Se revocó la cautelar que permitía a una empresa de transportes a explotar rutas comerciales con base en un convenio privado, sin la previa autorización del Estado Nacional.

BusPartes: Expreso Tigre Iguazú S.R.L. c/ La Nueva Estrella SCC y otro s/ medida cautelar

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Fecha: 10-may-2016

Cita: MJ-JU-M-98384-AR | MJJ98384 | MJJ98384

Se revocó la cautelar que permitía a una empresa de transportes explotar rutas comerciales en base a un convenio privado, sin la previa autorización del Estado Nacional.

Sumario:

1.-Es procedente el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional contra la sentencia confirmatoria de la cautelar que autorizó a la empresa de transporte actora a explotar el servicio en los recorridos autorizados en un convenio privado, dado que se verifica un supuesto excepcional que permite asimilar a definitiva la sentencia recurrida, ya que la decisión impugnada, adoptada en el marco de un proceso de índole comercial suscitado entre dos particulares, impide la aplicación de disposiciones de carácter general dictadas por un organismo estatal con competencia específica, compromete seriamente la normal prestación del servicio público de transporte automotor de pasajeros y pone en riesgo la seguridad de sus usuarios.

2.-Corresponde revocar la resolución objeto de recurso toda vez que constituye una acción positiva que permite a la actora explotar rutas comerciales, para las cuales el Estado Nacional sólo había autorizado a la demandada, de manera que la requirente ha obtenido, en el marco de un proceso entre particulares, el dictado de una orden virtualmente operativa en el ámbito del transporte que la beneficia, pues la coloca en una posición privilegiada que le permite operar las trazas que pretende bajo la protección de una medida cautelar y sin estar sujeta al poder de policía de la autoridad de aplicación en la materia.

3.-A partir del examen preliminar de las conductas asumidas por dos particulares en el marco de un acuerdo suscripto entre ellos, la sentencia apelada impide al Estado Nacional ejercer sus atribuciones específicas en la materia de transporte respecto de la sociedad peticionante, sin que se esgriman argumentos de peso que justifiquen tan delicada solución. Esta decisión proyecta sus efectos más allá de las partes involucradas en la contienda judicial, conduce a la inaplicabilidad de preceptos federales, cuya constitucionalidad no fue cuestionada, y compromete seriamente el derecho a la protección de la seguridad de los usuarios consagrados en el art. 42 de la CN.

4.-Es necesario recordar que entre los tipos de medidas precautorias, la innovativa es una decisión excepcional porque altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, habida cuenta de que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa, lo que justifica una mayor prudencia al apreciar los recaudos que hacen a su admisibilidad, lo que no se advierte en la causa, pues el a quo al limitar su examen al convenio de gerenciamiento suscripto entre las sociedades litigantes, no reparó en el hecho de que su decisión provoca un desproporcionado grado de injerencia en las facultades de la autoridad de aplicación del transporte.

Fallo:

Procuración General de la Nación

-I-

A fs. 78/85 del expediente CSJ 67/2013 (49-E)/CS1 (al que corresponderán las siguientes citas), la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia confirmó la medida cautelar dictada en primera instancia, en la cual se había establecido lo siguiente:

(i) «ordenar a La Nueva Estrella S.C.C. que permita la explotación de trazas y venta de pasajes que constituyen el objeto del convenio de gerenciamiento celebrado el 10.12. O 7 con la firma accionante por parte de Expreso Tigre Iguazú S.R.L. y en un todo de acuerdo a los términos del convenio referido, absteniéndose de realizar actos que resulten contrarios al mismo, debiendo cesar de inmediato en la realización de aquellos que resulten contrarios al mismo, debiendo cesar de inmediato en la realización de aquellos que así resulten a esta fecha»; (ii) «ordenar a la Comisión Nacional de Regulación del Transporte y a la Secretaria de Transporte de la Nación, que autorice la utilización por parte de la firma Expreso Tigre Iguazú S.R.L. de los vehículos de su propiedad para el cumplimiento de los recorridos autorizados a la permisionaria La Nueva Estrella SCC, conforme convenio de gerenciamiento de fecha 10.12. 07, pudiendo percibir las recaudaciones y las disposición por la venta de pasajes para cumplimiento de las trazas otorgadas»; y (iii) «ordenar a la Comisión Nacional de Regulación del Transporte y a la Secretaria de Transporte de la Nación, que se abstenga de dar trámite, impulso o tomar resolución de cualquier índole o naturaleza que implique una limitación a lo dispuesto en los acápites anteriores, dejando sentado que tal abstención resu1 ta aplicable a los trámites ya iniciados o a iniciarse que refieran a la explotación de los servicios y trazas de la demandada» (ver fs.39 vta) .

