La imposición de un descanso dominical obligatorio a supermercados por vía de una ordenanza municipal es inconstitucional

Partes: Weng Li Hua c/ Municipalidad de la Ciudad de Arroyito s/ acción declarativa de inconstitucionalidad

Tribunal: Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba

Fecha: 29-sep-2017

Cita: MJ-JU-M-107750-AR | MJJ107750 | MJJ107750

La imposición de un descanso dominical obligatorio a supermercados por vía de una ordenanza municipal es inconstitucional, pues invade la esfera de competencias de los otros órdenes de gobierno que coexisten dentro del Estado federal.

Sumario:

1.-Corresponde declarar la inconstitucionalidad de la ordenanza municipal denominada de descanso dominical del trabajador , en cuanto prohíbe a los supermercados abrir los días domingo y establece multas progresivas ante faltas reiteradas, pues ha invadido la esfera de competencia reservada al Congreso de la Nación, ya que todo lo comprendido por el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social es parte integrante del derecho de fondo.

2.-En la medida en que la cuestionada ordenanza municipal regula un sistema de sanciones por inobservancia del descanso dominical, invade la esfera de competencia del estado provincial, en tanto dicha materia no ha sido delegada a los municipios, y además existe un régimen general de sanciones por infracciones laborales, uniforme para toda la Nación, que se encuentra regulado en el Anexo II, de la Ley n.° 25.212

Fallo:

En la ciudad de Córdoba, a los 29 días del mes de SEPTIEMBRE del año dos mil diecisiete, siendo las ONCE horas, se reúnen en acuerdo público los integrantes del Tribunal Superior de Justicia, señores vocales Doctores Aída Lucía Teresa Tarditti, Domingo Juan Sesin, Luis Enrique Rubio, M. de las Mercedes Blanc G. de Arabel, María Marta Cáceres de Bollati, Sebastián López Peña y Humberto Sánchez Gavier, bajo la presidencia de la primera, con el fin de dictar sentencia en estos autos, caratulados “WENG, LI HUA C/ MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE ARROYITO – ACCION DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD” (Expte. n.º 2110724).

Seguidamente, se procede a fijar el orden de los temas por resolver.

PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente la acción declarativa de inconstitucionalidad incoada?

SEGUNDA CUESTIÓN: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?

A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, LOS SEÑORES VOCALES, DOCTORES AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, DOMINGO JUAN SESIN, LUIS ENRIQUE RUBIO, M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, MARÍA MARTA CÁCERES DE BOLLATI, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA Y HUMBERTO SANCHEZ GAVIER, EN FORMA CONJUNTA, EXPRESARON:

1. Li Hua Weng, en su carácter de propietaria del establecimiento comercial “Supermercado Armonía”, dedujo acción declarativa de inconstitucionalidad, en los términos del artículo 165, inciso 1º, apartado “a” de la Constitución de Córdoba, en contra de la Municipalidad de la ciudad de Arroyito, con el fin de que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza n.º 1660 (arts. 1 y 2, inciso “a”, sancionada por el Concejo Deliberante de dicho municipio en fecha veintiséis de agosto de dos mil catorce (fs.34/44).

En su presentación, además de haber citado jurisprudencia que considera procedente y de haber formulado reserva del caso federal, la parte actora esgrimió lo siguiente:

a) La ordenanza en cuestión, denominada de “Descanso dominical del trabajador”, prohíbe a los supermercados abrir los días domingo y establece multas progresivas ante faltas reiteradas, al tiempo que prescribe que están comprendidos todos los establecimientos del tipo que tengan una superficie igual o superior a los 100 metros cuadrados. El supermercado de su propiedad, “Armonía”, se encuentra comprendido, dado que en él se comercializan artículos de consumo masivo (alimentos, bebidas, productos de limpieza, perfumería, etc.), además de funcionar en su interior una carnicería y una verdulería (concesionadas y atendidas por sus propios concesionarios). La ordenanza cuestionada -en forma discriminatoria- la obliga a cerrar los días domingo, pese a estar habilitada por autoridades públicas nacionales y provinciales con horario de atención al público, lo que incluye los días domingo.

b) La ordenanza viola los derechos adquiridos vinculados con el desarrollo de la iniciativa privada; esto es, de trabajar y de ejercer el comercio (arts. 14 y 17 de la Constitución nacional) sin que la Municipalidad tenga competencia para ello por ser materia de derecho común, delegada por las provincias al gobierno federal. También vulnera las garantías de igualdad de trato ante la ley y de igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna (arts. 16 y 75, inciso 19, tercer párrafo). Asimismo, impide la libre contratación y empleo de trabajadores, e interfiere en la voluntad de éstos de prestar servicios los días domingo. Al mismo tiempo, lo dispuesto constituye una intromisión indebida en el mercado de la ciudad y se perjudica a los consumidores de Arroyito, en la medida en que los priva de la posibilidad de adquirir bienes de consumo de uso habitual los días domingo, pese a ser plenamente operativa la protección de los consumidores por mandato constitucional (arts.42 y 43 de la CN).

