El poder de policía financiero del Banco Central no supone un monitoreo permanente sobre la actividad de las entidades controladas.

Partes: Benedetto María Teresa y otro c/ Banco Central de la República Argentina s/ daños y perjuicios

Tribunal: Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Sala/Juzgado: V

Fecha: 10-abr-2012

Cita: MJ-JU-M-74014-AR | MJJ74014 | MJJ74014

El poder de policía financiero que ejerce el Banco Central, no supone un monitoreo permanente sobre la actividad de las entidades controladas, ya que éstas siguen siendo responsables por los actos u omisiones en que incurren y los daños que puedan derivarse de ello, como el caso de autos en el que se reclama por la pérdida de ahorros de los actores.

Sumario:

1.-Corresponde rechazar la demanda interpuesta por daños y perjuicios derivados de la pérdida de los ahorros de los actores, en razón de la ausencia de un eficaz ejercicio del poder de contralor de la actividad del ex Banco Patricios, por parte del Banco Central, toda vez que, en referencia al ejercicio del poder de policía, la Corte ha señalado que como regla, cuando la ley delega en las autoridades del Poder Ejecutivo la determinación de las políticas y el dictado de las regulaciones que a su juicio resulten más adecuadas para cumplir los cometidos preestablecidos por aquel, los jueces no pueden expost facto sustituir el criterio adoptado por las autoridades administrativas, al considerarlas inconvenientes, juzgarlas según su propia discreción sustituyendo indebidamente la que es propia del Poder Ejecutivo Nacional (Fallos 329:3966 , considerando 7° y sus citas). Tal criterio es extensible a las funciones de control -típicas del poder de policía- que ejerce el Banco Central respecto de las entidades financieras.

2.-Cabe rechazar la demanda interpuesta por daños y perjuicios derivados de la pérdida de los ahorros de los actores, en razón de la ausencia de un eficaz ejercicio del poder de contralor de la actividad del ex Banco Patricios, por parte del Banco Central, toda vez que, es evidente que el poder de policía financiero que ejerce el Banco Central, no supone un monitoreo permanente sobre la actividad de las entidades controladas, ya que estas siguen siendo responsables por los actos u omisiones en que incurren y los daños que puedan derivarse de ello.

3.-Si el Estado no fue autor del daño, la única forma de responsabilizarlo es por omisión, frente a una norma que le imponía la obligación de actuar de determinada manera, sin embargo, ni la Ley de Entidades Financieras 21526  ni la Carta Orgánica del Banco Central ni, eventualmente, disposiciones reglamentarias de este último, indican con que asiduidad o intensidad debían llevarse adelante los controles.

Fallo:

En la ciudad de Buenos Aires, Capital de la República Argentina, a los 10 días del mes de abril de dos mil doce, reunidos en acuerdo los jueces de la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para resolver el recurso interpuesto por la parte actora, en los autos caratulados «BENEDETTO, Maria Teresa y otro c/ Banco Central de la República Argentina s/ danos y perjuicios», el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver: ajusta a derecho la sentencia apelada? El Juez de Cámara, Dr. Guillermo F. Treacy, dijo:

I.- Que a fojas 511/515 el juez de la instancia anterior rechazó la demanda interpuesta por los señores María Teresa BENEDETTO y José Luis GARCIA, por danos y perjuicios derivados de la perdida de sus ahorros, en razón de la ausencia de un eficaz ejercicio del poder de contralor de la actividad financiera del ex Banco Patricios, por parte del Banco Central de la República Argentina, que concluyo con la liquidación y falta de pago por la mencionada entidad financiera.

El magistrado se refirió en primer lugar a las disposiciones de la Carta Orgánica del Banco Central que se refieren a sus funciones de vigilancia y supervisión sobre el mercado financiero (arts. 4° y 43 de la ley mencionada), así como a las disposiciones concordantes de la Ley de Entidades Financieras N° 21.526. A continuación se refirió a la normativa que regula la emisión de obligaciones negociables por parte de entidades financieras (en particular, las Comunicaciones «A» 1907, «A» 2264 y «A» 2177).

