El acto administrativo ambiental

Autor: Santander Fernández , Abdiel

Fecha: 14-mar-2018

Cita: MJ-DOC-12367-AR | MJD12367

Sumario:

I. Introducción. II. Ambiente. III. Recepción normativa. IV. Derecho ambiental. V. Principios que rigen la materia. VI. Vinculación con el derecho administrativo. VII. Conclusión. VIII. Bibliografía.

Doctrina:

Por Abdiel Fernández Santander (*)

I. INTRODUCCIÓN

En el siguiente trabajo, analizaremos la figura del acto administrativo ambiental. Para ello, nos basaremos en características del «derecho ambiental», luego trataremos su vinculación con el «derecho administrativo», con su respectivo impacto sobre el acto administrativo «stricto sensu» y, por último, daremos nuestra opinión. Es importante, para entender el desarrollo que realizaremos, que actualmente no existe el «acto administrativo ambiental» en la dogmática jurídica argentina.

II. AMBIENTE

Una primera aproximación nos permitiría afirmar que el ambiente es la combinación de elementos naturales o transformados por el hombre y creados por él -la cultura, en suma- que permiten el nacimiento y desarrollo de organismos vivos; o bien, entenderlo como un conjunto de elementos vivos e inertes, naturales y artificiales que, pese a su heterogeneidad, funcionan de modo integrado conformando un sistema (1).

No obstante lo cual, el concepto de ambiente es más bien dinámico y se extiende más allá de sus partes; es la interacción entre todas ellas. Razón por la cual, se presenta de modo más acertado lo establecido por la ley brasileña sobre la política nacional de medio ambiente, que entiende por ambiente o medio ambiente el conjunto de condiciones, leyes, influencias e interacciones de orden físico, químico y biológico, que permite gobernar y regir la vida en todas sus formas (Brasil, Ley 6938/81, art. 3.1). Cabe resaltar que puede considerarse más propio hablar de ecología, entendiéndola como el estudio de la casa, del hábitat. La protección del ambiente humano, siendo parte no solo los recursos naturales, sino también aspectos como el construido y desarrollado por el hombre (2).

III. RECEPCIÓN NORMATIVA

Ahora bien, ¿por qué hablar del «medio ambiente» desde el plano de la juridicidad? Porque a lo largo de la historia, diversos factores -como el crecimiento de la población, el agotamiento de los recursos naturales y la contaminación, entre otros- llevaron a la opinión pública y a los gobiernos a preocuparse por la defensa del mismo.Es condición sine qua non la utilización del derecho como una herramienta para combatir la degradación del medio ambiente, pues el derecho debe propiciar la creación de normas y principios reguladores con fines a la protección ambiental (3).

Así las cosas, encontramos, como primer documento codificador del ambiente, la Declaración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (Estocolmo, 1972), que establecía en su Principio 2.º lo siguiente: «Los recursos naturales de la Tierra, incluidos el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación según convenga» (4).

En el ámbito de nuestro país, siguiendo un orden cronológico, con la última reforma constitucional, se incorporó el art. 41, otorgando jerarquía constitucional al derecho a vivir en un ambiente sano, equilibrado, entre otros (5); entendido como un derecho de incidencia colectiva.

Con la constitucionalización del ambiente, surgen algunas ideas claves. De un primer análisis, se desprenden las diversas calidades que debería reflejar el derecho al ambiente: sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras. Sumado a ello el deber de preservarlo y recomponerlo en caso de daño, cuando la ley así lo prevea.

Respecto del concepto de ambiente sano, «no solamente tiene que ver con la preservación y no contaminación de los elementos, como el aire que respiramos, el agua que bebemos o el suelo del cual podemos obtener los alimentos, sino además con todos aquellos ámbitos construidos por el hombre. Sano significa una ciudad con cloacas, con agua corriente, control del ruido y de las emanaciones, y con espacios verdes suficientes en relación con el espacio construido; un ámbito de trabajo -ya sea una fábrica o una oficina- adecuado a su función, seguro y confortable.Sano significa que las escuelas donde los niños y los adolescentes pasan una gran parte de su vida tengan este mismo tipo de condiciones, pudiendo hacer extensivo los mismos a los hospitales, las cárceles, etcétera» (6).

La segunda calidad por tratar es la del equilibrio, pero no es una noción que se refiere a los equilibrios naturales del ambiente intangible, aquel donde el hombre no ha tenido ninguna actividad. Por el contrario, se habla del equilibrio de los ambientes transformados por la acción del hombre, lo que quiere decir que a las modificaciones a que se somete ese ambiente se le deben buscar respuestas que sean equivalentes, en condiciones aceptables, a las que resultan de la propia actividad del hombre (7). Por ejemplo, una explotación forestal debería necesariamente verse acompañada de un proceso de reforestación que permita restaurar rápidamente el desequilibrio (8).

Finalmente, la última calidad es que el ambiente debe ser «apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras», refiriéndose así a lo que se considera como derecho intergeneracional (9), es decir, que aquellos que van a heredar este ambiente puedan vivir por lo menos en condiciones tan buenas o aun mejores. Queda expuesto de modo claro que la Constitución Nacional programa así un derecho de incidencia colectiva no solo en función del presente, sino dirigido a proteger el futuro y el de sus generaciones.

En tanto derecho, podrá caer bajo regulaciones de las autoridades públicas siguiendo la letra del art. 41, párr. 2.º, que dice así: «Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales». Este tema lo trataremos más adelante.

