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#Doctrina La convocatoria a elecciones porteñas: La polémica y el código electoral

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Autor: Pulvirenti, Orlando D.

Fecha: 24-04-2023

Colección: Doctrina

Cita: MJ-DOC-17113-AR||MJD17113

Voces: ELECCIONES – PARTIDOS POLITICOS – LISTAS DE CANDIDATOS – INTERPRETACIÓN DE LA LEY

Doctrina:
Por Orlando D. Pulvirenti (*)

Todo año electivo plantea desafíos legislativos y jurisprudenciales en la materia electoral que generan novedades y crónicas de distinto tenor. La última noticia de importancia versó sobre de la convocatoria a elecciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires la que se anunció será en forma «concurrente» con la nacional, emitiéndose el voto por «boleta única» y medios electrónicos (1).

Las cuestiones antes apuntadas merecen algunas consideraciones respecto de qué significan y particularmente en lo que toca a los profesionales de derecho, con relación a qué marco y reglas se aplican a dicho evento.

La definición mencionada en el primer párrafo, expone entonces los tres ejes centrales de discusión que se resumen en los siguientes puntos.

I. LA CONCURRENCIA

La primera cuestión que se ha promocionado es la definición de «concurrencia». La misma por cierto no es un tema que mencione como tal la norma electoral, sino que hace alusión a la simultaneidad, pero en votaciones bajo sistema diferente, de las autoridades nacionales y de las propias de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Clarificamos. Las competencias en materia de regulación del régimen electoral conforme al sistema federal argentino, corresponden a cada una de las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.Luego aquellos Estados que respetan el mandato del artículo 123 de la CN también la garantizan ara las Municipalidades que se hallen dentro de su territorio (2).

Esa circunstancia determina que, por vía de la intervención de sus congresos y legislaturas, fijen sus normas en la materia, quedando la convocatoria al acto comicial en manos del Poder Ejecutivo Provincial y consecuentemente la potestad de establecer la fecha en que ello ocurrirá.

Siendo que la renovación de las autoridades nacionales y locales se producen durante los mismos años (con alguna excepción fruto de intervenciones federales que modificaron los calendarios para algunas de ellas (3)), la decisión que pueden acoger los Gobernadores o Jefe de Gobierno, es realizar tales comicios en la misma fecha que la prevista por la Nación, o bien, en otra distinta.

En el caso del Código Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en sus artículos 56 , 57 y 58 ; en consonancia con la cláusula 104 de la Constitución de CABA protesta al titular del Poder Ejecutivo a establecer, siempre que respete los plazos para la convocatoria, el día en que se habrá de votar. Éste podrá o no, coincidir con aquél que determine el Gobierno Nacional.

Desde ese punto de vista, si bien puede señalarse que la motivación usualmente estará fundada en la conveniencia o no, del partido político oficialista de hacerlo en un momento u otro, dicha circunstancia le es inobjetable jurídicamente.Y a mayor abundamiento, tan propia de la autonomía de cada jurisdicción es esa facultad que, ha existido ya un fallo de la CSJN cuestionando la pretensión de la Provincia de San Luis de entorpecer el llamado de la Ciudad de San Luis a elecciones, al fijar sucesivamente el mismo día que el previsto por la comuna, para realizar tal acto (4).

Cerrando pues esta primera cuestión, en la medida en que los comicios son convocados con la antelación prevista en la Constitución y en el Código Electoral de la Ciudad, la decisión es discrecional, y jurídicamente inobjetable.

II. LA BOLETA ÚNICA

El sistema de boleta única o lista única es una modalidad de votación en la que los electores al momento de tener que elegir, reciben una sola boleta con la totalidad de las opciones electorales, es decir, una lista completa de candidatos de todos los partidos o alianzas que participan de la elección.

La votación por boleta única en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se encuentra regulada en el Título III, Capítulo I, Sección III, Artículo 40 del Código Electoral de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En tal sentido, el artículo 40 establece que «en las elecciones generales, primarias y especiales que se realicen en la Ciudad de Buenos Aires, se empleará el sistema de boleta única». A su vez, el artículo detalla las características de la boleta única y cómo debe ser confeccionada.