Señala que los pretensores de autos poseían dos cajas de ahorro que luego, por sugerencia del gerente de la entidad, decidieron convertir en obligaciones negociables escriturales subordinadas series I y V durante 1997.Hace notar que ambas series fueron autorizadas por el Banco Central, mediante los pertinentes actos administrativos, para que fueran computadas como patrimonio neto de la entidad de conformidad con la Comunicación «A» 2177.

A continuación relata los sucesivos actos de control dictados por el ente rector, que culminaron con la revocación de la autorización para funcionar del ex Banco Patricios en los términos del articulo 44  de la Ley N° 21.526. Observa que los directivos de la entidad bancaria fueron imputados por el delito de administración fraudulenta y reseña las principales conclusiones de la sentencia penal, aportada a la causa por la demandada.

A partir de ello, entiende que no era responsabilidad del ente demandado la emisión de las obligaciones negociables por parte del Banco Patricios y hace notar que la actora no cuestionó la legitimidad del régimen implementado por las comunicaciones que permitían computar las obligaciones negociables como patrimonio neto computable a los fines de determinar el capital mínimo exigible. Señala que las obligaciones negociables de que se trata fueron emitidas casi un ano y medio antes de que fuera dispuesta la suspensión del ex Banco Patricios, no existiendo indicio alguno que permita colegir que hubo algún tipo de negligencia en las actividades desplegadas por el Banco Central. Sin dejar de reconocer la conducta reprochable del Banco Patricios, el a quo entiende que ello no podía ser evitado por la demandada.Ademas, pone de relieve que el perjuicio sufrido por los actores es inherente al riesgo de la inversión financiera que realizaran, de la que esperaban obtener mayores réditos económicos, y no a un obrar ilegitimo del Banco Central, destacando la ausencia de pruebas que demuestren la prestación irregular del servicio.

Por ultimo, se refiere a la jurisprudencia del fuero en causas análogas, donde se concluyo en la inexistencia de responsabilidad por parte del ente de control (in rebus «Valverde» -Sala I-; «Guerra» -Sala II- ; «Blanco Galvez» -Sala III-). En función de ello, se rechazo la demanda, con costas a la actora vencida.

II.- Que contra dicha decisión interpuso recurso de. apelación la actora (fs. 518), que expreso agravios a fojas 525/537.

En primer lugar, cuestionó la sentencia de grado en cuanto estimo que no estaba acreditada la negligencia atribuida a la demandada ante la situación de crisis que presentaba el Banco Patricios.

Se refiere a circunstancias alegadas en su demanda, en el sentido de que la autoridad de control permitió el funcionamiento de un banco con graves deficiencias de liquidez y solvencia, y que demoro la adopción de medidas correctivas. Se refiere a que la entidad bancaria presentaba deficiencias de liquidez y solvencia desde el ano 1995 y que, no obstante ello, el Banco Central permitió su funcionamiento, demorando la adopción de medidas correctivas Estima que el ente de control fue negligente, ya que se envió una inspección integral con posterioridad en 1996. También sostiene que los expedientes administrativos revelan que la demandada sugirió o recomendó la emisión de obligaciones negociables. Destaca diversos aspectos de los expedientes administrativos, así como de la causa penal (pericia contable) y del expediente de la quiebra del banco (en particular, el informe de la sindicatura).

Por otra parte, entiende que el hecho de que se trate de una facultad discrecional del Banco Central no constituye un argumento para descartar su responsabilidad, ya que la actuación de dicho ente tiende a lograr la mejor defensa de los depositantes y a preservar la credibilidad del sistema financiero.Entiende que los sistemas de prevención que contiene la Ley de Entidades Financieras debieron ser activados mucho antes de la cesación de pagos, ya que, a su entender, en anos anteriores a 1996/1997 se advertía que el Banco Patricios no cumplía con los recaudos de solvencia y liquidez.

