La Corte admitió la legitimación de un legislador que solicitó informes de publicidad de los actos de gobierno

shutterstock_138730088Partes: Oehler Carlos A. c/ Secretaria de turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy – Estado Provincial s/ recurso de inconstitucionalidad

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Fecha: 21-oct-2014

Cita: MJ-JU-M-89645-AR | MJJ89645 | MJJ89645

La Corte admitió la legitimación del legislador que, en tal condición y como ciudadano, solicitó informes de Publicidad de los Actos de Gobierno y de Libre Acceso a la Información del Estado, en los términos del art. 10 de la Ley 4444 de la Provincia de Jujuy.

Sumario:

1.-Corresponde dejar sin efecto la sentencia que desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el rechazo de la acción de amparo deducida por un legislador en su carácter de tal y como ciudadano, por medio de la cual solicitaba un informe a la Secretaria de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy, en razón de concluir en su falta de legitimación activa al señalar que la alegada condición de ciudadano no lo autorizaba a demandar, pues no había demostrado la existencia de un derecho subjetivo o colectivo, o de un interés directo o difuso, habida cuenta que la sentencia vulnera el art. 10 de la Ley provincial 4444 -invocado por el actor desde el comienzo del pleito-, en cuanto establece que el derecho de libre acceso a las fuentes de información pública puede ejercerlo toda persona física o jurídica en la Provincia, sin que sea necesario indicar las razones que lo motivan .

2.-Lo expresado en la sentencia objetada infringe lo establecido por el art. 10 de la ley 4444 de la Provincia de Jujuy, pues el precepto no requiere la demostración de un derecho vulnerado, la configuración del rol de víctima o la prueba de la relación directa e inmediata con los perjuicios que provoca el acto u omisión impugnados, dado que exime en forma expresa al demandante de indicar las razones que motivan su pretensión, por lo tanto, la simple calidad de ciudadano que esgrime el actor es, según el sentido literal de la norma, una condición apta para autorizar la intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción.

3.-Aun cuando el precepto del art. 10 de la Ley 4444 de Jujuy admita una inteligencia como la realizada en la sentencia impugnada-esto es, que el requirente debe demostrar el perjuicio que la falta de información le provoca-, la interpretación realizada por el tribunal superior de la norma, coloca a dicha previsión en pugna con el derecho de toda persona a solicitar acceso a la información bajo el control del Estado en los términos del art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

4.-Como se recordó en la sentencia Asociación Derechos Civiles cl EN -PAMI de la Corte Suprema, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desprendido del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención, el derecho al acceso a la información, particularmente en el caso Claude Reyes y otros vs Chile , del 2006, había señalado que el art. 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a ‘buscar’ y a ‘recibir’ ‘informaciones’, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, el artículo mencionado ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción…

5.-La sentencia de la Corte Interamericana en el caso Claude Reyes y otros vs Chile , fortalece como estándar internacional la idea de que el derecho de acceso a la información en poder del Estado corresponde a toda persona; es decir que la legitimación activa es amplia y se la otorga a la persona como titular del derecho, salvo los casos de restricción. El fundamento central del acceso a la información consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan.

Fallo:

Procuración General de la Nación

– i –

A fs. 86/89 del expediente 7635 (a cuya foliatura corresponderán las siguientes citas, salvo cuando se mencionen otras actuaciones), el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Jujuy, al confirmar la sentencia del Tribunal en lo Contencioso Administrativo local (Sala 11), desestimó la acción de amparo interpuesta por Carlos A. Oehler contra la Secretaría de Turismo y Cultura de la aludida provincia.

En dicho pronunciamiento se recordó que el actor había iniciado la demanda en su condición de diputado y Presidente de la Comisión de Turismo, Transporte y Comunicaciones de la Cámara de Diputados de la Legislatura de Jujuy, con el objeto de que se condene a la Secretaría demandada para que elabore y envíe a dicho órgano deliberativo los informes que aquél le había requerido.

Para fundar su decisión, el tribunal superior remitió a los fundamentos y conclusiones del Ministerio Público en su dictamen de fs. 73/77.

