Se ordena al Estado Nacional restituir a favor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires recursos coparticipables detraídos ilegítimamente.

ImpuestosPartes: GBA c/ Estado Nacional – Ley 24.764 – CONFIM – resol. 233/03 s/ proceso de conocimiento

Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal

Sala/Juzgado: IV

Fecha: 28-abr-2016

Cita: MJ-JU-M-98433-AR | MJJ98433 | MJJ98433

Se ordena al Estado Nacional a restituir a favor del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires recursos coparticipables detraídos ilegítimamente.

Sumario:

1.-Corresponde habilitar el reclamo por el cual el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires solicita la restitución de los recursos coparticipables detraídos ilegítimamente por el Estado Nacional, dado que las decisiones de la Comisión Federal de Impuestos son obligatorias para la Nación y las provincias adheridas y aún no existe un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación al respecto.

2.-La defensa de prescripción solicitada por el Estado Nacional debe ser rechazada en tanto que el deber de remitir los fondos recaudados es una obligación fluyente o periódica por lo cual la obligación de pagar los atrasos de todo lo que debe pagarse por años o plazos periódicos más cortos, prescribe a los cinco años con prescindencia de que tengan su fuente en un contrato o en una ley.

3.-Corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 26 de la Ley 24.764 ya que se debe interpretar restrictivamente una asignación específica sobre el producido de un impuesto interno – el artículo en cuestión establece que el producido del impuesto a las primas de seguros ingresará al Tesoro Nacional – y se encuentra en juego una incidencia sobre el régimen de distribución de recursos del sistema federal en su conjunto; más aún cuando la legitimidad de una norma sobre la asignación de recursos coparticipables resultaría sustituible en tanto se trata de una facultad excepcional cuyo ejercicio por parte del Congreso requiere de condiciones específicas que no han sido probadas.

Fallo:

En Buenos Aires, a 28 de abril de 2016, reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, a efectos de conocer respecto de los recursos de apelación interpuestos en los autos caratulados «GCBA c/ EN-LEY 24.764- COFIM – RESOL 233/03 s/ PROCESO DE CONOCIMIENTO», contra la sentencia de fs. 267/271, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? El Sr. Juez de Cámara, Dr. Jorge Eduardo Morán dijo:

1º) Que, a fs. 267/271, la jueza subrogante de primera instancia: (i) desestimó la defensa de prescripción opuesta por el accionado; (ii) rechazó la demanda promovida por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires («CABA») contra el Estado Nacional a fin de que cumplimente lo dispuesto por la Comisión Federal de Impuestos («CFI») en la Resolución 233/03 («Resolución 233»); y (iii) impuso las costas en el orden causado en virtud de lo normado en el art. 1º del decreto 1204/2001.

Para así proceder, sostuvo que: a) La CABA perseguía el cumplimiento de la Resolución 233 mediante la cual la CFI había resuelto que: (i) el art. 26, párrafo cuarto, de la ley 24.764, en tanto dispone afectar en su totalidad el producido de impuestos internos sobre seguros (artículos 65 y 66 del Capítulo IV, del Título II de la ley de Impuestos Internos, t.o. en 1979 y sus modificaciones) al Tesoro Nacional, se encuentra en pugna con la ley 23.548, sus modificatorias y complementarias y el Acuerdo Fiscal Federal del 12 de agosto de 1992 y (ii) a partir del 1/1/97, el producido de dicho gravamen corresponde distribuirlo de acuerdo con el régimen general previsto por la ley 23.548.b) La acción no se encontraba prescripta toda vez que, entre el dictado de la Resolución 233 -29/4/03- y la promoción de la demanda -28/12/07-, no había transcurrido el plazo de cinco años previsto en el art. 4027 del Código Civil; c) La CFI resultaba incompetente para resolver la cuestión en debate toda vez que no se trataba de «controlar la liquidación de las participaciones que a los distintos Fiscos corresponde» (art. 11, inc. b, ley 23.548) ni de «decidir» si los gravámenes nacionales o provinciales «se oponen o no» al régimen de coparticipación (art. 11, inc. d, ley 23.548); d) Tal como lo había expresado el Ministerio Público Fiscal en el dictamen S.C.M. 2695 L.XLI, «Ministerio de Hacienda y Finanzas – provincia de San Juan s/ Impuesto Interno sobre seguros», del 15/6/07, la «oposición» sobre la cual la CFI puede conocer no le concede la facultad de expedirse sobre aspectos constitucionales de las leyes dictadas por el Congreso; y e) El art. 2º de la ley 23.548, según el cual «la masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse», debe interpretarse en forma armónica con los arts. 3º y 4º de dicha norma y tampoco habilitaba a la CFI para resolver el asunto de autos.