Además, la ordenanza afecta el precepto según el cual el capital cumple una función social y se orienta al crecimiento de la economía (art. 67 de la Constitución de la Provincia de Córdoba), razón por la cual es deber funcional del Congreso proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, así como a la generación de empleo (art. 75, inc. 19, CN).

c) La jornada laboral, como el descanso semanal, es materia de derecho común, razón por la cual la ordenanza en cuestión infringe atribuciones propias del Congreso (art. 75, inciso 12, de la CN) y persigue la finalidad de reglamentar -bajo una modalidad propia del contrato de trabajo- la situación de los trabajadores en relación de dependencia de los comercios afectados por la prohibición de abrir los domingos. En ese sentido, resulta flagrantemente inconstitucional que la Municipalidad de Arroyito, sin siquiera tener poder de policía en materia de trabajo (de conformidad con el art. 54 de la CP), contravenga lo regulado por la Ley de Contrato de Trabajo n.° 20744, sus modificaciones, y demás normas vigentes en la Argentina que regulan la jornada laboral y el régimen de las horas extras.

d) La autonomía municipal no puede desplegarse al margen de la distribución de competencias garantizadas por las constituciones nacional y provincial. En ese sentido, el municipio no puede arrogarse atribuciones delegadas por el gobierno provincial a la Nación, en la medida en que el ejercicio del poder de policía municipal debe vincularse y respetar estrictamente los límites jurisdiccionales de tales entes (la Nación y la Provincia), sin invadirlos. Desde ese punto de vista, la Municipalidad de Arroyito carece de competencia legisferante para -por medio de una ordenanza- contradecir abiertamente lo dispuesto por la Ley provincial n.° 8350 (art.1), que autoriza a los establecimientos comerciales o de servicios determinar libremente los días y horarios de apertura y de cierre, sin discriminación en función de los metros cuadrados con que contaran dichos establecimientos; la mencionada norma provincial desreguladora, por otra parte, guarda relación con la Ley nacional n.°24307 (art. 29), que ratificó el Decreto n.º 2284/91, plexo que también resulta vulnerado por la ordenanza cuya declaración de inconstitucionalidad se solicita. e) En pos de restablecer el principio de supremacía constitucional, del que derivan los de seguridad jurídica y de confianza legítima de los ciudadanos en la observancia y en el respeto por situaciones jurídicas derivadas de la aplicación de normas válidas, debe declararse la inconstitucionalidad de la Ordenanza n.º 1660 (arts. 1 y 2, inciso “a”).

2. Habiendo sido admitida formalmente la demanda (Auto Interlocutorio n.º 61, del diez de junio de 2015, fs. 58/62), se imprimió el trámite correspondiente al juicio abreviado (arts. 507 y ss. del Código Procesal Civil y Comercial de Córdoba), a cuyo fin se emplazó a la demandada para que comparezca y conteste la demanda, ofrezca prueba y, en su caso, oponga excepciones o deduzca reconvención.

3. El representante de la parte demandada -Municipalidad de Arroyito- evacuó el traslado oportunamente corrido, ocasión en la que negó todos y cada uno de los hechos y derechos invocados por la actora, y peticionó el rechazo de la demanda, con costas (fs. 87/93).

Al contestar la demanda, además de haber citado jurisprudencia que considera pertinente y de haber efectuado reserva del caso federal, la parte demandada manifestó lo siguiente:

a) Desde el 2 de septiembre de 2004, la totalidad de los propietarios de supermercados de la ciudad, junto con el Municipio, el Centro de Comercio local, el Sindicato de Empleados de Comercio y el agregado parroquial, celebraron un acta-acuerdo en virtud del cual, a partir del 3 de octubre del mismo año, se comprometieron voluntariamente a no abrir sus locales el día domingo y desde entonces han cumplido con tal compromiso.b) La actora inició su actividad comercial el 11 de abril de 2012 y se inscribió en el rubro “venta de productos alimenticios en general” (minimercado), aunque, desde la primera registración, se la equiparó a un supermercado por las características del local, mercadería, precios, etc. Por esa razón, el resto de los propietarios que cumplían el acta-acuerdo pidieron a la Municipalidad que interviniera. Así, el 6 de junio de 2014, los propietarios de los supermercados, el Centro Comercial, y el cura párroco (Gabriel Camusso) suscribieron una nueva acta-acuerdo, que ratificaba la anterior y que dejaba librado a cada propietario la apertura de los locales el día domingo. Como dicha acta no fue firmada por la actora y otros comerciantes de origen chino radicados en la ciudad (f. 88 vta.), se iniciaron gestiones para invitarlos a que refrendaran el acta-acuerdo.

Así las cosas, el 25 de agosto de 2014, el Concejo Deliberante sancionó la Ordenanza n.º 1660/2014, denominada “Descanso dominical del trabajador”, que fue promulgada por el Departamento Ejecutivo el 26 de agosto del mismo año. Seguidamente, el 19 de septiembre de 2014, la actora, a la que se había notificado sobre la ordenanza y a la que se había invitado a que se registrara correctamente, inscribió su actividad comercial en el rubro supermercado.

c) Las nuevas formas de comercialización que imperan en el mundo avanzan hacia la ampliación de los días y horarios de atención al cliente. No obstante, el tener que trabajar los domingo hasta pasado el mediodía impide a los empleados del necesario y merecido descanso para poder afrontar las obligaciones laborales al día siguiente. Al mismo tiempo, se los priva de que puedan concurrir a las ceremonias correspondientes a sus creencias religiosas.d) La ordenanza parcialmente cuestionada ratifica la sana convivencia social armónica que se registra sobre el tema desde la firma de la primera acta-acuerdo (2004) y mitiga la situación que se generaba porque, por una parte, la actora abría su local el día domingo, mientras que el resto de los supermercados cerraba, en respeto por el compromiso asumido durante más de una década.

e) Normas similares a la de Arroyito fueron sancionadas en otros municipios de Córdoba (como el de Río Segundo, Ordenanza n.º 1131, del 9 de sep tiembre de 2004), así como en otras provincias: La Pampa (Ley nº 2717, del 3 de septiembre de 2013), Santa Fe (Ley n.º 13441, del 6 de noviembre de 2014), entre otras.