En tal sentido, creo necesario relatar estos últimos en primer término, habida cuenta de que forman parte integrante del pronunciamiento recurrido.

Al respecto, en el dictamen se opinó que la vía del amparo no era apta para canalizar dicho reclamo, toda vez que el actor por su calidad de diputado, y de acuerdo con lo previsto en los arts. 117 de la Constitución Provincial, 85 y 133 del Reglamento Interno de la Legislatura, contaba con otros procedimientos para -1-

instar a la demandada a responder el pedido de informes y ejercer, de ese modo, la función de control a su cargo.

Apoyó tal argumento en que, para la viabilidad del amparo, quedan excluidas no sólo las cuestiones que requieren mayor amplitud de debate y prueba, sino también aquellas en las que existen otros procedimientos judiciales o administrativos mediante los cuales puede procurarse la tutela del derecho cuya reparación se pretende lograr.

Por su parte, el tribunal agregó -a lo expuesto por el Ministerio Público-, (fs.87 vta.) que el actor solicitó los informes a la demandada en su carácter de «Presidente de la Comisión de Turismo, Transporte y Comunicaciones de la Cámara de Diputados y que, a tal fin, constituyó domicilio legal en la Honorable Legislatura (ver fs. 4 y 6, primer párrafo, del expediente principal)» (actuaciones 235.586 del registro del Tribunal en lo Contencioso Administrativo) .

Añadió que el propio actor habia reconocido que «el pedido de informes desde la Honorable Legislatura de la Provincia (requería de) un trámite con el aval de la Cámara», resultando, en consecuencia, sus quejas un esforzado intento por desmerecer el pronunciamiento del a quo, al cual había cuestionado fragmentariamente y sin hacerse cargo de todos sus fundamentos.

Puso énfasis, además, en que la carga de admisibilidad de la acción no se satisface con la mera referencia al derecho genérico de libre acceso a las fuentes de información pública – el cual nadie le desconoce- sino que debe hacerlo valer por la vía y por la forma que resulta pertinente.

Sostuvo así, que el carácter de diputado invocado no le otorga legitimación activa suficiente ni cabe reconocérsela en virtud de la mera condición de ciudadano, al no ser afectado o titular de un interés jurídico inmediato, propio y concreto que deba ser jurídicamente protegido.

– II –

Contra dicha resolución, el actor dedujo el recurso extraordinario de fs. 93/113, que fue denegado a fs. 125/127.

Frente a ello, se presenta directamente en queja ante V.E.

Manifiesta que el a qua incurrió en arbitrariedad, toda vez que la sentencia carece de fundamentos, sin haberse atendido todos y cada uno de los agravios planteados y por apartarse de la normativa aplicable al caso.

En sintesis, sus agravios pueden resumirse del siguiente modo:(i) según la interpretación de las leyes provinciales 4444 y 4442 efectuada por el a qua, se ha intentado imponerle una capitis diminutio por su condición de diputado de la provincia y, a consecuencia de ello, con menos derechos para demandar que a cualquier otro ciudadano; (ii) se omitió considerar que ante los estrados judiciales no se presentó invocando su calidad de ciudadano de manera general y abstracta, sino que alegó y demostró tener un perjuicio concreto, especial, directo, inmediato y sustancial, referido a su denegado derecho a acceder a la información pública, respecto del cual es titular; (iii) se ha efectuado una errónea interpretación del principio de división de funciones propias del régimen constitucional.

Explica que, si bien aduce su condición de diputado, en ningún momento intentó arrogarse la representación del órgano legislativo sino que, por el contrario, requirió la información pública haciendo uso de las facultades conferidas por la norma local a «toda persona»; y i v) el tribunal interpreta de forma arbitraria e injusta la ley 4444, ya que, según su entender, el espíritu de la norma es el de garantizar a todo ciudadano el libre acceso a la información del Estado -respetando la división de poderes- pero imponiendo el deber de información y comunicación de sus actos a los poderes públicos.