Para así decidir, la cámara descartó el argumento del Estado Nacional en cuanto se quejaba de que con la medida ordenada se vulneraban sus funciones en materia de control del servicio público de transporte. Al respecto, explicó que no se encontraba afectado acto administrativo alguno con la medida.

En cuanto a la cautelar, entendió que se encontraba acreditada la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora requeridos para su dictado.

Sobre este punto, estimo razonable poner en tela de juicio la validez de la escritura en la que se había instrumentado el rechazo la del contrato de gerenciamiento por parte de la empresa demandada, cuestión se definiría en el aunque también reconoció que esa expediente principal. Asimismo, ponderó que la actora había iniciado el trámite administrativo correspondiente ante la autoridad de aplicación y que ya se encontraba abonando los cánones derivados de la prestación del servicio.

En tales circunstancias, concluyó que resultaba atendible la afirmación de esa parte en cuanto sostenía que: «le asistía el derecho de explotar las trazas gerenciadas involucradas en el acuerdo referenciado y en las condiciones pactadas», por ende, confirmó la medida otorgada por el juzgado.

En relación con el peligro en la demora, destacó la necesidad de que se cubra el servicio de transporte y la conveniencia en la continuidad de las relaciones laborales y comerciales que podían verse afectados en caso de producirse su interrupción.

-II-

Disconforme con ese pronunciamiento, el Estado Nacional (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Secretaría de Transporte) interpuso el recurso extraordinario de fs. 89/95 que, denegado a fs. 152/154, motivó la presente queja.

En primer lugar, argumenta que, si bien la sentencia atacada no es definitiva, es una decisión equiparable a ella por causarle perjuicios irreparables.En este sentido, puntualiza que el fallo afecta el principio de división de poderes al impedirle a la administración el pleno ejercicio de sus facultades en materia de control del transporte automotor de pasajeros, de carácter interjurisdiccional.

Asimismo, señala que existe cuestión federal y arbitrariedad en la decisión cuestionada al entender que el a quo ha realizado una errónea interpretación del decreto 958/92 y su modificatorio 808/92, normas federales en las que funda su pretensión.

En último lugar, esgrime que no se encuentran reunidos los requisitos para la procedencia de la cautelar ordenada.

-III-

De forma preliminar, debo poner de resalto que en ocasión de la presentación del recurso extraordinario y de la queja no se ha dado cabal cumplimiento a los requisitos formales de la apelación extraordinaria previstos en la acordada (CSJN) 4/07. No obstante ello, considero que la observancia de tales recaudos corresponde Corte (ver dictamen que desea este analizada, Ministerio en principio, Público in re por esa T.454, L.XLIV, «Tren de la Costa S.A. c/Estado Nacional – AFIP», del 23 de agosto del 2010). Por lo tanto, ante la eventualidad de que V. E. estime conveniente dejar de lado tales reparos para la cuestión de autos, ingreso al tratamiento del recurso aquí planteado.

-IV-

En cuanto a la procedencia formal de recurso, cabe recordar que -en principio- las resoluciones que ordenan, modifican o levantan medidas cautelares, no revisten el carácter de sentencias definitivas, en los términos que exige el art. 14 de la ley 48 para la procedencia del recurso extraordinario (Fallos: 310:681; 313:116, entre muchos otros), pero esa regla cede cuando aquéllas causan un agravio que, por su magnitud y circunstancias de hecho, puede ser de tardía, insuficiente o imposible reparación posterior (Fallos:328:4493 y 4763).

En este punto, la Corte ha reconocido que se asimilan a sentencias definitivas, a los fines del recurso extraordinario, las medidas cautelares que eventualmente pueden enervar el poder de policía del Estado, o exceden el interés individual de las partes y afectan de manera directa el de la comunidad. Según esa pauta, el Tribunal juzgó admisibles recursos contra resoluciones cautelares que podían frustrar los propósitos de disposiciones dictadas en ejercicio del poder de policía y control de los referente al ingreso y egreso de mercaderías del territorio nacional (Fallos: 330:3582 ); otra que impedía la aplicación de disposiciones de carácter general dictadas por los organismos estatales con incumbencia especifica en la materia, en ejercicio de su poder de policía, con el objeto de preservar los recursos naturales de la Nación (Fallos: 323:3075 ; 327:1603 y 328:900 ), y también cuando la medida afectaba el poder de policía y control del sistema financiero (Fallos: 312: 409).