Posteriormente, se sanciona la Ley 25.675, Ley General del Ambiente (en adelante, LGA), que es una compleja fuente jurídica que norma genéricamente temas ambientales específicos.Si bien, no es objeto de este trabajo, la norma se presenta del siguiente modo (10):

a. De presupuestos mínimos de protección ambiental (art. 1 ).

b. De orden público, por lo cual las convenciones particulares no podrán dejar sin efecto la aplicación de sus normas (art. 12 del CCivCom).

c. Subsidiaria de la legislación específica sobre la materia.

d. Definidora de objetivos de la política ambiental nacional (art. 2 ). De este modo, obliga al Poder Ejecutivo nacional a seguir los objetivos de política ambiental nacional, ya que constituyen pautas para la ejecución de normas legislativas que deberá acatar.

e. Definidora de principios de política ambiental (art. 4 ). Sienta principios básicos que rigen su interpretación y aplicación y la de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental. Sobre esos principios trabajaremos más adelante.

IV. DERECHO AMBIENTAL

El derecho ambiental puede percibirse como el conjunto de normas regulatorias de relaciones de derecho público o privado tendientes a disciplinar las conductas en orden al uso racional y conservación del medio ambiente, en cuanto a la prevención de daños al mismo, a fin de lograr el mantenimiento del equilibrio natural, lo que redundará en una optimización de la calidad de vida (11).

Su contenido es predominantemente social y, paralelamente, es considerado un derecho personalísimo, a la vez que constituye un derecho subjetivo privado / público, con base constitucional.Además, como mencionamos anteriormente, participa la naturaleza compleja de su tipología difusa, grupal, colectiva, comunitaria, característica de los denominados por la Constitución Nacional reformada de 1994, los derechos de incidencia colectiva / intereses difusos; esto lleva a que puedan alojarse, indistintamente, de modo fungible, adoptando la clasificación trilógica de Jellinek, conforme casilleros clásicos, en situaciones que inciden sobre derechos subjetivos, intereses legítimos e intereses simples (12).

Tomando conceptos esparcidos por el resto del mundo, vemos que en España se entiende al «derecho ambiental» como aquella «rama del ordenamiento que tiene una finalidad tuitiva de los recursos naturales en aras a su preservación para las generaciones venideras o futuras, sin menoscabar la legítima aspiración de las generaciones presentes de mejora del bienestar y de la calidad de vida», a lo que se le suma el hecho de ser concebido como una rama del derecho público porque: a. los recursos naturales son en gran parte de dominio público, y b. cuando nos encontramos ante bienes privados integrantes del medio ambiente, su protección, la garantía de su integridad exige la intervención de su uso, haciéndose necesario que la Administración Pública -nacional, provincial y municipal, según corresponda-, como defensora de los intereses generales, contribuya a su tutela (13).

En México, se define el derecho ambiental como aquel sector del ordenamiento jurídico que regula las conductas humanas que pueden influir, con efectos respecto de la calidad de la vida de las personas, en los procesos de interacción que tienen lugar entre el sistema humano y su sistema de ambiente (14).

En Colombia, definen el derecho ambiental -que denominan «derecho ecológico»- como la «disciplina que tiene por objeto la defensa de todos los elementos que constituyen el ambiente, los recursos tanto renovables como no renovables, los recursos culturales y los recursos humanos» (15).

Por su parte, Brasil, concibe el «derecho ecológico» como «el conjunto de técnicas, reglas e instrumentos jurídicos informados por principios apropiados que tienen por fin la disciplina de comportamientos relacionados con el medio ambiente» (16).

V.PRINCIPIOS QUE RIGEN LA MATERIA

Como toda rama del derecho, el derecho ambiental también tiene sus propios principios o ideas directrices que deben regir a toda actividad que se produzca en el marco del ordenamiento ecológico. La Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano estipula una seguidilla de principios, que son recogidos en nuestra legislación nacional por la Ley de Medio Ambiente (17) en su art. 4 :

a. Principio de congruencia: tiende a armonizar la normativa ambiental estableciendo la adecuación de la legislación ambiental de los diferentes niveles de gobierno. Ya consagrado en el art. 1 del Tratado de Asunción de Mercosur. Exige al legislador, y al intérprete, tener una perspectiva macroscópica e integradora (18).

b. Principio de prevención: es uno de los principios rectores del derecho ambiental. Prioriza el tratamiento de los problemas ambientales a los fines de prevenir los efectos negativos sobre el ambiente. La importancia de este principio radica en que muchos daños, una vez producidos, podrían ser irreversibles. Resulta interesante observar que el Código Civil y Comercial incluye expresamente este principio en sus arts. 1710 a 1713 . Asimismo, encontramos otras leyes, como la Ley 22.190 , la Ley 21.353 y la Ley 23.829 , que estipulan normas de prevención contra incidentes de contaminación del medio acuático producido por hidrocarburos.

c. Principio precautorio: dispone que cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente (19). Aquí se refiere al peligro abstracto (20).

d. Principio de equidad intergeneracional: estipula que los responsables de la protección ambiental deben velar por el uso y goce apropiados del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras.

e. Principio de progresividad:los objetivos ambientales deben ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos. Dentro de este principio encontraremos subprincipios tales como el de proporcionalidad y gradualidad (21).

f. Principio de responsabilidad: ligado a la idea del principio «contaminador-pagador», estipula que quien crea el «riesgo» al ambiente es el que debe resarcir (22).

g. Principio de subsidiariedad: establece que el deber del Estado Nacional, a través de la Administración Pública, de colaborar y participar complementariamente, ejerciendo su autoridad solo en caso de ser necesario, en la preservación y protección del medio ambiente.

h. Principio de sustentabilidad: el desarrollo económico y social y el aprovechamiento de los recursos naturales deberán realizarse a través de una gestión apropiada del ambiente, de manera tal que no comprometa las posibilidades de las generaciones presentes y futuras (23).

i. Principio de solidaridad: dado que el medio ambiente es patrimonio común, la Nación y los Estados provinciales serán responsables de la prevención y mitigación de los efectos ambientales transfronterizos adversos de su propio accionar, así como de la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos.

j. Principio de cooperación: Los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos serán utilizados en forma equitativa y racional. El tratamiento y mitigación de las emergencias ambientales de efectos transfronterizos serán desarrollados en forma conjunta.