f) La autonomía municipal, reconocida por las constituciones nacional y provincial, supone el reconocimiento de potestades normativas originarias y amplias, que dependen de criterios de oportunidad, mérito y conveniencia que, en principio, no son revisables judicialmente en la medida en que no excedan los límites fijados por dichas constituciones. Dicha competencia legislativa es una expresión de la voluntad comunitaria organizada y, en comunidades pequeñas, en atención a razones de inmediatez, es la que satisface -en mejores condiciones-los requerimientos de la población. El poder de policía es parte de la función legislativa que tiene por objeto la promoción del bienestar general y que se manifiesta por medio de normas generales, abstractas e impersonales. En ese sentido, la ordenanza cuestionada tiene como contexto el conflicto que se había suscitado hace más de 11 años entre empleados y propietarios de supermercados en torno al descanso dominical.

En ese sentido, el ejercicio del poder de policía, que muchas veces supone limitar derechos en aras de aportar a la convivencia sana y equilibrada, permitió que primara la armonía y que se afianzara -desde hace más de una década- la modalidad, actualmente arraigada e incuestionable, de que los supermercados no abren los días domingo en Arroyito.

4.Finalmente, se corrió traslado al Ministerio Público Fiscal para que se pronuncie sobre la cuestión de fondo debatida en estos autos y, al hacerlo, el Sr. Fiscal Adjunto (Dictamen E, n.º 1232, del 16 de diciembre de 2015, fs. 161/163 vta.), afirmó que correspondía hacer lugar a la demanda y declarar inconstitucional la Ordenanza n.º 1660/2014, dictada por el Concejo Deliberante de la ciudad de Arroyito.

5. Así las cosas, se dictó el decreto con el correspondiente llamado de autos para sentencia (f. 164), el que, una vez firme, ha dejado la causa en condiciones de ser resuelta.

6. Conforme a la reseña efectuada precedentemente, le corresponde ahora a este Tribunal pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ordenanza n.º 1660/2014.

7. LA ORDENANZA CUESTIONADA EN SU VALIDEZ CONSTITUCIONAL

La parte actora ha solicitado que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2, inc. “a”, de la Ordenanza n.º 1660 (“Descanso dominical del trabajador”), sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Arroyito en fecha veinticinco de agosto de dos mil catorce, que fue promulgada al día siguiente (26 de agosto de 2014) por el Departamento Ejecutivo.

El artículo 1 de dicha ordenanza reza lo siguiente: “Establécese que los supermercados de la ciudad de Arroyito podrán permanecer abiertos de lunes a sábado. Quedarán exceptuados de la obligación establecida en este artículo los minimercados y establecimientos de menor envergadura siempre que fueren atendidos únicamente por sus propietarios”. Por su parte, el artículo 2, inc. “a”, de la misma norma expresa: “Entiéndase por supermercado a todo establecimiento comercial que tiene como finalidad vender bienes de consumo de uso habitual en un hogar, cuyo lugar de venta y atención al público tenga una superficie igual o superior a los 100 m2″.

Por su parte, el artículo 3 determina las sanciones previstas para quienes transgredan lo reglado. Asimismo, el artículo 2, inc. c, especifica:”Entiéndase por establecimiento de menor envergadura a todo establecimiento comercial que tiene como finalidad vender bienes de consumo de uso habitual en un hogar, cuyo lugar de venta y atención al público tenga una superficie de hasta 30 m2”.

Tal como surge del texto transcripto, la ordenanza tiene por objeto establecer la obligatoriedad del descanso dominical para un sector de trabajadores de la ciudad de Arroyito (personal que se desempeñe en comercios de venta de artículos masivos, definidos como supermercados), para lo cual ordena el cierre de los locales de dichos comercios durante todo el día domingo de cada semana del año calendario.

Asimismo, el artículo 2 establece expresamente cuáles son los establecimientos que quedan comprendidos dentro de la prohibición de abrir al público durante ese día (los supermercados) y cuáles son los que quedan fuera de la interdicción (minimercados).

8. RÉGIMEN LEGAL ACTUAL DEL DESCANSO SEMANAL

Tal como lo ha expresado este Tribunal en otro precedente similar, todo lo concerniente a esta importante materia está contemplado por un plexo normativo que tiene como base el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, expresión del constitucionalismo social, conforme al cual las leyes que protejan el trabajo, en sus diversas formas, deben asegurar al trabajador “descanso y vacaciones pagados”. En la misma dirección, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que en la Argentina goza de jerarquía constitucional (de conformidad con el art. 75, inc. 22, de la CN), también garantiza el descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos (art. 7, inc. “d”).

A dichas disposiciones hay que sumar que, de acuerdo con doctrinarios de Derecho del Trabajo, “el régimen de descanso semanal -uniforme para toda la nación- se encuentra regido por la Ley n.° 18204; por el Capítulo II del Título IX de la LCT (arts.204 a 207) y por el Decreto n.º 16117/33, que reglamentó en forma conjunta las derogadas leyes 4661 y 11640 “.

La Ley n.° 18204, del año 1969, en su artículo 1°, prescribe: “En todo el territorio de la Nación queda prohibido, desde las 13 horas del día sábado hasta las 24 horas del día domingo siguiente, el trabajo material por cuenta ajena y el que se efectúe con publicidad por cuenta propia en actividades, explotaciones, establecimientos o sitios de trabajo públicos o privados, aunque no persigan fines de lucro, sin otras excepciones que las autorizadas por los reglamentos que se dictaren en cumplimiento de la presente ley”.

