brinda al resultado electivo «vis a vis» las cláusulas 84 y 177 de la Constitución de esa Provincia.

En efecto, habiendo participado menos del 44% del padrón electoral, los votos por la afirmativa resulta en un porcentaje del 25% y el rechazo oscila en un 17%, y es allí donde aparece una confusa redacción constitucional ampliando el problema.

El artículo 84 de la Constitución de la Provincia, escrito de manera negativa dice: «Toda propuesta que sea sometida a consulta popular obligatoria se tendrá por rechazada por el pueblo, si una mayoría de más del treinta y cinco por ciento de los votos de los electores inscriptos en el Registro electoral no las aprueba». Es decir, cuanto menos resulta curioso que no se indique qué número debe obtenerse para que resulte aprobada (palabra que no menciona el texto) y sí, el que determinaría su rechazo.

Siendo que las cláusulas estipulan que la enmienda debe ser rechazada por medio del 35% de la totalidad del cuerpo electoral, cómo debe computarse. Advirtiendo que un principio interpretativo básico del derecho es atenerse en primer término a la literalidad de la norma, creo no existe duda que cuando se refiere a la totalidad del cuerpo electoral, deben computarse como universo el conjunto de personas inscriptas en el padrón y en condiciones de emitir su voto.Por otra parte, esa es la única lectura razonable, puesto que ello permite entender por qué a diferencia de otras disposiciones que cuando solicitan mayoría, hablan de superar la mitad más uno, en el caso se reduce a un número sensiblemente menor, pero que permite en un contexto de un padrón total – que implica un número de votantes no concurrentes o en blanco o impugnados – suponer que es un guarismo significativo.

En esta interpretación, cobra mayor trascendencia la maniobra que denunciara la oposición, por cuanto al celebrarse la elección en pleno periodo vacacional, era de suponer que el número de concurrentes a votar fuera muy menor al normal, y consecuentemente más difícil para el rechazo de la iniciativa lograr esos votos.

Llegados aquí, dada la dispar lectura que hacen sobre la disposición constitucional Gobierno y oposición; más las diferencias que existían de origen respecto del procedimiento mismo de convocatoria -que puede suponer nulidades insalvables-, se cumple con la advertencia de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto a que su primera intervención, no solo hubiera resultado en una violación del derecho federal, sino que en simultáneo hubiera podido alterar su imparcialidad, misma que podrá ser requerida en una eventual intervención sobre el fondo del asunto por vía de Recurso Extraordinario que seguramente habrá de tener.

V. CONCLUSIONES

Comienzo expresando no compartir el proceder del Gobernador riojano y su búsqueda de continuar en el poder, por ser ello contrario a la periodicidad que es ínsita a la República; aunque pueda decirse que dieciséis gobernadores de los actuales veintitrés y el Jefe de Gobierno de la CABA intentan su reelección en este período, siendo la aspiración a continuar en el poder, generalizada.Pero la diferencia central está dada aquí por el intento de forzar el cambio de prohibiciones constitucionales, lo que también intentaron otros gobernadores que carecen de reelección como los casos de Santa Fe o Mendoza sin éxito; o lo que es más grave, por modificar las reglas de juego electoral basado en meras especulaciones.

Si bien anecdóticas, las reflexiones del diputado riojano que hemos citado, expresan de qué manera la política partidaria, incluyendo a aquellas que ostentan los más altos cargos de una Provincia, siguen acudiendo a – y exaltando – «vivezas» o «picardías» – en otros países llamadas trampas o deshonestidad – sin ver en ese divorcio con la honorabilidad y probidad exigibles a los dignatarios; un problema.

Yendo al fallo, es saludable que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, retome sendas de restricción al actuar judicial frente a cuestiones que deben resolverse en otros ámbitos, y que la tienen como ultísima y superior instancia.

