Se revoca la condena al Estado Nacional para que adecue una vivienda a las necesidades físicas de una persona discapacitada

Partes: Villagra Pabla Modesta en rep. Gustavo Oscar Morales c/ Estado Nacional – Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y otros s/

Tribunal: Cámara Federal de Apelaciones de San Martín

Sala/Juzgado: I

Fecha: 12-sep-2018

Cita: MJ-JU-M-114775-AR | MJJ114775 | MJJ114775

Revocación de la condena impuesta al Estado Nacional para que elabore y ejecute las obras de adecuación de una vivienda para adaptarla a las necesidades físicas del amparista.

Sumario:

1.-Es procedente revocar la condena impuesta al Estado Nacional -Ministerio de Energía y Minería de la Nación a los fines de que en forma conjunta con otros codemandados, elabore el proyecto, provea los recursos materiales y concluya las obras de adecuación y refacción de la vivienda del amparista para que ella cumpliera con las ‘Directrices de Accesibilidad Física para Viviendas de Interés Social’, pues a la luz de la normativa aplicable, la obligación principal de aquel radica en el financiamiento de la obra, mas no en su ejecución, tarea esta última que recaía sobre la Municipalidad codemandada, limitándose aquel a transferir los fondos que luego eran administrados por el Instituto Provincial de la Vivienda.

Fallo:

San Martin, 12 de septiembre de 2018

I.- Vienen estos autos a conocimiento del Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por el Estado Nacional -Ministerio de Energía y Minería de la Nación- contra la sentencia de Fs. 299/315Vta. que hizo lugar a la acción de amparo promovida por la Sra. Pabla Modesta Villagra -en representación de su cónyuge Gustavo Oscar Morales- y condenó solidariamente a la Municipalidad de Hurlingham, a la Provincia de Buenos Aires -Ministerio de Desarrollo Social e Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires- y al Estado Nacional -ex Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios de la Nación, Secretaría de Obras Públicas, Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda- a que, en forma coordinada y en un plazo que no excediera de los 120 días, elaboraran el proyecto, proveyeran los recursos materiales y concluyeran las obras de adecuación y refacción de la casa situada en Los Aztecas 4490, localidad de Santos Tesei, de modo que la vivienda cumpliera con las “Directrices de Accesibilidad Física para Viviendas de Interés Social”, según los requerimientos del Sr. Morales, en orden a la discapacidad que presentaba y con los “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social” adecuada a las necesidades de la familia constituida por aquel. Impuso las costas a las demandadas vencidas.

Para así decidir, el magistrado de grado indicó que los hechos acaecidos y la documentación arrimada, permitían tener por cierto que la amparista -y su familia- habían completado los trámites administrativos municipales de registración y acreditación de los recaudos legales para ser beneficiarios del Plan Federal y del Subprograma Municipal y, en particular, del cupo previsto para familias integradas con personas discapacitadas, resultando así adjudicatarios de una vivienda que, ya desde su concepción, se había apartado de los estándares técnicos y legales de accesibilidad para personas con deficiencias motoras como las que padecía el Sr.Morales; agregando que los vicios estructurales y funcionales del inmueble habían conducido a un desmejoramiento de sus condiciones actuales de habitabilidad.

En este entendimiento, remarcó que la Municipalidad de Hurlingham debió haber ejecutado -e incluido allí a la familia Morales- el cupo mínimo del 5% de las unidades habitacionales para discapacitados, establecido en el Convenio Marco del Plan Federal de Viviendas, con expresa previsión presupuestaria de un 10% adicional a financiar por el Estado Nacional.

De esta manera, el Municipio había sido el encargado de censar a la población beneficiaria, proyectar el complejo y ejecutar la obra, no habiendo acreditado el cumplimiento de tal obligación en relación a otros beneficiarios de modo que llenaran el cupo, ni invocado impedimentos de orden formal o sustancial para llevar adelante el cometido, incurriendo así en una falta de servicio respecto de sus obligaciones legales y convencionales.

Consideró que el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires también había incurrido en falta de servicio, por omisión en las funciones que le eran propias, tanto en orden a las disposiciones de las leyes 24.464 y 11.663, como por incumplimiento de las prestaciones expresamente comprometidas en los distintos instrumentos suscriptos en el marco del Plan Federal de Viviendas; comprobación en la que no podía soslayarse el hecho significativo de que aquel era el organismo que ostentaba la competencia específica y el dominio de los aspectos técnicos que debían ponderarse para el adecuado y eficiente desarrollo de los programas estatales en materia de vivienda.

