No procede la cautelar para suspender el requisito de presentar el “libre deuda” al tramitar la renovación de la licencia de conducir

licencia-conducirPartes: Garnero Cintia Noemí c/ Municipalidad de Santa Fe s/ medida cautelar autónoma

Tribunal: Cámara de lo Contencioso Administrativo de Santa Fe

Fecha: 26-ago-2016

Cita: MJ-JU-M-100790-AR | MJJ100790 | MJJ100790

Sumario:
1.-Corresponde rechazar la pretensión cautelarmente deducida tendiente a que se suspenda la exigencia del municipio de presentar el certificado de libre multa – ord. 10.017 y modificatorias para poder tramitar la renovación de su licencia de conducir, desde que la admisibilidad de este tipo de pedidos exige la concurrencia de alguna circunstancia de la que pueda extraerse la posibilidad de que se produzca un perjuicio especial, ya en el peticionario, ya en otros intereses en juego; o -en todo caso-la concurrencia de una ilegitimidad tan manifiesta que por sí sola pudiese justificar la anticipada intervención del Tribunal.

2.-La condición exigida por la demandada, a los fines de la renovación del carné de conductor, se presenta, en principio, como un requisito irrazonable con la finalidad y la coherencia del sistema, además de los trastornos personales que se ocasionarían a la libertad de circulación de la recurrente pues la sola invocación de infracciones impagas a los fines de no renovar la licencia de conducir importaría una suerte de inhabilitación , anexando una sanción accesoria, en principio, no prevista en el régimen de tránsito municipal, es más, tal sería la incongruencia del sistema que si el requirente pagara las multas, parecería que la autoridad municipal, prescindiendo de sus antecedentes viales, renovaría la licencia sin más. (Del voto en disidencia del Dr. Palacios)

Fallo:

Santa Fe, 26 de agosto de 2016.

VISTOS: Estos autos caratulados “GARNERO, Cintia Noemí contra MUNICIPALIDAD DE SANTA FE sobre MEDIDA CAUTELAR AUTÓNOMA” (Expte. C.C.A.1 n° 146, año 2016), venidos para resolver; y,

CONSIDERANDO:

I.1. Cintia Noemí Garnero interpone medida cautelar autónoma contra la Municipalidad de Santa Fe tendente a que se suspenda la exigencia de presentar el certificado de libre multa -contenido en la ordenanza 10.017 y sus modificatorias 11.364 y 10.449-, para poder tramitar la renovación de su licencia de conducir.

Refiere que la Municipalidad de Santa Fe exige “de manera abusiva” -contrariando el ordenamiento legal vigente y principios constitucionales-, un certificado de libre multa que funciona como un “certificado de conducta vial”, y como un “verdadero impuesto”.

Considera que este procedimiento es “ilegítimo y violenta gravemente el ordenamiento legal vigente, transformando con ello un certificado de buena conducta vial (art. 13, inc. b), ley 24.449 y el art.1 del anexo IV, decreto provincial 2311/99) en una verdadera detracción patrimonial de tipo tributaria, para acceder a una licencia de conducir, la cual es el requisito constitucional para ejercer el derecho constitucional de circular y transitar libremente por el territorio nacional”.

Respecto a los hechos, relata que el día 10.2.2016, concurrió a realizar los trámites para renovar su licencia de conducir y se le informó que sus vehículos -domino JRP 814 y PAB 975- poseían una serie de multas que -dice- no cumplen los requisitos legales y fueron dictadas sin respetar lo dispuesto en la Ley Nacional de Tránsito, específicamente establecido en los artículos 69 y 70.

Indica que la exigencia del libre multa es arbitraria y roza lo defraudatorio; y que existe por parte de la demandada un abuso de la vulnerabilidad en la que se encuentran los ciudadanos para así “satisfacer su voracidad recaudatoria”.

Continúa diciendo que el día 11.2.2016 pidió ante la Dirección General de Tránsito Municipal que se haga lugar a su solicitud de renovación de la licencia para conducir con eximición de la presentación del libre multa.