Este sistema de votación se ha dicho reiteradamente, tiene como objetivo simplificar y agilizar el proceso de votación, así como reducir el riesgo de fraude y manipulación de los votos (5). En tal sentido, en una interesante reflexión hace ya muchos años Assef decía:«Desde el voto ´cantado´ (1) y la discrecionalidad y manipulación de la inscripción en los roles electorales y de los documentos de identidad habilitantes hasta el voto ´licuadora´ (2) y el clientelismo (3), pasando por el sufragio en ´cadena´ (4), los comicios argentinos prácticamente siempre estuvieron corroídos por corruptelas, irregularidades, cuando no literalmente por el delito (5)» y ponderaba el voto por lista única afirmando que como contra cara «existe una anormalidad que generalmente, por inexplicable indulgencia, se minimiza hasta la tolerancia total. Se trata de la sistemática falta de boletas electorales en los cuartos oscuros, sobre todo las correspondientes a partidos que carecen de fiscales de mesa y cuya presencia en los comicios significa una amenaza, real o potencial, o una molestia para las estructuras políticas principales o, lisa y llanamente, dominantes (6)».

Para utilizar la boleta única, el elector debe acudir al cuarto oscuro, donde en principio – y decimos esto porque la elección será electrónica – encontrará una urna o en este caso una pantalla, con las boletas de todos los partidos y alianzas. A continuación, debe tomar una sola boleta, que contiene la totalidad de las opciones electorales, y marcar su voto en el casillero correspondiente al partido o candidato de su preferencia.

Este sistema de votación se sostiene presenta la ventaja de reducir el riesgo de que se presenten boletas falsas o simplemente se las manipule eliminando las de la oposición, lo que en consecuencia garantiza una mayor transparencia en el proceso electoral. Por cierto, también permite una mayor agilidad en el recuento de votos, ya que el escrutinio es más sencillo y rápido.

En resumen, el sistema de boleta única o lista única es una modalidad de votación que ya se utiliza en varias provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y que persigue simplificar y aligerar la votación, así como reducir el riesgo de fraude y manipulación de los votos.

III.EL VOTO ELECTRÓNICO

Se dispuso además que la votación se realice por vía electrónica, lo que implica que la emisión y el recuento de votos se efectúe a través de dispositivos tecnológicos especialmente diseñados para tal fin. Ese modo está previsto desde hace largo tiempo en la Ciudad (7), se ha utilizado en una ocasión y, por cierto, también cuenta con decisiones judiciales en las que se dirimieron las competencias entre la Legislatura y el Ejecutivo, respecto de la regulación correspondiente (8). Debe añadirse que son varias las Provincias que ya utilizan este mecanismo (9).

Dicho ello, debe aclararse que el voto electrónico, bajo cualquiera de sus formas, dista de ser una panacea política. Es que por sí sola no mejora los procesos electorales o la participación política, metas que están allende del aditamento tecnológico; sí puede entendérsela como una herramienta complementaria. Tal como afirmara RENIU VILMALA «En cualquier caso, y para concluir, la máxima que en nuestra opinión debería guiar cualquier proceso de implementación del voto electrónico (y por extensión de cualquier solución basada en las TICs) sería la exigencia de que dicho sistema de votación aportara algún valor añadido, puesto que sin ello únicamente estaríamos añadiendo una capa más de maquillaje al proceso electoral o, en el peor de los casos, un talón más para un solo Aquiles (10)».

Finalmente se han mencionado entre objeciones recientes la falta de tiempo de los electores para poder capacitarse, circunstancia que se conjura como señala un fallo de la Justicia de Salta en la medida en que se advierta y capacite adecuadamente a las y los votantes (11) y que en el caso porteño, al tenerse experiencia previa, sostendría la decisión actual.

Con relación a las características del sistema, el Código Electoral de la Ciudad las especifica.En concreto en su artículo 125 donde en coincidencia con múltiples observaciones previas exige se cumplan las siguientes pautas: «1) Auditable: tanto la solución tecnológica incorporada al procedimiento electoral, como sus componentes de hardware y software, incluyendo sus códigos fuentes, deben ser íntegramente auditables antes, durante y en forma posterior a su uso. 2) Confiable: debe minimizar la probabilidad de ocurrencia de fallas y prever mecanismos para su resolución, reuniendo condiciones que impidan alterar el resultado electoral. 3) Documentado: debe incluir documentación técnica y de operación completa, consistente y sin ambigüedades. 4) Eficiente: debe utilizar los recursos de manera económica y en relación adecuada entre el costo de implementación del sistema y la prestación que se obtiene. 5) Equitativo: ningún componente tecnológico debe generar ventajas en favor de alguna agrupación política por sobre otra. 6) Escalable: debe prever el incremento en la cantidad de electores. 7) Estándar: debe estar formada por componentes de hardware y software basados en estándares tecnológicos. 8) Evolucionable: debe permitir su modificación para satisfacer requerimientos futuros. 9) Íntegro: la información debe mantenerse sin ninguna alteración. 10) Interoperable: debe permitir la interacción, mediante soluciones estándares, con los sistemas utilizados en otras etapas del proceso electoral. 11) Recuperable: ante una falla total o parcial, debe estar nuevamente disponible en un tiempo corto y sin pérdida de datos. 12) Seguro: Debe proveer las máximas condiciones de segurid ad posibles a fin de evitar eventuales intrusiones o ataques al sistema o manipulación indebida por parte del administrador».