En cuanto a la inversión de los actores, destaca que no eran inversores que llevaban a cabo una operación de riesgo, sino ahorristas. Destaca que, de haberse emitido las obligaciones negociables de conformidad con las disposiciones de la ley y las reglamentaciones de la Comisión Nacional de Valores, se aseguraba la transparencia de las operaciones. Sostiene que los ahorristas del Banco fueron engañados para aceptar obligaciones negociables.

Por ultimo, se agravia en cuanto a las costas, postulando que se verifican extremos que permitirían imponerlas en el orden causado.

III.- Que a fojas 539/549 la demandada replico los agravios de su contraria.

Al respecto, señaló que la suscripción de las obligaciones negociables por parte de los actores fue anterior a la suspensión de la operatoria del Banco Patricios, y que dicha suscripción fue con el fin de obtener un mayor rendimiento que el que podía redituar una imposición a plazo. Observa que no corresponde al Banco Central establecer si los inversores ponderan adecuadamente el riesgo de la operación que realizan, sino que cada persona debe informarse previamente respecto de la operatoria de préstamo que va a realizar, las características de la operación, de la garantía que tiene y la solvencia de la persona a quien va a prestar dinero. Ademas, hace notar que dicho ente de control es ajeno a la decisión de emitir obligaciones negociables, sino que solamente autoriza, una vez emitidos dichos títulos, a computarlos como patrimonio neto complementario. En consecuencia, entiende que los responsables de la caída del Banco Patricios fueron sus propias autoridades. Sostiene que el ente rector no tiene que proteger entidades deficitarias en desmedro del sistema todo, ya que debe vigilar su buen funcionamiento (art.4° de la Carta Orgánica).

Por otra parte, observa que fue la entidad financiera la que, debido a la grave situación en que se hallaba, fue encuadrada en los términos del articulo 34  de la Ley de Entidades Financieras y solicito la autorización para su reestructuración con arreglo al artículo 35 de dicho cuerpo legal.

Por ultimo, formula consideraciones en torno a la imposición de costas, solicitando que se confirme su imposición a la perdidosa.

En función de lo expuesto, solicita se rechace el recurso interpuesto y se confirme la sentencia apelada, con costas.

IV.- Que en este estado de las actuaciones corresponde examinar los agravios de la actora.

IV.1.- En primer lugar, se impone señalar que la actora alude a diversas omisiones de control respecto del Banco Patricios por parte de la demandada. Ahora bien, las alegadas omisiones presuponen que la actividad de control debe ejercitarse de una única manera.El recurrente observa elementos que obran en las actuaciones administrativas y en causas judiciales (en particular, el informe del síndico que actuó en la quiebra de la entidad bancaria) que, a su entender, hubieran justificado otra conducta por parte del ente rector, a fin de evitar el daño derivado de la suscripción de obligaciones negociables emitidas por aquella entidad, pese a que poseía serias dificultades de solvencia y liquidez.

En este punto, es preciso recordar que la Corte Suprema ha dicho que cuando se alega la responsabilidad estatal con fundamento en la «falta de servicio», debe establecerse con claridad cual es el acto omitido y examinar cada uno de ellos desde el punto de vista de su legitimidad y de su aptitud para constituirse en factor causal del daño cuyo resarcimiento se reclama (Fallos 329:3966 ; 317:1233).

A la luz de ello, es evidente que el poder de policía financiero que ejerce el Banco Central, no supone un monitoreo permanente sobre la actividad de las entidades controladas, ya que estas siguen siendo responsables por los actos u omisiones en que incurren y los danos que puedan derivarse de ello.En efecto, si el Estado no fue autor del daño, la única forma de responsabilizarlo es por omisión, frente a una norma que le imponía la obligación de actuar de determinada manera.

Sin embargo, ni la Ley de Entidades Financieras N° 21.526 ni la Carta Orgánica del Banco Central ni, eventualmente, disposiciones reglamentarias de este ultimo, indican con que asiduidad o intensidad debían llevarse adelante los cont roles.