La Ley de Contrato de Trabajo n.º 20744 regula el descanso semanal en su Capítulo II, artículo 204, donde establece la prohibición de ocupar al trabajador “desde las trece (13) horas del día sábado hasta las veinticuatro (24) horas del día siguiente, salvo en los casos de excepción previstos en el artículo precedente y los que las leyes o reglamentaciones prevean, en cuyo caso el trabajador gozará de un descanso compensatorio de la misma duración, en la forma y oportunidad que fijen esas disposiciones atendiendo a la estacionalidad de la producción u otras características especiales”.

Como puede observarse, el artículo 1.° de la Ley 18204 y el artículo 204 de la LCT prohíben la ocupación del trabajador desde la hora trece del día sábado hasta la hora veinticuatro del domingo siguiente, con lo cual, por esta vía, de forma indirecta, fijan la obligatoriedad de conceder un descanso semanal durante esos días. No obstante, dichas normas admiten la posibilidad de excepciones por vía legal o reglamentaria, referidas a ciertas actividades o tipos de explotación.Esto se debe relacionar con aquellas situaciones en las cuales la actividad no puede ser interrumpida (servicios públicos o privados de carácter esencial) o en las que se deben desplegar preferentemente durante los fines de semana (espectáculos públicos, restaurantes, etc.).

Como surge de dichas prescripciones legales, tales excepciones no lo son al descanso semanal en sí, sino a los días en que este debe llevarse a cabo; vale decir, en caso de existir una excepción, el descanso semanal puede proceder en días distintos a los fijados por la ley. Por lo tanto, la legislación vigente, pese a establecer -como regla general- la prohibición de la ocupación del trabajador en el lapso temporal comprendido entre las hora trece (13) del día sábado y la hora veinticuatro (24) del día siguiente, no lo hace en forma absoluta. Esto, en la medida en que deja abierta la posibilidad de sentar excepciones -sea por vía legal o por vía reglamentaria- a dicho principio general; en esta hipótesis se deberá garantizar al trabajador el goce de un descanso compensatorio de la misma duración, como ordena la LCT (art. 204).

9. LA LEY PROVINCIAL N.º 8350

Al marco normativo anteriormente detallado hay que sumar que, en 1993, el Poder Legislativo provincial sancionó la Ley n.º 8350, la cual, en consonancia con la desregulación del horario comercial dispuesta por el Decreto nacional n.º 2284/91 (ratificado por Ley n.° 24307), en su artículo 1.° dispone: “Los propietarios o encargados de todo tipo de establecimientos comerciales o de servicios, mayoristas o minoristas, con o sin venta al público, con o sin empleados en relación de dependencia, podrán determinar libremente los días y horarios de apertura y cierre. Podrán asimismo desarrollar sus actividades los días domingo y feriados”. No obstante, la libertad que pregona el artículo 1. está ajustada, enmarcada y acotada al cumplimiento de la normativa que rige en la materia. En efecto, el artículo 2° prescribe:”El régimen de trabajo para el personal en relación de dependencia dela actividad comercial o de servicio, se ajustará en todos los casos a las disposiciones de la legislación laboral vigente, sus reglamentos y los que en la materia especifiquen las convenciones colectivas de trabajo”. Como consecuencia, la ley posibilita la libertad de horario entre los comercios, pero siempre que se respete toda la legislación laboral por ser materia de fondo que, en virtud del esquema de distribución constitucional de competencias (artículo 75, inciso 12), es atribución exclusiva del Congreso de la Nación.

Resulta oportuno recordar lo que esgrimieron los defensores de la Ley provincial n.º 8350 cuando el tema fue debatido en la entonces Cámara de Senadores de la provincia. El legislador Luis Alberto Quiroga sostuvo: “Diremos que, en este pr oyecto que está en tratamiento, se encuentran claramente manifestados los intereses de los distintos componentes del cuerpo social involucrado, es decir, una amplia gama de derechos del sector público consumidor, con la libertad de comercio que requieren el comerciante, el empleador y el empleado con sus derechos, los que deben ser garantizados. A todos estos elementos se debe agregar el poder de policía de la Provincia (.). Creemos que los temores que en forma tácita o expresa se pueden abrigar referidos a los posibles abusos por parte de algunos empleadores, quedarán desvirtuados por la conducta responsable, madura y ajustada a la ley que los empresarios con personal en relación de dependencia continuarán ejerciendo (.). Pero si hubiera algún intento de afectación de los derechos de los trabajadores o su conculcación, el Ministerio de Trabajo de la Provincia continuará siendo celoso control de estos derechos”.

Cabe agregar que en la misma ley se designa como autoridad de aplicación al Ministerio de Trabajo, al que, en ejercicio de la policía de trabajo, se le reconoce la posibilidad de efectuar el contralor de las planillas de horario y descanso del personal; al mismo tiempo, se especifica que la Subsecretaria de Comercio ejercerá el contralor del horario de atención al público.Todo esto pone de manifiesto que la Ley provincial n.º 8350 es una manifestación del ejercicio del poder de policía que le compete a la Provincia -en virtud del art. 54 de la Constitución de la Provincia-, sin que ese despliegue signifique avasallar el ámbito de la competencia reservada al Gobierno federal, en la medida en que autoriza la libre fijación de días y horarios comerciales, pero siempre sujeta a respetar la normativa laboral vigente.