En definitiva y ante cualquier duda, como reflexionara en su momento PEREZ CORTI sobre la decisión del máximo tribunal alemán de objetar el sistema electivo electrónico que allí se intentaba aplicar «el Derecho no debe subordinarse a la tecnología, sino ser su guía. Nuestra responsabilidad democrática nos sitúa ante la obligación de adecuar la tecnología a la libertad; y la herramienta es, indudablemente, el Derecho (12)».

IV.ALGUNGAS NOTAS SOBRE EL PROCESO EN SU CONJUNTO

Ahora bien, decidida la votación en forma concurrente y expresadas las características del procedimiento bajo el cual votarán autoridades los porteños, queda a la vista que presenta un abismo de diferencias respecto de la manera en que se elegirá en la misma fecha los cargos nacionales. En efecto, a nivel Federal, las boletas serán las propias de cada partido político que participe del proceso y su confección será la vieja «papeleta» impresa.

En consecuencia, la concurrencia se resuelve en la obligación de cada ciudadano que vaya a votar de hacerlo en dos urnas distintas y bajo reglas diferentes. La pregunta ante expresiones públicas de distintos sectores, incluidas las propias del titular del Poder Ejecutivo es: ¿Pudo haber hecho el Gobierno Porteño algo distinto o cómo se aseveró en varias ocasiones, no existía otra opción?

La respuesta es que sí, se pueden realizar simultáneamente y aplicando el esquema nacional. Es que el Código Electoral de CABA en sus artículos 57 y 61 permite adherir a las previsiones federales (13); y de hecho, así se votó en las fechas previstas en las elecciones del año 2019.

Dicho ello, (según las reflexiones de algunos colegas vertidas, una vez conocida esta decisión porteña) la realización en forma conjunta con el acto nacional, requeriría consensos entre ambas jurisdicciones para no nulificar el proceso. Así afirma Fargosi que es indispensable un acuerdo con el Ministerio del Interior (14).

No coincido totalmente. Y explico las razones. Una básica proveniente del derecho público. Si algo está en la base de cualquier Estado es la posibilidad de contar con un gobierno propio, el que conforme a nuestra Constitución se elige y es elegido por su población, conforme a las reglas y procedimientos que esa jurisdicción se dicte, en tanto y en cuanto no transgredan gravemente principios de orden superior que solo provén la Constitución Nacional y las Convenciones Internacionales.Es decir, por definición esta materia es de regulación estrictamente local (15). Y si bien es lógico como dispuso la Acordada 145/05 de la CNE para una elección santafesina, acciones de coordinación propias de la cooperación interjurisdiccional, la autoridad federal no puede interferir con el proceso provincial o de la CABA.

Siendo así, debe acudirse exclusivamente a las normas de las Ciudad Autónoma de Buenos Aires para determinar si se cumple o no con ellas en el actuar del Poder Ejecutivo y ciertamente no se observa hoy inobservancia alguna. El Código Electoral establece los modos de emisión del voto y los mecanismos aplicables y no pueden quedar sujetos a una disposición que regule las elecciones de la jurisdicción Federal.

V. CONCLUSIONES

Como muchas decisiones que se están tomando y adoptarán en los próximos días en las jurisdicciones nacional, provinciales y municipales sobre regulación y convocatoria a elecciones o vinculadas a sus procesos, existirán polémicas. Mucho más, cuando quienes aspiren a los cargos estimaren que se alteran reglas, o que se las aplica inadecuadamente, percibiendo o sintiendo comprometidas o dificultadas sus posibilidades de obtener mayor beneplácito por parte de la ciudadanía.

