Rechazan la impugnación iniciada por una Asociación Docente contra las intimaciones a dejar sin efecto la huelga adoptada

Partes: Asociación Docente ADEMYS c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otros s/ impugnación actos administrativos

Tribunal: Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Sala/Juzgado: 18

Fecha: 28-feb-2014

Cita: MJ-JU-M-84506-AR | MJJ84506 | MJJ84506

Se rechaza la acción de impugnación de actos administrativos iniciada por una Asociación Docente de la Ciudad de Buenos Aires contra las intimaciones a dejar sin efecto las medidas de huelga adoptadas.

Sumario:

1.-Corresponde rechazar la acción intentada por una Asociación Docente contra las resoluciones de la autoridad administrativa del trabajo de la Ciudad de Buenos Aires, que intimó a dejar sin efecto las medidas de huelga adoptadas en el marco del conflicto docente y llamó a conciliación obligatoria, pues ello es acorde a la facultad de intervención que le confiere la Constitución a la Ciudad de Buenos Aires, por lo que debe ser considerada como sujeto de la relación federal, y ejercer las facultades del poder de policía en materia de conflictos colectivos de trabajo.

Fallo:

N.R: Se advierte que este fallo no se encuentra firme.

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 28 de febrero de 2014.

Y VISTOS: Estos autos caratulados “Asociación Docente ADEMYS c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otros s/ Impugnación Actos Administrativos”, de los cuales RESULTA:

A fs. 1/14 se presenta el Sr. Carlos Enrique OROZ, en su carácter de Secretario General de Asociación Docente Ademys, demandando la nulidad de las Resoluciones 4295-SSTR-2009, 5103-SSTR-2010 y 20-MDEGC-2011. Entiende que a) dichos actos fueron dictados sin competencia para hacerlo, en términos del Art. 7 Inc. A) de la Ley de Procedimiento Administrativo, b) que se encuentra afectada la imparcialidad por cuanto el GCBA actúa como juez y parte, c) se lesiona el debido proceso sustantivo, dada la irrazonabilidad de sus fundamentos y contenido, afectando del derecho de huelga y d) violación al inciso b del Art. 7 de la norma de procedimiento administrativo por invocación de falsa causa, y ser falsos los antecedentes jurídicos traídos en apoyo de las decisiones que se impugnan y e) persecución de fines ilegítimos como entorpecer los planes de lucha y amedrentar a los docentes para que no participen de esas medidas. Solicita se declare la inconstitucionalidad de la normativa señalada, por constituir una emanación arbitraria del poder público atento a que se ejerce una función contraviniendo una expresa prohibición legal (Ley 265 Art. 2 Inc. 2 párrafo segundo), que determina la incompetencia del órgano emisor de los actos, con el solo objeto de afectar el ejercicio del derecho de huelga de los docentes, sean afiliados o no a la entidad actora.Solicita medida cautelar suspensiva, consistente en que se ordene al GCBA “abstenerse de desenvolver todo tipo de efectos jurídicos pretensos a partir del dictado de los írritos actos”, hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo.

La demanda discurre sobre cuestiones relativas a la situación del país y el fenómeno de aumento de precios y las negociaciones salariales, en el marco de las discusiones paritarias y las medidas de fuerza convocadas por la parte actora durante 2008 y el plan de lucha que ésta implementara, realizándose paros en los meses de julio, septiembre, octubre y noviembre de 2008. Realiza consideraciones subjetivas respecto a la actitud y decisiones políticas del gobierno, mencionando que la entidad actora rechazó acuerdos a los que arribara el GCBA con otras entidades gremiales docentes, explicando sus motivos. Agrega que por el acta acuerdo rechazada se otorgó un aumento y que el GCBA se comprometió a no descontar haberes por los días de huelga e incumplió una orden judicial de la Sala II del fuero que le ordenaba abstenerse de ese proceder y/o reintegrar lo descontado. Agrega que se cumplió tardíamente el compromiso de “doble garantía” salarial para los cargos docentes previsto para febrero y recién concretado en mayo de 2009. Vuelve a sus consideraciones expresando que el GCBA dilata las negociaciones salariales antes del comienzo de cada ciclo lectivo a la espera de los resultados de la paritaria nacional y en el caso de 2010 la actora convocó a no comenzarlo. Continúa su relato respecto a ese proceder entendiendo que la única alternativa de la actora es recurrir al paro. Vuelve sobre la cuestión del pago de salarios por días de huelga e introduce la cuestión de la opción del GCBA de decretar la conciliación obligatoria haciendo lo que denomina una “crónica de la lucha durante el 2009” en la que a su juicio se “inventa” el procedimiento conciliatorio (fs. 4 a 6) enmarcándose la cuestión en ese marco legal y convocándose a audiencia (Res.4295-SSTR-2009), en la que el GCBA se autoatribuyó, según la actora, competencia en materia de conciliación obligatoria y encauzamiento de conflictos colectivos de trabajo.

