Sabor a infancia: Los «pasos para atrás» de la ley 27.348

Autor: Calace Vigo, Paula

Fecha: 31-ago-2017

Cita: MJ-DOC-11979-AR | MJD11979
Doctrina:

Por Paula Calace Vigo

Leer por primera vez la ley 27.348 hizo que inevitablemente viniese a mi mente el juego infantil «María la paz»: Tres pasos pa’ atrás pa’ atras, pa’ atras Y pa’ un costado Y para el otro lado.

La ley 27348 representa volver tres pasos para atrás (muchos más, sin dudas, pero para estar a tono con la canción) los avances que con tanto esfuerzo se lograron vía jurisprudencial desde el año 2004.

Ya desde el DNU 54/2017 se presagiaba el retroceso que se concretizaría con la sanción de esta ley, el avasallamiento, una vez más y como siempre, del sujeto más débil (y de preferente tutela constitucional): el trabajador, y en particular el trabajador accidentado o enfermo.

En especial su título I «De las comisiones médicas» y la invitación a su adhesión efectuada en su art. 4 , toda vez que los trabajadores deberán someterse a un procedimiento médico – administrativo previo y obligatorio ante estas – situación que ya había sido resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, a lo que me referiré más abajo – so pretexto de disminuir la litigiosidad.

Mucha tinta ya ha corrido sobre este tema y ha dado lugar a los primeros fallos que habilitaron la competencia de la justicia laboral sin necesidad de agotar la vía administrativa. Tanta tinta y de la buena, que por ejemplo en la provincia de Buenos Aires fracasó el tratamiento sobre tablas del proyecto de adhesión a la «nueva» ley de riesgos del trabajo (sin adherir, al menos al momento en que escribo el artículo).

El tema merece un doble reproche:por un lado, desde el punto de vista constitucional por vulnerar competencia reservada a las provincias, y por el otro, desde el flagrante retroceso que representa la instancia administrativa obligatoria ante las comisiones médicas a la luz de los precedentes de la CSJN, desde «Castillo» a «Obregón».

ARTÍCULO 1° — Dispónese que la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales creadas por el artículo 51 de la ley 24.241 y sus modificatorias, constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo.

Será competente la comisión médica jurisdiccional correspondiente al domicilio del trabajador, al lugar de efectiva prestación de servicios por el trabajador o, en su defecto, al domicilio donde habitualmente aquel se reporta, a opción del trabajador y su resolución agotará la instancia administrativa.

Los trabajadores vinculados por relaciones laborales no registradas con empleadores alcanzados por lo estatuido en el apartado primero del artículo 28 de la ley 24.557 no están obligados a cumplir con lo dispuesto en el presente artículo y cuentan con la vía judicial expedita.

Los honorarios profesionales que correspondan por patrocinio letrado y demás gastos en que incurra el trabajador a consecuencia de su participación ante las comisiones médicas estarán a cargo de la respectiva aseguradora de riesgos del trabajo (A.R.T.).

ARTÍCULO 2° — Una vez agotada la instancia prevista en el artículo precedente las partes podrán solicitar la revisión de la resolución ante la Comisión Médica Central.

El trabajador tendrá opción de interponer recurso contra lo dispuesto por la comisión médica jurisdiccional ante la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de BuenosAires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino.

La decisión de la Comisión Médica Central será susceptible de recurso directo, por cualquiera de las partes, el que deberá ser interpuesto ante los tribunales de alzada con competencia laboral o, de no existir éstos, ante los tribunales de instancia única con igual competencia, correspondientes a la jurisdicción del domicilio de la comisión médica jurisdiccional que intervino.

Los recursos interpuestos procederán en relación y con efecto suspensivo, a excepción de los siguientes casos, en los que procederán con efecto devolutivo:

a) cuando medie apelación de la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central en el caso previsto en el artículo 6°, apartado 2, punto c) de la ley 24.557, sustituido por el artículo 2° del decreto 1278/2000;b) cuando medie apelación de la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central en caso de reagravamiento del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional.

