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Reforma a la Justicia: la integración del Consejo de la Magistratura por académicos ajenos al ámbito jurídico es inconstitucional

Código CivilAutor: Oyhanarte, Martín (h.)

Fecha: 10-abr-2013

Cita: MJ-DOC-6229-AR | MJD6229

Doctrina:

Por Martín Oyhanarte (*)

El Poder Ejecutivo se ha propuesto reformar al Poder Judicial, bajo el lema de «democratizar la Justicia». A tal efecto, remitió al Congreso una batería de proyectos de ley, que abarcan numerosos aspectos de la organización y funcionamiento de nuestros tribunales.

De entre estos proyectos, se destaca aquel dirigido a reformar al Consejo de la Magistratura de la Nación, órgano que cumple una función esencial en el procedimiento de selección y remoción de los jueces federales. Esta iniciativa fue objeto de una acertada crítica técnica en cuanto dispone que la elección de los representantes de los jueces, abogados y académicos sea realizada mediante el sufragio universal, a propuesta de los partidos políticos. Además de la bochornosa politización que esto provocaría en la Justicia, es evidente que si no son los jueces, abogados y académicos quienes votan y eligen a sus representantes, no puede hablarse jurídicamente de representación, con lo cual la violación al art. 114 de la Constitución resulta flagrante.

Junto con esta polémica medida, que ha sido suficientemente tratada por los medios y la doctrina, se presenta ahora la iniciativa que busca la ampliación de la representación del estamento de los «académicos y científicos», habilitándose por esta vía que integren el Consejo especialistas en disciplinas ajenas al Derecho.En este sentido, el proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo se propone reformar el art. 2 de la Ley 24.937, y establecer que integrarán el Consejo de la Magistratura «6 (seis) representantes de los ámbitos académico o científico, de amplia y reconocida trayectoria en alguna de las disciplinas universitarias reconocidas oficialmente, elegidos por el Pueblo de la Nación por medio de sufragio universal».

En el mensaje de elevación que acompaña al proyecto no se explica el porqué de la elevación del número de representantes, que pasa de uno a seis. Dado que el número de representantes académicos vigente fue fijado por una ley promovida por la actual titular del Poder Ejecutivo, cabe suponer que el cambio no obedece a cuestiones de principios, sino a un criterio de conveniencia política coyuntural. Podrá argumentarse, con fundamento, que el aumento de representantes altera la proporcionalidad requerida por el art. 114 de la Constitución Nacional, pero ese análisis excede el marco de este comentario.

Lo que sí se explica en el mensaje de elevación es el motivo de la modificación que permitiría la elección de científicos y académicos que se desempeñen en campos ajenos a lo jurídico. Se afirma que esta supuesta apertura democrática permitiría un «abordaje interdisciplinario» y un «aporte desde los distintos sesgos del saber humano». Curiosamente, se pretende fundamentar la iniciativa con cita de la intervención del convencional Hitters en la reforma de 1994, y de los antecedentes del derecho español.

Frente a ello, cabe anticipar que este aspecto particular de la propuesta del Ejecutivo también es contrario al art. 114 de la Constitución Nacional. Más allá del mérito o conveniencia que pudiera adjudicarse a la medida en el plano teórico, no existe ningún antecedente o razón jurídico-constitucional que habilite a esta reforma.

En primer lugar, está la letra de la Constitución. En el art. 114, nuestra ley fundamental dice:«El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley».

Queda claro que, según la Constitución, la ley podrá determinar el «número» de integrantes y la «forma» de su elección, pero en ningún caso queda a criterio del legislador definir las «calidades» o «requisitos de idoneidad» que estos deben reunir. De modo que no resulta libre para el Congreso la interpretación del concepto constitucional de «personas del ámbito académico y científico».

A fin de dilucidar este concepto, el puro análisis textual podría dejar alguna duda acerca de si los representantes del mundo académico y científico deben provenir del campo jurídico o no. En mi opinión, una interpretación de buena fe no puede obviar el contexto y el espíritu del art. 114, que se propone crear un órgano profesionalizado, con representación estamental de los distintos ámbitos de la vida jurídica, de la cual la actividad académica es uno muy importante. De otro modo, ¿qué sentido tendría exigir la calidad de «académico», si esa versación especial y profundizada no recae en el campo jurídico? Supongamos que a partir de esta reforma se pretendiera elegir a un veterinario, ¿por qué exigiría la Constitución que ese veterinario sea además «académico», si esa especialización científica en Veterinaria no agrega nada a la función constitucional que iría a desempeñar? Para el caso, para opinar desde la ignorancia en materia jurídica, daría lo mismo cualquier veterinario, y el grado académico en nada influye. De modo que si el Constituyente hubiera querido abrir esta representación estamental a académicos de campos no-jurídicos, lo razonable hubiera sido que así lo dijera expresamente.Pero como señalé antes, la pura letra ha dejado un margen para la manipulación del concepto. Por ello es necesario recurrir a las demás fuentes de interpretación constitucional, a fin de aclarar definitivamente el punto.

En este plano, entonces, deviene indispensable analizar el debate de la Convención Constituyente de 1994, como fuente preferente de interpretación (conf. Fallos 322:1726 , 333:633 , etc.). Y allí nos encontramos con que los pocos convencionales que se refirieron expresamente al punto dieron por cierto que el art. 114 se refería exclusivamente a científicos o académicos del campo del derecho. Por ejemplo, la convencional María del Carmen Falbo fue concluyente cuando dijo que el artículo requería que «… estén las mejores personas pertenecientes a las [academias de derecho]…» (Diario de Sesiones, 3era. Sesión Ordinaria, 28 de julio de 1994, [énfasis agregado]).