Con base en tales directrices, considero que en el sub lite se verifica un supuesto excepcional que permite asimilar a definitiva la sentencia recurrida, debido a que lo resuelto puede llegar a frustrar la aplicación de disposiciones dictadas por los organismos estatales con incumbencia específica en la materia, en ejercicio de su poder de policía, con el objeto de controlar el servicio público del transporte interjurisdiccional (doctrina de Fallos: 307:1194, 312:409; 315:96; 325:461 y sus citas).

Por extraordinario otra resulta parte, advierto que formalmente procedente, el recurso ya que la sentencia apelada se funda en la interpretación de normas de carácter federal y la decisión ha sido contraria al derecho que la recurrente sustenta en dichas normas (decreto 958/92 y su modificatorio 808/92 y la resolución 49/01 de la Secretaría de Transporte de la Nación)

Por lo demás, al encontrarse controvertido el alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553; 314:529; 316:27; 321:861 , entre muchos otros).

En otro sentido, habida cuenta de que los agravios que sustentan la tacha de arbitrariedad están inescindiblemente unidos a la interpretación de las normas federales, pienso que corresponde que sean tratados en forma conjunta.

En el marco de lo expuesto, entiendo que el recurso extraordinario es formalmente admisible y que, en consecuencia, procede ingresar al examen de los agravios que en él se plantean.

-V-

Con relación al fondo del asunto, estimo pertinente traer a colación la doctrina de la Corte que enseña, por un lado, que todo sujeto que pretenda la tutela anticipada proveniente de una medida cautelar debe acreditar la existencia de verosimilitud en el derecho invocado y el peligro irreparable en la demora, ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que justifican resoluciones de esa naturaleza (Fallos: 329:4161 y 5160, entre otros), así como aquella otra que resalta que los recaudos de viabilidad de las medidas precautorias deben ser ponderados con especial prudencia cuando una decisión favorable altera el estado de hecho o de derecho existente al momento de su dictado y configura un anticipo de jurisdicción respecto del fallo final de la causa (Fallos:329:3464 y 4161; 330:2186 y 4076) .

A la luz de la citada jurisprudencia, observo que en el presente caso los magistrados no extremaron los recaudos para verificar si la actora había acreditado la verosimilitud del derecho que invocó.

A mi modo de ver, ese defecto se torna evidente cuando se repara en que lo peticionado cautelarmente tenía los mismos efectos que la admisión de la pretensión de fondo planteada y la aquiescencia del tribunal a quo en el caso se manifiesta inaceptable al no haber advertido que el mantenimiento de la situación de hecho anterior no era susceptible de influir en el dictado de la sentencia principal o convertir su ejecución en ineficaz o imposible (Fallos:

330:4076).

Es que, tal como ha sido ordenada la medida, se traduce en una acción positiva de permitir que la actora explote las rutas, percibiendo y disponiendo de la venta de los pasajes, para lo cual fue la demandada la autorizada por el Estado Nacional.De esa forma, la requirente ha obtenido el dictado de una orden virtualmente operativa en el ámbito del transporte que la beneficia en cuanto la coloca en una posición privilegiada que le permite operar las trazas que pretende bajo la protección de una medida cautelar y sin estar sujeta al poder de policía de la autoridad de aplicación en la materia.

Como contra cara de ello, el Estado Nacional se encuentra impedido de ejercer sus atribuciones específicas en la materia de transporte respecto de la peticionante, lo cual no solamente tiene una significativa incidencia sobre el principio constitucional de división de poderes, sino que además proyecta sus efectos más allá de las partes involucradas en la contienda judicial y conduce a la inaplicabilidad de preceptos federales (decreto 958/92 y su modificatorio 808/95 y resolución 49/01 de la Secretaría de Transporte), cuya constitucionalidad no fue cuestionada.

Así las cosas, entiendo que la cautelar bajo estudio no respeta el criterio de razonabilidad ni aparece como un remedio proporcionado a la naturaleza y relevancia de la hipotética ilegitimidad que se denuncia.

En el marco de lo expuesto, estimo que asiste razón al recurrente en cuanto sostiene que la medida cautelar atacada provoca un desproporcionado grado de injerencia en las facultades de la autoridad de aplicación del transporte, por lo cual es pasible de ser descalificada como acto jurisdiccional válido.

En análogo sentido al aquí propuesto, se manifestó este Ministerio Público al pronunciarse en las causas F. 142, L.XXXVIII, «Fernández de Balbiano, Esther c/ Costa Brava S.R.L.(recurso de hecho)» y en 1 .1, XL, «Iannone, Eduardo H. y otros c/ Merlan Atlántico Sur S.A. s/ inc.de nulidad por simulación y/o fraude», dictámenes del 6 de noviembre de 2003 y 23 de abril de 2004, respectivamente que fueron compartidos por la Corte y a los cuales considero que cabe remitir en lo pertinente por razón de brevedad.

