Aún no estás suscripto a Microjuris? Ingresá aquí.
Autor: Pulvirenti, Orlando D.
Fecha: 13-07-2026
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-18869-AR||MJD18869
Voces: AUTONOMÍA MUNICIPAL – TASAS MUNICIPALES – AMBIENTAL
Sumario:
I. Introducción. II. El fallo en examen: Hechos y decisión del Superior Tribunal. III. La deconstrucción del «sustento territorial» en las tasas ambientales: el residuo como nexo ecológico y fiscal. IV. La Responsabilidad extendida del productor frente a la inacción legislativa de las esferas superiores. V. El contraste operativo: la experiencia de La Plata y las opciones de valorización del residuo. VI. Conclusiones.
Doctrina:
Por Orlando D. Pulvirenti (*)
I. INTRODUCCIÓN
En sucesivas publicaciones en este espacio, he tenido oportunidad de referir cómo la profunda contracción fiscal de las esferas superiores de gobierno y la consolidación de consignas macroeconómicas de «déficit cero» han forzado a las administraciones locales a desplegar una inusitada creatividad tributaria. Ante la parálisis, disminución o inclusive el cese de las transferencias nacionales y provinciales, los municipios en tanto el eslabón más cercano a la población se ven obligados a financiar con recursos estrictamente propios servicios esenciales, obras de infraestructura y políticas de mitigación de riesgos globales que recalan irremediablemente en su territorio (1).
Esta tensión estructural adquiere ribetes dramáticos en el ámbito del Derecho Ambiental. El municipio, en ejercicio de su innegable poder de policía de bienestar y salubridad, debe abordar problemáticas críticas como la gestión de residuos complejos -tal es el caso de los Neumáticos Fuera de Uso (NFU)-, cuya acumulación local descontrolada opera como vector de enfermedades (como el dengue), riesgo permanente de incendios masivos o degradación de tierra y cursos de agua. Sin embargo, cuando las comunas intentan estructurar mecanismos fiscales válidos para costear prestaciones destinadas a mitigar tal daño, chocan con una barrera previsible: la resistencia de los obligados al pago y, lo que es peor, una jurisprudencia que, aferrada a moldes tributarios del siglo XIX, asfixia las potestades autonómicas.
El objeto de la presente nota es analizar críticamente la reciente sentencia de la Sala C del Superior Tribunal de Justicia de La Pampa en la causa «Fate S.A.I.C.I. contra Municipalidad de Macachín» . El tribunal, al declarar la inconstitucionalidad de la Tasa por Disposición Final de NFU, aplicó un criterio excesivamente formalista y restrictivo – aunque posible – respecto de los conceptos de sustento territorial y particularmente de responsabilidad extendida, que en algún punto parece desconocer la especificidad del fenómeno ambiental.Pero que, a la par, consagra una asimetría que no puede ser ignorada, al validar judicialmente que grandes empresas externalicen sus costos ecológicos mientras las municipalidades internalizan de manera exclusiva el costo financiero de su remediación (2).
Cabe, sin embargo y en favor de la decisión de la Corte local, expresar que tal línea de decisión era posible y que el Municipio debía extremar sus recaudos al momento de generar una imposición que previsiblemente podía desbordar al estrecho concepto de tasa.
II. EL FALLO EN EXAMEN: HECHOS Y DECISIÓN DEL SUPERIOR TRIBUNAL
La controversia se origina a partir de las ordenanzas 745/21 y 767/22 dictadas por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Macachín, las cuales declararon la gestión integral de los NFU como un servicio público de carácter exclusivo y excluyente, creando un Centro de Almacenamiento Transitorio (CAT) y fijando una tasa unitaria aplicable a los fabricantes e importadores en su carácter de generadores de dichos elementos. En el marco de dicha normativa, la comuna emitió una liquidación impositiva contra la firma Fate S.A.I.C.I. por la suma de $430.900,00.
La empresa actora impugnó judicialmente el tributo alegando, en síntesis, que la municipalidad carecía de competencias para legislar sobre el principio de responsabilidad extendida al productor por tratarse de una materia de presupuestos mínimos delegada en forma exclusiva al Congreso de la Nación.
Asimismo, adujo que, al poseer su planta industrial y su domicilio legal en la Provincia de Buenos Aires, carecía por completo de locales comerciales, dependencias de almacenamiento o agentes de representación material dentro del ejido de Macachín, lo que tornaba jurídicamente imposible la prestación de un servicio concreto, efectivo e individualizado en su cabeza, violentando la doctrina clásica de las tasas de la Corte Suprema de la Nación.