2º) Que, disconforme con el pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso de apelación a fs. 275 y presentó el memorial a fs. 303/311 que fue contestado por la actora a fs.325/332.

3º) Que, la demandada se agravia del rechazo de la excepción de prescripción y solicita que esta Cámara declare prescripta la demanda promovida por la actora.

Sostiene que el reclamo de la CABA no versa sobre una obligación o deuda tributaria sino sobre la falta de remisión de fondos por parte del Estado Nacional como consecuencia de una asignación específica presuntamente indebida.

Manifiesta que el plazo de prescripción aplicable se encontraba regulado en el art. 4037 del Código Civil, toda vez que, de admitirse el reclamo, se trataría de un supuesto de responsabilidad extracontractual del Estado derivado de su actividad ilícita.

Por último, se agravia de la fecha de inicio de cómputo del plazo de prescripción que consideró el a quo (esto es, la fecha del dictado de la Resolución 233: 12/5/03). Ello, por cuanto entiende que el hecho que origina la presunta responsabilidad en la que la actora sustenta el reclamo, es el dictado de la ley 24.764 y el posterior decreto 705/2003 que fijó la participación de la CABA, a partir del 1/1/03 en un 1,40% del monto total recaudado por los gravámenes establecidos en el art. 2° de la ley 23.548 (hoy reemplazado por el decreto 194/2016 – B.O. 16/1/16).

4º) Que, a su tuno, la actora apeló la sentencia del a quo y expresó agravios (fs. 279 y 285/300vta.), que fueron contestados por su contraria a fs.

313/324.

Alega que la CFI tiene por función analizar la analogía entre impuestos locales y nacionales coparticipados y la oposición o no de las leyes nacionales con el régimen de coparticipación. Agrega que las decisiones de la CFI relativas a las cuestiones de analogía gozan de ejecutoriedad propia ya que dicho organismo puede privar de la transferencia al fisco incumplidor.Sin embargo, la resolución relativa a la oposición de los impuestos nacionales con el régimen de coparticipación requiere -ante la falta de acatamiento voluntario por parte del Estado Nacional- de la intervención del poder judicial para poder exigir su cumplimiento.

Añade que el a quo cerró toda posibilidad a la CABA de poder discutir en sede judicial sus derechos respecto de la coparticipación de impuestos. En ese orden de ideas, señala que su planteo no se circunscribe al cumplimiento de la Resolución 233 sino que se encuentra dirigido a la observancia y respeto del régimen de coparticipación federal previsto en la Constitución Nacional.

Puntualmente, esgrime que el art. 26, 4º párrafo de la ley 24.764 dispuso que el producido del impuesto interno a los seguros ingresaría en el Tesoro Nacional, sin expresión de afectación alguna, recaudo indispensable para poder extraer una determinada suma de la masa coparticipable en los términos de la ley 23.548.

Manifiesta que el Congreso Nacional está facultado a establecer que el producido de determinado impuesto no sea participable con las jurisdicciones locales, pero debe observar los requisitos previstos en el art. 75, inc. 3º, de la Constitución Nacional a tales efectos. En el caso, la ley 24.764 no establece una asignación específica al impuesto sobre las primas de seguro y tampoco fue sancionada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras del Congreso Nacional.