En este punto, se entiende que los Estados deben cooperar entre sí para erradicar la pobreza, como requisito indispensable del desarrollo sostenible, para proteger la integridad del ecosistema de la Tierra, para reforzar la creación de capacidades endógenas para lograr el desarrollo sostenible y abordar los problemas de degradación ambiental (24).

VI. VINCULACIÓN CON EL DERECHO ADMINISTRATIVO

En el orden de ideas expuestas, se dijo «ut supra» que se encomienda a las autoridades (art. 41 de la CN, párr. 2.º , y Ley General del Ambiente) el cuidado ambiental.Sobre ello, cierta doctrina se pronunció al respecto destacando la conveniencia del «Derecho Administrativo» en orden al estudio de lo ambiental, tanto desde la posibilidad de enriquecer algunos aspectos clásicos de esta disciplina con nuevos criterios orientados a la preservación y recuperación del ambiente, como también teniendo en cuenta la realidad de que la Administración Pública tiene una presencia constante en las relaciones jurídicoambientales (25).

En efecto, los principios mencionados anteriormente, resultan estimables para la órbita del derecho administrativo, con un gran énfasis cuando se los relaciona con institutos tales como el de la responsabilidad estatal, las atribuciones de los diferentes órganos de gobierno propios a nuestro sistema republicano, o bien, el ejercicio del poder de policía (26), entre otros.

Analizando el tema desde otra óptica, y considerando la relación «garantías constitucionales – seguridad jurídica», es dable recordar que existe similar relación entre «garantías constitucionales-derecho administrativo» (27), y puede decirse que «la actuación administrativa se incluye en un sistema jurídico integrado por prerrogativas estatales sustanciales y procesales, pero relacionadas con correlativas garantías de los administrados, en un contexto de sujeción al orden jurídico que deriva de la existencia misma del Estado de derecho. Dichas garantías son la igualdad, la legalidad y la razonabilidad del actuar administrativo» (28).

Actualmente, la cuestión ambiental se presenta como un desafío para el derecho público, ya que es la misma Carta Magna la que ordena el cuidado del medio ambiente a las autoridades, por tanto, todo órgano estatal tiene el deber de preservarlo (29).

Ahora bien, vemos que el tema en liza se entronca bajo dos dogmas: por un lado, el acto administrativo, y por el otro, el derecho ambiental. Cabe preguntarse entonces: ¿es posible hablar de «acto administrativo ambiental»? Para responder a ello, veremos primero el acto administrativo, con sus elementos, para luego enfocarnos en la influencia del derecho ambiental sobre el mismo.

1.El acto administrativo

En nuestro país, el acto administrativo encuentra su marco dogmático en la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo (en adelante, LNPA), 19.549 , a partir de la cual se lo puede concebir como una declaración emitida por un órgano estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros (30).

Respecto de la noción de función administrativa, cabe entender que es «toda la actividad realizada por la Administración centralizada y descentralizada, cumplida por medio de procedimientos que garantizan formalmente la legalidad y eficacia del accionar de los órganos pertinentes, con exclusión de la que implica los actos institucionales o de objeto privado» (31).

Asimismo, se consideran administrativos los actos dictados por cualquier órgano estatal que ejerza función administrativa, incluso los provenientes de los poderes judicial y legislativo, ello en atención a la unidad de su régimen jurídico (32).

En cuanto la extensión del concepto de acto administrativo, la LNPA toma una noción amplia de acto administrativo, comprendiendo en su ámbito a los actos unilaterales individuales, los unilaterales generales y los bilaterales. No obstante, lo cual, en la misma ley se ha instrumentado un régimen diferenciado para cada categoría, en materia, por ejemplo, de publicidad, extinción e impugnación judicial, sin perjuicio de las particularidades que derivan, por ejemplo, de las relaciones jerárquico-normativas que se presentan entre el acto general y el individual y que se resumen en el denominado principio de la inderogabilidad singular del reglamento, el cual determina que los actos de alcance general no puedan ser considerados, desde el punto de vista estricto de su régimen jurídico, actos administrativos (33).

Tal clasificación es de suma importancia dado que puede ser de aplicación en materia ambiental. Un ejemplo de ello puede visualizarse en la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) exigida por la LGA en su art. 11 , con su consecuente declaración de impacto ambiental.Dadas las características de la EIA, esta se presenta como un acto administrativo de alcance individual, ya que rige para el caso en particular, sin producir efectos de modo general. Diferente sería, un decreto reglamentario que modifique la Ley 24.051 de Residuos Peligrosos que, por el contrario, produciría efectos para terceros de modo general.

Directamente relacionado con la función administrativa, pero no por ello exclusivamente, se encuentra el mandato constitucional del art. 41, párr. 2.º, cuando alude a las autoridades, abarcando los tres poderes estatales (34).

