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Autor: Roa, Eliana M.
Fecha: 31-01-2024
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-17574-AR||MJD17574
Voces: NORMAS DE EMERGENCIA – AERONAVEGACION – DERECHO AERONÁUTICO
Doctrina:
Por Eliana M. Roa (*)
INTRODUCCIÓN
El análisis del presente versará sobre la Política Aérea, específicamente en esta oportunidad, tratamos de dar un enfoque aeronáutico y comercial desde las decisiones de Estado, que si bien en el presente caso se hace muy visible la intervención estatal, dado que el dictado del Decreto de Necesidad y Urgencia significa una intervención del Ejecutivo en materia legislativa, lejos de debatir si es o no constitucional, lo que aquí nos interesa es delimitar con enfoque aeronáutico la relevancia y repercusión del Acto Administrativo y su inmediata aplicación, con algunas de las sustanciales modificaciones en la actividad aerocomercial, en este caso, auspiciando un impacto sobre la materia, relacionado al servicio «low cost».
I. QUÉ ES LA POLÍTICA AÉREA – EL CASO DE ARGENTINA PREVIO AL DICTADO DEL DNU 70/23
Preliminarmente corresponde recordar que la actividad aeronáutica nació de la Política entre Estados, delimitado la forma de relacionarse, la actividad se encontraba centrada en manos estatales, movidos por necesidades comerciales, de conectividad entre distintos puntos geográficos entre otros.
La OACI (1) como organización a nivel mundial bajo auspicio de la ONU dio el marco normativo a la actividad a nivel mundial, sobre el cual se basa el derecho interno (aeronáutico) de cada uno de los Estados miembros de dicha Organización.
Con el correr de los tiempos, fue preciso redirigir el enfoque estatal al sector privado, toda vez que la inversión en la actividad aerocomercial fue siendo de tal tamaño que de lo contrario hubiese sido inviable, más allá de los costos, la actividad se fue inclinando cada vez más a manos privadas.A medida que los avances tecnológicos y el fortalecimiento de la actividad aerocomercial fueron ganando terreno en el mundo entero, el Estado fue quedando más bien en un rol de tutor jurídico, regulando la actividad, que no es poca cosa, dado que en última instancia de las autorizaciones que debe otorgar para operar a las distintas líneas aéreas y personal aeronáutico, el otorgamiento de licencias, el control en la fabricación de aeronaves y demás, es responsable, al igual que el sector privado, mismo a la hora de realizar acuerdos con miembros de distintos Estados sobre derechos de tráfico y concesión de rutas aéreas.
En este sentido, la Política Aérea es el camino a seguir, estableciendo un orden en virtud de las problemáticas que se presentan derivados de la actividad aeronáutica, enmarcado en las distintas necesidades del Estado que se trate.
Esas necesidades, se resuelven sobre el eje marcado por el Gobierno, se consideran intereses económicos, políticos, militares, estatales, culturales, es así como la política aérea está dirigida de acuerdo a los fines estatales, dentro de un sistema de Gobierno determinado.
La Política Aérea recibe influencia internacional y local, depende de las relaciones internacionales con los demás países, así también como los acuerdos comerciales globales o regionales y de diversos factores que hacen a la actividad aeronáutica como por ejemplo la provisión de materiales. En materia local se verá determinada por cuestiones geográficas, poblacionales, crecimiento económico, comercial, incentivo turístico, entre otros, determinado por la infraestructura existente o proyectada para que el desarrollo aerocomercial pueda efectivizarse.Es así que se acuerdan rutas y derechos de tráfico internacionales determinados, locales, entre pares de Ciudades, como ejemplo podemos enunciar el corredor atlántico anunciado en el año 2022 en Bs As., etc.
En el caso de nuestro país, Argentina, en materia de Política Aérea existe la Ley 19.030 del año 1971, recientemente derogada por el DNU 70/23, que según se desprende de su articulado, en este caso nos obliga a destacar el Art 1 : «La República Argentina adopta como política nacional de transporte aéreo de carácter comercial la que se determina en la presente ley, para regular esa actividad en todos sus aspectos, tanto con relación a los servicios internacionales como internos, manteniéndose la adecuada coordinación con las que se establezcan para los otros medios de transporte, conforme todo ello con los superiores objetivos de la Nación».