El recurso interpuesto por el trabajador atraerá al que eventualmente interponga la aseguradora de riesgos del trabajo ante la Comisión Médica Central y la sentencia que se dicte en instancia laboral resultará vinculante para todas las partes.

Los decisorios que dicten las comisiones médicas jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del artículo 15 de la ley 20.744 (t.o.1976).

Las resoluciones de la respectiva comisión médica jurisdiccional y de la Comisión Médica Central deberán ser notificadas a las partes y al empleador.

Para todos los supuestos, resultará de aplicación lo dispuesto en el artículo 9° de la ley 26.773.

Todas las medidas de prueba producidas en cualquier instancia serán gratuitas para el trabajador.

En todos los casos los peritos médicos oficiales que intervengan en las controversias judiciales que se susciten en el marco de la ley 24.557 y sus modificatorias deberán integrar el cuerpo médico forense de la jurisdicción interviniente o entidad equivalente que lo reemplace y sus honorarios no serán variables ni estarán vinculados a la cuantía del respectivo juicio y su regulación responderá exclusivamente a la labor realizada en el pleito.

En caso que no existieren profesionales que integren los cuerpos médicos forenses en cantidad suficiente para intervenir con la celeridad que el trámite judicial lo requiera como peritos médicos, los tribunales podrán habilitar mecanismos de inscripción de profesionales médicos que expresamente acepten los parámetros de regulación de sus honorarios profesionales conforme lo previsto en el párrafo precedente.

No podrán ser objeto de pactos de cuota litis los procesos judiciales que se sustancien en el marco del presente Título.

ARTÍCULO 3° Créase el Servicio de Homologación en el ámbito de las comisiones médicas jurisdiccionales, el cual tendrá las funciones y operará según el procedimiento establecido en el Anexo I de la presente.

La Superintendencia de Riesgos del Trabajo dictará las normas del procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central.

La comisión médica jurisdiccional deberá expedirse dentro de los sesenta (60) días hábiles administrativos, contados a partir de la primera presentación debidamente cumplimentada y la reglamentación establecerá los recaudos a dichos efectos.

Dicho plazo será prorrogable por cuestiones de hecho relacionadas con la acreditación del accidente de trabajo o dela enfermedad profesional, debidamente fundadas.

Todos los plazos resultarán perentorios y su vencimiento dejará expedita la vía prevista en el artículo 2° de la presente ley.

La demora injustificada que pudiere imputarse a la respectiva comisión médica jurisdiccional hará incurrir en falta grave a los responsables.

ARTÍCULO 4° Invítase a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir al presente Título. La adhesión precedentemente referida, importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente y en el apartado 1 del artículo 46 de la ley 24.557 y sus modificatorias, así como la debida adecuación, por parte de los Estados provinciales adherentes, de la normativa local que resulte necesaria.

Reproche constitucional

La clave del tema la encontramos – lógicamente – en la CN en sus arts. 1 , 5 , 116 , 121, 122 y 75.12 y los poderes no delegados (reservados a las provincias).

El art. 1 señala que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, continuando en el 5 que: «Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones» (el subrayado me pertenece). No ahondaré sobre el particular, pero convertiría este artículo (y no es la intención) en un compendio de derecho constitucional, sólo siendo relevante destacar el ámbito de autonomía de las provincias. El resto de los mencionados refieren al poder no delegado (art. 121:«Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación»; art. 75. 12: «Dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, y del Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, sin que tales códigos alteren las jurisdicciones locales …»).

Precisamente, los riesgos del trabajo, la LRT es materia de derecho común de aplicación a los tribunales provinciales según art. 75 inc. 12 CN.