– III –

En mi opinión, el recurso extraordinario resulta inadmisible, pues no se dirige contra una sentencia definitiva ni asimilable a tal, en los términos exigidos por la jurisprudencia de V.E. para habilitar la vía del arto 14 de la ley 48, calidad de la que carecen, en principio, los pronunciamientos que desestiman la acción de amparo y dejan subsistentes otras vías adecuadas para canalizar la pretensión (doctrina de Fallos:327:2406 ).

Así desestimó lo el pienso, amparo porque el superior al considerar que tribunal provincial había otros canales igualmente aptos para obtener la información requerida, y arribó a tal conclusión sobre la base de interpretar normas de indudable carácter local (Constitución Provincial, leyes 4444 – de Publicidad de los Actos de Gobierno y de Libre Acceso a la Información del Estado- y 4442 -Acción de Amparo-, además del Reglamento Interno de la Legislatura de la provincia), tampoco da lugar, en principio, al recurso impetrado 305:112; 324:1721 , entre otros).

En efecto, el dictamen del Ministerio público lo cual (Fallos: de la provincia, al que remite el pronunciamiento recurrido, advierte que la acción debe ser desestimada con sustento en la existencia de otras vías excluyentes previstas en los arts. 85 Y 133 del Reglamento Interno de la Legislatura y, sustancialmente, en el art. 117 de la Constitución Provincial, según el cual dicho órgano parlamentario «por el voto de la mayoría de sus miembros, puede llamar a los ministros del Poder Ejecutivo para que den las exp1ícacíones e informes que se les requirieren a cuyo efecto deberá cítar10s por 10 menos con cinco días de anticipación hacíéndo1es conocer los puntos e informar». En ese sentido, indicó que el actor, como diputado provincial, tenía otros mecanismos para ejercer la función de control que le confiere el ordenamiento jurídico local, por lo cual no era posible hacer lugar a su demanda, toda vez que ello importaría judicializar prematuramente cuestiones sin haberse agotado en forma previa las vías naturales.

Así las cosas, cabe recordar que la Corte ha establecido que en los juicios de amparo resulta particularmente necesario que, al interponerse el recurso extraordinario, el apelante demuestre que el pronunciamiento impugnado tenga carácter definitiva, en el sentido de que el agravio alegado sea de insuficiente, imposible o tardía reparación ulterior, precisamente porque no habría oportunidad en adelante para volver sobre lo resuelto (Fallos:316:1870).

Sin embargo, en el presente caso el apelante no ha satisfecho el requisito mencionado. En efecto, si bien aduce en su recurso extraordinario que interpuso el amparo en calidad de «ciudadano» surge del examen del expediente -como lo advirtieron los magistrados de todas las instancias- que en realidad invocó la calidad de «diputado provincial» tanto al entablar dicha -5-

acción como al requerir los informes al órgano del Poder Ejecutivo provincial (v. fs. 4 y 9 del expediente 235.586) En tales condiciones, cabe concluir que el recurrente ha omitido acreditar el agotamiento de los procedimientos disponibles para obtener su pretensión o la falta de oportunidad en el futuro de poder requerir, mediante las vías previstas en la Constitución provincial y en el Reglamento Interno de la Legislatura, los informes en cuestión.

Además, no debe olvidarse que la sentencia recurrida no importa un pronunciamiento contrario a los derechos que invoca el actor, sino sobre la improcedencia formal de la acción instaurada para poner en debate el respeto a esos derechos, y no existe, en consecuencia, a mi modo de ver, gravedad institucional que justifique prescindir del requisito de sentencia definitiva, previsto en el art. 14 de la ley 48.