De este modo, el ya aludido deber de preservar el medio ambiente, impacta sobre el acto administrativo, pues todo acto cuyo objeto se vincule con la cuestión ambiental deberá tener presente el mandato constitucional de preservación del medio ambiente en relación con las generaciones presentes y también con las futuras. Es decir, se presenta de modo tal que modula y condiciona el ejercicio de potestad estatal de dictar actos administrativos, erigiéndose en el estándar básico de lo que podría llamarse «función administrativa ambiental» (35).

Sobre la base de lo expuesto, puede modularse el concepto clásico de acto administrativo cuando este tenga por objeto el bien medio ambiente. Así, se entiende que un acto administrat ivo ambiental es toda declaración efectuada por un órgano o ente estatal o ente público no estatal, en ejercicio de la función administrativa ambiental, bajo un régimen jurídico exorbitante, que produce efectos directos e individuales respecto de terceros (36).

De lo anterior se desprende que la función administrativa, cuando el objeto del acto administrativo sea el medio ambiente, implicará que todo obrar estatal debe encaminarse a la preservación del medio ambiente.

También, algunos autores sostienen hablar en este tema de función ambiental y armonizarlo con la noción de función administrativa.Este concepto es trabajado en el derecho comparado, principalmente en Brasil, donde entienden que el surgimiento del bien ambiental ha redimensionado las medidas del Derecho y que, en el plano nacional, autores como Lorenzetti toman dicha noción e inclusive, encuentran sustento en el art. 41 de la CN, dotándola de los siguientes elementos (37):

– El derecho a un ambiente sano.

– El deber de no contaminar.

– La obligación de recomponer, resarcir y no comprometer a generaciones futuras.

No obstante, lo cual, considero este punto en particular erróneo porque hablar de «función ambiental» es impreciso, confuso y de poco tino: si permitimos la idea de función ambiental, estamos resquebrajando la estructura clásica de funciones que corresponden a los poderes estatales (función legislativa, función jurisdiccional y función administrativa). A lo dicho, se suma que la palabra ambiental en el concepto no es otro sino el objeto y contenido mismo sobre el cual recaerá el acto administrativo, idea que se ve reforzada con la estructura de la «función ambiental» antes expuesta (derecho a un ambiente sano, deber de no contaminar y obligación de recomponer, resarcir y no comprometer a generaciones futuras).

En su defecto, habrá de repensarse todo el aparato estatal, permitiendo la coexistencia de una 4.ª función estatal, con un sistema e instituciones que le sean propias, dando así surgimiento a un «Poder Ambiental» y, consecuentemente, a la función ambiental. Aclarado lo anterior, corresponde explicar cómo debería ser el acercamiento entre ambas ramas del derecho, considerando lo expuesto al momento y que cada una presenta principios y caracteres que le son propios.

2. Elementos del acto administrativo y la influencia que reciben del derecho ambiental

Como todo acto jurídico, el acto administrativo posee elementos (esenciales) que lo configuran como tal. Ellos son: la competencia, la causa, el objeto, los procedimientos, la motivación, la finalidad (38) y la forma (39). Sobre esos elementos es que va a influir el sistema ambiental propiamente.

Antes de su análisis particular, cabe resaltar que, genéricamente, el acto administrativo ambiental deberá guiarse por los siguientes estándares (40):

1.En cuestiones de medio ambiente tiene prioridad absoluta la prevención del daño futuro (41).

2. El principio precautorio produce la obligación de previsión extendida y anticipatoria a cargo del funcionario público (42).

3. Al momento de decidir, la Administración debe obtener previamente la suficiente información a fin de adoptar una decisión basada en un adecuado balance de riesgos y beneficios, ya que no hay oposición con la tutela del ambiente y desarrollo, sino complementariedad (43),

4. La falta de certeza científica recae sobre el curso de eventos próximos a suceder y si estos causaren un daño grave o irreversible al ambiente como bien colectivo (44).

En este punto, puede ya avanzarse puntualmente sobre cada elemento del acto administrativo.

Para comenzar tomaremos la competencia, entendida como el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico le atribuye a un órgano o ente estatal (45).

Cabe recordar que la competencia se clasifica (46) según los siguientes aspectos:

– La materia: entendido como el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que le corresponden a un ente u órgano, debido a la naturaleza de las funciones o los cometidos asignados. En este aspecto, puede destacarse que corresponderá el tratamiento de la política ambiental nacional al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable (47), con las respectivas dependencias que posea, y no al Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas.

– El territorio: comprendido como el ámbito espacial en que el órgano o ente puede desplegar válidamente el ejercicio de sus atribuciones. A modo de ejemplo puede verse el art. 1 de la Ley 26.168, Ley de la Cuenca Matanza Riachuelo, que otorga competencia territorial al ente ACUMAR sobre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y sobre 14 partidos de la provincia de Buenos Aires.

– El tiempo: a veces, el ejercicio de la aptitud legal del órgano o ente estatal puede estar condicionado por el tiempo, sea para el comienzo de su desenvolvimiento o bien para su cese.

– El grado:vinculado con la ubicación que el órgano tenga en la jerarquía administrativa.