Ciertamente la Constitución Nacional y gran parte de las Constituciones Provinciales y Cartas municipales, prevén reglas específicas cuyas modificaciones usualmente requieren mayorías determinadas en Congresos, Legislaturas y Concejos Deliberantes. Siendo finalmente la Justicia la que es llamada a intervenir, no solo en su rol de autoridad electoral, sino en la de árbitro en esas disputas y fiscalizadora de la corrección de los procedimientos.

En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la convocatoria por parte del Poder Ejecutivo que es la autoridad legítima para realizar tal acto, fija fecha de elección, determina el calendario y lo hace coincidir con las previstas en el ámbito nacional.Sí establece y creemos nuevamente, conforme a sus facultades cumpliendo con la normativa establecida por su Legislatura que la boleta sea única y finalmente opta porque la emisión del voto se realice y fiscalice por medios electrónicos.

Ciertamente todas esas decisiones pueden tener connotaciones en términos de especulación política partidaria, respecto de a quién o a qué listas beneficia; pero prima facie ello se ha realizado dentro de las previsiones que establece la norma local en la materia.

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(1) Decreto CABA 109/2023. «Artículo 1°.- Convocar para el 13 de agosto de 2023 al electorado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a elecciones Primarias Abiertas, Simultáneas y Obligatorias para que, en forma concurrente con las elecciones primarias nacionales, proceda a la selección, de un (1) candidato/a a Jefe/a de Gobierno, treinta (30) candidatos/as a Diputados/as titulares y respectivos suplentes para integrar el Poder Legislativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y siete (7) candidatos/as a miembros integrantes titulares y sus suplentes de cada una de las quince (15) Juntas Comunales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por agrupación política, conforme las previsiones establecidas en el cuarto párrafo del artículo 60 del Código Electoral – Anexo I de la Ley N° 6.031».

(2) En concreto me refiero a la posibilidad de contar con un régimen electoral propio, puesto que la facultad de convocar a elecciones se garantiza siempre a los Intendentes; aunque también en esta materia algunas Provincias exigen por Ley de ese rango que las Municipalidades elijan autoridades en simultáneo con ellas (Caso Provincia de Buenos Aires, Ley Nº 5109 y modificatorias, y el artículo 2º de la Ley Nº 14086).

(3) Las Provincias de Corrientes y Santiago del Estero eligieron a sus Gobernadores/as y Vice Gobernadores/as en el año 2021.

(4) CSJN, Municipalidad de San Luis c/ Provincia de San Luis s/ Acción declarativa de certeza, 11 de Julio de 2007.

(5) Aplicada en algunas Provincias, escribió sobresu bondad CAPARROZ Luciano, La boleta única en Santa Fe: Un sistema de votación que garantiza el ejercicio de los derechos políticos. Primera Parte, MJ-DOC-11007-AR-MJD11007.

(6) ASSEF, Alberto, El voto electrónico y la transparencia del sistema electoral, LL Sup.Act 17/06/2004, 1, – ADLP 2014 (marzo). TR LALEY AR/DOC/1387/2004.

(7) El Código Electoral CABA, en el artículo 111 dispone: «El Instituto de Gestión Electoral podrá incorporar tecnologías electrónicas en el procedimiento de emisión del voto, disponiendo la implementación de un Sistema Electrónico de Emisión de Boleta en los términos del artículo 136 . En ese caso, las características del instrumento de sufragio se regirán por las disposiciones previstas en el Capítulo III del presente Título».

(8) TSJCABA, 23/01/2015, Unión Cívica Radical c. GCBA s/ electoral, ED 17/04/2015, 11 – TR LALEY AR/JUR/2/2015 con comentario Pulvirenti, Orlando, El voto electrónico.Un fallo ejemplar sobre delegación legislativa, LALEY AR/DOC/1886/2015.

(9) Salta, Santa Fe, Tucumán, entre otras que disponen en sus leyes electorales de previsiones en la materia.

(10) RENIU VILMALA, Josep María, Volviendo al análisis sobre nuestras dudas razonables sobre el voto electrónico, A LEY 30/09/2016, 1, LA LEY 2016-E, 1097, LALEY AR/DOC/2774/2016.

(11) «El hecho de que el actor no haya aprendido el uso del sistema de voto electrónico, si es que tuvo la posibilidad de capacitarse, no puede dar pie a la declaración de inconstitucionalidad de la ley, sino cuanto mucho a un auto reproche por parte del elector que, teniendo a su alcance medios para capacitarse y poder votar con el sistema electrónico, no lo hizo.» Lista «Walter Wayar Intendente» y Agrupación Municipal «Cabildo Abierto» – «Recurso de Inconstitucionalidad» (CJSalta 197:83/98).