En ese contexto, la actora considera que, en atención a lo expresado por el art.2º de la ley 23.548, corresponde que el Estado Nacional reintegre a la CABA, los fondos provenientes del impuesto sobre las primas de seguro afectados al Tesoro Nacional a partir del 1/1/03.

Por último, puntualiza que el rechazo de la demanda fundado en la incompetencia de la CFI viola su derecho de acceso a la justicia toda vez que sólo resuelve formalmente el litigio, quedando pendiente el análisis relativo a la cuestión de fondo ventilada en autos.

5º) Que, con relación a la excepción de prescripción, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en oportunidad de resolver un planteo análogo al aquí formulado, sostuvo que «la obligación del Estado Nacional de restituir los recursos coparticipables detraídos ilegítimamente tiene su fundamento en un deber previo, específico y determinado, establecido en el Régimen de Coparticipación Federal, que surge tanto de la ley-convenio 23.548 como de la Constitución Nacional» y excluyó la aplicación del régimen de responsabilidad extracontractual (S. 538. XLV. ORI, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» y CSJ 539/2009 (45-S)/CS1, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», sent. ambas del 24/11/15).

Además, consideró que el deber de remitir los fondos recaudados de modo automático y por intermedio del Banco de la Nación Argentina (art. 6º, ley 23.548) es una obligación fluyente o periódica y por lo tanto, entendió aplicable la norma del art. 4027, inc. 3º, del Código Civil (conf. art. 2537 del Código Civil y Comercial), según la cual se prescribía por cinco años la obligación de pagar los atrasos de todo lo que debe pagarse por años, o plazos periódicos más cortos, con prescindencia de que dichos pagos tengan su fuente en un contrato o en la ley (Fallos: 244:476).

Ello así y teniendo en cuenta que, en el caso, la actora promovió la presente demanda el 28/12/07 (fs.20vta.) y solicitó la restitución de los fondos presuntamente detraídos de la masa coparticipable a partir del 01/01/03 (fs. 2), corresponde confirmar la sentencia de grado en cuanto rechazó la excepción de prescripción opuesta por el Estado Nacional.

6º) Que, respecto al rechazo de la demanda promovida por la CABA, cabe señalar que el a quo fundó su decisión en la incompetencia de la CFI para dictar la Resolución 233. Para así proceder, se remitió a lo dictaminado por la Procuradora Fiscal ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re M. 2695, XLI., «Ministerio de Hacienda y Finanzas – provincia de San Juan s/ Impuesto Interno sobre seguros», del 15/6/07 (conf. considerando VI).

Ahora bien, la Corte Suprema de Justicia se apartó del referido dictamen y declaró improcedente el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional contra la resolución 99 del Plenario de Representantes de la CFI que había confirmado la Resolución 233. En dicha ocasión, sostuvo que «al ser inequívoco el propósito del Estado Nacional de requerir el empleo de medios idóneos para obtener el reconocimiento del derecho que invoca», correspondía que la CSJN ejerciera la facultad judicial de encauzar el procedimiento y emplazó a la recurrente para que encausara el recurso por la vía ordinaria, en la jurisdicción originaria de ese Tribunal (confr. sent. del 18/6/13).

A la fecha, no existe pronunciamiento alguno por parte de la Corte Suprema vinculado al planteo de competencia efectuado por el Estado Nacional ante sus estrados y reiterado ante el a quo.

En este contexto, cabe recordar que la s decisiones de la CFI serán obligatorias para la Nación y las provincias adheridas, sin perjuicio del recurso extraordinario ante la Corte Suprema, el que no tendrá efecto suspensivo de aquella decisión (conf. art.12 de la ley 23.548). Ello así, ante la falta de acatamiento de la Resolución 233 por parte del Estado Nacional y hasta tanto no exista un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que la deje sin efecto, la CABA se encuentra habilitada a reclamar su cumplimiento en sede judicial a fin de garantizar un adecuado resguardo de sus derechos.

