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#Doctrina El deber constitucional de proteger el medio ambiente

Autor: Martini, Oriana D. – Recupero, Marcos A.

Fecha: 10-dic-2020

Cita: MJ-DOC-15691-AR | MJD15691

Sumario:

I. Punto de partida. II. Ley General del Ambiente N° 25.675. III. Tutela judicial efectiva. IV. Principios constitucionales en pugna. V. Repensar la división de poderes del Estado. VI. Algunas conclusiones. VII. Bibliografía.

Doctrina:

Por Martini, Oriana D.(*) y Recupero, Marcos A.(**)

Resumen

¿Puede el juez iniciar de oficio un proceso constitucional destinado a la protección del medio ambiente? Si la respuesta es positiva, nos preguntamos ¿cuáles serían los conflictos constitucionales que surgirían ante la protección de otras garantías constitucionales, como ser la imparcialidad, la igualdad ante la ley, la razonabilidad y la legalidad?

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En este esquema se ha comenzado a dar la relevancia que merece el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. La falta de recursos procesales para afrontar determinados conflictos sociales puso de resalto la falencia de la interpretación tradicional del rol de los poderes del Estado. La formulación clásica de la división de poderes no fue pensada para atender a la creciente demanda en el marco de los derechos sociales, pero tampoco para atender a las obligaciones asumidas voluntariamente por los Estados en tal sentido.

No son, como puede creerse, las «declaraciones, derechos y garantías», simples fórmulas teóricas: cada uno de los artículos y cláusulas que las contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarlas en la plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de su texto. Porque son la defensa personal, el patrimonio inalterable que hace de cada hombre, ciudadano o no, un ser libre e independiente dentro de la Nación Argentina. JOAQUIN V. GONZALEZ (1)

I. PUNTO DE PARTIDA

La siguiente reflexión comenzó ante un interrogante surgido en el ámbito académico respecto del rol del Poder Judicial ante el Derecho Ambiental y especialmente las facultades de los magistrados para proceder, ya sean iniciando o actuando de oficio, ante la afectación y menoscabo de nuestro ambiente.

El punto de partida de este debate fueron los art. 41 de la Constitución Nacional y 54 de la Constitución de la Provincia de Neuquén.Entendemos que no deviene ocioso recordar los textos puesto que su lectura literal permite advertir el problema que nos despierta esta reflexión. Dice el art. 41 de la Constitución Nacional (2) en su parte pertinente:

Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.

Por su parte en casi iguales términos la Constitución de la Provincia de Neuquén dice en su art. 54: Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas o de cualquier índole, satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, así como el deber de preservarlo (3).

En consecuencia, nuestro interrogante es: ante la obligación constitucional impuesta a todos los habitantes de la República y de la Provincia y especialmente «a las autoridades», ¿puede el juez iniciar de oficio un proceso constitucional destinado a la protección del medio ambiente? Si la respuesta es positiva, nos preguntamos ¿cuáles serían los conflictos constitucionales que surgirían ante la protección de otras garantías constitucionales, como ser la imparcialidad, la igualdad ante la ley, la razonabilidad y la legalidad? Seguidamente pasaremos a exponer las reflexiones concretas a las que nos instó este interrogante.

II.LEY GENERAL DEL AMBIENTE N°25.675

Esta ley fue dictada por el Congreso de la Nación en cumplimiento con el mandato del art.41 tercer párrafo de la Constitución Nacional en tanto establece que corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental.