Señala Spota, dando una aproximación al concepto histórico de la autonomía provincial (desde la mirada de la Corte Suprema) que la constitución nacional fue concebida como «… un instrumento jurídico – de eminente naturaleza política – en virtud del cual las provincias – en su antigua condición de verdaderos Estados soberanos – acordaron transferir en favor del Estado central – ente que de tal surte vinieron a constituir – una cuota o porción del poder político que hasta aquel entonces les resultaba propio. De tal modo renunciaron – a decir del Tribunal – a su antigua condición de Estados soberano, devinieron así en unidades autónomas, y plasmaron – en definitiva – la unión nacional. Es así como – según reseña la Corte – se reservaron la potestad de decidir – según se exclusivo criterio político – sobre todos aquellos asuntos que no fueron transferidos al Estado central, garantizándoseles conjuntamente su autonomía política (arts. 5, 6 y 122 de la CN) y su integridad territorial (art. 13 de la CN), siempre que no comprometan las pautas del inc. 15 del art. 75 de la CN» (1). Y agrega:«De tal modo, les corresponde ejercer sus atribuciones con cuasi irrestricto arbitrio y discreción – sin que haya remedio alguno contra las arbitrariedades habidas a escala local – siempre que no comprometan la distribución federal de competencias; único extremo que – por importar agravio federal – supo – en un principio – habilitar su instancia extraordinaria» (2).

Es claro, pues, que estamos ante competencia de las provincias, no siendo la materia delegada por esta al estado nacional, lo que requeriría de una reforma constitucional para su implementación.

Ya lo dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente «Gimenez Vargas Hnos SCeI c/ Provincia de Mendoza» (cf. Fallos 239:343) «el poder de policía de las provincias es irrenunciable y su pretendida delegación es extraña a las atribuciones del Poder Ejecutivo o de las legislaturas provinciales. Los poderes no delegados o reservados por las provincias no pueden ser transferidos al Gobierno de la Nación, en tanto no lo sean por la voluntad de las provincias expresada en Congreso General Constituyente». «La autonomía provincial es un principio indisponible de Derecho Público», sentenció.

Reproche de fondo

Cómo si lo anterior no bastara por sí sólo, pueden encontrarse otros serios inconvenientes para su validez, partiendo desde la negativa de acceso directo a la justicia del trabajador enfermo o accidentado (o sus derecho habientes, en su caso).

Así dispone el Título 1 de la ley en estudio (transcripto supra) sobre la actuación de las comisiones médicas jurisdiccionales como instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, a las que deberá concurrir el trabajador afectado a los fines de la determinación del carácter profesional de la enfermedad o contingencia, incapacidad y, consecuentemente, las prestaciones dinerarias que le corresponderían; con esta resolución (administrativa, reitero) se agota esta instancia. Grafica el art. 2 las posibilidades de revisión de esta resolución; y culmina con la invitación a las provincias y la CABA a adherir a este título.De esto último debe colegirse que el resto de la ley es directamente operativa.

Sobre la instancia administrativa previa obligatoria, la Corte Suprema dijo en «Angel Estrada y Cia SA c/ Resol. 71/96 – Sec. de energía y puertos» (del 5 de abril de 2005, al resolver sobre las facultades de los órganos administrativos) que: «El otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18 que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 de la Constitución Nacional que prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales… Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado por el art. 76 de la Constitución Nacional, con las salvedades expresas» Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando «… su independencia e imparcialidad estén aseguradas» (considerando 12); agregando en el considerando 14 que: «No cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos, con la mera condición que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente».

Como si esto no fuera poco, debemos agregar los fallos que – desde el 2004 – hicieron lugar y remarcaron los cuestionamientos a la LRT, más precisamente a los arts. 21, 22 y 46 , el mecanismo ante las comisiones médicas.