Sentado ello, no resulta ocioso recordar también, que los agravios que se vinculan con las facultades provinciales, el alcance de su jurisdicción y la forma en que ejercen su ministerio, materia que se encuentra regida por la Constitución y las leyes locales, escapan a la instancia del recurso extraordinario federal, en virtud del respeto debido a las atribuciones de las provincias de darse sus propias instituciones y regirse por ellas (Fallos: 311:100 y 1855, entre muchos otros), sin que, en el sub lite, corresponda apartarse de este principio, toda vez que el superior tribunal local ha expuesto suficientes razones de hecho y derecho que, al margen de su acierto o error, acuerdan sustento bastante a su decisión y lo ponen al resguardo de la tacha de arbitrariedad invocada (conf. doctrina de Fallos:303:862). Ello es asi, máxime cuando los agravios del apelante s610 traducen su desacuerdo con el criterio interpretativo adoptado con respecto a normas de derecho público local en aspectos que son extraños al recurso extraordinario (Fallos: 323: 643), sin olvido de que dicho remedio no tiene por objeto sustituir a los j ueces de la causa en la decisi6n de cuestiones que le son privativas, ni corregir en tercera instancia fallos equivocados o que se reputen de tales (doctrina de Fallos: 312:1859; 313:473, entre otros).

En virtud de lo expuesto, toda vez que el apelante no refut6 todos y cada uno de los fundamentos de la sentencia ni tampoco demostr6 que en autos concurran las condiciones que permi tan obviar el requisito de la sentencia defini ti va, dicha circunstancia impide habilitar esta instancia de excepci6n, más aún, cuando su falta no puede suplirse con la invocaci6n de garantias de orden constitucional supuestamente violadas, ni con la pretendida existencia de arbitrariedad en el pronunciamiento (Fallos: 316:766; 320:2999 ; 322:2920 ).

– IV

Opino, entonces, que el recurso extraordinario es formalmente inadmisible y que corresponde desestimar la queja aquí planteada.

Buenos Aires, 21 de octubre de 2013.

ES COPIA

LAURA M. MONTI

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 21 de octubre de 2014

Vistos los autos: «Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Oehler, Carlos A. c/ Secretaria de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy – Estado Provincial s/ recurso de inconstitucionalidadu, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que el Superior Tribunal de Justicia de Jujuy desestimó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el actor contra la sentencia de la instancia anterior, que había hecho lugar a la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el representante de la provincia demandada en autos y, en consecuencia, rechazado la acción de amparo. Ello motivó que el demandante interpusiera el recurso extraordinario cuya denegación origina la presente queja.

2°) Que Carlos A.Oehler promovió la presente acción de amparo con el fin de que el Secretario de Turismo y Cultura de la Provincia de Jujuy le informe si se constituyó el Consejo Provincial de Turismo y el Comité Interinstitucional de Facilitación Turistica; que, en caso afirmativo, remita copia certificada de los instrumentos que hubieran dispuesto su constitución; que en el supuesto de que no se hubieran constituido en la forma y plazos establecidos en la ley provincial 5319, informe sobre los motivos que justificarían ese incumplimiento; y finalmente, que manifieste todo otro dato de interés sobre el particular ad- juntando la documentación pertinente.

3º) Que la corte provincial, para desestimar el re- curso de inconstitucionalidad, expresó -en lo que al caso interesa- que el actor había iniciado la demanda en su carácter de legislador provincial y presidente de la Comisión de Turismo, Transporte y Comunicaciones de la Cámara de Diputados de Jujuy, lo que era inadmisible por cuanto sólo dicha cámara tenia atribuciones para formular tal requerimiento en la forma prevista en el art. 117 de la Constitución provincial. Advirtió que los jueces no deben exorbitar los limites de sus atribuciones y actuar sustituyendo aquellos mecanismos parlamentarios aptos para re- solver la controversia. Por otro lado, señaló que la alegada condición de ciudadano tampoco lo autorizaba a demandar, pues no había demostrado la existencia de un derecho subjetivo o colectivo, o de un interés directo o difuso. Y agregó que no correspondía conferir protección jurisdiccional a quien promueve un juicio con la única aspiración de obtener el restablecimiento de una situación de iure, sin alegar derecho vulnerado, ni rol de victima.