La decisión sobre la medida cautelar, resulta respetuosa del federalismo, aunque con ello no puedan disiparse las dudas que generan los actuares de ciertas instituciones provinciales; pero ello no amerita una intervención extemporánea que pone en riesgo ese valor fundante de la Argentina, que es la preeminencia de las Provincias en la organización nacional.

Es también valioso que la Corte advierta al Poder Judicial Provincial respecto de no convertir la mora en pronunciarse sobre el conflicto, en un potencial mecanismo por el cual se afirmen estrategias destinadas a consumar lo hecho, en realidades que se aparten del derecho aplicable.

Dicho esto, el conflicto suma una nueva etapa en el planteo a deducir ante la Justicia Riojana; ya no sólo se tratará de la nulidad de la convocatoria por su eventual violación de la Constitución de esa Provincia o los vicios que se han imputado al procedimiento, sino sobre la propia lectura del resultado electoral, habilitatorio de una nueva candidatura a Gobernador del actual jefe del Ejecutivo local según el oficialismo; denegatorio según la interpretación – y a mi entender texto legal – de la oposición.Ahora sabemos que corresponderá a la Justicia local expedirse en tiempo oportuno, siendo que las elecciones deberán realizarse este año y que podrá llegar la cuestión a la CSJN; inclusive a mi entender con anterioridad a la instancia del Caso Extraordinario Federal, si frente a la advertencia del máximo tribunal, ya producido el plebiscito y por vía de hecho, se conculcase el acceso a la Justicia y el derecho político de los riojanos, garantizados ya no sólo por los artículos 1 , 5 , 120 de la CN, sino también por imperio de los Convenios Internacionales de Derechos Humanos reconocidos por el artículo 75 inciso 22 de la CN.

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(1) Fallos: 214:177.

(2) CSJ 4851/2015/RH1, «Unión Cívica Radical de la Provincia de Santa Cruz y otros c/ Estado de la Provincia de Santa Cruz s/ amparo» (sentencia del 11 de diciembre de 2018.

(3) Fallos: 315:2956; 326:1289; 327:3852 MJJ3126 ; 330:3126.

(4) 30/01/2019.

(5) Lamentablemente confirma esta especulación las frases del diputado riojano, Lazaro Fonzalida quién afirmó «Cuando se pergenió la estrategia electoral, se decidió que enero es el mejor mes para hacer la consulta obligatoria.Sabemos que no iba a ir más del 50% u entonces el No, no llegará al 35%» «esa fue la especulación y la calve, así que no nos pongamos tristes, si no llegamos al 50% pongámosnos contentos porque esa es la estrategia que elaboramos con el gobernador, el fiscal de es tado y los diputados que votamos la enmienda» «ahí está la viveza porque los peronistas somos bien vivos, no somos p.» Diario Fénix, La Rioja (Ver http://www.fenix951.com.ar/nuevo_2013/noticia.php?id=126087, consultado el 29/01/2019)

(6) https://www.clarin.com/politica/miguel-lifschitz-propuso-hacer-plebiscito-reforma-constitucional-junto-elecci
nes_0_xequtyc4m.html

(7) https://losandes.com.ar/article/view?slug=cornejo-insiste-con-la-reforma-constitucional-y-se-autoexcluye.

(8) Mencionadas desde antiguo como parte de nuestros males institucionales, inclusive en varias obras literarias y sainetes criollos, como Payro Roberto, en «Pago Chico y Nuevos Cuentos de Pago Chico», publicado en 1908; o en Del Campo Estanislao, Obras Completas, edición 1998, o Fray Mocho; aunque en obras cómicas cinematográficas humorísticas, como de Hugo Sofovich, «Las Mujeres son Cosas de Guapos», 1981; o de Sergio Taubal, El Dedo «Es tiempo de elecciones», 2011.

(*) Abogado y escribano, Universidad Nacional de La Plata. Maestría en Derecho Comparado, University of Miami. Especialización en Derecho Administrativo, UBA. Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, UBA. Profesor Adjunto de Derechos Humanos y Garantías, UBA.