IV.2.- Las circunstancias indicadas por la recurrente, en el sentido de que los problemas de liquidez y solvencia de la entidad bancaria se manifestaban con anterioridad a que el ente rector hubiera decidido adoptar medidas no se hacen cargo de argumentos contenidos en la sentencia de grado, como ser los que -con apoyo en la sentencia recaída en sede penal-, advirtieron que los directivos intentaron disimular la delicada situación patrimonial mediante artificios ilícitos, que de ese modo burlaron los controles y autoridad del Banco Central, al menos por cierto tiempo, hasta que fue descubierta la maniobra. Ademas, en la causa penal, al decidir el procesamiento de diversos directivos de la entidad bancaria, se sostuvo que se engañó a personas que, desprevenidas acerca de la verdadera situación del banco, fueron seducidos para que depositaran su confianza y su dinero en una entidad que no los merecía realmente. El juez de la causa penal también observó, en lo que aquí interesa, que «[l]a captación de estas víctimas que depositaron sus fondos en las ONS del Banco Patricios le permitió a la entidad continuar y aun más mejorar su programa de ‘simulación’ ante el B.C.R.A. y el publico en general de su real situación económica» (v. resolución de fecha 14/05/2007, obrante en sobre reservado en Secretaria, punto F).

La actora no se hace cargo de estos fundamentos, recogidos en la sentencia de grado, insistiendo en atribuir responsabilidad al Banco Central.Para ello, se basa, entre otros, en el informe de la sindicatura que intervino en la quiebra del ex Banco Patricios (obrante en el sobre premencionado). Es cierto que dicho informe contiene apreciaciones tales como: «[d]e ninguna manera se aprecia una actitud preventiva y eficiente [por parte del Banco Central] frente a la situación de gradual insolvencia y liquidez que iba mostrando la entidad financiera sobre la que ejercía superintendencia, desde el comienzo de su actividad» y especula con que, de haber actuado en forma oportuna, «otro hubiera sido el destino del banco y de sus acreedores». En este punto debe distinguirse la información objetiva que aporta el sindico (en torno a la exteriorización del estado de cesación de pagos) y las apreciaciones, netamente subjetivas, que este realiza en torno a la forma en que, a su entender, el Banco Central debía realizar las funciones de superintendencia. En este punto, mas allá de invocar «los deberes que la ley le impone» sin especificación alguna, no se aporta ningún fundamento legal o reglamentario que indique con que asiduidad e intensidad debla llevarse a cabo la labor de fiscalización, con lo que se trata de una opinión subjetiva del sindico a partir del resultado conocido:la falencia de la entidad.

Precisamente, en referencia al ejercicio del poder de policía, la Corte ha señalado que «como regla, cuando la ley delega en las autoridades del Poder Ejecutivo la determinación de las políticas y el dictado de las regulaciones que a su juicio resulten mas adecuadas para cumplir los cometidos preestablecidos por aquel, los jueces no pueden expost facto sustituir el criterio adoptado por las autoridades administrativas, al considerarlas inconvenientes, juzgarlas según su propia discreción sustituyendo indebidamente la que es propia del Poder Ejecutivo Nacional» (Fallos 329:3966, considerando 7° y sus citas). Tal criterio es extensible a las funciones de control -típicas del poder de policía- que ejerce el Banco Central respecto de las entidades financieras.