Por lo demás, y en lo que aquí interesa, el art. 75, inc. 2º, de la Constitución Nacional dispone que corresponde al Congreso «imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables.

Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, segúnlo determina la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición» (el destacado es propio).

Por su parte, el art. 11, inc. d de la ley 23.548 establece que la CFI tiene entre sus funciones la de decidir de oficio o a pedido del Ministerio de Economía de la Nación, de las provincias o de las municipalidades, si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no y, en su caso, en qué medida a las disposiciones de dicha ley.

A partir de una interpretación armónica de ambas normas, se colige que el organismo fiscal federal se encuentra habilitado a controlar y fiscalizar que las contribuciones a las que refiere el art. 75 inc. 2º de la carta Magna sean coparticipadas, a excepción de aquéllas que tengan asignaciones específicas.

Por lo demás, el gravamen nacional que – a juicio de una de las partes signatarias de la ley-convenio – es detraído de la masa coparticipable sin asignación específica, contraviene la ley 23.548 y habilita el pronunciamiento de la CFI en los términos del art. 11, inc. d) de dicho cuerpo legal.

Ello así, corresponde concluir que la CFI se encontraba habilitada a resolver el planteo formulado por la provincia de San Juan que diera origen a la Resolución 233.

7º) Que, sin perjuicio de ello, la actora no sólo pretende el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 233 (art. 2) sino que, además, reclama la restitución de los importes detraídos de la masa coparticipable desde el 2003 a la fecha (fs.2 y 18vta.). Dicha circunstancia, conjuntamente con los fundamentos esbozados por la CABA al promover la demanda y las defensas incoadas por el Estado Nacional, permiten conocer las cuestiones de fondo sobre las que la actora funda su reclamo y examinar la legitimidad de la pretensión que dio inicio a estos actuados.

8º) Que, la cuestión sustancial en debate consiste en determinar si la ley 24.764 estableció una asignación específica válida para detraer el producido del impuesto interno de las primas de seguro de la masa coparticipable.

9º) Que, el Título II, Capítulo IV (arts. 65 a 68) de la ley de impuestos internos (t.o. en 1979 mediante decreto 2682/1979 – B.O. 23/10/79) estableció un impuesto sobre las primas de seguro que fue reglamentado en los arts. 90 y sgtes. del decreto 875/1980 (B.O. 25/4/80) El 26/1/88 se publicó la ley 23.548 que estableció un «Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la nación y las provincias» aplicable a partir del 1/1/88, conforme el cual la masa de fondos a distribuir estaría integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con excepción de: a) derechos de importación y exportación; b) aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación; c) los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de la promulgación de dicha ley y d) aquéllos cuyo producido se afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés nacional por ley del Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y de duración limitada.

El decreto 171/92 (B.O. 27/1/92, con las reformas introducidas por el decreto 355/92, B.O. 28/2/92): (i) disolvió el Instituto Nacional de Reaseguros Sociedad del Estado (art.2º); (ii) creó el Fondo para el Financiamiento de Pasivos del Instituto Nacional de Reaseguros Sociedad del Estado (art. 4º); (iii) afectó la recaudación del impuesto interno sobre las primas de seguro a dicho fondo (art.

5º); y (iv) dispuso que una vez cumplidos los objetivos previstos en el art. 4º del referido decreto, el Poder Ejecutivo Nacional propiciaría la derogación del impuesto en cuestión, distribuyendo el remanente que pudiera resultar de la liquidación del Fondo de conformidad con el régimen establecido en la ley 23.548 (art. 5º).