10. EL PODER DE POLICÍA EN MATERIA DE TRABAJO Y LA POLICIA DEL TRABAJO. EL RÉGIMEN GENERAL DE SANCIONES POR INFRACCIONES LABORALES

La doctrina tradicional ha definido el poder de policía como una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales; desde este punto de vista es una atribución normativa y reguladora que pertenece al órgano legislativo. Pero también ha sido concebida como la facultad o potestad jurídica de la administración pública de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su actividad, con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover el bienestar general.

En conexión con la segunda concepción, la policía del trabajo, según se ha definido, resulta ser una facultad administrativa de control del cumplimiento de las normas de fondo y de penalización de las infracciones comprobadas (función preventiva, educativa, represiva y propia de la ‘policía’) que debe ejercerse dentro del marco legal y con los alcances que el Poder Legislativo le acuerda (función normativa propia del poder de policía).

Entonces, por un lado, se encuentran las regulaciones al ejercicio de los derechos efectuadas por el órgano legislativo en materia laboral y, por el otro, el control del cumplimiento de dichas normas y la aplicación de sanciones a los infractores, actividad administrativa denominada “policía del trabajo” o, como se la llama en la actualidad, “inspección del trabajo”.

Ahora bien, tanto el poder de policía en materia laboral como la policía del trabajo son competencias propias del Estado provincial que no han sido delegadas a los municipios.En efecto, el artículo 54, cuarto párrafo, de la Constitución de la Provincia prevé: “El Estado provincial ejerce la policía del trabajo en el ámbito personal y territorial, sin perjuicio de las facultades del gobierno federal en la materia”. Por su parte, el artículo 144, al enumerar las atribuciones y deberes del gobernador, en el inciso 17 prescribe: “Tiene a su cargo, conforme a las leyes, la policía del trabajo”.

Por otra parte, hay que añadir que la Ley n.° 25212, que fue sancionada bajo la forma de una ley-convenio, aprobó el “Pacto Federal del Trabajo”, suscripto el veintinueve de julio de mil novecientos noventa y ocho entre el Poder Ejecutivo Nacional y los representantes de las provincias y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), pacto que, entre otras cuestiones relevantes en materia de trabajo, aprobó el “Régimen General de Sanciones por Infracciones Laborales” (Anexo II). El propósito de la ley-convenio ha sido, precisamente, el de establecer un régimen único de sanciones por infracciones laborales, aplicable en todas las jurisdicciones, sean estas nacional, provincial o de la CABA; todo, con el fin de garantizar la unidad y seguridad jurídica y lograr una más adecuada coordinación de la actividad de fiscalización.

Vale destacar que dicha ley, en el art. 3, inciso “c”, califica como infracción grave la violación de las normas en materia de duración del trabajo, descanso semanal, vacaciones, licencias, feriados, días no laborables y en general, tiempo de trabajo. Algunos doctrinarios han comentado: “Este instrumento también fue sancionado en cada una de las legislaturas provinciales como leyes locales, unificando de esta manera y para todo el país el funcionamiento de la policía del trabajo en lo que respecta a las relaciones individuales del trabajo, salud, higiene y seguridad en el trabajo, así como las cláusulas normativas de los convenios.El nuevo régimen, en lo que se refiere a competencias, adopta el esquema desconcentrado; sin perjuicio de las facultades concurrentes y de cooperación, mantiene las facultades cuasi jurisdiccionales de la administración y adopta una aplicación más estricta del principio de tipicidad, acotando de este modo la discrecionalidad administrativa en el ejercicio del poder sancionador”.

Por su parte, la Ley n.°25877, en su artículo 28, ha creado el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), destinado al control y fiscalización del cumplimiento de las normas del trabajo y de la seguridad social en todo el territorio nacional; esto, con el fin de garantizar los derechos de los trabajadores previstos en el artículo 14 bis de la Constitución nacional y en los convenios internacionales ratificados por la República Argentina, y de eliminar el empleo no registrado y las demás distorsiones que el incumplimiento de la normativa laboral y de la seguridad social provocaran. Al sistema lo integran la autoridad administrativa del trabajo y de la seguridad social nacional y las autoridades provinciales y de la CABA, bajo los principios de corresponsabilidad, coparticipación, cooperación y coordinación, de manera de garantizar su funcionamiento eficaz y homogéneo en todo el territorio nacional.

De lo expuesto puede colegirse que, teniendo en cuenta la competencia provincial en la materia, mediante una ley-convenio se ha establecido un régimen único de sanciones por infracciones laborales para todo el país, que está regulado por la Ley n.° 25212, Anexo II. Ahora bien, la autoridad encargada de ejercer el control y de aplicar las sanciones a los infractores en la provincia de Córdoba es el Ministerio de Trabajo de la Provincia, en ejercicio de la policía de trabajo y en cumplimiento de la competencia asignada constitucionalmente al Estado provincial, de conformidad con el artículo 54 de la Constitución de la Provincia, anteriormente citado.

11. EL ESQUEMA DE ORGANIZACIÓN DEL ESTADO FEDERAL:EL ESTADO PLURILEGISLATIVO

A raíz de la reforma constitucional de 1994, sobre las provincias pesa la obligación de asegurar la autonomía municipal (arts. 5 y 123 de la CN) y su alcance debe comprender el orden institucional, político, administrativo y financiero. Como consecuencia, los municipios integran nuestra estructura federal, en la que se da por existente lo que algunos autores han llamado “trinidad constitucional: municipio-provincia-estado federal”, a la que hay que sumar -en cuarto nivel estadual- a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Esto, a su vez, importa el reconocimiento de niveles diferenciados de gobierno, que se traduce en un sistema jurídico “plurilegislativo”, en el cual coexisten simultáneamente diversos órdenes jurídicos, emergentes del despliegue de potestades normativas propias.