Aduce que frente al silencio de la Administración venció su licencia para conducir y ello le provocó un perjuicio actual e innumerables inconvenientes en su vida diaria y en su actividad comercial.

Precisa que si bien la Municipalidad cuenta con el procedimiento de apremio, al exigir la presentación del libre multa en los trámites vinculados a la licencia de conducir coloca a los administrados en una situación de desventaja y vulnerabilidad que podría configurar el delito de “estafa” al verificarse “[.] el perjuicio patrimonial que sufren los ciudadanos al pagar estas ‘supuestas’ multas, el ardid o engaño que lleva al administrado a un error y ese real engaño que la Municipalidad de Santa Fe infiere a los ciudadanos configuran el elemento subjetivo que requiere este tipo legal.” (sic).

Entiende que el mecanismo coactivo de exigir el pago de multas es “perverso” y funciona como un “tributo encubierto”; que se trata deuna “conducta fraudulenta e inaceptable” en un estado de derecho, ya que la Administración no puede ni debe encontrar un financiamiento coactivo y encubrir su objetivo recaudatorio, desvinculando el espíritu del legislador consistente en adaptar el régimen jurídico del automotor a las nuevas realidades y lograr la armonización y ordenamiento de las diferentes legislaciones municipales y provinciales, previendo un certificado de conducta vial que actúe como un antecedente vial que concientice a los ciudadanos calificándolos con un sistema de “scoring” o puntos.

Expresa que la Municipalidad demandada la priva de su derecho a circular libremente y le produce un perjuicio económico y moral, tanto actual como futuro, al ver alterada su actividad comercial y su vida cotidiana.

Estima que la Ley Nacional de Tránsito y el decreto de adhesión provincial no solicitan el pago de multas para renovar la licencia de conducir.

Solicita -en suma- se haga lugar a la medida cautelar requerida.

2. Corrida la pertinente vista, la Municipalidad de Santa Fe la contesta a fojas 45/51.

Luego de reseñar la pretensión cautelar y los antecedentes del caso, cita jurisprudencia referente a que las cuestiones que se resuelven en la interpretación de hechos y la valoración de elementos probatorios y normativos exorbitan el limitado ámbito de conocimiento de las medidas cautelares.

Refiere al carácter accesorio y provisorio de las medidas precautorias.Cita jurisprudencia y doctrina al respecto.

En cuanto a la verosimilitud del derecho afirma que en autos la ilegitimidad e inconstitucionalidad de las exigencias municipales no se presentan en forma evidente y manifiesta.

Estima que la Administración municipal “sólo se limita a cumplir con la legalidad imperante, dispuesta por el órgano competente con competencia para el dictado de normas generales abstractas, con indiscutida substancia legislativa y en ejercicio de su propio poder de policía”.

Observa que la ordenanza 10.017 -Régimen General de Tránsito- fue sancionada por el Concejo municipal de conformidad con las atribuciones otorgadas por la ley 2756.

Advierte que la actora pretende por vía cautelar la no aplicación para su caso en particular del artículo 9 de la ordenanza citada, interpretando que existe una ilegalidad manifiesta en la norma al exigir la regularización de la deuda en concepto de multas por faltas de tránsito como trámite previo para la renovación del carnet de conducir.

Precisa que el certificado de regularización de las multas se exige como requisito para obtener y renovar la licencia de conducir en virtud de lo dispuesto en el artículo 9, inciso g), de la ordenanza 10.017, y que “así incluso ha sido reglamentado [con anterioridad] por DMM N° 03089/91”.

Destaca que la Municipalidad de Santa Fe no adhirió a la Ley Nacional de Tránsito 24.449 y que resulta aplicable la normativa local (ordenanza 10.017); que la potestad de regular este tema es una cuestión local; que se trata de materia no delegada a la Nación por las Provincias y que, en el caso concreto de la Provincia de Santa Fe, dicha potestad ha sido puesta en la órbita de cada municipio a través de la Ley Orgánica de Municipalidades 2756.