Más locuaz resultó, por su parte, Juan C. Hitters. La opinión de este convencional es doblemente significativa, por cuanto el proyecto de ley bajo análisis lo cita expresamente en su apoyo.

Pues bien, el convencional Hitters dijo al respecto que el modelo que se seguía era esencialmente aquel previsto en la Constitución del Reino de España y que allí «… integran este Consejo [catedráticos del derecho] y abogados con quince años de antigüedad». Aclaró Hitters que en aquel país, tomado como modelo, el Consejo «está compuesto por 20 miembros y un presidente, de los cuales doce son jueces y ocho [profesores y juristas] de gran capacidad, como reza la Constitución» (Diario de Sesiones, 3era.Sesión Ordinaria, 28 de julio de 1994, [énfasis agregado]).

Queda en evidencia que, en realidad, la opinión del convencional Hitters fue exactamente la opuesta a la que postula el proyecto bajo examen.

En síntesis, y analizando el resto de las intervenciones de ese debate, resulta que el único sentido en que fue tratado este artículo en la Convención Constituyente de 1994 fue en el de que los representantes del ámbito académico y científico debían ser del campo jurídico. Por el contrario, no hay una sola referencia a que dichos representantes podían ser académicos o científicos provenientes de otras disciplinas.

En sentido coincidente, los antecedentes del derecho comparado que fueron tomados en cuenta para la incorporación a nuestro sistema del Consejo de la Magistratura también desmienten al proyecto de ley analizado. Vale la pena subrayar que en España, al contrario de lo que sostiene el Poder Ejecutivo en su mensaje de elevación, el art. 122 inc. 3 de la Constitución establece que los representantes de este estamento académico serán elegidos «entre abogados y otros juristas de reconocida competencia». Y en idéntico sentido, la Constitución italiana, también tenida en cuenta al efecto en la Convención de 1994, establece en su art. 104 que el Consejo será integrado por «professori ordinari di università in materie giuridiche».

A lo dicho se agrega, como fuente de interpretación constitucional independiente, la práctica institucional, entendida como la experiencia reiterada, pacífica y no controvertida de los distintos órganos del Estado para interpretar principios cardinales del ordenamiento jurídico constitucional (Fallos 326:4816 , CS caso «Torres Nieto» , etc.). Como resulta obvio, durante los casi veinte años de vigencia de la Constitución de 1994, se ha interpretado pacíficamente el art. 114, CN en el sentido de que los representantes académicos del Consejo están limitados al ámbito jurídico.Ello se verifica, desde luego, tanto a nivel nacional con las leyes 24.937 y 26.080 , como a nivel provincial. En este último sentido, se observa que las Constituciones de Santa Cruz, Formosa, Mendoza, Salta, La Pampa, Tierra del Fuego, San Juan, Río Negro, Santiago del Estero, Neuquén, Chaco, Chubut, San Luis y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tienen previsto un Consejo de la Magistratura, pero no lo integran académicos de ningún campo.

Paralelamente, otras Constituciones provinciales que prevén un Consejo de la Magistratura sí se refieren a este tipo de representantes académicos. Pero en todas y cada una de estas jurisdicciones se ha interpretado que los académicos o científicos debían provenir exclusivamente del campo jurídico. La Constitución de Corrientes, en su art. 194 , fija como miembro a «1 (un) profesor titular por concurso de la Facultad de Derecho de una universidad pública estatal».

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires dice en su art. 175 que integran el Consejo «personal idades académicas especializadas». El art. 2 de la Ley 11.868 aclara, por si quedara alguna duda, que la designación como consejero permanente o con funciones consultivas «deberá recaer en personas que reúnan los requisitos de los arts. 177 y 181 de la Constitución Provincial para ser juez de la Suprema Corte», es decir, ser abogado.

Por último, la Constitución de Entre Ríos de 2008, en su art. 181 , establece que serán integrantes del Consejo «miembros de reconocida trayectoria del ámbito académico o científico». El art. 2 de la Ley 9996 se encarga de aclarar que la representación queda limitada a profesores universitarios «de universidades que otorguen el título de abogado».

Por lo tanto, por todo lo expuesto, cabe concluir que no existe una sola razón jurídica que habilite la interpretación que el Poder Ejecutivo pretende darle al art. 114 de la Constitución Nacional. La iniciativa legislativa no se ajusta a la letra de la Constitución ni a la interpretación que de ella han hecho los Convencionales Constituyentes de 1994 y, por más de 20 años, los poderes constituidos. A su vez, no existe ningún antecedente previo a nivel provincial, nacional o internacional que justifique la lectura que se propone. En tales condiciones, y al margen de las motivaciones e intereses políticos que animan esta reforma del Consejo de la Magistratura, cabe concluir que el proyecto bajo análisis debe ser rechazado por inconstitucional.

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(*) Abogado, UCA. Magíster en Derecho (LLM), Harvard. Asesor letrado, Cámara de Diputados de la Nación. Profesor universitario, Universidad Austral. Profesor de posgrado, USAL. Autor de artículos sobre temas de su especialidad.

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