Mediante la resolución general interpretativa 13/92, la CFI resolvió que «la afectación instituida por el art. 5º del Decreto Nº 171/92, de la recaudación del impuesto establecido por los arts. 65 y 66 del Capítulo IV, Título II, de la Ley de Impuestos Internos, t.o. 1979, y sus modificaciones en favor del Fondo para el financiamiento de Pasivos del Instituto Nacional de Reaseguros Sociedad del Estado, y en tanto dicho precepto no ha sido aplicado a inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se hubieran declarado de interés general nacional, con acuerdo entre la Nación y las Provincias, ni sujetado a la adhesión de las Legislaturas Provinciales, se encuentra en pugna con la Ley – Convenio Nº 23.548».

Posteriormente, el art. 26 de la ley 24.764 (B.O. 18/12/96) facultó al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, a través del Instituto Nacional de Reaseguros (en liquidación) a extinguir totalmente los efectos pendientes de los contratos de reaseguro celebrados por ese Instituto.

Asimismo dispuso que la extinción de esas obligaciones deberá llevarse a cabo mediante una oferta general y uniforme a las aseguradoras, teniendo el mencionado ministerio las facultades para: (i) reglamentar los procedimientos aplicables y aprobar lo actuado por el Instituto Nacional de Reaseguros (en liquidación) y (ii) realizar los convenios financieros y emitir títulos de deuda fijando las condiciones de los mismos, previa verificación de la Sindicatura General de la Nación.Por último, estableció que «el producido del impuesto establecido en los artículos 65 y 66 del capitulo IV del titulo II de la Ley de Impuestos Internos, texto ordenado en 1979 y sus modificaciones, ingresarán al Tesoro nacional» (cuarto párrafo).

10) Que, el art. 2º de la ley 23.548 dispone que «la masa de fondos a distribuir estará integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse, con las siguientes excepciones: a) Derechos de importación y exportación previstos en el artículo 4 de la Constitución Nacional; b) Aquellos cuya distribución, entre la Nación y las provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas o regímenes especiales de coparticipación; c) Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a propósitos o destinos determinados, vigentes al momento de la promulgación de esta Ley, con su actual estructura, plazo de vigencia y destino. Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta Ley; d) Los impuestos y contribuciones nacionales cuyo producido se afecte a la realización de inversiones, servicios, obras y al fomento de actividades, que se declaren de interés nacional por acuerdo entre la nación y las provincias. Dicha afectación deberá decidirse por Ley del Congreso Nacional con adhesión de las Legislaturas Provinciales y tendrá duración limitada.

Cumplido el objeto de creación de estos impuestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al sistema de distribución de esta Ley».

Por su parte y en lo que aquí interesa, el art. 75 de la Constitución Nacional establece que corresponde al Congreso Nacional: (i) «Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las q ue tengan asignación específica, son coparticipables» (inc. 2º) y (ii) «Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara» (inc. 3º).

11) Que, in re S. 538. XLV. ORI, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», sent. del 24/11/15, la Corte Suprema de Justicia de la Nación concluyó que:

o?»las asignaciones específicas sólo pueden ser establecidas por el Congreso Nacional sobre una parte o el total de la recaudación de impuestos indirectos o directos en particular, por tiempo determinado y mediante la sanción de una ley especial con las referidas mayorías agravadas de ambas Cámaras, y que ésta es la única y excepcional facultad con que cuenta la Nación para afectar los impuestos que integran la masa coparticipable, sin necesidad de contar con la previa conformidad de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires» (conf. considerando 24 in fine).

o?»las asignaciones específicas de recursos coparticipables constituyen transferencias de ingresos de las provincias a favor de algún sector especial. Es por esta razón, y a los efectos de poner a resguardo los intereses de las jurisdicciones locales, que los convencionales constituyentes destacaron tanto la «integralidad» de la masa coparticipable, como el carácter excepcional de estas asignaciones, disponiendo que solo pueden ser fijadas por un tiempo determinado de duración y con una finalidad determinada (confr.intervenciones del miembro informante por la mayoría convencional Marín, «40 Reunión – 30 Sesión Ordinaria [Continuación] 4 de agosto de 1994″, páginas 3176 y 3173). De lo contrario, el Congreso Nacional podría, por regla y de manera unilateral e inconsulta, afectar la distribución de recursos tributarios consensuada por la totalidad de las jurisdicciones involucradas y disminuir las sumas que deberían percibir las provincias en concepto de coparticipación».

o?Al evaluar la validez constitucional de una asignación específica y los límites constitucionales fijados al ejercicio de esa potestad, se impone una interpretación restrictiva toda vez que se encuentra en juego una facultad con una trascendente incidencia sobre el régimen de distribución de recursos y el sistema federal en su conjunto.