En «Castillo, Ángel S. c/Cerámica Alberdi SA» (del 7 de septiembre de 2004, Fallos 327:3610), la Corte dijo en el considerando 5°: «Que, por ende, no es constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias que son como principio propias del derecho común, ejercer una potestad distinta de la que específicamente le confiere el citado art. 75, inc. 12.Lo contrario implicaría tanto como reconocer que las pautas limitativas que fija la Constitución Nacional cuando se trata de derecho común, referentes a la no alteración de las jurisdicciones locales y a la aplicación de esas leyes por los tribunales de provincias si las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones, pueden ser obviadas por la sola voluntad del legislador (Fallos: 271:206, 209, considerando 4°)». Agregando que: «Que, en tal orden de ideas, la Ley de Riesgos del Trabajo no satisface los mentados requerimientos. En primer lugar, la norma no contiene disposición expresa alguna que declare federal el régimen de reparaciones sub lite (doctrina de Fallos: 248:781, 783, considerando 3°)». Rematando: «La Ley de Riesgos del Trabajo, de tal manera, ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado “de fuero común”. Esto es, resolvió claramente sobre la competencia.»

El 4 de diciembre de 2007 en «Marchetti, Néstor G. c/La Caja ART SA» la Corte se remitió al dictamen fiscal y a su doctrina ya fijada en «Castillo».

Por último en «Obregón, Francisco Víctor c/ Liberty ART» de fecha 17 de abril de 2012, donde se declaró la inconstitucionalidad de las comisiones médicas, y afirmó en su considerando 3 la razón de su descalificación: «… descalificar la intervención de organismos de orden federal, lo que vicia la pretensión de mantener a las Comisiones Médicas como instancia previa obligatoria a la cuál se subordine el acceso a la justicia …». Además resaltó: «Que la solución inequívoca desatención de la doctrina constitucional afirmada por esta Corte en “Castillo, Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S.A.”(Fallos:327:3610 – 2004)». En efecto, si bien ese precedente no se pronunció sobre la validez intrínseca del varias veces mentado trámite, fue del todo explícito en cuanto a que la habilitación de los estrados provinciales a que su aplicación dé lugar no puede quedar condicionada o supeditada al previo cumplimiento de una vía administrativa ante «organismos de orden federal», como lo son las comisiones médicas previstas en los arts. 21 y 22 de la LRT (Castillo, cit., pág. 3620 y su cita)».

Cabe puntualizar que la Corte desde estos precedentes (a los que podemos sumar «Venialgo, Inocencio c/ Mapfre Aconcagua ART», y «Marchetti, Néstor Gabriel c/ La Caja ART SA») viene (o al menos venia) manteniendo el criterio que vengo señalando.

Los casos de accidentes del trabajo y de enfermedades profesionales, pues, son indudablemente de naturaleza ordinaria y laboral, siendo el juez natural el juez laboral; de entenderse de otra manera – como se desprende de la ley 27348 – se conculcarían las garantías constitucionales de – reitero – juez natural, acceso a la justicia (contemplado también en las «100 reglas de Brasilia») y el debido proceso a la luz de lo que dispone el decreto reglamentario 298/2017. La sustracción de esta materia a los jueces del trabajo es inconstitucional.

Pensar en médicos (profesionales de la medicina) resolviendo sobre la naturaleza laboral de un accidente o enfermedad, o si se trata de un accidente in itinere, o una cuestión de prueba – hay que tener en cuenta lo que establece el decreto reglamentario al respecto y su compleja redacción -, por mencionar alguna de las implicancias del tema, es absurdo, engorroso e injustificado, más allá, insisto, de claramente inconstitucional.

Sin dudas se conculcarían en el caso, las garantías de tutela judicial efectiva y derecho a la jurisdicción, consagradas por normas constitucionales y supra constitucionales en virtud del art. 75 inc. 22 CN: arts.8 y 25 Convención Americana de Derechos Humanos y 18 CN; Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, la que, por cierto la Corte Suprema aplicó «Ascua» (fallos: 333:1361) «en cada estado debe existir una jurisdicción especial de trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflictos».