En relación a esta norma, señala que la SSTR no es un organismo imparcial, que de las Leyes 265 y 1033 no surge de ningún modo la atribución de competencias relativas a conflictos colectivos, y sostiene que la normativa impide a la autoridad administrativa dictar medidas obligatorias cuando los trabajadores involucrados sean dependientes del GCBA. Agrega que tampoco del convenio con el Estado Nacional aprobado por Ley 1033 surge que se haya otorgado a la autoridad administrativa intervenir en conflictos colectivos relativos a dependientes del GCBA. Afirma que la Ley 471 no es aplicable a los docentes, que tienen un régimen laboral diferente. Concluye en que todo el poder de policía laboral que la ciudad pueda invocar como irrenunciable es el que le sea transferido por la Nación, no habiéndose transferido las facultades de dictar conciliación obligatoria en el convenio aprobado por Ley 1033.

Plantea caso federal, y deja planteado lo que llama el “Caso Internacional”. Acompaña prueba documental.

A fs. 53 se ordenó comunicar a la Secretaría General de la Cámara de Apelaciones del Fuero, para que tome nota del objeto de la pretensión, cumplimentado a fs. 55.

A fs. 71 se reservan los Expedientes Administrativos 1321291/2009 y 1127804/2010, requeridos por oficio al GCBA.

A fs. 76/78 se rechaza la medida cautelar solicitada, apelada por la actora a fs. 78, formándose el respectivo incidente (fs. 86), en el que el Superior confirmara esa decisión (fs. 91/93 del Incidente de apelación nro. 41431/1).

Previo dictamen fiscal de fs. 89/90 y tenida por habilitada la instancia (fs 91), corrido el correspondiente traslado, el GCBA contesta demanda a fs. 94/106 por intermedio de apoderado. Niega los hechos esgrimidos en la misma y solicita su rechazo. Señala que por el Art.44 de la Constitución local la Ciudad ejerce el poder de policía del trabajo en forma irrenunciable e interviene en la solución de los conflictos entre trabajadores y empleadores. Señala que la prohibición de la Ley 265 de intervenir cuando se encuentran involucrados dependientes del GCBA no puede aplicarse en forma aislada sino interpretarse integrativamente junto a la Ley 471 que en cuanto a las negociaciones colectivas (Titulo II Art. 69) designa como autoridad de aplicación a la autoridad administrativa del trabajo, siendo esta ley posterior a la 265 e involucra a los trabajadores del GCBA sin distinción alguna, todo ello si bien el estatuto docente (Ordenanza 40593) permanece vigente hasta que exista convenio colectivo, involucrando este aspecto las relaciones individuales de trabajo. En ese marco, entiende la demandada que la solución -además de la normativa vigente- debe fundarse en los principios generales de las instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en cuanto a la preservación de su autonomía y el cuestionamiento a toda norma que la limite. Agrega que en el convenio aprobado por Ley 1033 le han sido transferidas a la CABA las facultades inherentes a la solución de conflictos colectivos, sosteniendo que una interpretación distinta sería contraria al Art. 129 de la CN. Descarta a su criterio toda violación al debido proceso adjetivo, por cuanto los actos administrativos analizan los argumentos esgrimidos y los rebaten en su desarrollo. Se expide seguidamente sobre los alcances del derecho de huelga, considerado vulnerado por la actora en virtud de los descuentos de haberes practicados a raíz de las medidas de acción directa dispuestas por la entidad gremial. Al respecto señala que solo puede recurrirse a este método cuando se ha fracasado en la negociación, y no usarlo como un mecanismo de presión para ésta, existiendo recomendaciones de la Organización Internacional del trabajo de negociar de buena fe para el mantenimiento de un desarrollo armonioso de las relaciones profesionales, lo cual a su criterio no ha sido cumplido por la parte actora.Discurre sobre el derecho de huelga, señalando que ha sido discutido en este fuero, y niega legitimación a la actora al respecto en tanto la cuestión de los descuentos salariales se dirige a la esfera individual de los agentes involucrados, siendo “de su exclusivo resorte el ejercicio del derecho subjetivo así perfilado”. Arguye que ninguna medida disciplinaria se ha tomado respecto de las medidas gremiales, excepto el no financiamiento de las medidas de acción directa. Cita jurisprudencia de la CSJN en argumentación del carácter relativo de ese derecho y documentos de la OIT respecto a la utilización de la conciliación y el arbitraje en conflictos laborales. Detalla que la relación de empleo público implica la satisfacción de obligaciones laborales mínimas, y se resume en la efectiva prestación del servicio a cargo del agente y que al implicar la huelga una suspensión de determinados efectos de la relación laboral (entre ellos la de prestar servicios) también se suspende el de pagar la remuneración pertinente. Cita a la Organización Internacional del Trabajo, doctrina y jurisprudencia en sustento de su pretensión, y jurisprudencia del Tribunal Superior en el juicio de amparo interpuesto por la misma entidad aquí actora.