Por su parte, es necesario delimitar el alcance de la potestad atribuida a un órgano o a un ente, por lo cual se debería seguir el siguiente procedimiento (48):

a. Analizar el texto expreso de la normativa en la que se fundamenta dicha competencia. Ello incluye un debido examen de constitucionalidad cuando se trate de normas infraconstitucionales. Un ejemplo de ello puede observarse en el art. 41, párr. 3.º, de la CN, que encarga a la «nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección» a lo que consecuentemente se crea la Ley General del Ambiente.

b. Atender a los componentes razonablemente implícitos, que pueden resultar de una atribución expresa, generadora del poder «expresamente implícito», o bien simplemente implícita, determinante de la «competencia implícita propiamente dicha». En ambos supuestos, la determinación del contenido de la competencia se debe realizar con base al principio de la especialidad que permite, por un lado, explicitar a partir de las atribuciones expresas, los poderes implícitos conducentes al logro de los fines del ente o del órgano estatal de que se trate y, por otro, delimitar como prohibido todo accionar que no se corresponda con ese marco teleológico.

c. Por último, debe estarse a los poderes inherentes, que son aquellos que resultan de la naturaleza o esencia del órgano o ente, son las potestades propias y originarias de este que no requieren una expresa enunciación normativa, siempre interpretados a la luz del principio de la especialidad.

Por influencia de los principios del derecho ambiental, la competencia es bastante amplia y su ejercicio es reglado. Puede observarse que hay un deber de actuar para la Administración (ello en relación con la obligatoriedad de ejercicio del órgano administrativo (49)), con cierta discrecionalidad en cuanto a las soluciones posibles que pueda escoger para dar cumplimiento al mandato constitucional.El Estado es titular del poder de policía ambiental, por lo cual tiene a su cargo el dictado de normas reglamentarias y la aplicación del ordenamiento jurídico ambiental, con su secuencia de control y sanciones en aras a la prioridad absoluta de tutela del medio ambiente (50).

Respecto de la «causa», ella se vincula a los hechos y antecedentes del acto y al derecho aplicable, y su validez hace a la legalidad de la decisión (51), es decir, sin una causa cierta no podría haber acto administrativo. En materia ambiental también tendrá una fuerte influencia de los hechos próximos a suceder, dado que los principios de equidad intergeneracional y de sustentabilidad proyectan la causa a futuro -dentro de una razonable previsión (52). Por ello, la fundamentación de la decisión administrativa tiende a consolidar la vigencia del principio republicano, que impone a los órganos administrativos dar cuenta de sus actos, al tiempo que evita que se afecten los derechos de impugnación de los particulares alcanzados por la resolución y se impida la revisión judicial de la legitimidad y razonabilidad de tales actos (53).

En cuanto al «objeto», es aquello en lo que consiste el acto; es la decisión, certificación y opinión contenidas en la declaración que el acto implica. En el acto administrativo ambiental el objeto irá de la mano con la finalidad de preservación, conservación, recuperación y mejoramiento del ambiente (art. 2 de la LGA); al tiempo que deberá adecuarse con los objetivos relacionados con el principio de progresividad (art. 4 de la LGA). El mismo debe ser cierto y física y jurídicamente posible (54); decidir todas las cuestiones propuestas (55) y, eventualmente, involucrar cuestiones no propuestas, previa audiencia del interesado, siempre que no afecte derechos adquiridos (56).

En algunos casos, el objeto será del ámbito de actuación reglado de la Administración, tal como lo es una declaración de impacto ambiental, donde se limitará a conceder o denegar el acto.En otros, pertenecerá a la esfera del ejercicio discrecional, permitiéndole al funcionario optar entre varias opciones; en materia ambiental, atentos a los arts. 14 y 15 , la LGA impone un mandato al funcionario de velar por la educación ambiental del ciudadano, lo cual le permite escoger por un curso de acción u otro en miras a un determinado fin, es decir, encauzar la educación ambiental eligiendo un curso de acción por sobre otro. Por ejemplo, Ministerio de Ambiente decide elaborar un plan de formación ambiental destinado a la educación formal y, dentro de ella, a la educación secundaria.

El elemento «motivación», entendido como la exteriorización en el acto de la existencia de la causa y de la finalidad; es decir, aquellas razones que impulsan a emitir el acto, se verá potenciado por los deberes de educación (arts. 14 y 15 de la LGA) y de información (arts. 16 a 18 de la LGA) impuestos en cabeza del Estado, sobre todo por tener una gran participación la sociedad cuando de materia ambiental se trata.

Es importante entender que la exige ncia de motivación tiende a la observancia del principio de legalidad de la actuación estatal y, para el particular, implica la posibilidad de conocer, en forma efectiva y expresa, las razones que justifican el dictado del acto administrativo (57). En este sentido, una Declaración de Impacto Ambiental, por ejemplo, como acto administrativo mediante el cual la Autoridad competente para emitirlo se pronuncia acerca de la viabilidad del proyecto, y -en su caso- sobre sus condiciones de ejecución, valorando para ello los reseñados antecedentes colectados en el procedimiento de EIA, es el antecedente que permite al interesado ejercer el debido control de la actividad estatal a través de los diferentes medios de impugnación a su alcance (58).

Por su parte, el «procedimiento», se ve totalmente teñido por la impronta ambiental, ya que la LGA prevé sus propios procedimientos; art. 2, inc. k: «Establecer procedimientos y mecanismos adecuados» (…); arts. 8, inc. 2, y 11 a 13:evaluación de impacto ambiental; arts. 16 a 18: información ambiental; art. 26 : autogestión ambiental; entre otros. En este elemento, podemos observar, a modo de ejemplo, el art. 5 de la Ley 25.831, Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental, que establece expresamente que «Las autoridades competentes nacionales, provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, concertarán en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) los criterios para establecer los procedimientos de acceso a la información ambiental en cada jurisdicción», por supuesto, siempre entendido tal acceso a la luz del principio de congruencia para una debida armonización normativa en los diferentes niveles de gobierno. También puede agregarse el Decr. 1172/03 , cuyo objeto es «regular el mecanismo de participación ciudadana en Audiencias Públicas, estableciendo el marco general para su desenvolvimiento» (art. 1), y su ámbito de aplicación serán todas «las audiencias públicas convocadas en el ámbito de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que funcione bajo la jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional» (art. 2).