Concretamente respecto del tema traído a debate el art. 30 se pronuncia por la legitimación activa repitiendo la de la Constitución Nacional (afectado, defensor del pueblo, asociaciones no gubernamentales) y agrega como legitimado al «Estado nacional, provincial y municipal» (4). Esta ampliación resulta concordante con el deber constitucional de «toda persona» de preservar el medio ambiente pero asimismo refuerza el interrogante puesto que es una verdad de pedregullo que el Poder Judicial integra el Estado Provincial y el Estado Nacional en el marco de su competencia. Esta ampliación de los legitimados activos ¿puede resultar inconstitucional? ¿Es taxativa la enumeración de legitimados de la Constitución Nacional? Y si así fuera ¿cómo puede armonizarse con el deber de todos los habitantes de la Nación en preservarlo y la manda a las autoridades? ¿No es también el juez un habitante de la República afectado por el daño ambiental con deber de preservarlo como ciudadano y funcionario de la autoridad?

La correcta armonización de dichas normas impone la necesidad de interpretar la legitimación del afectado en un sentido más amplio que aquel que «directamente sufre un daño» siendo que como dice Bidart Campos:«a) la indivisibilidad de lo que es común a muchos no riñe con la fragmentación en situaciones jurídicas subjetivas que, sin ser exclusivas de cada uno, si son «propias» de cada uno en cuanto cada uno tiene «su» parte en lo que interesa a varios; b) por otro lado, el «afectado» no pierde su calidad de tal por el hecho de que «otros» o «muchos» como él también lo sean; c) la «afectación» personal no necesita identificarse con un daño o perjuicio que solamente recaiga sobre el afectado, porque tal afectación no deja de ser personal, directa o concreta por el hecho de que resulte igual o similar a la de otros o muchos» (5).

III.TUTELA JUDICIAL EFECTIVA

Resulta notorio así planteado el interrogante que reducir la cuestión a la legitimación como afectado implicaría colocar al juez en la calidad de actor y por ende ya no como un actuar de oficio en su rol. Sin embargo, creemos que este encasillamiento en roles procesales tradicionales para descartar tal posibilidad no permite dar una respuesta de índole constitucional ante el daño ambiental.

De ser entendidos como derechos de defensa, en la actualidad los derechos fundamentales pasan a ser derechos de participación democrática y también, como sucede en algunos aspectos de los derechos sociales, derechos a prestaciones suministradas por el Estado. No es posible plantear en la materia que nos ocupa, puntos de vista ingenuos:los derechos sociales para ser realizados, requieren de una cierta organización estatal, necesitan de un apoyo social, de un conjunto de actitudes cívicas y compromiso democrático serio.

En este punto uno de los principales problemas que enfrenta nuestro país es la inexistencia de una vía idónea que permita traer a debate sino todas al menos las más importantes aristas que plantea el problema del tratamiento judicial de un derecho social.

En este tema acertadamente la doctrina más favorable a la protección judicial de los derechos sociales sostiene que el hecho de que estas vías no existan, como se ha dicho, no significa que los derechos sociales no obliguen de forma plena a los órganos públicos; implica simplemente, lo cual no es poco desde luego, que sus violaciones no podrán ser reparadas por medio de juicios llevados ante los tribunales nacionales.

En este contexto, a la ciencia jurídica le corresponde el deber de sugerir vías alternativas a la de los tribunales para exigir los derechos sociales, así como proponer la creación de procedimientos de carácter judicial para subsanar la laguna que se genera a partir de su existencia (6).

En este esquema, y desde hace ya algunos años, se ha comenzado a dar la relevancia que merece el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. La falta de recursos procesales para afrontar determinados conflictos sociales puso de resalto la falencia de la interpretación tradicional del rol de los poderes del estado; especialmente del Poder Judicial como aquel que aplica la ley a modo de la tradicional interpretación creada por la revolución francesa en el marco de la división de poderes planteada por Montesquieu y receptada con más o menos adaptaciones en los países de América y Europa.

La locución tutela judicial efectiva nace con la redacción del Art. 24 de la Constitución Italiana de 1947 y, en lo que a nosotros atañe, fue incorporada por los Arts.8 y 25 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.