(12) PÉREZ CORTI, José, El voto electrónico y los principios generales del Derecho Electoral, TR LALEY AR/DOC/27072/2011.

(13) Código Electoral CABA, se autoriza al Gobierno, diciéndose: «Asimismo, podrá adherir expresamente al régimen establecido en el Capítulo III Bis del Título III de la Ley Nacional N° 26.215 y al artículo 35 de la Ley Nacional N° 26.571 y sus respectivas modificatorias y complementarias, o normativa que en un futuro la remplace. En caso de considerarlo necesario, el Poder Ejecutivo podrá suscribir los acuerdos pertinentes a efectos de celebrar los comicios en la fecha prevista para las elecciones nacionales utilizando un sistema de emisión del sufragio distinto al vigente a nivel nacional.»

(14) FARGOSI, Alejandro, Larreta en su laberinto: leyes, ambición y el desafío de la urna doble, Diario Perfil 12 abril 2023, «Sucede que la Ley 15.262 y su decreto reglamentario Nº 17265/59 disponen, al día de hoy, que se debe utilizar una única urna y un único sobre en el cuarto oscuro.Por ello, para lograr el objetivo de tener dos urnas simultáneas, el Jefe de Gobierno debe generar una normativa nueva, específica, a medida… Desde un punto de vista práctico, la modificación legal requerida no es menor, porque impone lograr un acuerdo de cooperación interjurisdiccional, entre la justicia federal electoral y la justicia electoral porteña, con intervención previa de los ministerios a cargo de Eduardo ´Wado´ de Pedro y Jorge Macri». Cita además la Acordada 145/05 de la Cámara Electoral. Ver en https:// http://www.perfil.com/noticias/opinion/larreta-en-su-laberinto-leyes-ambicion-y-el-desafio-de-la-urna-doble.phtml./>
(15) «La Justicia Federal es incompetente para entender en la acción de amparo tendiente a impugnar la decisión de la Justicia Electoral de la Provincia de Catamarca por la que se hizo lugar a la impugnación deducida contra uno de los candidatos a Gobernador en los comicios provinciales, por no cumplir el requisito de tiempo mínimo de residencia en la provincia -4 años; art. 131, inc. 5° , Constitución local-, pues se dirige contra un acto emanado de autoridad provincial, por ende debe decretarse la nulidad de todo lo actuado». CSJN, B., J. L. c. Juzgado Electoral y de Minas de Catamarca y otro, 04/07/2023, LALEY AR/JUR/2982/2003. La Cámara Nacional en lo Electoral, viene reiterando este criterio desde antaño, señalando inclusive en el caso de simultaneidad de elecciones que: «Cuando hay simultaneidad de elecciones, es aquella la que asume las tareas aun en el ámbito provincial y municipal, pues funcionalmente y, desde el punto de vista práctico, no sería conveniente la intervención de tribunales diversos con atribuciones similares en una misma elección. Cuestiones de economía procesal y buen gobierno —en el sentido arquitectónico— también así lo aconsejan.Así las cosas, entendemos que la convocatoria a comicios complementarios en cinco mesas del Distrito Formosa —sólo para la categoría de diputados provinciales— es una competencia que corresponde, en puridad, a la Justicia Electoral Provincial (en la especie, el Tribunal Electoral Permanente de dicho Estado)».

(*) Abogado, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, UBA. Carrera de Especialización en Derecho Tributario, Facultad de Derecho, UBA. Docente a cargo del curso de verano, curso de invierno y curso regular de Finanzas Públicas y Derecho Tributario, Facultad de Derecho, UBA. Docente en la carrera de posgrado de especialización en Procedimiento Tributario y Previsional, CPBA. Adjunto de Derecho tributario, Cátedra O’Donnell, UCES. Miembro del Departamento Contencioso Administrativo Fiscal y Aduanero del Estudio Lisicki, Litvin y Asociados. Matriculado en el Colegio Público de Abogados de Capital Federal, el Colegio de Abogados de San Isidro y la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín. Miembro de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales. Ha escrito artículos sobre temas tributarios y constitucionales para publicaciones jurídicas. Coautor de Régimen tributario argentino, LexisNexis.

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