La demora de la Aduana al clasificar mercaderías importadas, no genera responsabilidad del Estado por falta de servicio

Partes: Claudia Mollo y Alicia Mollo SH c/ Estado Nacional – Ministerio de Economía – AFIP – DGA s/ daños y perjuicios

Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal

Sala/Juzgado: IV

Fecha: 26-nov-2013

Cita: MJ-JU-M-83985-AR | MJJ83985 | MJJ83985

La demora por parte del servicio aduanero al clasificar mercaderías importadas, no genera responsabilidad del Estado por falta de servicio mientras no se demuestre que haya actuado en forma irregular.

Sumario:

1.-Corresponde confirmar la sentencia que no hizo lugar a la pretensión de la actora contra el Estado Nacional (Ministerio de Economía), la AFIP y la Dirección General de Aduanas, a fin de que se indemnizara el lucro cesante que sufrió por la excesiva demora en realizar un encuadre clasificatorio de unas mercaderías que había importado, por su falta de disponibilidad y por la pérdida de chance producto de toda la situación padecida en virtud de la irregular prestación del servicio aduanero; con fundamento en que no se ha probado tal irregularidad en el actuar en la tramitación del sumario, razón por la cual no se encuentra configurado el supuesto de responsabilidad del Estado por falta de servicio.

2.-La pretensión de ser indemnizado por responsabilidad extracontractual del Estado por actividad ilícita conlleva la carga de individualizar del modo más claro y concreto que las circunstancias del caso hicieran posible, cuál ha sido la actividad que específicamente se reputa como irregular, vale decir, describiendo de manera objetiva en qué ha consistido la irregularidad que sustenta el reclamo, sin que baste con hacer referencia a una secuencia genérica de hechos y actos. Además, deben concurrir otros recaudos para la procedencia de todo reclamo fundado en la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad ilícita, esto es que: a) éste haya incurrido en una falta de servicio (art. 1112 del CCiv.), b) la actora haya sufrido un daño cierto y, c) exista una relación de causalidad directa entre la conducta estatal impugnada y el daño cuya reparación se persigue.

3.-La falta de servicio, como factor de atribución de la responsabilidad estatal, se fundamenta en que quien contrae la obligación de prestar un servicio público lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido y es responsable por los perjuicios que causare su incumplimiento o su ejecución irregular. Para acreditar el funcionamiento irregular del servicio aduanero que justifique la obligación de responder, no basta con la mera descripción en la demanda de los hechos que lo motivaron sino que además, deben ser probados durante el juicio.

4.-La duración del procedimiento administrativo no configura, per se, una falta de servicio que dé lugar a una reparación pecuniaria, sino que es necesario exponer e individualizar del modo más claro y concreto posible cuál fue la actuación irregular, así como la conexión causal entre la conducta estatal y el daño, con el fin de establecer que tal o cual acto, hecho u omisión tuvo como consecuencia el menoscabo cuya reparación se persigue. Si de las constancias de un sumario aduanero cuestionado surge que tanto el comportamiento del servicio aduanero como el tiempo que insumió el trámite sumarial fueron razonables en vista de las dificultades que aparejaba la situación, sobre todo cuando el sumario se originó por la falta de certeza en la calificación arancelaria de las mercaderías (que habían sufrido cambios estructurales y funcionales, máxime cuando una de las clasificaciones aduaneras podía corresponder a mercadería de importación prohibida); tal circunstancia, sumada a que no se puede considerar arbitrario ni irregular el cauteloso comportamiento del servicio aduanero para cumplir sus funciones de control del ingreso de mercaderías, justifica la razonable duración de las actuaciones administrativas.

5.-A los fines de demostrar el nexo causal entre la excesiva demora, por parte de la Aduana, en realizar un encuadre clasificatorio de mercaderías importadas, con los daños económicos por falta de disponibilidad y por la pérdida de chance demandados por la actora, es insuficiente la presentación de un contrato privado firmado con un proveedor antes del arribo de la mercadería a la aduana y denunciar un incumplimiento contractual, pues ello se incluye en los riesgos propios que implica el desarrollo de una actividad empresarial.