En este sentido, corresponde hablar de la EIA entendida como «un procedimiento jurídico administrativo cuyo objeto es identificar, predecir e interpretar los impactos ambientales de un proyecto o actividad sobre el medio ambiente, a los efectos de su aceptación, modificación o rechazo por parte de la autoridad de aplicación» (59).

En cuanto a la «finalidad», debe ser la que surja de las normas que otorgan las facultades pertinentes al órgano emisor, sin que pueda perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y su objeto.Asimismo, las medidas que el acto en cuestión involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad (60). El acto administrativo ambiental -individual- debe satisfacer la finalidad de preservación (61) y, dependiendo del caso, deberá atender también a otros fines previstos por la LGA u otras normas del derecho ambiental.

Normalmente, la finalidad perseguida por un acto administrativo de contenido ambiental, puede observarse desde un enfoque tripartito:

– La que surja de la política ambiental, conformada esta por el mandato constitucional inserto en el art. 41 (el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, con el respectivo análisis realizado «ut supra» al tratar el tema) y, a su vez, con la guía que otorgan los principios de política ambiental (art. 4 de la LGA).

– La que resulte del hecho de regular las actividades productivas, la utilización racional de los recursos naturales, entre otros.

– La que se manifieste al evitar / reducir al mínimo posible el efecto producido por el impacto ambiental negativo y, en su caso, producir / incrementar el efecto ocasionado por el impacto ambiental positivo.

Finalmente, respecto de la «forma», es el modo por medio del cual se exterioriza la declaración en que consiste el acto administrativo. Entendido así, todo acto administrativo es, necesariamente, formal, porque si la declaración no se produce no existe, técnicamente, acto administrativo (62). Sobre este elemento, pareciera que nada dice al respecto la LGA, por lo que habrá de atenderse a legislación o reglamentación específica en materia ambiental, en su defecto, aplicando de modo análogo la forma escrita (art. 8 de la LNPA).

No obstante, lo cual, el art. 13 de la ley mencionada, infiere que hay un principio de forma establecido al disponer lo siguiente:«Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos». Interpretando el artículo puede observarse que la LGA exige la instrumentación del EIA, en este caso, lo que se ve respaldado por la aplicación analógica del art. 8 de la LNPA.

VII. CONCLUSIÓN

Es de suma importancia atender al mandato legal y expreso que existe en nuestro país para la defensa del medio ambiente.

Como se ha visto anteriormente, el medio ambiente requiere necesariamente del derecho para su protección y conservación, tanto para las generaciones presentes como para las futuras. Es por ello por lo que nace el derecho ambiental con sus propias instituciones y principios tal como se ha explicado. Ahora bien, esta rama de la ciencia jurídica va a encontrar en el derecho administrativo la tutela necesaria para aplicar efectivamente todo el marco normativo propio en materia ambiental. No obstante, lo cual, el segundo va a verse teñido por las características y principios propios del primero, para así alcanzar sin dudas las finalidades del derecho ambiental.

Atento a ello, el acto administrativo ambiental es un acto administrativo cuyo contenido u objeto es de materia ambiental, lo que conlleva necesariamente aplicar preceptos del derecho ambiental. De este modo, los elementos del acto administrativo se verán fuertemente influenciados por la normativa ambiental, pero siendo siempre un acto administrativo.

Por ello, cuando se observe la competencia, habrá que estar atentos a las diversas clasificaciones y criterios para delimitarla, así como si se trata de un ejercicio reglado o discrecional del órgano o ente en cuestión.

En el elemento «causa», se verá una potenciación, justamente por la amplitud que le otorgan los principios ambientales.Por su parte, el «objeto» se guiará por el fin de preservación, conservación, recuperación y mejoramiento del medio ambiente, sumado al principio de «progresión». A su tiempo, la «motivación» se potencia por los deberes de educación y de información impuestos en cabeza del Estado, sobre todo por tener una gran participación la sociedad cuando de materia ambiental se trata y, será también el antecedente que permita al interesado ejercer el debido control de la actividad estatal a través de los diferentes medios de impugnación a su alcance.

Por otro lado, el procedimiento -como ya se dijo- estará totalmente influenciado por la normativa ambiental, ya que la LGA prevé sus propios procedimientos.

La finalidad, será, principalmente, satisfacer el fin de preservación y, dependiendo del caso, atenderá a otros fines previstos por la LGA u otras normas del derecho ambiental; recordando que sirve para su análisis el enfoque tripartito expuesto anteriormente.

Respecto de la forma, merece un estudio particular, pero -como adelantamos previamente- consideramos que existe mención al respecto en la propia LGA.

Finalmente, invitamos a progresar aun más en el estudio de las relaciones que guarda el derecho ambiental y el derecho administrativo para darle cada vez más una mejor regulación a este bien que es de todos y de cada uno de los habitantes del suelo argentino y, asimismo, cumplir con el mandato que prevé nuestra Carta Magna al respecto.

VIII. BIBLIOGRAFÍA

– BACA URBINA, Gabriel; ROMERO VALLEJO, José S., y CRUZ VALDERRAMA, Margarita: Proyectos ambientales en la industria. México D.F., Grupo Editorial Patria S.A. de C.V., p. 2.

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– Decr. 13/2015, modificando la Ley 22.520 de Ministerios, art. 23 «septies»: «Compete al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo sustentable (…) en todo lo inherente a la política ambiental y su desarrollo sustentable».

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– Dictámenes 163:137.