En el resto del articulado se enfatiza el rol de la «aerolínea de bandera (2)» como técnicamente se denomina, que en nuestro caso es Aerolíneas Argentinas, cuyo rol hoy día no sería tan protagónico.
Es de común acuerdo, entre especialistas en materia aeronáutica, la necesidad en los últimos tiempos de modificar ciertas regulaciones sobre la actividad, el Código Aeronáutico y más precisamente la Ley de Política Aérea, pues la realidad nacional e internacional dista de una adecuación normativa, limitando así a la actividad y su crecimiento (El Código Aeronáutico cobra vida en 1967 y la Ley 19.030 como ya mencionamos, en 1971).
Si bien existen sendos Actos Administrativos, que regulan la actividad, en distintas épocas desde los años 1967 / 1971 producto de los distintos Gobiernos y sus objetivos como Estado, no convergen en unidad de criterio con la normativa de fondo como un todo, difuminando el horizonte a seguir, si bien hubieron esfuerzos por ir acompañando los hechos con el Derecho, la oscilación normativa fue exigiendo mayor uniformidad.
II.POLÍTICA DE «CIELOS ABIERTOS»
Bases del término, breve reseña histórica: La aviación civil tuvo sus inicios luego de la Segunda Guerra Mundial, época en la cual la estructura jurídica internacional en la materia tuvo su nacimiento como bien explicamos anteriormente.
Previamente, la aviación era utilizada con fines militares, una vez finalizado aquel conflicto bélico existió una discrepancia de criterio entre dos Estados: Gran Bretaña y EEUU. Los denominados aliados que con sus líneas aéreas habían colaborado en la Guerra, veían la necesidad de beneficiarse de la nueva era aeronáutica, esto significaba acceder a rutas comercialmente prometedoras, tales como las que se encontraban inicialmente en EEUU y Europa.
Es así que en la isla de Bermuda en el año 1946 se reunieron EEUU y Gran Bretaña con sus respectivos representantes de Estado para coordinar el reparto del tráfico aéreo. Este último, enmarcaba su postura en que ambos Estados debían operar en igualdad cuantitativa, pero cualitativamente, se encontraba en desventaja, pues poseía menor número de aviones en relación a EEUU y su alcance operativo también era inferior.En cambio, EEUU en estos aspectos se encontraba en muy superior posición.
En estas circunstancias, la política de Gran Bretaña tenía como objetivo la subsistencia de sus líneas aéreas más débiles, de manera tal que en 1944 publicó el «Libro Blanco» que sirvió como documento preparatorio de la Conferencia de Chicago de 1944 en el cual se favorecía la ejecución del «Orden en el Aire» para toda la comunidad Aeronáutica.
En sentido contrario, EEUU pregonaba la Política de «Open Skies» – Cielos Abiertos – que implicaba colocar en ventaja a sus líneas aéreas, con la cantidad de vuelos que quisieran dentro de las rutas compartidas, dada la mencionada superioridad, política que se mantiene hoy día.
Finalmente, a los fines de este breve comentario, en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional – Convenio de Chicago de 1944, se impuso la posición británica y los Estados en su gran mayoría (se incluye Argentina), entendieron que debía desarrollarse la aviación comercial internacional bajo un régimen regulado. – Como bien se vino haciendo en nuestro país en función de la normativa recientemente derogada por Decreto.
Por otro lado, esta temática traída a estudio en el presente trabajo, denota una liberalización (3) comercial en la materia que nos ocupa, que supone un mercado competitivo, por ello desmantelaría la fuerte estructura mantenida a través de los años sobre aviación regulada en sentido estricto, hoy día tratan de conceptos y circunstancias contrapuestos.
Hace años que se pregona en distintas instituciones internacionales en la materia, la liberalización de los mercados como un deber de subsistencia de la actividad, a modo de ejemplo, mencionamos la sexta reunión de la Conferencia Mundial del Transporte Aéreo en Montreal en marzo del 2013 bajo auspicio do OACI (4).