Agrega que, a su vez, la ley 13.133 regula cuestiones relativas a la licencia de conducir, aunque en lo que respecta a las clases y tipos, adhiere a la legislación nacional.

Explica que, en síntesis, la licencia de conducir en la ciudad de Santa Fe se rige,en lo atinente a las clases y tipos de licencia, por la legislación nacional; en lo referente a la determinación de las edades mínima y máxima para conducir como así también al contenido, por lo prescripto en la órbita provincial; y, en cuanto a la naturaleza jurídica y los requisitos para su obtención, por las disposiciones del Reglamento General de Tránsito local.

Concluye en que el “Certificado de Regularización de Multas y de conducta vial” es una exigencia derivada de una norma de policía, establecida como requisito -entre otros-para acceder a una licencia que acredita idoneidad transitoria y habilita a su titular, en forma temporal, a conducir vehículos motorizados en la vía pública.

Argumenta en torno al examen de razonabilidad de la exigencia normativa cuestionada, y sostiene que el certificado de libre multa es un medio idóneo y capaz de alcanzar el fin específicamente perseguido por la norma; que, en cuanto a su proporcionalidad, de ningún modo la condición impuesta significa la anulación del derecho, dado que el interesado no se ve privado de su libertad de circulación contando con medios alternativos que le permiten su incorporación a la vía pública y que no implican la conducción personal de automotores.

Considera que no puede atribuirse a la Administración la condición de infractor de las normas de tránsito y seguridad vial en que se encuentra la actora, sino a su propia conducta; que la recurrente no acreditó encontrarse en situación de pobreza que le impida afrontar el pago de las infracciones cometidas; y que exigir el cumplimiento de una pena como condición para habilitar el ejercicio de un derecho determinado no aparece irrazonable cuando la condena respectiva encuentra su fundamento en el incumplimiento de las normas que lo reglamentan.

Menciona que la exigencia cuestionada no es exclusiva de la legislación que rige en la ciudad de Santa Fe; y que el mismo recaudo se establece en la ley provincial 13.133 (art. 23, inc.g), como asimismo ha sido adoptado dicho requisito por el Estado Nacional, todas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el marco del “Convenio Federal sobre Acciones en materia de Tránsito y Seguridad Vial”, ratificado por decreto 1232/07 de la Presidencia de la Nación.

Dice que es erróneo lo afirmado por la actora en relación a que el sistema legal no le garantiza el derecho de defensa; que la ley 10.160 regula la competencia de los Jueces en lo Penal de Faltas como Tribunales de última instancia de las impugnaciones deducidas contra las resoluciones de órganos administrativos que deciden faltas en materia municipal; y que no puede desconocerse que las ordenanzas municipales son “verdaderas leyes locales”.

Invoca la inexistencia de periculum in mora. En ese sentido señala que la actora no acreditó un perjuicio especial ni de difícil o imposible reparación; y que, por el contrario, el despacho de una medida cautelar como la solicitada y su posterior publicidad significarían “trastocar gravemente el sistema ideado por el legislador local, provincial y nacional, llegando a configurar una invitación a infringir las reglas de tránsito e incumplir el pago de las multas aplicadas hasta tanto se inicie juicio de apremio fiscal”.

Afirma que no existiendo una ilegitimidad manifiesta en el acto impugnado, ni peligro en la demora, y sí -enfatiza- una clara afectación del interés público comprometido, debe rechazarse el presente pedido, con costas.

Plantea el caso constitucional, y solicita, en suma, se declare inadmisible la cautelar solicitada, con costas.

II.1. La demandada plantea la identidad entre lo pretendido cautelarmente y la eventual cuestión de fondo que no fue introducida en sede judicial (f. 46 vto.).

Sin perjuicio de que igualmente corresponde decidir la inadmisibilidad del presente pedido, no lo es sin embargo con base en esa razón.

En efecto, tal como lo ha señalado la Cámara en autos “Mascheroni Torrilla” (A. T. 4, pág. 261) y “Cooperativa de Vivienda” (A. y S. T. 16, pág.301) -entre muchos otros- la eventual coincidencia del objeto de la cautelar con el objeto del reclamo principal -de verificarse- no es sin más causal de inadmisibilidad de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo.