El ámbito de actuación de cada uno de esos órdenes que conforman nuestro sistema jurídico es susceptible de ser analizado a través del prisma de la dimensión espacial (principio de territorialidad); de la dimensión material (principio de competencia) y de la dimensión jerárquica (principio de supremacía).

El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, para lo cual hay que distinguir las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno, ya sea en forma exclusiva, reservada, delegada o concurrente. El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas. El principio de supremacía, consagrado en el artículo 161 de la Constitución provincial, establece:”Los tribunales y juzgados de la Provincia, en el ejercicio de sus funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la ley suprema”; esto, en forma concordante con los artículos 31 y 75, inciso 22, de la Constitución nacional, de donde emerge la estructura piramidal -con sus respectivos grados y niveles normativos- de nuestro bloque de constitucionalidad y convencionalidad federal.

En ese entramado plurilegislativo, que define el marco constitucional en el que es posible sancionar normas de alcances generales, las ordenanzas municipales tienen el mismo valor y fuerza normativa que las leyes provinciales y nacionales siempre que hayan sido dictadas en el ámbito de su competencia territorial y material. En el caso traído a conocimiento de este Tribunal, dicho principio de competencia es el que ha de proveer el parámetro para despejar el cuestionamiento sobre la regularidad constitucional que pesa sobre la norma en tela de juicio: la Ordenanza n.º 1660.

12. AUTONOMÍA Y COMPETENCIA MATERIAL DEL MUNICIPIO

De la exégesis gramatical del título segundo, de la segunda parte, de la Constitución de la Provincia (en particular los artículos 180, 184, 185 y 186), surge de manera explícita e indubitable la voluntad del constituyente de 1987 de conferir a los municipios autonomía, carácter reconocido por la Constitución Nacional a partir de la reforma del año 1994 (arts. 5 y 123). Esto revela que lo que es exigencia para las provincias -por mandato constitucional desde 1994- en Córdoba se encuentra consagrado desde 1987. Esto se traduce en el reconocimiento de potestades normativas originarias en el ámbito de actuación territorial y material propia de cada uno de los municipios; incluso, esto supone atribuciones implícitas, es decir, el ejercicio de cualquier función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado (art. 186, inc.14, de la CP).

Si los municipios son la forma primaria de descentralización política, resulta evidente que, como sostienen algunos autores, la autonomía implica fundamentalmente competencia legislativa; es decir, facultad de dictar normas generales, pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad. De allí que los municipios poseen potestad legislativa para reglamentar las materias que les han sido atribuidas por la Constitución de cada provincia.

Este criterio ha sido ratificado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el momento de interpretar los alcances del artículo 123. En efecto, el Alto Cuerpo federal sostuvo: “La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes ‘institucional, político, administrativo, económico y financiero’ e impone a las provincias la obligación de asegurarlas, pero deja librada a la reglamentación que éstas realicen la determinación de su alcance y contenido’. Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125, Const. Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo 123”.

En otras palabras, la CN establece un piso autonómico que no se puede perforar -pero sí expandir-, aunque corresponde a cada provincia delimitar el alcance y contenido en que dicha autonomía debe -y puede- desarrollarse. Por ello, algunos autores han advertido: más allá de la autonomía reconocida, si la provincia no le cede (al municipio) competencias, de poco sirve incluso la facultad de poder dictar la propia carta orgánica, dado que no le resultará de utilidad a los fines de ampliar el marco de sus atribuciones, que son de segundo orden.

13.LOS LÍMITES DEL PODER DE POLICIA MUNICIPAL

Las municipalidades, dentro de la esfera de competencias que les son propias, son titulares de un poder de policía municipal; es decir, de una potestad jurídica para limitar la libertad de acción o el ejercicio de determinados derechos individuales con la finalidad de asegurar el interés general, y en la medida en que la promoción del bienestar general lo haga conveniente o necesario, pero dentro de los límites constitucionales y en pos de asegurar que todos los individuos gocen de la efectividad de sus derechos en igual forma y extensión.

En cuanto al contenido, dicho poder de policía se encuentra limitado a las materias que, en virtud de la atribución constitucional conferida, son excluyentes de los municipios y que, en el caso de la Constitución de la Provincia, están clara y minuciosamente delimitadas en el artículo 186. En efecto, el mencionado inciso 7 de dicho artículo atribuye a los municipios atender las siguientes materias: “salubridad; salud y centros asistenciales; higiene y moralidad pública; ancianidad, discapacidad y desamparo; cementerios y servicios fúnebres; planes edilicios, apertura y construcción de calles, plazas y paseos; diseño y estética; vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo; control de la construcción; protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos; creación y fomento de instituciones de cultura intelectual y física y establecimientos de enseñanza regidos por ordenanzas concordantes con las leyes en la materia; turismo; servicios de previsión, asistencia social y bancarios”. Como puede advertirse, entre ellas no se encuentra la posibilidad de ejercer la denominada “policía del trabajo”, reservada por la misma Constitución a la Provincia (art.54).

De lo anterior se deduce que cualquier restricción al ejercicio de los derechos operada a través del poder de policía debe superar el test de legalidad, según el cual la reglamentación del derecho se debe instrumentar por ley; es decir, por el legislador (‘Coronel García’, Fallos, 312: 1082), o por norma basada en ley (decreto reglamentario de ley; ordenanza municipal habilitada por una constitución o ley provincial).

El desenvolvimiento del poder de policía tiene otro límite, derivado de los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben guiar cualquier reglamentación o restricción relacionada con el ejercicio de los derechos (de conformidad con los arts. 14, 19, 28 y 75, inc. 30, de la CN; art. 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y arts. 18, 19 y 104, inc. 1, de la CP).