-VI-

Opino, entonces, que corresponde hacer lugar a la queja aquí planteada y revocar la sentencia apelada.

Buenos Aires, 24 de agosto de 2015.

ES COPIA

LAURA M. MONTI

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 10 de mayo de 2016

vistos los autos: «Recurso de hecho deducido por el Estado Nacional (Poder Ejecutivo Nacional – Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios) en la causa Expreso Tigre Iguazú SRL c/ La Nueva Estrella SCC y otro s/ medida cautelar», para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1°) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Resistencia confirmó la medida cautelar dictada en primera instancia, en la cual se había dispuesto: (i) ordenar a La Nueva Estrella S.C.C.que permita a Expreso Tigre Iguazú SRL la explotación de trazas y venta de pasajes que constituían el objeto del convenio de gerenciamiento celebrado entre esas partes ello de diciembre de 2007 y que se abstenga de realizar actos que resulten contrarios a este acuerdo, debiendo cesar de inmediato con las conductas que en ese sentido venía realizando; (ii) ordenar a la COMISIÓN NACIONAL de REGULACIÓN del TRANSPORTE y a la SECRETARÍA de TRANSPORTE de la NACIÓN, que autorice la utilización por parte de la firma EXPRESO TIGRE IGUAZÚ S.R.L., de los vehículos de su propiedad para el cumplimiento de los ,recorridos autorizados a la permisionaria LA NUEVA ESTRELLA SCC, conforme convenio de gerenciamiento de fecha 10 de diciembre de 2007, pudiendo percibir las recaudaciones y la disposición por la venta de pasajes para el cumplimiento de las trazas otorgadas i y (iii) ordenar a la COMISIÓN NACIONAL de REGULACIÓN del TRANSPORTE y a la SECRETARÍA de TRANSPORTE de la NACIÓN, que se ABSTENGA de dar trámite, impulso o tomar resolución de cualquier índole o naturaleza que implique una limitación a lo dispuesto en los acápites anteriores, dejando sentado que tal abstención resulta aplicable a los trámites ya iniciados o a iniciarse que refieran a la explotación de los servicios y trazas de la demandada.

2°) Que, para decidir de ese modo, la cámara señaló que en el sub examine no se encontraba afectado acto administrativo alguno por lo que correspondía descartar el agravio del Estado Nacional que señalaba que con la medida ordenada se vulneraban sus funciones en materia de control del servicio público de transporte.

Asimismo, entendió que se había demostrado la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, requeridos para el dictado de la medida cautelar. Destacó que resultaba razonable poner en tela de juicio la validez de la escritura en la que se había instrumentado el rechazo del contrato de gerenciamiento por parte de la empresa demandada.Asimismo, destacó que la actora había iniciado el trámite administrativo correspondiente ante la autoridad de aplicación y que ya se encontraba abonando los cánones derivados de la prestación del servicio.

Por ello, concluyó que era atendible la afirmación de la demandante en cuanto sostenía que «le [asistía] el derecho de explotar las trazas gerenciadas involucradas en el acuerdo referenciado y en las condiciones pactadas».

Con respecto al peligro en la demora, destacó la necesidad de cubrir el servicio de transporte y la conveniencia en la continuidad de las relaciones laborales y comerciales que podían verse afectadas en caso de producirse su interrupción.

3°) Que contra esta resolución, el Estado Nacional (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Secretaría de Transporte) interpuso el recurso extraordinario de fs. 89/95 que, denegado a fs. 152/154 (de los autos principales), motivó la presente queja.

Aduce la recurrente que si bien la sentencia atacada no es definitiva, resulta equiparable a ella por causarle perjuicios irreparables pues el fallo afecta el principio de división de poderes al impedirle a la administración el pleno ejercicio de sus facultades en materia de control del transporte automotor de pasajeros, de carácter interjurisdiccional.

También señala que existe cuestión federal y arbitrariedad en la decisión cuestionada al entender que el a quo ha realizado una errónea interpretación del decreto 958/92 y su modificatorio 808/95, normas federales en las que funda su pretensión.

Finalmente, esgrime que no se encuentran reunidos los requisitos para la procedencia de la cautelar ordenada.