Por el contrario -se agregó- autorizada doctrina menciona a esa circunstancia como una peculiaridad más del régimen cautelar en ese proceso (Julio Rodolfo Comadira. “Las medidas cautelares en el proceso administrativo con especial referencia a la suspensión de los efectos del acto”, L.L. 1994-C, Sec. Doctrina, págs. 699 y ss., en especial, pág. 705); tal como, por lo demás, lo prevén expresamente los más modernos regímenes procesales administrativos argentinos (Tierra del Fuego, ley 133, artículo 17; Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ley 189, artículo 177), e implícitamente -puede decirse- el local, cuya amplitud en términos de tutela cautelar ya ha sido señalada tanto por la Corte Suprema de Justicia de la Provincia (por todos, “Bazet”, A. y S. T. 167, pág. 111) como por esta Cámara (“Mascheroni Torrilla”, A. T. 4, pág. 102; entre otros).

Ello, desde luego, sin perjuicio de la incidencia que medidas tales pueden tener en la valoración de si concurren o no los presupuestos de procedencia.

2. Pero, como se adelantó, la presente solicitud cautelar resulta igualmente inadmisible.

Como es sabido, la admisibilidad de este tipo de pedidos exige la concurrencia de alguna circunstancia de la que pueda extraerse la posibilidad de que se produzca un perjuicio especial, ya en el peticionario, ya en otros intereses en juego; o -en todo caso-la concurrencia de una ilegitimidad tan manifiesta que por sí sola pudiese justificar la anticipada intervención del Tribunal (“Sejas”, A. T. 3, pág. 439; “Ottinger”, A. T. 4, pág. 279; “Caminos”, A. T. 5, pág. 213; “Zalazar”, A. T. 5, pág. 70; “Masin”, A. y S. T. 1, pág. 32; “Giustozzi”, A. y S. T. 10, pág. 35; “Cabral”, A. y S. T. 18, pág. 106; “Vivas”, A. y S. T. 19, pág. 346; “Firmani”, A.y S. T. 20, pág. 224; “Ortiz”, A. y S. T. 20, pág. 274; “Franco”, A. y S. T. 22, pág. 242; “Boasso”, A. y S. T. 22, pág. 387; “Rouzic”, A. y S. T. 23, pág. 182; “Leiva”, A. y S. T. 24, pág. 100; “Dere”, A. y S. T. 24, pág. 278; “Villarreal”, A. y S. T. 25, pág. 228; “Simoncini”, A. y S. T. 25, pág. 275; “Espósito”, A. y S. T. 25, pág. 374; “Thomas”, A. y S. T. 26, pág. 270; “Zeballos”, A. y S. T. 28, pág. 270; “Parodi”, A. y S. T. 29, pág. 411; “Preti”, A. y S. T. 30, pág. 408; “Leyva”, A. y S. T. 32, pág. 189; “Di Napoli”, A. y S. T. 32, pág. 292; “Golosetti”, A. y S. T. 32, pág. 457; “TECSA”, A. y S. T. 33, pág. 84; “Núñez”, A. y S. T. 33, pág. 348; “Vicente”, A. y S. T. 33, pág. 433; “Medina”, A. y S. T. 34, pág. 228; “La Tostadense”, A. y S. T. 34, pág. 297; “Helport”, A. y S. T. 34, pág. 314; “Spretz”, A. y S. T. 34, pág. 443; “Cosme”, A. y S. T. 35, pág. 82; “Manias”, A. y S. T. 38, pág. 492; “Luciano”, A. y S. T. 40, pág. 243; “Ronchetti”, A. y S. T. 43, pág. 492; “Mai”, A. y S. T. 44, pág. 73; “Esser”, A. y S. T. 44, pág. 319; “Aguiar”, A. y S. T. 45, pág. 212; “Durán”, A. y S. T. 48, pág.328; etc.).