4°) Que el pronunciamiento impugnado es definitivo a los fines del recurso extraordinario.Irroga al apelante un agravio de imposible o difícil reparación ulterior, puesto que el tribunal no sólo niega que pueda demandar invocando su calidad de legislador provincial -y presidente de la Comisión de Turismo, Transporte y Comunicaciones de la Cámara de Diputados-, sino que también le niega legitimación en su condición de ciudadano, razón ésta que sella la suerte de cualquier otra demanda que el recurrente pudiera promover con el mismo objeto.

5º) Que, además, media en el caso cuestión federal bastante para su examen en la instancia extraordinaria, toda vez que el recurrente plantea que el tribunal falló sobre la base de una interpretación arbitraria de la ley local que regula la publicidad de los actos de gobierno y el libre acceso a la información del Estado; interpretación que objeta como violatoria de garantías reconocidas por la Constitución Nacional y por trata- dos internacionales de igual jerarquía (conf. Art. 14, inc. 30, de la ley 48 y Fallos: 329:5266).

6º) Que el art. 10 de la ley provincial 4444, invoca- do por el actor desde el comienzo del pleito, establece que el «derecho de libre acceso a las fuentes de información pública puede ejercerlo toda persona física o jurídica en la Provincia, sin que sea necesario indicar las razones que lo motivan». El precepto transcripto, a diferencia de lo expresado en la sentencia, no requiere la demostración de un derecho vulnerado, la configuración del rol de víctima o la prueba de la relación di- recta e inmediata con los perjuicios que provoca el acto u omisión impugnados, pues exime en forma expresa al demandante de indicar las razones que motivan su pretensión.Por ello, la simple calidad de ciudadano que esgrime el actor es, según el sentido literal de la norma, una condición apta para autorizar la intervención de los jueces a fin de ejercer su jurisdicción.

7º) Que aun cuando tal precepto admita una inteligencia como la realizada en la sentencia -esto es, que el requirente debe demostrar el perjuicio que la falta de información le provoca-, la interpretación realizada por el tribunal superior del art. 10 de la ley 4444 coloca a dicha previsión en pugna con el derecho de toda persona a solicitar acceso a la información bajo el control del Estado en los términos del art . 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En efecto, en la sentencia dictada por esta Corte, el 4 de diciembre de 2012, en la causa «Asociación Derechos Civiles cl EN -PAMI- (dto. 1172/03) si amparo ley 16.986» (publicada en Fallos: 335:2393) se destacó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desprendido del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión consagrado en el artículo 13 de la Convención, el derecho al acceso a la información.

Se recordó allí que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso «Claude Reyes y otros vs .Chile», fallado el 19 de septiembre de 2006, había señalado «que el art. 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a ‘buscar’ y a ‘recibir’ ‘informaciones’, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, el artículo mencionado ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a co- nocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto.Dicha informa- ción debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorar- la. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la in- formación bajo control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del dere- cho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales de- ben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea» (conf. caso citado, párr. 77).

«En una sociedad democrática -se remarcó en «Claude Reyes»- es indispensable que las autoridades estatáles se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones», pues el actuar del Estado «debe» encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el con- trol democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la in- formación bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación de la gestión pública a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso» (párr. 86 de la sentencia/aludida).

La sentencia de la Corte Interamericana fortalece como estándar internacional la idea de que este derecho corresponde a toda persona; es decir que la legitimación activa es amplia y se la otorga a la persona como titular del derecho, salvo los casos de restricción. El fundamento central del acceso a la información en poder del Estado consiste en el derecho que tiene toda persona de conocer la manera en que sus gobernantes y funcionarios públicos se desempeñan (conf. Fallos: 335:2393, considerando 10, y en sentido concorde al pronunciamiento del Tribunal del 26 de marzo de 2014 en la causa C.830.XLVI. «CIPPEC c/ EN MO de Desarrollo Social dto. 1172/03 s/ amparo ley 16.986).

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se hace lugar a la queja y al recurso extraordinario, y se deja sin efecto la sentencia. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Agréguese la queja al principal, reintégrese el depósito de fs. 2, notifíquese, y oportunamente, remítese.

CARLOS S. FAYT – RICARDO LUIS LORENZETTI – ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO –

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