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(1) Cfr. STEMKAUSKAS, Valeria: «Algunas cuestiones sobre el derecho ambiental», en Compendio Jurídico. S. l., Erreius, t. 55, septiembre de 2011, p. 353.

(2) Cfr. BACA URBINA, Gabriel; ROMERO VALLEJO, José Sergio, y CRUZ VALDERRAMA, Margarita: Proyectos ambientales en la industria. México D. F., Patria, de C. V., p. 2.

(3) Cfr. OLIVEIRA DO PRADO, Rafael C.: «La ecologización de la Corte Internacional de Justicia», en Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.(4) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Principio 2.º, Estocolmo, 1972, disponible en http://www.un.org/es/development/devagenda/sustainable.shtml al día 9/6/2016.

(5) Constitución Nacional, art. 41 : «Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales».

»Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales».

(6) Intervención de la convencional Elba Roulet, UCR, Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, versión taquigráfica, Convención Nacional Constituyente, 13.ª reunión, 3.ª Sesión Ordinaria (continuación), 20/7/94, p. 1608.

(7) Ibídem.

(8) Cfr. TAWIL, Guido S.: «La cláusula ambiental en la Constitución Nacional», en La Ley, 1995-B-1291.

(9) Guarda profunda relación con el principio de equidad intergeneracional.

(10) Cfr. VALLS, Mario F.: Derecho Ambiental, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2016.

(11) Cfr. FLAH, Lily y SMAYEVSKY, Miriam: La regulación procesal en el derecho ambiental americano. Acción popular y de clase. S. l., La Ley, 1993-E, 935.

(12) Cfr. CAFFERATTA, Néstor A.: Introducción al Derecho Ambiental. México, D. F., Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), Instituto Nacional de Ecología (INE) y Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

(13) SORO MATEO, Blanca; ÁLVAREZ CARREÑO, Santiago M., y SALAZAR ORTUÑO, Eduardo: Materiales para el estudio del Derecho en Grado en Ciencias Ambientales.Murcia, Universidad de Murcia, España. En sintonía con ello encontramos a Mario F. Valls, quien dice que «el derecho ambiental norma la creación, modificación, transformación y extinción de las relaciones jurídicas que condicionan el disfrute, la preservación y el mejoramiento del ambiente. Contiene normas de derecho privado, de derecho público y otras de orden público. Se caracteriza por ser: a. Una especialización jurídica; b. Un correctivo de los errores y deficiencias de todo el sistema jurídico común; c. Parte integrante o estar íntimamente relacionado a las demás ramas del derecho, a las que modifica y en las cuales suele encontrar su fuente; d. Evolutivo y dialéctico; e. Conciliador y transaccional entre los intereses de las partes que pretenden ejercer derechos sobre un bien común como es el ambiente. Su objetivo político es conjugar el desarrollo ambiental con el económico; f. Un instrumento de política ambiental, lo que, como parte del derecho, sea un fin en sí». En VALLS, Mario F.: Derecho Ambiental, 3.ª ed., Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2016, p. 103 y ss.

(14) BRAÑES BALLESTEROS, Raúl: Manual de Derecho Ambiental, Fundación Mexicana para la educación Ambiental, Fondo de Cultura Económica, 2.a ed., México, 2000, p. 18. La aproximación más simple para definir al Derecho Ambiental es aquél conjunto de normas que se ocupan de la protección jurídica de aquellas condiciones que hacen posible la vida, en todas sus formas.

(15) VALENZUELA FUENZALIDE, Rafael: «Hacia un concepto de Derecho Ambiental», p. 114. Expresa las opiniones de G. Cano, E. Pigretti, R. Brañes, H. Meier, I. Sus, A. Pastrana, Sergio Feraz, D. Figuereido Moreira Neto, P. Leme Machado, R. Martín Mateo, en Ambiente y Recursos Naturales. Revista de Derecho, Política y Administración. S. l., La Ley, órgano Fundación ARN, abril-junio de 1986, vol. 3, N.º 2, Fundación ARN.

(16) DIOGO de FIGUEREIDO MOREIRA, Neto: «Introducao ao direito Ecológico», p. 26, en igual sentido, FERRAZ, Sérgio:«Direito Ecológico. Perspectiva e Sugestoes», en Revista da Consultoria, Geral do Rio Grande do Sul, vol. 2, N.° 4, p. 43, Porto Alegre, 1972.

(17) Ley Nacional 25.675 , Ley General del Ambiente.

(18) CAFFERATTA: Introducción al Derecho Ambiental, op. cit. 12.

(19) Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re «Martínez, Sergio Raúl c/ Agua Rica LLC Suco Argentina y su propietaria Yamana Gold Inc. y otros s/ acción de amparo». Expte. CSJ 1314/2012 (48- M) /CS1], 2/3/2016. Véase también CSJN, «Recursos de hecho deducidos por el Fiscal General Federal de Tucumán y por la actora en la causa Cruz, Felipa y otros c/ Minera Alumbrera Limited y otro s/ sumarísimo» (E xpedientes CSJ 154/2013 (49-C)/CS1 y CSJ 695/2013 (49-C)/CS1), 23/2/2016.

(20) Cfr. NOVELLI, Mariano H., y TABARES, Julieta: El principio precautorio. S. l., La Ley, 2012, AR/DOC/827/2012.

(21) CAFFERATTA: Introducción al Medio Ambiente, op. cit. 12.

(22) Ibídem.