IV.3.- Por otra parte, el apelante señala que el ente de control no fiscalizo la emisión de obligaciones negociables por parte del Banco Patricios, procurando refutar la afirmación del a quo en el sentido de que tales emisiones no están sujetas al control del ente rector. Para ello, acude a afirmaciones contenidas en el antes citado informe del sindico de la quiebra. Sin embargo, se trata de apreciaciones de dicho auxiliar de la justicia sin sustento normativo La sentencia de grado se refiere a las normas que rigen este tipo de empréstitos. En tal sentido, se sostiene allí que, con arreglo al articulo 3  de la Ley N° 23.576, la emisión de obligaciones negociables que no se realiza en oferta publica -como era el caso de las suscriptas por los actores- no requiere la conformidad de la Comisión Nacional de Valores. Por su parte, el articulo 22 inciso b)  de la Ley N° 21.526 autoriza a los bancos de inversión a emitir bonos, obligaciones y certificados de participación en los prestamos que otorguen u otros instrumentos negociables en el mercado local o en el exterior, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Banco Central.Dicha reglamentación fue dictada por conducto de la Comunicación «A» 1907 del 12/12/1991, que establece las condiciones bajo las cuales las entidades financieras pueden emitir obligaciones negociables, previéndose -entre otros aspectos- que en tales casos debía aclararse expresamente que estas se encuentran excluidas del régimen de garantía de los depósitos (art. 56  de la Ley Np 21.526). Complementariamente, las Comunicaciones «A» 2264 y «A» 2271 contemplan la posibilidad de considerar como «patrimonio neto complementario» a las obligaciones negociables subordinadas emitidas con el objeto de fijar el capital mínimo exigido para determinar la responsabilidad patrimonial de la entidad.

Resulta cuestionable la tesitura de la recurrente en cuanto entiende -nuevamente con base en afirmaciones contenidas en el informe del Sindico de la quiebra de la entidad bancaria- que el Banco Central autorizó tales emisiones. En rigor, las normas no prevén tal autorización, de modo que dicha apreciación del sindico carece, también aquí de fundamento normativo: ninguna disposición de las precedentemente indicadas establece expresamente que el ente rector autoriza a las entidades financieras a emitir obligaciones negociables. En rigor, el Banco Central se limita a verificar que la entidad cumpla las condiciones formales que establece la reglamentación, en cuyo caso aprueba la documentación que estas le remiten. Los recurrentes no alegan en forma puntual, que hubo aspectos de tal reglamentación (específicamente contenidos en la Comunicación «A» 1907) que no fueron cumplidos por la entidad emisora, no bastante lo cual el Banco Central autorizo a computar como patrimonio neto complementario las obligaciones negociables subordinadas a emitirse. Adviértase que lo autorizado es aquello a lo que se refieren las Comunicaciones «A» 2264 y «A» 2271:es decir, a computar como patrimonio neto complementario las sumas provenientes de tales empréstitos, pero la emisión de estos constituye un negocio jurídico propio de la entidad financiera.

En casos en que los actores estaban sujetos a una situación semejante a los pretensores de autos, esta Cámara tuvo oportunidad de señalar que «la pretensión de ser indemnizado por la falta

de servicio imputable al Banco Central obliga a quien pretende aquel resarcimiento a individualizar y probar, del modo mas concreto posible, el ejercicio irregular de la función». Específicamente, se observo que «no [debe] en este orden de ideas olvidarse que, de conformidad al régimen normativo que la establece, la competencia de supervisión y contralor que corresponde al Banco Central respecto de la actividad cumplida sobre las entidades financieras es ejercida en base a las informaciones que estas deben remitirle -en particular, sobre su situación patrimonial y las relaciones técnicas y monetarias que deben satisfacer- bajo firma de los funcionarios responsables, los que asumen responsabilidad sobre la veracidad de la que le suministran y que debe estar avalada por los auditores externos que tienen el deber de auditarla, no resultando materialmente posible a través de ese monitoreo documental de estas entidades [.] detectar [.] los múltiples fraudes que podrían ser cometidos por sus agentes y autoridades [.], los que permanecerían ocultos al amparo del no veraz contenido de la información remitida por las entidades, y que sólo podrían ser descubiertos por las concretas inspecciones que, a efectos de controlar algunas operaciones -y no la totalidad de ellas, lo que resulta materialmente imposible- pudieran disponerse [.], en tanto el referido fraude se correspondiese con alguna de las particulares operaciones objeto de análisis» (Sala I, in re «Valverde, Norma Isabel y otros c/ Banco Central de la República Argentina s/ proceso de conocimiento», del 21/02/2006; Sala III, in re «Blanco Galvez, Miguel Angel y otros c/ Spolski, Alberto y otro s/ daños y perjuicios», del 13/05/2008).