Sostuvo que el Estado Nacional había mantenido un alto grado de dirección y control de los programas del Plan Nacional de Viviendas, que excedía con creces la función de financiamiento, por lo que, constatado el hecho objetivo de la inadecuada ejecución del programa, no podía invocar -sin abonarlo con elementos de prueba- su ajenidad respecto del problema en el que anidaba el litigio.

Agregó que, independientemente de las obligaciones que le imponía el Plan Federal de Viviendas, en tanto el Estado Nacional contaba con organismos conindiscutible incumbencia en materia de protección de los derechos de las personas con discapacidad y existía un “Fondo Nacional” especialmente destinado a ello, debió haber atendido la situación de la familia Morales, conduciéndola por la vía administrativa más adecuada, conforme los principios de “informalismo a favor del administrado” y de “impulsión e instrucción de oficio” que debían guiar su obrar.

II.- El recurrente se agravió señalando que, conforme se desprendía de los diferentes convenios suscriptos con la Municipalidad de Hurlingham, dicho municipio era el principal obligado a la ejecución de las obras, por lo que no correspondía que su parte fuera condenada solidariamente con aquella y con el Instituto de Vivienda Provincial.

Expresó que el “Fondo Nacional para la Integración de Personas con Discapacidad” -creado por decreto Nro. 1277/2003- estaba destinado a financiar proyectos relacionados con la inserción social de personas con discapacidad, pero en nada tenía que ver con el tema habitacional, a cuyo respecto su parte se había encargado de legislar en forma precisa en función de las necesidades detectadas en la población.

Se quejó de que la sentencia apelada lo obligara a realizar las reparaciones en la vivienda de la actora, al considerar que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación se limitaba a transferir los fondos al Banco Hipotecario -conforme los porcentuales establecidos en la ley 24.464-, que luego eran manejados exclusivamente por los Institutos Provinciales de la Vivienda.

Por último, criticó la imposición de costas dispuesta en la instancia de grado, por cuanto, a su entender, no había responsabilidad de su parte en el caso concreto y, por ende, no se configuraba el hecho objetivo de la derrota.

A Fs.352 y Vta., estas quejas merecieron contestación de la actora.

III.- Sentado ello, cabe señalar en forma preliminar que, de la compulsa de las actuaciones de desprende que, con posterioridad al dictado de la sentencia de primera instancia y en el marco general del Acuerdo Conciliatorio suscripto por la parte actora, la Municipalidad de Hurlingham y el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (Conf. Fs. 355 y Vta.), las dos últimas asumieron la obligación de efectuar la realización de las tareas para concretar el proyecto de refacción edilicia peticionado en autos por la accionante (Conf. Expte. Adm. Nro. 5100-36168/2017, obrante a Fs. 402/432).

Así las cosas, debe precisarse que la principal cuestión a dilucidar consiste en determinar si el Estado Nacional se encuentra obligado -juntamente con las restantes codemandadas- a ejecutar las obras de adecuación del inmueble en cuestión.

IV.- Precisado ello, en cuanto a la normativa involucrada en autos, corresponde mencionar que el “Convenio Marco. Subprograma Federal de Construcción de Viviendas con Municipios. Subprograma Federal para Mejoramiento del Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura Complementarios”, suscripto el 05/04/05 por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Secretaría de Obras Públicas del entonces Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y el Municipio de Hurlingham, dispone -en lo que aquí interesa- que: “. La SUBSECRETARÍA ha acordado con el MUNICIPIO la construcción de 294 (doscientos noventa y cuatro) viviendas e infraestructura propia. El financiamiento del presente Programa estará a cargo del MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS, de acuerdo al cronograma de inversión que se acuerde” agregando que “el MUNICIPIO consiente que los desembolsos correspondientes sean abonados y gestionados directamente a las contratistas por la SUBSECRETARíA contra certificación de avance de obra” (Cláusula Sexta) -Conf. Fs.88/90-.

Por su parte, el “Convenio Marco del Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas”, suscripto el 11/08/05 por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, las jurisdicciones provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sostiene -en lo que al caso importa- que: “. ‘EL MINISTERIO’, por intermedio de la SUBSECRETARíA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, se compromete a otorgar a ‘LAS JURISDICCIONES’[.] un financiamiento plurianual no reintegrable para la construcción en todo el país de TRESCIENTAS MIL (300.000) unidades de vivienda [.] Los proyectos deberán prever como mínimo un CINCO POR CIENTO (5%) de viviendas para discapacitados, cumpliendo con la reglamentación de la SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA. Para esas viviendas se incrementa el monto máximo a financiar por unidad en un DIEZ POR CIENTO (10%)-Conf. Fs. 54/65).