A solicitud de la actora y corrido el pertinente traslado a fs. 115 se declara la cuestión de puro derecho, poniéndose los autos para alegar, habiendo ejercido ese derecho la parte demandada a fs. 119/129 y la actora a fs. 130/135. A fs 142/144 dictamina la Sra. Fiscal.

Reasignada la causa en este Juzgado y en uso de las facultades ordenatorias e instructorias del Art. 29 Inc. 2 del CCAyT se convocó a una audiencia a partes y letrados, que realizada a fs. 183 no obtuvo un acuerdo conciliatorio por lo que en ese acto se ordenó pasen los autos a dictar sentencia.

Y CONSIDERANDO:

1. Liminarmente, cabe sintetizar el contenido de los actos administrativos cuestionados en la presente causa: a) Res.4295-SSTR-2009, encuadra el conflicto colectivo de trabajo entre los docentes del GCBA y el Ministerio de Educación en el marco de la Ley 265 Cap. II y Dec. 465/04. Intima a dejar sin efecto medidas que hubiesen tomado las entidades gremiales, bajo apercibimiento de aplicarse sanciones y fija audiencia; b) Res. 5103-SSTR-2009, rechaza e l planteo de nulidad de la resolución anterior efectuado por ADEMYS y c) Res. 405-MDEGC-2010, desestima recurso jerárquico interpuesto contra la primer resolución y agota la vía administrativa.

2. En razón del planteo del caso efectuado por la actora, resulta central analizar el argumento impugnatorio basado en la incompetencia de la autoridad administrativa del trabajo del GCBA para el dictado de las normas mencionadas, de la cual derivan los demás argumentos. Sin perjuicio del análisis que se hará respecto del plexo normativo invocado -fundamentalmente Leyes 265, 471 y 1033, el estudio del caso involucra introducirse en el tema de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires.

3. El articulo 129 de la Constitución Argentina, incorporado por la reforma de 1994 estableció que la Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción”. La inteligencia de la cláusula es que: El régimen de gobierno autónomo pleno reconocido para nuestra Ciudad comprende los poderes: a) constituyente; b) político, de elección de autoridades locales; c) legislativo; d) judicial y e) administrativo. Por tanto, toda limitación de los mismos constituye una restricción que debe ser calificada de inconstitucional. (Ver “La autonomía plena de la Ciudad de Buenos Aires” Hernández, Antonio María, Publicado en La Ley, Sup. Act. 21/06/2007, 1).

4. La Ciudad de Buenos Aires tiene constitucionalmente un “status jurídico político especial” (Conf. Fallos: 322:2856) que deriva del Art.129 y normas conexas y debe ser considerada como sujeto de la relación federal, casi en un pie de igualdad con las provincias, por lo que ejerce las facultades del poder de policía en materia de conflictos colectivos de trabajo al igual que una de ellas.

5. Fruto de la autonomía la Constitución local estableció que la Ciudad “ejerce el poder de policía del trabajo en forma irrenunciable e interviene en la solución de los conflictos entre trabajadores y empleadores” (Art. 44 párrafo segundo). En ese marco, la decisión de convocar a las partes en el marco de un conflicto de trabajo a una audiencia de conciliación, resulta acorde a la facultad de intervención que la Constitución confiere, y que la interpretación de la norma legal (Ley 265) no puede desvirtuar, sin mengua del mandato constitucional local y sin violar la autonomía consagrada en la Constitución Nacional.

6. Tal es así que una ley posterior como la 471, regulatoria de las relaciones laborales en la Administración Publica, regula la negociación colectiva sin excluir a los dependientes del GCBA, y consagra como autoridad de aplicación a la autoridad administrativa del trabajo del GCBA, con lo que el avance legislativo en el decurso de la vida institucional de la Ciudad Autónoma fue corrigiendo las exclusiones y avanzando en las competencias que en materia laboral atribuye la misma constitución local al Gobierno de la Ciudad. Como he transcripto Sutra, existe un factor clave: la Constitución no distingue entre trabajadores comprendidos.