Brevemente, puede señalarse que el test de razonabilidad implica un control de fondo o sobre el contenido de la ley, norma, decreto reglamentario u ordenanza, que establece la regulación. En ese sentido, alude a la constitucionalidad o legalidad de los motivos o razones que se alegan para justificar, por ejemplo, una desigualdad o trato diferenciado. Por eso, se ha dicho: “En términos de control de la actividad administrativa, se refiere a la justificación objetiva y razonable de la misma a la vista del ordenamiento jurídico. Actuación administrativa razonable equivale a decisión administrativa legalmente fundada, legalmente aceptable” .

Por su parte, el test de proporcionalidad, que algunos autores llaman de “razonabilidad técnica”, se desenvuelve siempre en la relación medios-fines; significa, por ejemplo, la adecuación de la actividad administrativa al fin que determina el ordenamiento jurídico. La proporcionalidad se refiere a la justificación teleológica de la medida adoptada, que autoriza la distinción de tratamiento en razón de los objetivos que con ella se persiguen.En ese sentido, entonces, el ejercicio del poder de policía por parte de la Administración debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Esto significa que la actividad reglamentaria que puede desarrollar el ente municipal en el ejercicio de esta atribución debe adecuarse tanto a la totalidad del ordenamiento jurídico como a las circunstancias, al objeto y a la finalidad qua tal ejercicio procura. Como corolario puede citarse lo que la propia CSJN ha sentado como premisa en el precedente anteriormente reseñado: “El artículo 123 de la Const. Nacional -incorporado por la reforma de 1994- no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a límite alguno”. De esto se desprende -a contrario- que si los municipios se encuentran restringidos y limitados respecto de las materias que son de su competencia, con mayor razón, la interdicción es absoluta cuando se trata de materias respecto de las cuales no tienen atribuciones reglamentarias, como se verá en el apartado siguiente.

14. EL CASO CONCRETO

En estos autos, la Ordenanza n.º 1660 (arts. 1 y 2, inciso a), dictada por la Municipalidad de Arroyito, desde su denominación misma (de “Descanso dominical del trabajador”), pone de manifiesto la extralimitación insalvable en la que ha incurrido al haber establecido la obligación de respetar el descanso dominical en forma absoluta. De este modo, ha invadido la esfera de competencia reservada al Congreso de la Nación, ya que todo lo comprendido por el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social es parte integrante del derecho de fondo; por ende, su regulación y tratamiento es atribución exclusiva del Congreso de la Nación, en función del artículo 75, inciso 12 de la CN.

Por otro lado, en la medida en que la cuestionada ordenanza regula un sistema de sanciones por inobservancia del descanso dominical (art. 3) invade la esfera de competencia de la Provincia, en tanto dicha materia no ha sido delegada a los municipios (de conformidad con el art.54, párrafo tercero, de la CP). Además, y tal como se explicitó en el Considerando n.º 10, existe un régimen general de sanciones por infracciones laborales, uniforme para toda la Nación, que se encuentra regulado en el Anexo II, de la Ley n.° 25212. Esto explica por qué el municipio, al establecer un régimen distinto de sanciones, se aparta del régimen vigente y ejerce competencias que constitucionalmente no le pertenecen.

Como consecuencia, la ordenanza se torna inconstitucional, toda vez que el municipio no tiene competencia para regular dichas materias y, al hacerlo, ha avasallado las competencias propias del Gobierno nacional y de la Provincia, en abierta violación de los artículos 75, inciso 12, de la Constitución Nacional, y de los artículos 54 y 186, inc. 14, de la Constitución de la Provincia.

De otro costado, en orden al alegado ejercicio del poder de policía municipal que aduce la demandada para justificar su competencia en el dictado de la ordenanza impugnada, cabe aclarar lo siguiente. Teniendo en cuenta la doctrina explicitada en el Considerando anterior, si bien el municipio puede establecer restricciones al horario comercial en el ejercicio del poder de policía, ello está supeditado -en primer lugar- a que dichas limitaciones estén vinculadas con lo que son atribuci ones propias del municipio; por ejemplo, todo lo vinculado con los mercados, abastecimiento de productos en las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos, tal como explicita el artículo 186, inciso 7 de la Constitución de la Provincia al delimitar la competencia material de los municipios.En segundo lugar, dicho ejercicio debe ser razonable, lo cual supone constitucionalidad o legalidad de los motivos invocados para justificar la restricción.

Pero, en este caso, la razón que fundamenta la restricción impuesta a los comercios (es decir, el respeto del descanso dominical) resulta inconstitucional, toda vez que el Municipio no tiene competencia para regular sobre dicha materia y, al hacerlo, ha invadido la esfera de competencias de los otros órdenes de gobierno que coexisten dentro del Estado federal.

En efecto, las formulaciones, reglamentaciones o regulaciones jurídicas elaboradas en virtud del ejercicio de ese poder de policía, sean consecuencia del ejercicio de un poder autónomo o en virtud de una delegación legislativa, siempre serán antijurídicas si repugnan algún principio constitucional, o si incurren en contradicción con el texto o con el espíritu de la Constitución (Nacional o Provincial). Así, resulta manifiesto que la restricción horaria impuesta por la Ordenanza n.º 1660 importa una extralimitación al razonable ejercicio del poder de policía municipal, hasta el punto de erigirse en una medida capaz de lesionar tanto la Constitución nacional (arts. 14 y 75, inciso 12) como la Constitución provincial (arts. 54 y 186, inciso 14).