A la luz de esos estrictos criterios jurisprudenciales -a los que in extenso corresponde remitir- puede concluirse que, conforme a las exigencias anunciadas, no concurren en el caso circunstancias ni se advierten excepcionales razones que autoricen la intervención anticipada de este Tribunal.

Por el contrario, conforme se ha relatado, los genéricos agravios de la actora puede concretarse en que la exigencia del “libre multa” desvirtúa “el procedimiento establecido y reglado por el ordenamiento jurídico tanto nacional como provincial”, y “contraría gravemente el ordenamiento legal vigente” (cita la ley nacional 24.449 y el decreto provincial 2311/99; f. 12); en que tal requisito “está en franca oposición a la legislación nacional y provincial” (f. 13 vto.); y, en fin, en que “la ley nacional de tránsito y su decreto de adhesión provincial, nunca solicita el pago de multas para renovar la licencia de conducir” (f. 15).

Pues bien, más allá de que las razones expresadas por la demandada en verdad restan verosimilitud a lo planteado por la peticionaria, se observa que tal planteo -en un examen liminar propio de esta instancia- soslayaría a las disposiciones de la ley 2756 (incisos 14 y 38), y al artículo 9, inciso e, de la mencionada ordenanza 10.017, por el que se dispone que “para tramitar la licencia habilitante para conducir o para renovar la licencia vencida la Dirección de Tránsito y Transporte requerirá del solicitante:[.] e) certificado de regularización de multas y de conducta vial expedido por el Tribunal Municipal de Faltas”.

En tales condiciones, acceder a lo solicitado por la actora implicaría ya en esta instancia declarar la inconstitucionalidad del mencionado artículo 9, inciso e, de la ordenanza 10.017, lo que excede el mencionado ámbito cognitivo sustentan el pedido.

Es más, siempre en un examen liminar, las razones que marginarían también que la ley 13.133 de adhesión a la ley nacional de tránsito, establece en el artículo 23, inciso g, que “no se otorgará o renovará la licencia de conducir a los solicitantes que tengan sanciones firmes pendientes de cumplimiento impuestas por infracciones a las normas de tránsito y de seguridad vial”; y, asimismo, que el invocado decreto 2311/99, fue dejado sin efecto por decreto 2570/15 (art. 3), en cuyo Anexo I se dispone coincidentemente que “para el otorgamiento o la renovación de la licencia de conducir, se deberá acompañar la constancia de libre deuda o multa por infracciones de tránsito” (art. 23, inciso g).

Regístrese y hágase saber.

Fdo.: DRAGO. LISA. PALACIOS (en disidencia). Di Mari (Sec.)

DISIDENCIA DEL SEÑOR JUEZ DE CÁMARA DOCTOR ALFREDO GABRIEL PALACIOS:

III.1. Corresponde considerar, previamente, si el planteo, efectuado sin que la instancia contencioso administrativa esté habilitada, es admisible.

Como es sabido, la admisibilidad de este tipo de pedidos exige la concurrencia de alguna circunstancia de la que pueda extraerse la posibilidad de que se produzca un perjuicio especial, ya en el peticionario, ya en otros intereses en juego; o -en todo caso-la concurrencia de una ilegitimidad tan manifiesta que por sí sola pudiese justificar la anticipada intervención del Tribunal (“Sejas”, A. T. 3, pág. 439; “Ottinger”, A. T. 4, pág. 279; “Caminos”, A. T. 5, pág. 213; “Zalazar”, A. T. 5, pág. 70; “Masin”, A. y S. T. 1, pág. 32; “Giustozzi”, A. y S. T. 10, pág. 35; “Cabral”, A. y S. T. 18, pág. 106; “Vivas”, A. y S. T. 19, pág.346; “Firmani”, A. y S. T. 20, pág. 224; “Ortiz”, A. y S. T. 20, pág. 274; “Franco”, A. y S. T. 22, pág. 242; “Boasso”, A. y S. T. 22, pág. 387; “Rouzic”, A. y S. T. 23, pág. 182; “Leiva”, A. y S. T. 24, pág. 100; “Dere”, A. y S. T. 24, pág. 278; “Villarreal”, A. y S. T. 25, pág. 228; “Simoncini”, A. y S. T. 25, pág. 275; “Espósito”, A. y S. T. 25, pág. 374; “Thomas”, A. y S. T. 26, pág. 270; “Zeballos”, A. y S. T. 28, pág. 270; “Asociación Sindical”, A. y S. T. 28, pág. 389; etc.).