Frente a determinados conflictos, donde se afectan derechos esenciales de las personas, necesitamos recurrir a tipos especiales de procedimientos que difieren de los de cognición plena (proceso ordinario y sumario), por cuanto se muestran insuficientes para atender la especializada atención que merece(.) Una tutela procesal diferente, se presenta a nuestro criterio, como una expresión particular de la garantía a una tutela judicial efectiva (.)Pero este derecho no se agota simplemente con la facilitación del acceso al órgano jurisdiccional, sino que debe garantizarse a las partes, la prosecución del reclamo ante un Tribunal de justicia imparcial, que respetando el derecho de defensa de las mismas, prosigue y dirige un procedimiento breve, sencillo, que pone fin a la controversia dentro de un plazo razonable y de manera justa (7).

Pero la concreción de este postulado exige no solo los medios procesales idóneos sino también el juez adecuado para su concreción.

Por ende, la tutela judicial efectiva, exige no sólo un juez activo dotado de tutelas diferenciadas (urgentes y especiales) que le posibiliten prestar un Servicio de Justicia adecuad o a las circunstancias, sino también un juez ‘profiláctico» más preocupado por prevenir entuertos que por deshacerlos (8). Así, en definitiva, el rol de los Poderes del Estado en este esquema de democracia constitucional que exige el aseguramiento de los derechos humanos, debe replantearse más allá de sus facultades tradicionales y, por ende, la misma suerte deben sufrir sus integrantes, en especial el juez como garante último del cumplimiento de estos derechos. Específicamente en lo que respecta al derecho ambiental, retomando el eje central de este trabajo, el párrafo segundo del art. 41 [de la Constitución Nacional] establece una obligación de amplio alcance:la de «proveer» a la protección de este derecho por parte de «las autoridades» (.) esto implica que el deber constitucional recae sobre todas las autoridades públicas, tanto desde el plano horizontal -competencia- como vertical -jerarquías- el Estado se encuentra obligado a proveer los medios necesarios para la protección de los valores denunciados en el precepto constitucional. La protección eficaz del ambiente no depende exclusivamente de los aspectos normativos ni de la actuación de los poderes públicos; por el contrario, es indispensable que esta tutela legal se complemente con el activismo judicial ejercido en pos de la salvaguarda de ese derecho, por el diseño de las políticas públicas y, finalmente, por el accionar de cada habitante en su carácter de parte integrante del ambiente (9).

IV. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN PUGNA

Sin embargo, en relación al problema en este trabajo respecto de la facultad del juez de llevar el activismo judicial al punto de iniciar de oficio actuaciones tendientes a la protección del ambiente en los casos en que llegue a su conocimiento, parece difícil superar en el esquema constitucional actual el conflicto que se podría llegar a plantear entre los distintos principios y garantías consagrados en la Carta Magna.

Es que el diseño constitucional del proceso incluye una serie de preceptos que deben respetarse en pos de la propia democracia.

En primer término, nos encontramos ante el interrogante de la garantía de imparcialidad que se vería comprometida toda vez que en el diseño procesal tradicional el juez se transformaría tanto en juzgador como pretensor, aunque esto último no sea en su nombre sino en nombre de la comunidad y generaciones futuras.Por otro lado, nos encontramos ante la dificultad que plantea la defensa en juicio del presunto infractor que no se encontraría en igualdad de condiciones que el juez, resultando difícil poder garantizar esta igualdad en caso de ser los propios magistrados quienes inicien estas causas contando con el poder del estado como actor y juzgador.

Ahora bien, si se le impide al magistrado actuar de oficio en pos de respetar estas garantías constitucionales se podría violentar al mismo tiempo no sólo el art. 41 del Constitución Nacional sino el principio del juez natural al sacar de su competencia una causa que en caso de haber sido iniciada por otro ciudadano le correspondería resolver.