III. ACCESO A LOS MERCADOS- DERECHOS DE TRÁFICO Y RUTA
Como toda liberalización de mercado, si bien suena redundante, en este punto no es una excepción el mercado aerocomercial:bien visto desde el punto de vista como fuente laboral para el personal aeronáutico y el derivado de la infraestructura aeroportuaria, sino también como un mercado de intercambio de bienes y servicios a través del servicio aerocomercial que, dicho sea de paso, abre puertas al turismo y al transporte en beneficio del sector público y privado.
En este apartado, es preciso hacer mención que en Política Aérea existe el llamado derecho de tráfico y ruta que se acuerda entre los Estados parte, entre las líneas aéreas constituidas de acuerdo al régimen establecido al efecto y sus respectivas necesidades de fomento comercial, económico y de intercambio, en el marco de las relaciones diplomáticas.
El ingreso al mercado de transporte aéreo por parte de un transportista se traduce cuantitativamente en la utilización del acceso para primero obtener y luego transportar tráfico. Este punto es uno de los troncales a la hora de definir la liberalización, independientemente de que toda la Política Aérea se vería desprendida de la regulación estatal en el marco del DNU bajo estudio.
IV. DNU 70/23 Y LA LIBRE COMPETENCIA DE LÍNEAS AÉREAS, COMPAÑÍAS «LOW COST»
Preliminarmente a modo enunciativo, cabe resaltar un informe de (5) IATA denominado «el valor de la aviación en Argentina» en el cual enumera en que sectores resulta beneficiosa la actividad, como bien se dijo, repercute en la economía global del país: trató de una evaluación en el año 2017 con proyección a 20 años ( aso fortuito de por medio Pandemia en año 2020 que bien m odificó seguramente el informe), en la cual se estimó «que el mercado del transporte aéreo en Argentina tendrá un crecimiento de 92% en los próximos 20 años bajo el escenario de las tendencias actuales. Esto equivaldría a 18,3 millones de pasajeros adicionales viajando en 2037.De acuerdo con este pronóstico, este aumento de demanda aportaría 22,5 mil millones de dólares al PBI y la creación de casi 565.000 nuevos empleos».
Por lo tanto, la propuesta de liberalizar el mercado mediante la norma en estudio debería de maximizar el crecimiento en la industria con las consecuencias indicadas Supra. Al ser un país con relativo bajo tráfico (en comparación con Europa o mismo EEUU) sería alentador.
Sobre lo dicho en el anuncio hace días atrás consecuencia del DNU en estudio, relativo a las rutas a operar por compañías low cost en el marco de la política de cielos abiertos, como especialistas en la materia tenemos la responsabilidad de derribar un mito bastante arraigado en la opinión pública: la libre competencia de las «low cost» de la mano de la mentada desregulación no significa de ningún modo que sea a costa de librar al azar la cuestión relativa a la seguridad operacional y seguridad en la aviación, pues existen estándares mínimos que deben cumplirse en el área del Derecho que nos ocupa, pues como bien se dijo, el Estado asume una responsabilidad en caso de no suceder en consonancia con las Convenciones Internacionales y regulaciones locales en la materia. No hay forma de operar sin cumplimentar estándares, el Estado hace de contralor a través de sus distintas Instituciones al efecto.
Este tipo de servicios supone además una facilitación más rudimentaria, y costos que no son trasladables a la compañía que presta el servicio, pudiendo ofrecer tarifas diferenciadas.
En este sentido, el low cost no es sinónimo de human cost. No lo es en la Argentina ni en ningún país del mundo.Ahora bien, profundizando en el tema de este apartado, un servicio low cost supone un servicio diferenciado, que economiza en ciertos rubros propios de la actividad en pos de ser más competitivo, por eso no llama la atención la liberalización que consecuentemente repercute en este tipo de mercado, colateralmente debería de fomentar el crecimiento de Aerolíneas Argentinas como en cualquier otro mercado, que al encontrarse liberalizado provoca competencia, favoreciendo además, el acceso al usuario y así también forzar el ingreso de más servicios low cost, con el acceso de nuevos oferentes, tal como fue anunciado para el caso de Paranair.