Aun a la luz de esos estrictos criterios jurisprudenciales -a los que in extenso corresponde remitir-, el tenor de las cuestiones propuestas por la actora al formular su solicitud cautelar justifican suficientemente el análisis de su procedencia.

2. Esta Cámara viene señalando que la pretensión que constituye el objeto del proceso cautelar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, en el sentido que las medidas cautelares no requieren la comprobación de los extremos precisados para la procedencia de la demanda, sino que se conforman con un juicio más rápido y superficial dirigidos a comprobar los presupuestos substanciales de aquélla (“Sañudo”, A. T. 1, pág. 56; “Deforel”, A. T. 2. pág. 404; “Anit”, A. T. 5, pág. 37; “Díaz”, A. T. 5, pág. 307; “Palacios”, A. T. 5, pág. 344; entre otros).

Criterio éste ratificado por el Alto Tribunal nacional (Fallos: 327:3852; 329:2949; 330: 1261, 3126).

Pues bien, en el caso de autos se desprenden elementos suficientes que habilitan el despacho cautelar.

3. La recurrente solicita cautelarmente se suspenda la exigencia del certificado de libre multa para tramitar la renovación de la licencia de conducir.Tal como este Tribunal lo sostuviera en distintos precedentes, el cuestionado recaudo aparece verosímilmente ilegítimo a la luz del régimen legal aplicable, principalmente dirigido a la prevención y seguridad vial (“Battista”, A. y S. T. 2, pág. 187; “Payá”, A. y S. T. 36, pág. 204; “López Noguera”, A. y S. T. 39, pág. 252).

En efecto, para la obtención de la licencia el sistema tiene primordialmente en vista la acreditación de las condiciones de idoneidad para conducir vehículos, sometida principalmente, según las normas de aplicación, a la verificación de requisitos médicos, teóricos y prácticos, como a la evaluación de los antecedentes de tránsito que así lo avalen (artículos 1 a 6, ordenanza 10.017).

En los términos del artículo 9 de la citada ordenanza, la existencia de infracciones y su calificación, inciden, en principio, en la evaluación de la conducta vial del solicitante, y con ello, en las consecuencias que podría acarrearle según la calificación que le asigne el Juez de Faltas (incisos e., e.1, e.2, e.3, e.4, e.5, e.6).

Tan es así, que el pago de la multa se tiene en cuenta para valorar las conductas “muy buena”, “buena” y “regular”, no así para las “riesgosa” y “peligrosa”, para las cuales resultaría, prima facie, indiferente.

En consecuencia, la sola invocación de infracciones “impagas” a los fines de no renovar la licencia de conducir importaría una suerte de “inhabilitación”, anexando una sanción accesoria, en principio, no prevista en el régimen de tránsito municipal.

Es más, tal sería la incongruencia del sistema que si el requirente pagara las multas, parecería que la autoridad municipal, prescindiendo de sus antecedentes viales, renovaría la licencia sin más.

Así planteado el caso, la condición exigida por la demandada, a los fines de la renovación del carné de conductor, se presenta, en principio, como un requisito irrazonable con la finalidad y la coherencia del sistema, además de os trastornos personales que se ocasionarían a la libertad de circulación de la recurrente.

En las condiciones del caso, previamente la recurrente deberá constituir contracautela a satisfacción de la Presidencia y en modo de caución real o personal, por ante Secretaría (artículo 15, ley 11.330).

En cuanto a las costas, atento a que la demandada tuvo razones suficientes para litigar, las mismas se impondrán en el orden causado.