Por otro lado, no podemos olvidar que la Constitución consagra garantías que permiten articular estos principios a fin de afianzar la justicia y promover el bienestar general, para usar los términos del Preámbulo. Así, el actuar discrecional del juez encuentra su límite no sólo en la imparcialidad sino también la razonabilidad del art. 28 de la CN, por lo que su actuar de oficio siempre encontraría este escollo en caso de ser arbitrario. Sumado a ello el debido proceso legal exige el acceso a una segunda instancia revisora que no podrá ser obviada y que también debe actuar como garante de los principios constitucionales.

El principio de razonabilidad por otro lado no es ajeno a la legislación de fondo ordinaria por lo que puede decirse que se encuentra doblemente consagrado como límite a la arbitrariedad.Así, no hace falta más que leer el artículo 3 del Código Civil y Comercial que dispone la obligación de fundar las decisiones judiciales en forma razonable.

Quizá la forma de superar este «choque de principios y garantías constitucionales» no provenga de adoptar posiciones extremas tales como negar la actuación de oficio del juez en todos los supuestos, sino de dar intervención a otros organismos públicos con idéntico deber; pensamos específicamente en el rol del Ministerio Público en casos que involucren daño ambiental.

Si bien esta intervención no está prevista por el art. 41 CN ni por la Ley general del Ambiente, en atención del interés general tutelado parece prudente aplicar por analogía lo dispuesto de la intervención obligatoria de este órgano respecto la protección de derechos de usuarios y consumidores, conforme el art. 52 segundo párrafo de la ley 24.240, la cual reviste carácter de orden público en su ámbito, sumado a su carácter de «autoridad pública» en términos del art. 41 de la CN.

V. REPENSAR LA DIVISIÓN DE PODERES DEL ESTADO

Ahora bien, sin perjuicio de la solución parcial que podría brindar la intervención de un órgano ya constituido en este aspecto, nos lleva a preguntarnos si la solución a este dilema- como en otros de la misma índole en el marco de los derechos sociales- no se encuentra en repensar la división de los poderes del Estado.

En este sentido cabe recordar el pensamiento de Ackerman en tanto no se pronuncia en favor de la «importación» del modelo estadounidense de división de poderes, pensado en esquemas de pesos y contrafrenos, para otros países.Así la práctica constitucional de nuestro país no parece haber incorporado estos principios con la misma eficacia que se advierte en la práctica constitucional norteamericana, observándose la principal falencia en la realización y control de los derechos económicos y sociales.

La crítica a la trilogía clásica tiene en el autor citado la respuesta a través de otra trilogía: a) el desarrollo de la democracia; b) el adecuado funcionamiento de las estructuras funcionales de decisiones, y c) la implementación y protección de los derechos fundamentales (10).

En este marco propone la creación de un poder supervisor de la justicia distributiva cuyo fin será garantizar los derechos económicos y sociales.

VI. ALGUNAS CONCLUSIONES

Luego de realizadas las reflexiones que anteceden creemos que otorgar al juez la facultad de iniciar de oficio los procesos destinados a la protección del derecho ambiental- o los derechos sociales en sentido amplio- podría lesionar tantos derechos y garantías constitucionales como los que se pretende proteger.

El principal obstáculo para allanar el camino de la protección y tratamiento por parte del Poder Judicial radicaría en la concepción tradicional de la división de poderes y la tarea encargada a cada uno de los poderes del Estado. La formulación clásica de la división de poderes no fue pensada para atender a la creciente demanda en el marco de los derechos sociales, pero tampoco para atender a las obligaciones asumidas voluntariamente por los Estados en tal sentido.

Tampoco los procesos tradicionales parecen permitir un marco procedimental para encarar este conflicto siendo que el amparo se muestra con muchos obstáculos en este aspecto, tanto desde la legitimación como desde el acotado marco del proceso en términos de roles de las partes, intervenciones de otros organismos, prueba, etc.