12) Que, en el caso, el art. 26 de la ley 24.764 prescribe que el producido del impuesto a las primas de seguros ingresará al Tesoro Nacional. Ahora bien, dicha manda no comporta una asignación específica a la que alude el art. 75 en sus incs. 2º y 3º y el art. 2º de la ley 23.548.

Ello por cuanto la afectación de un determinado recurso tributario al Tesoro Nacional no logra ser determinada y precisa en tanto se trata de un destino en el que convergen las rentas generales del Estado Nacional (conf. art. 4 de la Constitución nacional; art. 80, decreto 1344/2007; punto 5.4.3.1. el «Sistema de Tesorería» publicado en http://forotgn.mecon.gov.ar/sistematgn/sisteso.pdf).

En nada modifica lo expuesto, lo establecido en el art. 17 del decreto 1220/2000 al que alude la demandada a fs. 74/76vta.En efecto, la mencionada norma dispone que «El MINISTERIO DE ECONOMIA arbitrará lo conducente para que el 31 de diciembre de 2001 se produzca la liquidación definitiva del INSTITUTO NACIONAL DE REASEGUROS SOCIEDAD DEL ESTADO (en liquidación) dependiente de la DIRECCION NACIONAL DE NORMALIZACION PATRIMONIAL actuante en el ámbito de la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONOMIA, con los efectos previstos en el artículo 9° del Decreto N° 2148 de fecha 19 de octubre de 1993 y en el marco de lo normado por el Decreto N° 1836 de fecha 14 de octubre de 1994».

Puntualmente, el decreto 2148/1993 refiere a los procedimientos para finiquitar la liquidación de empresas y sociedades del Estado y en su art. 9º establece que «en los casos en que por decisión de asamblea o de autoridad competente, se hubiere producido la liquidación de un organismo o de una sociedad en la que el Estado sea parte, luego de cumplir el proceso liquidatorio, por resolución del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS, se transferirán al Tesoro Nacional los activos y pasivos remanentes, ciertos o contingentes».

Por su parte, el decreto 1836/1994 regula el relevamiento del estado patrimonial de activos y pasivos, ciertos y contingentes, al 30/6/94 de los entes u organismos declarados en estado de liquidación o disolución en el marco del proceso de Reforma del Estado.

Ello así, los decretos supra referenciados no logran acreditar que el impuesto sobre las primas de seguro esté destinado a «extinguir totalmente los efectos pendientes de los contratos de reaseguros celebrados por el INDER» (fs. 74vta.) ni que su afectación al Tesoro Nacional sea por tiempo determinado.

Por lo demás, el referido art. 26 no sujeta el cobro del tributo a la finalización de la liquidación del INDER al que refiere el art.17 del decreto 1220/2000.

Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, la argumentación de la demandada resulta inapropiada para fundar la legitimidad de la norma, porque en ningún caso la potestad legislativa de asignar específicamente recursos coparticipables resultaría sustituible en tanto se trata de una facultad excepcional cuyo ejercicio por parte del Congreso de la Nación requiere de condiciones específicas que impiden que pueda ser ejercida por el Poder Ejecutivo (conf. doctrina del precedente CSJ 539/2009 (45-S)/CSl, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», sent. del 24/11/15).

En ese sentido, el Máximo Tribunal ha resuelto que el «Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa e implícitamente conferidos. Ese es un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el artículo 29» (Fallos: 148:430).