(23) En tal sentido, la sustentabilidad es requerida en cuatro áreas: a. área ecológica, lo que conlleva mantener los procesos ecológicos que posibiliten la capacidad de renovación de plantas, animales, suelos y aguas; mantener la diversidad biológica, y su capacidad de regeneración; b. área social, que permita igualdad de oportunidades de la sociedad y estimule la integración comunitaria, con respeto por la diversidad de valores culturales; ofrecimiento de oportunidades para la renovación social; asegurar la satisfacción adecuada en las necesidades de vivienda, salud y alimentación; participación ciudadana en la tarea de decisión y en la gestión ambiental; c. área cultural, que preserva la identidad cultural básica y reafirma las formas de relación entre el hombre y su medio; d. área económica, eficiencia, que implica internalización de costos ambientales; consideración de todos los valores de los recursos, presentes, de oportunidad, potenciales, incluso culturales no relacionados con el uso; equidad dentro de la generación actual y respeto de las generaciones futuras. En BUSTAMANTE ALSINA, Jorge:Derecho Ambiental. Fundamentación y normativa, pp. 43 y 44. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1995.

(24) Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Principios 5, 7, 9 y 12.

(25) Cfr. ZILLI de MIRANDA, Marta: Jornadas de Derecho Administrativo. S. l., Universidad Austral, RAP2009, p. 685.

(26) Cfr. RODRÍGUEZ de LÓPEZ MIRAU, Adriana: «Derecho Ambiental, Derecho Administrativo y Derecho Internacional», en un fallo del Superior Tribunal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: «Asociación Civil Alianza para el uso Racional de Envases en Argentina (AUREA) c/ GBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», 15/9/2010, p. 2.

(27) Ibídem. p. 3.

(28) COMADIRA, Julio: Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros estudios. Buenos Aires, Abeledo Perrot, p. 30 y 31.

(29) Cfr. CANDA, Fabián O.: «El acto administrativo ambiental», en Jornadas de Derecho Administrativo, Universidad Austral, s. l., RAP, 2017.

(30) Cfr. COMADIRA, Julio Rodolfo: Curso de derecho administrativo, t. 1, 1.ª ed., 1.a reimpr. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2013.

(31) Ibídem

(32) Ibídem.

(33) Ibídem.

(34) CANDA: El acto administrativo ambiental, op. cit 29.

(35) Ibídem.

(36) Ibídem.

(37) Ibídem.

(38) De conformidad con la LNPA, en su art. 7. También afirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re «Tecnobra Sacicif», disidencia Dres. Mariano Cavagna Martínez y Rodolfo C. Barra, 20/4/1993, Fallos 316:729.

(39) Contemplada en el art. 8 de la LNPA.

(40) CANDA: El acto administrativo ambiental, op. cit. 29.

(41) Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re «Mendoza», Fallos 329:2316, 2009. También sostiene el criterio en «Martínez, Sergio Raúl c/ Agua Rica LLC Suc. Argentina y su propietaria Yamana Gold Inc. Y Otros s/ acción de amparo», MJJ96931 , Fallos 339:201, sentencia del 2 de marzo de 2016.

(42) Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re «Salas, Dino», Fallos 332:663, sentencia del 23 de marzo de 2009.

(43) Ibídem.(44) Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re «Asociación Multisectorial del Sur», Fallos 333:748, sentencia del 26/5/2010, voto del juez Lorenzetti.

(45) COMADIRA: Curso de derecho administrativo, p. 399, op. cit. 30.

(46) COMADIRA: Curso de derecho administrativo, p. 226, op. cit. 30.

(47) Decr. 13/2015, modificando la Ley 22.520 de Ministerios, art. 23 «septies», donde dice lo siguiente: «Compete al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo sustentable (…) en todo lo inherente a la política ambiental y [a] su desarrollo sustentable».

(48) COMADIRA: Curso de derecho administrativo, p. 233, op. cit. 30.

(49) Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, art. 3. «La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. “Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente”».

(50) CANDA: El acto administrativo ambiental, op. cit. 29,

(51) COMADIRA: Curso de derecho administrativo, p. 399, op. cit. 30.

(52) CANDA: El acto administrativo ambiental, op. cit. 29.

(53) Corte Suprema de Justicia de Buenos Aires, in re «S., M. H. contra Banco de la Provincia de Buenos Aires s/ demanda contenciosa administrativa», Causa B 57995, 30/08/2006.

(54) Cámara Nacional en lo Civil, sala E, in re «Hernández», 29/2/1984, JA 1984-III-595.

(55) Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal: Sala 4.ª, in re «Pedro Reano e hijos S. A.», 28/2/1986.

(56) Dictámenes 163:137.

(57) Cfr. NALLAR, Daniel M.: «Acto Administrativo. Notas doctrinarias y jurisprudenciales», en La Ley, AP/DOC/4652/2012, quien lo toma de CASSAGNE, Juan Carlos: Derecho Administrativo, t. 2, 8.ª ed. actualizada. Buenos Aires, Lexis Nexis – Abeledo Perrot, 2006, p. 149 y ss.

(58) Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires: «Rodoni, Juan Pablo y otros contra Municipalidad de Bahía Blanca. Amparo. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley», causa A. 68.965, sentencia del 3/3/2010.

(59) Ibídem.

(60) Cfr. Ley 19549, Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, art. 7, inc. F .

(61) CANDA: El acto administrativo ambiental, op. cit. 29.

(62) COMADIRA: Curso de derecho administrativo, p. 408, op. cit. 30.

(*) Abogado, Universidad Austral. Diplomatura en Derecho y Política Ambiental, Programa conjunto del Colegio Público de Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Universidad Austral.

N. de la R.: Trabajo presentado en el marco de la Diplomatura de Derecho y Política ambiental. Universidad Austral. Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Curso lectivo 2017.