Creo conveniente recordar lo oportunamente expresado también por la Corte Suprema, no para un caso de LRT, aunque no por eso menos valioso (todo lo contrario). Así en «Pellicori, Liliana Silvia c/ Colegio Público de Abogados de la Capital Federal s/ amparo»(ref;MJJ69244): «El diseño y las modalidades con que han de ser reguladas las garantías y, ciertamente, su interpretación y aplicación, deben atender, y adecuarse, a las exigencias de protección efectiva que específicamente formule cada uno de los derechos humanos, derivadas de la naturaleza de estos y de la concreta realidad que los rodea, siempre, por cierto, dentr o del respecto de los postulados del debido proceso» (Fallos 334:1387). Valga la reiteración, en el caso los trabajadores accidentados.

Adviértase que ya la propia ley realiza una distinción entre los trabajadores, los registrados y los no registrados, habilitando a estos últimos a recurrir directamente a la justicia en caso de accidente o enfermedad, creando una diferenciación más y violentando el art. 16 CN: igualdad ante la ley.

El 8 de marzo de 2017, el juzgado nacional de 1ra. Instancia del trabajo Nº 41 declaró la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del art.1 de la ley 27348 en cuanto «… impide una acción judicial expedita a la actora, y en consecuencia considerarla eximida de promover con carácter obligatorio y excluyente el procedimiento administrativo ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, en tanto para dicha norma los trabajadores vinculados por relaciones laborales no registradas tienen vía judicial expedita, mientras que los trabajadores debidamente registrados tienen que instar obligatoriamente una acción administrativa ante un organismo no judicial y podrán solo acceder a la jurisdicción en el marco restringido de un recurso ante un tribunal de alzada, lo que los excluye de la garantía de la doble instancia cuyo carácter de Derecho Humano, fue dictado en reiterados fallos de la Corte IDH, por lo que la norma pone en una mejor situación a un trabajador clandestino que otro registrado, lo cual resulta irrazonable y establece una desigualdad peyorativa» («Martínez, Nancy M. c/ QBE Argentina ART SA s/ accidente – ley especial», en http://www.rubinzalonline.com.ar, id SAIJ NU16524).

La Constitución de mi provincia, Santa Fe, prevé en su art. 20 que: «La Provincia, en la esfera de sus poderes, protege el trabajo en todas sus formas y aplicaciones y, en particular, asegura el goce de los derechos que la Constitución y las leyes nacionales reconocen al trabajador… Establece tribunales especializados para la decisión de los conflictos individuales del trabajo, con un procedimiento breve y expeditivo, en el cual la ley propende a introducir la oralidad…».

¿Puede convalidarse que se viole el acceso directo a la justicia a la víctima de un infortunio laboral? Entiendo que no.

Me permito finalizar citando un voto de la Dra. Carmen Argibay Molina: «No puedo soslayar que el propósito de poner fin a la excesiva litigiosidad (y su correlativa incertidumbre) ha sido relacionado con la sanción de la LRT.Al respecto, sólo diré que entre los diversos caminos constitucionalmente abiertos a las leyes para disminuir el costo social de la práctica judicial defectuosa, no se encuentra el de cerrar los tribunales» (en «Díaz» IJ XXIII-655).

Colofón

En resumen, en el caso de adherir a lo pretendido por la ley 27348 se estaría – además de violentando los términos de la CN, y provincial y la jurisdicción de las provincias – impidiendo a los trabajadores el acceso directo a la justicia, garantía esta (como expresara más arriba) tutelada por la CN y el bloque constitucional consagrado en su art. 75 inc. 22 y en los arts. 1 y 2 del CCyCN), sin que esto reduzca la litigiosidad, como se pretende.

Quedará – probablemente – en manos de los jueces resolver el tema, quizás haya un futuro nuevo «Castillo».

Dardo Espósito no tiene tanta confianza.

———-

(1) SPOTA, Alberto A.: «Aproximación a la autonomía provincial a través de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación» – sesión privada del Instituto de Política Constitucional del 5 de noviembre de 2008; p. 349.

(2) Op. Cit. p. 350/351.

N. de la R.: Artículo publicado en Juris, Jurisprudencia Rosarina Online.