Al dictar sentencia, la Sala C del Superior Tribunal de La Pampa hizo lugar a la demanda contencioso-administrativa y decretó la inconstitucionalidad de las ordenanzas cuestionadas.El núcleo argumental del tribunal pampeano descansó sobre dos premisas determinantes.
En primer lugar, sostuvo que, ante la inexistencia de una ley nacional o provincial específica que regule de manera homogénea la responsabilidad extendida del productor para los NFU, los municipios no gozan de atribución para instituir de forma autónoma obligaciones tributarias basadas en dicho concepto normativo.
En segundo lugar, aplicando un criterio tradicional de estricto apego geográfico, el tribunal concluyó que la absoluta desconexión territorial de Fate S.A. respecto del ejido urbano local priva de «causa» a la imposición, pues el municipio se halla materialmente imposibilitado de dispensar un servicio público individualizado a un sujeto que no posee establecimiento tangible en su jurisdicción.
III. LA DECONSTRUCCIÓN DEL «SUSTENTO TERRITORIAL» EN LAS TASAS AMBIENTALES: EL RESIDUO COMO NEXO ECOLÓGICO Y FISCAL
El primer gran error que advertimos en el pronunciamiento del Superior Tribunal radica en la traslación automática de las reglas de la Tasa de Inspección de Seguridad e Higiene al universo de los tributos ecológicos. Es verdad, y lo he señalado en reiteradas oportunidades analizando la jurisprudencia de la Suprema Corte Bonaerense, que para las tasas ordinarias de control comercial se exige como condición necesaria que el contribuyente cuente con un asentamiento o localización -por precaria que fuere- capaz de ser inspeccionada dentro del ámbito comunal. Sin este requisito objetivo, la exigibilidad de la tasa deviene improcedente porque falta la base material sobre la cual se despliega la actividad administrativa.
Ahora bien, la pregunta que surge necesariamente en el caso, es ¿puede aplicarse idéntico parámetro cuando lo que se grava no es el ejercicio de una actividad comercial interna, sino la introducción en el ejido de un objeto potencialmente degradante del ambiente? Cuanto menos genera la situación una duda razonable.Es que en el caso de las tasas ambientales o eco-tasas, el presupuesto de hecho adoptado por la ordenanza no se vincula a la existencia de un local físico, sino a la generación de un pasivo ambiental que ingresa, circula y permanece de forma tangible dentro del territorio municipal. Pareciera que, en la materia, el sustento territorial moderno no debería procurarse en las oficinas o en las chimeneas de la fábrica en la Provincia de Buenos Aires, sino en la presencia física de sus propios productos transformados en residuos críticos dentro de la circunscripción de Macachín.
Las empresas introducen de manera habitual sus neumáticos en el mercado local a través de redes de distribución, obteniendo un evidente rédito económico y transfiriendo al municipio el costo final de la recolección, el almacenamiento transitorio, el traslado y la posterior desnaturalización de ese material inservible.
Cuando el tribunal exige la presencia de un local comercial para convalidar la tasa, consagra una ficción jurídica que resulta en la materia anacrónica: ello por cuanto permite que un fabricante proyecte los efectos económicos de su actividad sobre un territorio municipal, pero impide que ese mismo municipio proyecte sus facultades fiscales para costear el servicio público de remediación que el producto demanda. En el Derecho Ambiental del siglo XXI, el residuo es el nexo causal, ecológico y fiscal que legitima la imposición del tributo.
IV. LA RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR FRENTE A LA INACCIÓN LEGISLATIVA DE LAS ESFERAS SUPERIORES
Sin embargo, estimo necesario detenernos en el segundo pilar del fallo que es aún más desafiante para el federalismo de concertación y para las autonomías municipales y por ende, en mi parecer, más cuestionable que la discusión respecto del acierto de categorización como tasa que realizara de ese tributo la municipalidad pampeana.Sostiene el tribunal que, al no haber sancionado el Congreso de la Nación una ley de presupuestos mínimos sobre responsabilidad extendida al productor (REP) aplicada a neumáticos, el municipio se adelantó ilegítimamente a regular la materia, violando el orden constitucional de competencias del artículo 41 de la Carta Magna.
Esta postura desnaturaliza el sentido profundo del federalismo ambiental concertado y el rol de las autonomías locales consagradas en el artículo 123 de la Constitución Nacional. Es innegable que el artículo 41 citado, faculta a la Nación a dictar pisos mínimos de protección, pero a la par reserva expresamente a las provincias y consecuentemente y en tanto la misma no se expida, a las jurisdicciones locales la potestad complementaria de elevar dichos estándares en resguardo de sus propios ejidos. Como bien lo ha recordado la Corte Federal en el histórico fallo «Mendoza» (3), las autoridades locales tienen el deber imperativo de adoptar decisiones urgentes, definitivas y eficaces para la prevención del daño ambiental.