Al haber quedado demostrado que la Ordenanza n.º 1660 constituye una absoluta extralimitación y una invasión de las competencias que corresponden a la Nación (en materia de legislación de fondo) o a la Provincia (en materia de ejercicio de la policía del trabajo), pierde relevancia analizar la plausibilidad de algunas de las razones invocadas por la parte demandada para justificar el dictado de tal norma; entre ellas, que permitiría la convivencia social armoniosa y que se trataría de una modalidad adoptada por los supermercados de la ciudad de Arroyito desde hace más de una década, con el consiguiente arraigo en las costumbres comerciales.En efecto, no se puede desplegar tal test de razonabilidad sobre dichos motivos, porque la ordenanza en cuestión no supera el test inicial de legalidad, en la medida en que ha desbordado la competencia conferida constitucionalmente al municipio.

15. CONCLUSIÓN

En mérito de las consideraciones expuestas y de las premisas sentadas a través de su desarrollo, corresponde hacer lugar a la demanda entablada y, como consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la Ordenanza n.º 1660/14, por resultar violatoria de los artículos 14, 16, 75 (inciso 12), de la Constitución nacional y artículos 54 y 186 (inciso 14), de la Constitución provincial.

16. ARGUMENTOS CONCURRENTES A MAYOR ABUNDAMIENTO

Si bien los argumentos desplegados con anterioridad resultan dirimentes para resolver el caso, la oportunidad amerita que este Tribunal formule dos breves observaciones, en la medida en que lo debatido circunvala cuestiones con honda dimensión constitucional.

La primera es que esta sentencia ratifica el derecho de trabajar y de ejercer el comercio en forma lícita, incluso los días domingo, pero sin perder de vista que tales derechos deben desplegarse en consonancia con las reglamentaciones y previsiones vigentes que hacen posible su ejercicio. En efecto, todo lo concerniente a los derechos de los trabajadores y a la seguridad social constituye derechos de gran relevancia, lo que explica que estén garantizados por normas de la máxima jerarquía (art. 14 bis, de la Constitución nacional; art. 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; arts. 54 y 55, de la Constitución provincial, entre otros). Dichas normas, precisamente, aseguran descanso para el trabajador, disfrute del tiempo libre y limitación razonable de las horas de trabajo, entre otros, principios que deben ser respetados por los empleadores -sea cual fuera el rubro- y supervisados estrictamente por los órganos con competencia para ello; con más razón cuando se trata del trabajo desplegados en aquellos días (fines de semana) tradicional y socialmente concebidos para descansar, para estar en familia, para realizar actividades de esparcimiento o el ejercicio de cultos religiosos.No en vano, prestigiosos autores han alertado lo siguiente: ” Sucesivas emergencias económicas, el desplazamiento del país de los mercados internacionales y el decrecimiento del empleo convirtieron al artículo 14 bis en una formulación normativa cada vez más ajena a la realidad, sobre todo en materia de seguridad social”.

La segunda consideración es que la circunstancia de que la accionante y otro comerciante de la ciudad de Arroyito sean extranjeros y, al mismo tiempo, los sostenedores de la inconstitucionalidad de la Ordenanza n.º 1660 no debe generar con el resto de los comerciantes vernáculos diferencias que vayan más allá de las propias del disenso de opinión sobre los alcances del descanso dominical. Como no podía ser de otra manera en un país forjado por inmigrantes, la Argentina sigue siendo -para toda la posteridad- un espacio concebido para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino. Como muchos han señalado, esta frase estampada en el Preámbulo de la Constitución nacional ” sintetiza tanto la generosidad de los propósitos como la idea de ‘contrato social abierto’, al que podían unirse quienes lo desearan”. Si bien fue una novedad para la época, dicha apertura sigue vigente. Y aún hoy es el mejor reaseguro de la pacífica diversidad étnica, cultural y religiosa que siempre ha destacado a la Argentina y, con ella, a la provincia de Córdoba de la democracia pluralista y participativa por la que, en forma complementaria, brega el Preámbulo de la Constitución local.

17. COSTAS

En cuanto a las costas, no existen razones que justifiquen el apartamiento del principio objetivo de la derrota, razón por la cual corresponde que sean soportadas por la parte que ha resultado vencida en estos autos (art. 130, CPCC).

A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, LOS SEÑORES VOCALES, DOCTORES AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, DOMINGO JUAN SESIN, LUIS ENRIQUE RUBIO, M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, MARÍA MARTA CÁCERES DE BOLLATI, SEBASTIÁN LÓPEZ PEÑA Y HUMBERTO SANCHEZ GAVIER, EN FORMA CONJUNTA, DIJERON:

CORRESPONDE:

I. HACER LUGAR a la acción declarativa de inconstitucionalidad deducida por la Sra. Li Hua Weng (fs. 34/44) en contra de la Municipalidad de Arroyito y, como consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la Ordenanza n.º 1660.

II. IMPONER las costas a la parte vencida, atento a la inexistencia de razones que justifiquen el apartamiento del principio objetivo de la derrota (art. 130, CPCC).

Así votamos.

Por el resultado de lo votos emitidos, por unanimidad, SE RESUELVE:

I. HACER LUGAR a la acción declarativa de inconstitucionalidad deducida por la Sra. Li Hua Weng (fs. 34/44) en contra de la Municipalidad de Arroyito y, como consecuencia, declarar la inconstitucionalidad de la Ordenanza n.º 1660.

II. IMPONER las costas a la parte vencida, atento a la inexistencia de razones que justifiquen el apartamiento del principio objetivo de la derrota (art. 130, CPCC).

Protocolícese, hágase saber y dese copia.