Fallo:

En Buenos Aires, a los 26 días del mes de noviembre de 2013, reunidos en Acuerdo los señores jueces de la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, a efectos de conocer los recursos de apelación interpuestos en los autos caratulados “Claudia Mollo y Alicia Mollo SH c/ EN – Mº Economía – AFIP – DGA s/ daños y perjuicios”, contra la sentencia de fs. 489/494 vta., el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver:

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El señor juez Rogelio W. Vincenti dijo:

1º) Que, a fs. 489/494 vta., la señora jueza a quo rechazó la demanda deducida contra el Fisco Nacional por Claudia Mollo y Alicia Mollo S.H., a fin de que se indemnizara el lucro cesante que sufrió por la excesiva demora en realizar un encuadre clasificatorio de unas mercaderías que había importado, por su falta de disponibilidad y, finalmente, por la pérdida de chance producto de toda la situación padecida, todo ello en virtud de la irregular prestación del servicio aduanero. Impuso las costas en el orden causado y reguló los honorarios del perito contador.

Para así resolver, entendió que la actora no había individualizado ni probado las arbitrariedades y negligencias que tornarían irregular el servicio aduanero y que tampoco logró demostrar cabalmente el lucro cesante y la pérdida de chance que le implicó la indisponibilidad de los vehículos que pretendió importar durante el lapso que transcurrió desde la llegada de la mercadería a territorio aduanero, hasta que fue liberada y puesta a disposición de la firma importadora.

Remarcó la jueza que, habiéndose declarado prescripto el plazo para el reclamo por los daños sufridos por el deterioro de la mercadería por el transcurso del tiempo y el mal mantenimiento de los vehículos (cfr. sentencia de 310/311 vta., confirmada a fs.347/349), la litis quedó circunscripta al reclamo vinculado al lucro cesante y a la pérdida de chance atribuida al lento e irregular servicio aduanero.

Con esa comprensión del asunto entendió que, si lo que pretendía la actora era responsabilizar a la Aduana en virtud del art. 1112 del Código Civil por el ejercicio irregular de sus funciones, entonces debía describir pormenorizadamente y probar cuáles fueron las acciones del organismo estatal que sustentaban su reclamo, más allá de la enunciación realizada de todos los pasos procedimentales cumplidos por la DGA en el marco del sumario administrativo y que la accionante tachaba de arbitrarios y negligentes.

Con cita de jurisprudencia que consideró aplicable, señaló que la vinculación del reclamo por lucro cesante y pérdida de chance con el accionar del Estado no debe admitirse ante la ausencia de prueba de dicha circunstancia y, por ello, como la actora no acreditó en autos sus dichos, éstos sólo quedaron en meras hipótesis.

2º) Que, contra este pronunciamiento, dedujeron sendos recursos de apelación el Fisco Nacional a fs. 497 y vta. y la parte actora a fs. 499. Ambos fueron libremente concedidos a fs. 498, primer párrafo, y 500, respectivamente.

También el perito contador apeló la regulación de sus honorarios por considerarla baja (fs. 502), mientras que el Fisco Nacional lo hizo por estimarla elevada (fs. 497). Los recursos fueron concedidos en los términos del art. 244 CPCCN (fs. 498, segundo párrafo, y 503).

Puestos los autos en la oficina (fs. 505), el Fisco Nacional presentó su memorial de agravios a fs. 508/511, que no fue contestado por su contraria.

La actora, en tanto, fundó su recurso a fs. 512/524 vta., que fue replicado por el demandado a fs. 526/536 vta.

3º) Que, la actora cuestiona la sentencia, en sustancial síntesis, porque todas las actividades que tornaron lento el trámite del sumario fueron enumeradas en su escrito inicial y hasta resaltadas mediante el uso de negrita y subrayado.Asimismo, remarca que la responsabilidad por la irregularidad en el servicio se puede constatar por el simple hecho de existir dos partidas arancelarias similares para clasificar los rodados, de las cuales una se refiere a productos de importación prohibida.

Dice que la arbitrariedad y negligencia del servicio aduanero está dada por el prolongado tiempo que duró el sumario administrativo y porque, al momento de dictar la resolución 262/03, se dejó de lado injustificadamente tanto el informe del Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) como el dictamen emanado del subdirector general de Legal y Técnica del organismo recaudador.

Finalmente, señala que el nexo causal entre los daños sufridos y el accionar de la Aduana fueron claramente expuestos en su demanda.

4º) Que, por su lado, el demandado se agravia por la imposición de costas por su orden dispuesta en la sentencia de grado ya que entiende que no existen motivos suficientes que justifiquen apartarse del principio general que surge del art. 68, primer párrafo, del CPCCN.

Asimismo, dada la imposición de costas oportunamente dispuesta a fs. 367/vta., se agravia de los emolumentos fijados a favor del perito contador ya que los considera altos.

5º) Que, en atención a lo resuelto a fs. 347/349 por la Sala, en su anterior integración, el thema decidendi quedó acotado a determinar si existió una prestación irregular del servicio aduanero que haya generado la responsabilidad de la Aduana por el lucro cesante y pérdida de chance reclamados por la actora, con motivo de la duración del procedimiento administrativo.