El Superior Tribunal reconoce explícitamente en los considerandos que el Congreso de la Nación mantiene proyectos de ley en trámite parlamentario sin obtener sanción, y que la propia Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación conceptualizó formalmente el manejo racional de los NFU y la responsabilidad extendida del productor a través de la resolución 523/2013. Ante este escenario de parálisis de las esferas centrales y de evidente desamparo de las comunidades del interior, ¿debe el municipio cruzarse de brazos y aguardar indefinidamente que los legisladores nacionales resuelvan la problemática parlamentaria mientras los vertederos locales colapsan y el problema se hace patente en las propias calles de su territorio?
La ausencia de una regulación nacional de fondo no puede operar como un cepo destructivo de las atribuciones de po licía ambiental comunal. La ley provincial pampeana 3195 faculta expresamente a los municipios a dictar su propio ordenamiento ambiental y promover sistemas de reciclaje.Por lo tanto, el uso del concepto de responsabilidad extendida para definir el sujeto pasivo de la tasa no constituye una invasión formal de competencias sustantivas, sino un ejercicio legítimo de política tributaria y ambiental local destinada a operativizar el principio de responsabilidad -el generador debe costear las acciones preventivas- consagrado con carácter de orden público por la Ley General del Ambiente 25.675 .
V. EL CONTRASTE OPERATIVO: LA EXPERIENCIA DE LA PLATA Y LAS OPCIONES DE VALORIZACIÓN DEL RESIDUO
La decisión de invalidar estos esquemas de financiamiento local repercute de manera directa en la calidad y en el diseño de las soluciones públicas disponibles para la gestión ambiental. El fallo de Macachín demuestra las dificultades que enfrentan las comunas cuando ven bloqueada su capacidad de recaudación específica para el sostenimiento de Centros de Almacenamiento Transitorio (CAT) destinados al mero acopio y desnaturalización.
Es en este punto donde resulta sumamente enriquecedor trazar un contraste normativo y operativo con otras experiencias de gestión en el derecho comparado local. A diferencia de lo acontecido en el municipio pampeano, la ciudad de La Plata ha avanzado recientemente hacia un modelo superador en la materia, convirtiéndose en la primera ciudad del país en pavimentar sus calles utilizando un asfalto ecológico y anticontaminante producido a partir del material recuperado de los neumáticos fuera de uso. Esta alternativa demuestra que el residuo, lejos de constituir un pasivo estático que solo genera costos de almacenamiento y traslado, posee un potencial intrínseco para generar valor social y económico directo en beneficio de la propia infraestructura urbana de la comunidad.
Sin embargo, el desarrollo e implementación de estas tecnologías complejas -que transforman el residuo de caucho en insumo vial de alta durabilidad- requiere de inversiones sostenidas, plantas de procesamiento específicas y una estructura de financiamiento estatal previsible.En consecuencia, si los tribunales de justicia privan a los municipios de la posibilidad de gravar a los fabricantes concentrados que colocan dichos elementos en el mercado local, la viabilidad económica de transitar desde el mero acopio (como el CAT de Macachín) hacia soluciones virtuosas de economía circular (como el asfalto ecológico de La Plata) queda trunca. Se obliga así a las comunas a absorber los costos ambientales íntegros con rentas generales ya de por sí diezmadas por la crisis distributiva del federalismo fiscal argentino.
VI. BREVE ACÁPITE SOBRE LA RESPONSABILIDAD DE EJECUTIVO Y DELIBERATIVO LOCAL.
Más allá de los apuntes que se vierten respecto del formalismo que atraviesa el fallo judicial y de los motivos por los cuales entendemos que con ligeros ajustes podría haberse decidido de otra manera; debemos decir que conforme a la jurisprudencia vigente y de no estructurarse adecuadamente el tipo de tributo, su legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, la contingencia judicial existía.
Máxime cuando los obligados al pago resultan ser empresas que, por la naturaleza de su actividad y dispersión territorial, rápidamente detectan el riesgo de que la idea de algún Municipio respecto de contribuciones nuevas, pueda replicarse en un universo que supera los 2.400 estados locales. Nadie que desarrolle una actividad interjurisdiccional, razonablemente dejaría de contender, ya no con el importe individualmente considerado de la tasa de la municipalidad de Machacin, sino con la posibilidad – cierta en los tiempos que corren – de su inmediata réplica en muchas otras unidades de gobierno.