Por último, ante la ausencia de actividad probatoria relativa a las mayorías parlamentarias con que fue aprobada la ley 24.764, cabe destacar que, la eventual existencia de una mayoría absoluta circunstancial no puede tener la virtualidad de sanear la falta de concurrencia de los restantes requisitos exigidos por el art. 75, inc. 3º de la Constitución Nacional. Caso contrario, se transformaría en letra muerta la escrita por los constituyentes en 1994 que, de un modo novedoso y a fin de garantizar el federalismo, impone determinadas condiciones para que las asignaciones específicas de tributos sean constitucionales (conf. doctrina del Alto Tribunal in re S. 538. XLV. ORI, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» y CSJ 539/2009 (45-S)/CS1, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», sent.ambas del 24/11/15).

13) Que, tampoco puede prosperar la defensa formulada por la demandada sobre la base del Compromiso Federal del 6/12/99 (ley 25.235), el Compromiso Federal para el Crecimiento y Disciplina Fiscal del 17/11/00 (ley 25.400) y el Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos del 27/2/00 ratificado por ley 25.570 (fs.

70/73).

Puntualmente, el Estado Nacional alega que las jurisdicciones concurrieron a los Compromisos Federales ratificados por las leyes 25.235 y 25.400 «aceptando el concepto de masa coparticipable que en ese momento se encontraba vigente» (fs. 70vta.). Ahora bien, cabe destacar que la actora persigue la restitución de las sumas detraídas por el Estado Nacional a partir del 2003 y los referidos Compromisos determinaron la suma fija a distribuir en concepto de «masa coparticipable» desde el 2000 hasta el 1/3/02 (art. 3º del Compromiso Federal del 6/12/99; art. 6º del Compromiso Federal para el Crecimiento y Disciplina Fiscal del 17/11/00; art. 4º del Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos).

Por lo demás, no resulta acertado concluir que los arts. 2º y 5º de los Compromisos Federales ratificados por las leyes 25.235 y 25.400, respectivamente, comporten una aceptación por parte de la actora de lo dispuesto el art. 26 de la ley 24.764. Ello por cuanto, según la letra de dichos artículos, la masa de fondos a coparticipar a que se refiere el artículo 2 de la ley 23.548 se seguirá distribuyendo de conformidad a lo dispuesto en la misma y en las leyes 23.966, 24.130, 24.464, 24.699, 25.082 «y toda otra norma que disponga asignación y/o distribución específica de impuestos entre la Nación y las Provincias». Sin embargo, de acuerdo a los considerandos 11 y 12 del presente, el art.26 de la ley 24.764 no comporta una «afectación específica», de modo que queda fuera del ámbito de regulación al que refieren los arts. 2º y 5º supra reseñados.

Asimismo, un examen detenido de la cuestión conduce a concluir que la normativa bajo análisis refiere a los recursos que la Nación le envía a las provincias, con carácter automático, a través de fondos específicos y fiduciarios establecidos por leyes nacionales (esto es, por ejemplo, el Fondo Nacional de la Vivienda, el Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento, Fondo Vial Federal, el Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior, etc.), circunstancia ajena a la cuestión debatida en los presentes actuados.

El Estado Nacional también alega que los arts. 2º y 3º del Acuerdo Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos suscripto por el entonces Jefe de Gobierno de la CABA, ratificaron la totalidad de las asignaciones específicas vigentes a la fecha de sanción del referido Acuerdo y el modo de distribución de las mismas (fs.73).

En este contexto, resulta conveniente recordar que, en su parte pert inente, el art. 2º del Acuerdo establece que «los recursos tributarios asignados a regímenes especiales de coparticipación se distribuirán conforme a las normas que rigen a la fecha y constituirán ingresos de libre disponibilidad para las jurisdicciones partícipes». A su turno, el art. 3º determina que «la distribución entre las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de los regímenes mencionados en los artículos anteriores se efectuará conforme a los índices que surgen de la normativa vigente a la fecha y en la forma prevista en la misma».