4°) Que en atención a la naturaleza de los agravios planteados por la recurrente y a la jurisprudencia establecida al respecto, el Tribunal considera que la inobservancia de los recaudos previstos en la acordada 4/07 en la que ha incurrido el apelante no constituye un obstáculo insalvable para la admisibilidad de la pretensión recursiva (conf.artículo 11 del reglamento aprobado por dicha acordada)

5°) Que, ello sentado, cabe recordar que esta Corte tiene dicho que, a los fines del artículo 14 de la ley 48, la sentencia ha de reputarse definitiva, aun sin serlo en estricto sentido procesal, cuando lo decidido frustra el derecho federal invocado y produce un agravio que, por su magnitud y circunstancias de hecho, pueda ser de tardía, insuficiente o imposible reparación ulterior (Fallos: 313:116; 257:301; 265:326; 280:228; 310:2214; 319:2325 , entre otros). También corresponde tal equiparación en situaciones en las que lo decidido excede el interés individual de las partes y afecta de manera directa a la comunidad (Fallos: 318:2431 ; 330:3582 ; entre otros).

6°) Que en el caso se verifica un supuesto excepcional que permite asimilar a definitiva la sentencia recurrida, ya que la decisión impugnada, adoptada en el marco de un proceso de índole comercial suscitado entre dos particulares, impide la aplicación de disposiciones de carácter general dictadas por un organismo estatal con competencia específica, compromete seriamente la normal prestación del servicio público de transporte automotor de pasajeros y pone en riesgo la seguridad de sus usuarios.

7°) Que, por otra parte, el recurso extraordinario resulta formalmente procedente ya que la sentencia apelada se funda en la interpretación de normas de carácter federal (decreto 958/92 y su modificatorio 808/95 y resolución 49/01 de la Secretaría de Transporte de la Nación y la decisión~ sido contraria al derecho que la recurrente sustenta en dichas normas.

8°) Que, por lo demás, al encontrarse controvertido el alcance que cabe asignar a una norma de derecho federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de la cámara, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (Fallos:311:2553; 314:529; 316:27; 321:861 , entre muchos otros) Asimismo, y atento a que los agravios que sustentan la tacha de arbitrariedad están inescindiblemente unidos a la interpretación de las normas federales, corresponde que el Tribunal se avoque a su tratamiento en forma conjunta.

9°) Que la viabilidad de las medidas precautorias se halla supeditada a que se demuestre tanto la verosimilitud del derecho invocado como el peligro en la demora (artículo 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) Asimismo, es necesario recordar que en el marco de este tipo de medidas, la innovativa es una decisión excepcional porque altera el estado de hecho o de derecho existente al tiempo de su dictado, habida cuenta de que configura un anticipo de jurisdicción favorable respecto del fallo final de la causa, lo que justifica una mayor prudencia al apreciar los recaudos que hacen a su admisibilidad.

10) Que, en el caso se advierte que, al otorgar la medida cuestionada, el a qua no efectuó un adecuado estudio de las particulares circunstancias de la causa ya que al limitar su examen al convenio de gerenciamiento suscripto entre las sociedades litigantes, no reparó en el hecho de que su decisión provoca un desproporcionado grado de injerencia en las facultades de la autoridad de aplicación del transporte.

En efecto, la resolución objeto de recurso con stituye una acción positiva que permite a la actora explotar rutas comerciales, para las cuales el Estado Nacional sólo había autorizado a la demandada.De esa forma, la requirente ha obtenido, en el marco de un proceso entre particulares, el dictado de una orden virtualmente operativa en el ámbito del transporte que la beneficia pues la coloca en una posición privilegiada que le permite operar las trazas que pretende bajo la protección de una medida cautelar y sin estar sujeta al poder de policía de la autoridad de aplicación en la materia.

11) Que, de esta forma, y a partir del examen preliminar de las conductas asumidas por dos particulares en el marco de un acuerdo suscripto entre ellos, se impide al Estado Nacional ejercer sus atribuciones específicas en la materia de transporte respecto de la sociedad peticionante, sin que se esgriman argumentos de peso que justifiquen tan delicada solución. Esta decisión proyecta sus efectos más allá de las partes involucradas en la contienda judicial, conduce a la inaplicabilidad de preceptos federales (decreto 958/92 y su modificatorio 808/95 y resolución 49/01 de la Secretaría de Transporte), cuya constitucionalidad no fue cuestionada, y compromete seriamente el derecho a la protección de la seguridad de los usuarios consagrados en el artículo 42 de la Constitución Nacional.

Por todo ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios) y se revoca la sentencia apelada a su respecto. Con costas. Reintégrese el depósito de fs. 51. Agréguese la queja al principal.

Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.

RICARDO LUIS LORENZETTI – ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO – JUAN CARLOS MAQUEDA

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