Toda vez que en la causa se discute la responsabilidad del Estado, es necesario recordar la doctrina que surge de los precedentes de la Corte Suprema que deben servir de guía para resolverla.La pretensión de ser indemnizado por responsabilidad extracontractual del Estado por actividad ilícita conlleva la carga de individualizar del modo más claro y concreto que las circunstancias del caso hicieran posible, cuál ha sido la actividad que específicamente se reputa como irregular, vale decir, describiendo de manera objetiva en qué ha consistido la irregularidad que sustenta el reclamo, sin que baste con hacer referencia a una secuencia genérica de hechos y actos (cfr. Fallos: 317:1233; 318:77 ; 319:2824 ; 321:1776; 323:3973 ; 329:3168 y 329:3966 ).

Además, deben concurrir otros recaudos para la procedencia de todo reclamo fundado en la responsabilidad extracontractual del Estado por su actividad ilícita, esto es que: a) éste haya incurrido en una falta de servicio (art. 1112 del Código Civil), b) la actora haya sufrido un daño cierto y, c) exista una relación de causalidad directa entre la conducta estatal impugnada y el daño cuya reparación se persigue (Fallos: 328:2546 y 333:1623).

Con relación al factor de atribución -requisito que en la sentencia apelada se consideró que no había sido probado por la actora- el Alto Tribunal ha dicho que es la falta de servicio, y que quien contrae la obligación de prestar un servicio público lo debe hacer en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido y es responsable por los perjuicios que causare su incumplimiento o su ejecución irregular (Fallos: 312:1656; 315:1892 y 1902; 316:2136; 320:266 ; 325:1277 ; 328:4175 ; 329:3065 y 333:1623).

También es necesario señalar que, quien invoca ciertos hechos como fundamento de su pretensión tiene la carga de acreditarlos (art. 377 del CPCCN) y que si no logra cumplir con esa carga mediante actividad probatoria desarrollada durante el proceso, corre el riesgo de que su reclamo sea denegado (Fallos:332:1367).

6º) Que, a fin de resolver el recurso de apelación deducido por la actora, corresponde efectuar un breve relato de los hechos que dieron lugar a la demanda y que involucran a la tramitación del sumario administrativo:

El 16/09/98 se inició la actuación administrativa EAAA-1998-603562 (recaratulado expediente Nº 12098-103-2005), al haber constatado los funcionarios actuantes del servicio aduanero (el 20/08/98) en el depósito fiscal “El Sol Estibajes”, la presencia de camiones marca Scania, portando en sus chasis grúas carga, mercadería que estaría en contravención -de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4º, 5º y subsiguientes, de la resolución S.I. Nº 91/95 del MEOySP- en virtud de sus izajes y por existir discrepancias entre lo declarado en los despachos de importación números 98 001 IC04 136.347F; 98 001 IC04 136.333A; 98 001IC04 136.336D y 98 001IC04 136.345D (todos ellos de la importadora Claudia Mollo y Alicia Mollo SH y documentados por la despachante Mónica Chiarelli) y la simple observación in situ de la mercadería realizada por los agentes; pudiendo resultar de ello una presunta infracción al art. 954, ap. 1º, inc. b, del Código Aduanero (cfr. fs. 1/22 del sumario administrativo).

El Departamento Contencioso de la Aduana dispuso la instrucción de un sumario en virtud de lo dispuesto en el art. 1090, inc. c, del Código Aduanero (cfr. fs. 24).

El 15/10/98 se dio intervención al Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) para que practicara una pericia (fs. 82 del sumario administrativo).

A fs.99 de las actuaciones (01/02/99) se amplió la denuncia inicial, al constatar los agentes aduaneros que, además de la diferencia del izaje, la mercadería declarada no correspondía a la documentada, requiriendo que se investigara también dicha circunstancia, toda vez que la clasificación aduanera que podría corresponder a los rodados en cuestión se habría visto afectada por una prohibición de importación de carácter económico.

El 26/07/99 se corrió vista a la actora y a la despachante de aduanas de la ampliación del sumario administrativo por la presunta comisión de la infracción prevista por el art. 954, inc. b), del C.A. (cfr. fs. 198).

A fs. 208/217 la primera de aquellas presentó su descargo el 13/08/99 y a fs. 218/ vta. (19/08/99) se proveyó su solicitud para que se produjera prueba pericial, requiriéndose a tal efecto la intervención del INTI para que se expida respecto al izaje de los vehículos y sobre sus cualidades.