Ahora bien, no cabe duda alguna de que los recursos tributarios a los que refiere el art. 2º del Acuerdo son aquellos fondos específicos y fiduciarios establecidos por diversas leyes nacionales y tiene por objeto ampliar su disponibilidad al 100% toda vez que, hasta entonces, era del 50% (conf.art 3º del Compromiso Federal del 6/12/99 y art. 9º del Compromiso Federal para el Crecimiento y Disciplina Fiscal del 17/11/00).

El art. 3º del Acuerdo, por su parte, ratificó los porcentajes de distribución secundaria, esto es, entre las provincias y la CABA (conf. CSJ 539/2009 (45- S)/CSl, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», sent. del 24/11/15, considerandos 10 a 13).

En síntesis, ninguna de las disposiciones examinadas supra permite aseverar que el art. 26, cuarto párrafo, de la ley 24.764 se encuentra ratificado en los términos del art. 75 inc. 3º de la Constitución Nacional ni vinculan a la CABA en los términos de la teoría de los actos propios invocada por el Estado Nacional.

14) Que, en virtud de las consideraciones expuestas, se advierte que el art. 26 de la ley 24.764, cuarto párrafo: (i) sustrae el impuesto a las primas de seguro de la masa coparticipable sin cumplimentar con los requisitos relativos a las asignaciones específicas previstos en el art. 2º de la ley 23.548 y en el art. 75, inc.

3º de la Constitución Nacional; (ii) viola la ley 23.548 y los arts. 75 incs. 2º y 3º de la Constitución Nacional y (iii) importa una modificación unilateral por parte del Estado Nacional del régimen de coparticipación federal en flagrante oposición a lo dispuesto por el art. 75, inc. 2º, cuarto párrafo de la Constitución Nacional (conf. doctrina de las resoluciones generales interpretativas de a CFI 5/91, 6/92, 7/92, 8/92, 9/92, 12/92 y 13/92; pronunciamientos de la CSJN in re S. 538.XLV.

ORI, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» y CSJ 539/2009 (45-S)/CS1, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad», ambos del 24/11/15).

En este escenario, corresponde revocar el pronunciamiento en crisis, admitir la demanda promovida por la CABA y declarar la inconstitucionalidad del art. 26, cuarto párrafo de la ley 24.764.

Puntualmente, en cuanto a la pretensión concerniente a la coparticipación de los fondos recaudados en concepto de impuesto interno a los seguros, se dispondrá el cese de dicha detracción con respecto a la actora. Ello, bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en el término de diez días (arg. Art. 513 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

En lo atinente a la devolución de los fondos, el Estado Nacional deberá pagar a la CABA la suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en virtud de la norma impugnada. A fin de hacer efectiva la condena, una vez determinado el monto, se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo en la etapa de ejecución (arg. arts. 163, inc. 7°, 164, 503, y 558 bis del citado ordenamiento procesal).

15) Que, por último y respecto a las costas del proceso, corresponde que sean impuestas en el orden causado tal como lo exige el art. 1º del decreto 1204/2001.

Por todas las razones expuestas, VOTO por: a) rechazar el recurso de apelación interpuesto por el Estado Nacional; b) admitir el recurso de apelación interpuesto por la actora y revocar la sentencia apelada en los términos y con el alcance dispuesto en el considerando 14 y c) imponer las costas de ambas instancias en el orden causado conforme lo ordena el art. 1º del decreto 1204/2001.

Los señores jueces de Cámara Marcelo Daniel Duffy y Rogelio W.

Vincenti adhirieron al voto precedente.

En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, SE RESUELVE: a) rechazar el recurso de apelación interpuesto por el Estado Nacional; b) admitir la demanda promovida por la CABA en los términos y con el alcance dispuesto en el considerando 14; y c) imponer las costas en el orden causado (conf. art. 1º, decreto 1204/2001).

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

JORGE EDUARDO MORÁN

MARCELO DANIEL DUFFY

ROGELIO W. VINCENTI

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