Dicho esto, cuando nos encontramos frente a experimentaciones que, a primera vista pueden resultar entendibles pero que suponen necesariamente una contienda con el contribuyente – y con sus muy profesionales servicios legales -, quienes tratan estos tributos en el seno municipal, están obligados a extremar sus análisis, precauciones y prevenciones.
Al fin y al cabo, de resultar finalmente rechazada por el Poder Judicial, no solo no se soluciona el problema que legítimamente pudo intentarse remediar, sino que se le crea uno adicional a los contribuyentes.Y como si ello resultara poco, hace responsable a las autoridades por el perjuicio fiscal ocasionado (4).
En consecuencia, entendiendo las convicciones e inclusive las atendibles causas que pudieron llevar a la Municipalidad a sancionar la ordenanza cuestionada, no deja de ser observable que al momento de decidir no se tomen en cuenta las múltiples dimensiones a considerar y las eventuales consecuencias negativas en tal obrar (5).
VII. CONCLUSIONES.
A modo de corolario, debemos señalar que la sentencia dictada por el Superior Tribunal de Justicia de La Pampa implica en algún punto un retroceso interpretativo que desatiende la complejidad del Derecho Público contemporáneo. Al aplicar de forma rígida los antiguos moldes de la territorialidad física y la exigencia de una habilitación de local para legitimar el cobro de una tasa, el tribunal pampeano cerró los ojos a la realidad de los circuitos de comercialización modernos y a la naturaleza difusa de los riesgos ambientales.
La potestad tributaria municipal, amparada en la autonomía financiera del artículo 123 de la Constitución Nacional, debe comprender necesariamente las herramientas idóneas para hacer frente a las obligaciones institucionales de preservación del entorno que la propia Carta Magna y el bloque de legalidad ambiental imponen a las autoridades locales. Negar la validez de una tasa – posiblemente debió utilizarse otro modo o categoría tributaria – sobre Neumáticos Fuera de Uso bajo el argumento de la ausencia de presencia física del fabricante en el ejido no solo debilita financieramente a los eslabones comunales más vulnerables, sino que consagra una inadmisible exención fiscal de hecho para las corporaciones generadoras, en abierta contradicción con el principio de buena fe y con los mandatos de concertación federal.Esperamos en primer lugar que el Congreso Federal cumpla su labor en la materia, que la política se ocupe de un tema central como es la tutela medio ambiental, pero también que futuros pronunciamientos, tanto en esta jurisdicción como en el orden federal, logren equilibrar la balanza, restituyendo a los municipios la capacidad de asegurar el bienestar general de sus vecinos.
————–
(1) Muy recientemente en esta misma editorial, reflexionábamos sobre una decisión de la SCBA que fortalece las potestades autonómicas locales en materia de medio ambiente. Ver Pulvirenti, Orlando, Urbanismo, poder reglamentario ambiental y la autonomía municipal en un fallo de la SCJBA, 4-jun-2026, MJ-DOC-18798-AR – .
(2) Para ver el impacto del fenómeno se puede ver crónica periodística https://www.laarena.com.ar/la-pampa/machachin-limpia-la-localidad-de-neumaticos-fuera-de-uso-20231210480.
(3) CSJN, M. 1569. XL. «MENDOZA Beatriz Silvia y Otros C/ ESTADO NACIONAL y Otros S/ Daños y Perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza – Riachuelo)», 20-JUNIO-2006.
(4) Al cierre de este artículo, los medios locales daban cuenta del tratamiento en el Honorable Concejo Deliberante de la sentencia y evaluación de responsabilidades. https://www.eldiariodelapampa.com.ar/la-pampa/41751/neumaticos–son-cuatro-los-juicios-que-perdio-la-municipa
idad-de-macachin.
(5) Advierte sobre este tema, la doctrina permanente del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires que al observar la eventual inconstitucionalidad de una tasa, y sin perjuicio de ser potestad Judicial su determinación definitiva, observa las ordenanzas proyectadas reservando el cargo potencial a quienes votaron la misma. Ver por ejemplo HTC 34032 D.C. TASAS [APROBACION]», N° U.I. 34032, 28/06/2023, Expediente Municipalidad de PINAMAR, Consulta 7892-2023.
(*) Abogado y Escribano, Universidad Nacional de La Plata; Maestría en Derecho Comparado, University of Miami; Especialización en Derecho Administrativo, UBA, y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, UBA. Profesor Adjunto Facultad de Derecho UBA, y UNPAZ, y de Pos Grado en Derecho Municipal UNLM, UBA, UCC.