A fs. 225/267 (el 29/09/99) el INTI practicó la prueba pericial.

A fs. 417/422 del expediente administrativo obra el informe técnico de la División Clasificación Arancelaria Nº 63/2001, del 19/11/01, en el que se indica que la mercadería involucrada en los despachos de importación debía ser clasificada y conceptuada como “tractor de carretera para semirremolque” correspondiéndole la posición arancelaria NCM 8701.20.00.

Tras alegar sobre la prueba (fs. 427/435 vta.), el 08/10/02 se emitió la resolución DEPLA 4501, mediante la cual el jefe del Departamento Procedimientos Legales Aduaneros dispuso absolver a la firma importadora y la despachante de aduanas y ordenó que se elevaran al Subdirector General de la Aduana para su aprobación (cfr. fs.437/440 vta.).

Elevado el sumario administrativo, el Departamento de Asesoramiento, mediante el dictamen Nº 1621/2003, del 22/08/03, recomendó no aprobar la decisión y, por resolución 55/2003 (del 08/10/03), el Subdirector General de Legal y Técnica Aduanera aprobó la resolución DEPLA 4501 únicamente respecto a la despachante de aduanas, señora Chiarelli. El procedimiento continuó y el 15/12/03 se emitió la resolución 262/03, por la que se condenó a la firma importadora al pago de una multa por haber incurrido en la infracción establecida en el art. 954, ap. 1º, inc. b, del CA y se ordenó el reembarco de la mercadería, poniendo fin al trámite del sumario administrativo.

Contra esa resolución la actora dedujo recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal de la Nación, que tramitó bajo la actuación TF 19254-A (causa judicial Nº 786/2007 caratulada “Claudia y Alicia Mollo SH (TF 19254-A) c/ DGA” que se tiene a la vista).

En dicho expediente, el 28/04/2006, se resolvió: rechazar las excepciones de prescripción y nulidad opuestas por la actora, con costas y en atención a las dudas que generaban los hechos de la causa, en virtud del art. 898 del CA, se revocó la resolución 262/03, con costas por su orden en atención al modo en que se resolvió (fs. 64/74 vta.)., decisión que fue confirmada por esta Sala, con otra integración (fs. 119/120).

7º) Que, en virtud de las pautas hermenéuticas reseñadas supra (cons. 5º), en su concreta aplicación a las constancias de la causa recién resumidas, cabe adelantar que la actora no logró acreditar el funcionamiento irregular del servicio aduanero que justifique la obligación de responder, tal como efectivamente se concluyó en la sentencia de fs.489/494vta.

Ello es así, porque la apelante insiste en que en el escrito de demanda responsabilizó a la Aduana por la excesiva lentitud y singular contradicción de los propios responsables de la administración para interpretar las partidas arancelarias, incluso en forma destacada -en negrita y subrayado- (fs. 508), así como en señalar que la arbitrariedad y negligencia del servicio aduanero está dada por el prolongado tiempo que duró el sumario (fs. 508 vta.).

Al respecto, aun cuando aquélla hubiera descripto los hechos en su demanda, lo cierto es que la juzgadora concluyó en la sentencia que no los había probado durante el juicio y es preciso destacar también que ante esta instancia no es suficiente con recordar los términos de la demanda, sino que se requiere demostrar cuál fue la equivocación en el razonamiento del juez o en las conclusiones que expuso en el acto judicial cuya revocación se solicita al tribunal de alzada, extremos que la apelante no logra satisfacer.

En cuanto a la duración del procedimiento administrativo, cabe destacar que no configura, per se, una falta de servicio que dé lugar a una reparación pecuniaria, sino que es necesario exponer e individualizar del modo más claro y concreto posible – en los términos de la jurisprudencia del Alto Tribunal- cuál fue la actuación irregular, así como la conexión causal entre la conducta estatal y el daño, con el fin de establecer que tal o cual acto, hecho u omisión tuvo como consecuencia el menoscabo cuya reparación se persigue, requisitos que la actora no logró acreditar en el sub lite.

El sumario aduanero involucrado en esta causa duró cinco años hasta que culminó con la resolución 262/03, pero de sus constancias surge que tanto el comportamiento del servicio aduanero como el tiempo que insumió el trámite sumarial fueron razonables en vista de las dificultades que aparejaba la situación.

Ello se corrobora cuando se advierte que el sumario se originó por la falta de certeza en la calificación arancelaria de los rodados y queello resultaba de su carácter usado, que habían sufrido cambios estructurales y funcionales -con modificaciones de las características generales de los camiones brindada por el frabricante-, máxime cuando una de las clasificaciones aduaneras podía corresponder a mercadería de importación prohibida.