En consecuencia, Aerolíneas Argentinas inevitablemente deberá introducirse en este servicio de menor costo, toda vez que el mercado estaría cambiando desde la perspectiva del DNU 70/23 si es que efectivamente continuará vigente con sus derivados en materia legislativa.
Por otro lado, las modificaciones al régimen aeronáutico argentino a través del Decreto en cuestión, permiten dilucidar entre otras cuestiones, algunos cambios al Código Aeronáutico que versan sobre temas como: calificar a la aeronáutica civil aerocomercial como servicio esencial (Art 2 , de esta manera se dificulta la paralización total del servicio por cuestiones ajenas a casos fortuitos, en cuanto al Art.97 queda eliminado el párrafo por el cual se limitaba a una compañía aérea extranjera que quisiera tomar pasajeros, carga o correspondencia en la República Argentina para ser transportada a otro punto del país, en cuanto a los servicios de transporte aéreo se contemplaba a sociedades mixtas y empresas del Estado, ahora solo quedaría vigente el texto por el cual la explotación de servicio de transporte aéreo interno se debe ajustar a las prescripciones del código (ampliamente modificado).
Una cuestión importante que quitaría la intervención estatal en el área que nos ocupa, es la relativa a la concesión por parte del Poder Ejecutivo, que no regirá más sobre los servicios de transporte aéreo, sino que intervendrá a los fines de expedir autorización, promoviendo la sana competencia, conforme los principios de libertad de mercado según Art 104, dice además que la autorización para operar una ruta no implicará exclusividad.
Por otro lado, por el nuevo Art. 18 se liberan los servicios de transporte aéreo internos e internacionales, en reciprocidad con otras naciones, se fomentará libre acceso de operación y circulación de forma recíproca.
Todo ello, por cierto, sumado a otros cambios, modifica rotundamente el esquema en nuestra especialidad tornándolo en un mercado prometedor, innovando tal como nuestra temática en estudio venía requiriendo hace tiempo.
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(1) La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) es un organismo de las Naciones Unidas que ayuda a 193 países a cooperar entre sí y a compartir sus cielos en beneficio mutuo.
(2) «Aerolínea de bandera» tiene su génesis en los albores de la aviación civil, como bien se indica sobre la postura EEUU Vs.Gran Bretaña sobre cómo debían desarrollarse las reglas del juego de la nueva aviación, esta definición nos conduce a aquel entonces, cuando hubo acuerdo entre otros puntos, en aquel que determinó a las líneas aéreas a operar en los acuerdos entre Estados, ellas debían ser del Estado parte en cada acuerdo bilateral. Por ello se denomina de bandera.
(3) Es preciso diferenciar el orden, traducido en la necesidad de regular, pues supone una intervención Estatal, Vs. desregularización: como bien se entiende de su antítesis, liberalizar, dejar un poco de lado el rol Estatal. Se enfatiza en negrita pues en materia aeronáutica no existe la posibilidad de prescindir del rol Estatal.
(4) En la cual de modo introductorio de dijo que «se examinan asuntos relativos a la liberalización del acceso a los mercados, centrándose en el intercambio de derechos de tránsito, y se discuten posibles modos de avanzar al respecto. En otras notas de estudio, con arreglo a la presente cuestión del orden del día, se abordan asuntos relacionados con otros aspectos del acceso a los mercados, tales como los servicios de carga aérea, la asignación de turnos aeroportuarios y las restricciones a los vuelos nocturnos.» (https://www.icao.int/Meetings/atconf6/Documents/WorkingPapers/ATConf6-wp013_es.pdf)
(5) La Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA) es la asociación comercial de las aerolíneas del mundo y representa unas 320 aerolíneas o el 83% del tráfico aéreo total. Apoyamos muchas áreas de la actividad de la aviación y ayudamos a formular políticas de la industria sobre cuestiones críticas de la aviación. (https://www.iata.org/en/about/
(*) Abogada U.B.A especialista en Derecho Aeronáutico Espacial y Aeroportuario, INDAE – UNDEF. Se desempeña profesionalmente como abogada en el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