7. Concuerdan con esta línea de razonamiento, las menciones en los arts. 83 y 97/98 de la Ley 471 respecto a la suspensión de medidas en el marco de conflictos y la intervención de la autoridad de aplicación ante la imposibilidad de resolverse conflictos en el marco de la Comisión de Conciliación, nuevamente sin distinción de trabajadores dependientes del GCBA o no.

8.En lo atinente al convenio aprobado por Ley 1033, citado por la actora, no debe entenderse como un convenio de transferencia de competencias, sino -conforme sus considerandos-, como un acuerdo de entendimiento y acciones conjuntas, en el que la Nación acuerda con la CABA a su respecto.

9. Sin perjuicio de lo antes señalado, existe otro imperativo constitucional para arribar al reconocimiento de facultades al GCBA para el dictado de los actos cuestionados, que se encuentran plasmado en el artículo 6º de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires que impone un mandato expreso a las autoridades constituidas, permanente e irrenunciable, para garantizar la plena vigencia de la autonomía de la Ciudad. No es ocioso señalar, que dicha cláusula fue aprobada sin generar ningún tipo de debate en la Convención Constituyente de 1996, y con la sola abstención del Partido Justicialista (Conf. Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, t. III, Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, Buenos Aires, 2004, p. 562).

10. Teniendo especialmente en cuenta el nivel de desarrollo autonómico que ha alcanzado la Ciudad de Buenos Aires desde que este carácter le fuera reconocido en 1994 hasta la fecha, entiendo que es el momento propicio para que los jueces locales cumplamos el mandato y asumamos su efectiva defensa, cuestionando toda norma y asimismo toda interpretación que limite el grado de autonomía que emerge del artículo 129 Constitucional, como es el caso de autos, donde las facultades de dictar medidas en el marco de conflictos laborales del GCBA no pueden ser entendidas en desmedro del concepto de “intervención” contenido en el Art. 44, y sin que ésta pueda ser ejercida en plenitud, dado que le ha sido establecido en forma irrenunciable (también según la terminología inequívoca de la norma) y con el objeto de arribar a una solución (tal, el sentido del llamado a una conciliación obligatoria). 11.Arribo a esta conclusión tanto por las razones antes expuestas basadas en la jerarquía normativa de preceptos constitucionales, como por el razonamiento lógico que lleva a concluir en que resultaría manifiestamente inconducente reconocer facultades de ejercicio de poder de policía del trabajo, intervención en negociaciones y conflictos colectivos de trabajo, sin entender que la autoridad administrativa del trabajo local pueda convocar a las partes obligatoriamente a una instancia de conciliación, por aplicación del principio de especialidad en materia de competencia.

Una solución a contrario sensu implicaría una situación de desventaja competencial de la Ciudad de Buenos Aires frente a las provincias, todas sujetos de la relación federal a partir de la Reforma de 1994.

12. Sentada esta conclusión, debo señalar también que con las manifestaciones de la demanda y los hechos allí invocados, no advierto en el caso que exista lesión al derecho constitucional de huelga o persecución de fines ilegítimos con el dictado de los actos cuestionados, ni vestigios de arbitrariedad en los mismos o falsedad en su causa, en el entendimiento que la actitud de la entidad actora de acudir a la citación y plantear la nulidad de la convocatoria para luego retirarse, no tuvo consecuencia alguna, y ha utilizado la vía recursiva administrativa en plenitud, hasta llegar al presente pronunciamiento judicial, con lo cual encuentro satisfecho el respeto al debido proceso.

Por todo lo expuesto, FALLO:

1º) Rechazando la demanda interpuesta.

2º) Imponiendo las costas por su orden, toda vez que la actora pudo considerarse con razón para demandar, por lo que encuentro mérito para apartarme del principio general de imposición de costas (Art. 62, segundo párrafo del CCAyT).

3º) Regúlense los honorarios del Dr. Guillermo Berganza, por la dirección letrada de la parte actora, en la suma de ($.) y los de los Dres. Patricia Silvina Mora y Marta Bruno, por la dirección letrada del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en conjunto, en la suma de ($.),conforme arts. 6, 7, 9, 10, 19, 37, 38 y concordantes de la ley 21.839 y su modificatoria ley 24.432.

Regístrese, notifíquese, cúmplase y, oportunamente, archívese.

Marcelo López Alfonsín