Incluso la decisión del Tribunal Fiscal de la Nación de revocar la resolución 262/03 en virtud de las dudas que deparaba la situación litigiosa y por aplicación de la presunción del art. 898 del Código Aduanero, ratifica que, en el caso, no se puede considerar arbitrario ni irregular el cauteloso comportamiento del servicio aduanero para cumplir sus funciones de control del ingreso de mercaderías.

Por otra parte, aun cuando también se verifican dilaciones en el trámite del procedimiento administrativo, cabe destacar que ellas obedecieron con la necesidad de trasladar la mercadería a dos diferentes depósitos aduaneros. La primera vez, por el desalojo judicial que sufrió la empresa “El Sol Estibajes S.A.” (cfr. fs. 316 del sumario administrativo), situación involuntaria con relación a ambas partes y la segunda vez, a pedido de la actora por los continuos hurtos perpetrados en los camiones ubicados en el depósito fiscal de la calle Colectora Acceso Oeste Nº 2488- Luján- Provincia de Buenos Aires (cfr. fs. 449/vta.).

Cabe destacar que el traslado de la mercadería por distintos distritos de la Provincia de Buenos Aires requirió de la Aduana el pedido de auxilio judicial y policial toda vez se trataba de mercadería sin libre circulación por el país, originando ello la prolongación de los tiempos procesales.

Por último, también es preciso indicar que la actora no probó haber utilizado los medios que el ordenamiento pone a su disposición para acelerar el procedimiento y que éstos hubieran resultado infructuosos (conf.Sala I CNACF in re “Wellcome Argentina Limited c/ Estado Nacional”, sentencia del 06/06/95).

8º) Que, dado que la recurrente no ha probado en autos la irregularidad en el actuar que atribuye al servicio aduanero en la tramitación del sumario, no se encuentra configurado el supuesto de responsabilidad del Estado por falta de servicio.

Ello tornaría innecesario examinar los restantes presupuestos de la responsabilidad estatal, aunque cabe remarcar que aquélla tampoco logró demostrar en autos el nexo causal entre el accionar de la Aduana con los daños económicos que dijo haber sufrido.

En efecto, a tales fines es insuficiente el contrato privado firmado el 29/06/98 (más de un mes antes del arribo de la mercadería a la aduana) con una firma para proveer camiones y denunciar un incumplimiento contractual, pues ello se incluye en los riesgos propios que implica el desarrollo de una actividad empresarial.

Por todo ello, corresponde confirmar la sentencia de grado en cuanto rechazó la demandada incoada en autos.

9º) Que, en atención al modo en que se decide y toda vez que no existen motivos suficientes que justifiquen apartarse del principio objetivo de derrota en juicio que prevé el art. 68, primer párrafo, del CPCCN, corresponde hacer lugar al recurso deducido por el demandado y disponer que las costas de ambas instancias se encuentran a cargo de la actora vencida.

10) Que, a continuación se deben tratar las apelaciones contra la regulación de honorarios a favor del perito contador, que fue cuestionada por el Fisco Nacional por considerarla elevada y por el profesional por estimarla baja.

En atención a lo dispuesto por el art. 3º del régimen arancelario aprobado por el decreto ley 16.638, la entidad de la tarea desempeñada y la importancia de la cuestión sobre la que se expidió el perito designado en autos, contador público Eduardo Cárrega, propongo confirmar los honorarios regulados a su favor.

Por todo lo expuesto, voto y propongo al acuerdo:1) Rechazar el recurso de la parte actora y confirmar la sentencia de grado en cuanto no hizo lugar a su pretensión indemnizatoria, 2) Hacer lugar al recurso de apelación deducido por el Fisco Nacional e imponer las costas de ambas instancias a la actora vencida (art. 68, primer párrafo del CPCCN) y 3) Confirmar los honorarios regulados en primera instancia a favor del contador público Eduardo Cárrega.

Los señores jueces de Cámara Marcelo Daniel Duffy y Jorge Eduardo Morán adhieren al voto precedente.

En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el Tribunal RESUELVE: 1) Rechazar el recurso de la parte actora y confirmar la sentencia de grado en cuanto no hizo lugar a su pretensión indemnizatoria.

2) Hacer lugar al recurso de apelación deducido por el Fisco Nacional e imponer las costas de ambas instancias a la actora vencida (art. 68, primer párrafo del CPCCN).

3) Confirmar los honorarios regulados en primera instancia a favor del contador público Eduardo Cárrega.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

MARCELO DANIEL DUFFY

JORGE EDUARDO MORÁN

ROGELIO W. VINCENTI