En el caso de autos, los recurrentes no indican cual fue la norma específicamente infringida por el ente estatal demandado, ya que no se alega el incumplimiento de las comunicaciones antes individualizadas -únicas que debía aplicar el demandado y cuya validez no ha sido controvertida. La mera referencia a normas genéricas en torno a las facultades de supervisión del Banco Central (como las contenidas en la Ley de Entidades Financieras o en la Carta Orgánica de dicho ente rector) constituye un fundamento insuficiente para responsabilizar a este ultimo.

Era una carga de los actores acreditar que de la información oportunamente remitida por el ex Banco Patricios al Banco Central surgían los apartamientos normativos que fueron luego advertidos por la inspección realizada en 1997. No es objeto de controversia que esta ultima dispuso que se realizaran ajustes, los cuales no fueron satisfechos por la entidad controlada, de modo que, ante el fracaso de otras medidas tendientes al saneamiento de la entidad, se dispuso la suspensión de su operatoria y posterior liquidación. Tales decisiones, que importan el ejercicio de una potestad que hace a la discrecionalidad técnica del ente, han de ser conjugadas con la necesidad de evitar danos al sistema financiero en su conjunto, y no a determinados inversores.Cabe añadir que el intento de responsabilizar genéricamente al Banco Central por todo hecho dañoso que pudieran cometer las entidades financieras en las operaciones que realizan, «[i]mplicaría . una dependencia orgánica y funcional del Banco Central sin base legal que no puede presumirse en nuestro sistema financiero, ni se corresponde con la personalidad independiente de la entidad privada» (Sala I, in re «Rosciano, Rubén Saúl y otros c/ BCRA s/ daños y perjuicios» del 3/11/2009).

Por ultimo, el eventual perjuicio a un suscriptor de obligaciones negociables (las cuales, como es sabido, no cuentan con la garantía del Banco Central), derivado de la insolvencia patrimonial del emisor, es inherente al riesgo de la inversión financiera que lleva a cabo, sin que pueda asignarse en el caso vinculación causal entre la situación de insolvencia del Banco Patricios y la actividad -u omisión- del Banco Central, máxime cuando la autoridad de control llevo a cabo las diligencias de supervisión y a consecuencia de las deficiencias detectadas -y que, vale recordarlo, sólo son imputables a la entidad bancaria- implemento un plan de saneamiento de la entidad cuyo fracaso no puede ser atribuido al ente de control (v. en este sentido, Sala III, «Blanco Galvez», citado).

IV.- Que en función de lo expuesto, correspondería rechazar el recurso de apelación y confirmar la sentencia de grado en cuanto concluye en la inexistencia de responsabilidad de la demandada.

Sin perjuicio de ello, en lo que respecta a las costas -aspecto sobre el cual también se han agraviado los actores- corresponde admitir la queja y distribuirlas por su orden (art. 68 segundo párrafo  del CPCCN). En efecto, los recurrentes pudieron considerarse asistidos de un mejor derecho, teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones de control del Banco Central y el hecho de que algunas pruebas pudieron llevarlos a considerar que el reclamo tenia fundamento. Por las mismas razones, las costas de esta instancia también deberían ser soportadas en el orden causado.

ASI VOTO.

Los jueces de Cámara, Dres. Jorge Federico Alemany y Pablo Gallegos Fedriani adhieren al voto que antecede.- En virtud del resultado que informa el acuerdo que antecede, SE RESUELVE: Rechazar parcialmente el recurso de apelación deducido por la actora y confirmar la sentencia de grado en lo principal que decide, modificándosela en cuanto a la imposición de las costas, que deberán ser soportadas en ambas instancias en el orden causado (art. 68 segundo párrafo del CPCCN).

 

Regístrese, notifíquese y devuélvanse.

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