Seguidamente, el “Convenio Particular. Programa Federal de Construcción de Viviendas. Subprograma Federal de Construcción de Viviendas con Municipios”, suscripto el 24/01/06 por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Instituto Provincial de Vivienda de Buenos Aires y el Municipio de Hurlingham, señala que “. A fin de garantizar la eficiente ejecución de las obras, ‘LA SUBSECRETARíA’ prevé realizar los desembolsos a ‘EL MUNICICPIO’ por anticipado del cien por ciento (100%) de adelanto sobre la certificación prevista en el cronograma de desembolsos para el primer mes de obra y subsiguientes.”, añadiendo luego que “La responsabilidad de la Nación en cuanto al financiamiento, es por el monto que se establece en el ANEXO II. En consecuencia no se hará cargo de eventuales sobre costos por vicios ocultos que no hubieran sido reparados por el contratista en tiempo y forma” -Conf. Fs. 66/71-.

Finalmente, el “Convenio Particular.Reconversión del Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas”, suscripto el 26/05/09 por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Ins tituto Provincial de Vivienda de Buenos Aires y el Municipio de Hurlingham, indica que “. ‘LA SUBSECRETARíA’, se compromete a financiar la ejecución de las obras en función de las disponibilidades presupuestarias existentes [.] ‘el MUNICIPIO’ se compromete a aportar recursos que fueran necesarios para solventar eventuales diferencias que excedan el monto financiado por la NACIóN. A tal efecto, ‘EL MUNICIPIO’ declara contar con los recursos municipales suficientes para asegurar la terminación de la obra en el plazo y con las calidades convenidas” -Conf. Fs. 229/241-.

V.- A la luz del marco normativo descripto, entendemos que en la especie la obligación principal de la codemandada Estado Nacional radicaba en el financiamiento de la obra, mas no en su ejecución, tarea esta última que, como expresó el juez de grado en su pronunciamiento, recaía sobre la Municipalidad de Hurlingham.

De esta manera, asiste razón a la recurrente en cuanto sostuvo que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nación se limitaba a transferir los fondos que luego eran administrados por el Instituto Provincial de la Vivienda, no encontrándose cuestionado en autos un eventual incumplimiento de dicha obligación por parte de aquella.

Robustece lo anterior, el argumento brindado por el propio sentenciante, quien, al fundamentar la falta de servicio incurrida por el municipio en el cumplimiento de los deberes a él impuestos, puso a su vez de resalto la obligación de financiamiento de la obra que pesaba sobre el Estado Nacional, quien debía presupuestar un 10% adicional para unidades habitacionales para personas con discapacidad, de conformidad con lo expresamente contemplado en los convenios que regulan el Programa Federal de Viviendas.

También resulta acertado lo señalado por el Estado Nacional en relación al “Fondo Nacional para la Integración de Personas con Discapacidad”, habida cuenta que, si bien el desarrollo de los programas allí creados están destinados a la inserción social de personas con discapacidad,en la especie la obligación de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda consistía -como se dijo- en financiar la construcción de la vivienda de la parte actora, no habiéndose con ello apartado de los fines perseguidos por los programas referidos.

Bajo este contexto, teniendo en cuenta además que -como se mencionó anteriormente- la Municipalidad de Hurlingham y el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires asumieron -con posterioridad al dictado de la sentencia de primera instancia- la obligación de efectuar la realización de las tareas para concretar el proyecto de refacción edilicia peticionado en autos por la accionante, es que corresponde modificar la sentencia de grado en este aspecto, debiendo desestimarse la acción interpuesta contra el Estado Nacional.

En mérito de lo expuesto, se RESUELVE:

Admitir el recurso de la codemandada Estado Nacional – Ministerio de Energía y Minería de la Nación-, revocar el pronunciamiento apelado en cuanto fue materia de agravios y, en consecuencia, desestimar la demanda incoada contra aquel, con costas de ambas instancias en el orden causado, en atención a las particularidades del caso y a que la actora pudo creerse con derecho a peticionar como lo hizo (Arts. 68 -segundo párrafo- y 279 del C.P.C.C.N.).

Regístrese, notifíquese, hágase saber a la Dirección de Comunicación Pública de la C.S.J.N. (Acordada 24/13 y ley 26.856) y devuélvase.

MARCOS MORAN

JUEZ DE CÁMARA

MATIAS JOSE SAC

PROSECRETARIO DE CÁMARA -INTERINO-

JUAN PABLO SALAS

JUEZ DE CÁMARA

MARCELO DARÍO FERNÁNDEZ

JUEZ DE CÁMARA