Por último, conviene recordar la doctrina sentada por nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación en el paradigmático fallo «Siri» en tanto se dejó claro que donde hay un derecho debe haber un medio para hacerlo valer.Siguiendo este mismo razonamiento, si la Constitución ha impuesto un deber a la autoridad de proteger el ambiente, debe existir una manera para que todas ellas puedan cumplir su obligación con independencia de las demás, puesto que todas son «autoridad afectada». Quizá la respuesta se encuentre en la actualización del sistema político y de división de poderes a manera de pensar en un órgano destinado en forma exclusiva a esta protección para dar respuesta a los nuevos paradigmas de la democracia constitucional. para dar respuesta a los nuevos paradigmas de la democracia constitucional.

VII. BIBLIOGRAFÍA

– AMAYA Jorge A.: «Control de Constitucionalidad», Buenos Aires, Ed. Astrea, 2da edición, Enero 2017, pp.50-51.

– BIDART CAMPOS, German: «Manual de la Constitución Reformada, Tomo II», Buenos Aires, Ed. Ediar, 1998, p.382.

– CARBONELL Miguel y FERRER MAC-GREGOR Eduardo: «Los derechos sociales y su justiciabilidad directa», pp.23/24, Disponible en https://archivos.iuridicas.unam.mx/www/biv/libros/8/3688/6.pdf

– Constitución de la Nación Argentina, Disponible en http://www.saij.gob.ar/nacional-constitucion-nacional-constitucion-nacion- argentina-lns0002665-1994-08 22/123456789-0abc-defg-g56-62000scanyel

– Constitución de la Provincia de Neuquén, disponible en http://www.iusneuquen.gov.ar/constitucion-de-neuquen/

– Corte Suprema de Justicia de la Nación, «Siri, Ángel» , sentencia de 1957, Fallos 239:459, disponible en https://www.csjn.gov.ar/sentencias-acordadas-y- resoluciones/sentencias-de-la-corte-suprema (citando a Joaquín V. González «Manual de la Constitución Argentina. Obras Completas», Vol. III, Buenos Aires, Editorial, 1935, p.82

– Ley N°25.675 de Política Ambiental Nacional, BO 28/11/2002

– LÓPEZ ALFONSÍN, Marcelo A.: «Aspectos constitucionales del ambiente y de la responsabilidad por daño ambiental en el nuevo Código Civil’ en Revista de Derecho Público, 2015, Santa Fe, Rubinzal Culzoni Editores, pp. 127/128

– PEYRANO, Jorge: «La acción preventiva. La palpitante actualidad de la medida cautelar innovativa» en Revista de Derecho Procesal N°5, Santa Fe, p.311, Rubinzal Culzoni Editores.

– TORRES TRABA José M.: «Tutelas procesales diferenciadas», pp 1-2, Publicada en Sup. Doctrina Judicial Procesal 2013 (junio) 01/06/2013, Cita on line: AR/DOC/1859/2013

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(1) CSJN, «Siri, Ángel»(REF :mjj8659) sentencia de 1957, Fallos 239:459, disponible en https://www.csin.gov.ar/sentencias-acordadas-y-resoluciones/sentencias-de-la-corte-suprema (citando a Joaquín V. González «Manual de la Constitución Argentina. Obras Completas», Vol. III, Buenos Aires, Editorial Ángel Estrada y Cía S.A, 1935, p.82.

(2) Art.43 , Constitución de la Nación Argentina, disponible en http://www.saij.gob.ar/nacional- constitucion-nacional-constitucion-nacion-argentina-lns0002665-1994-0822/123456789-0abc-defg-g56- 62000scanyel, la negrita nos pertenece.

(3) Art. 54 Constitución de la Provincia de Neuquén, disponible en http://www.iusneuquen.gov.ar/constitucion-de-neuquen/ la negrita nos pertenece.

(4) Ley N°25.675 de Política Ambiental Nacional, BO 28/11/2002, artículo 30 .

(5) BIDART CAMPOS, German: «Manual de la Constitución Reformada, Tomo II», Buenos Aires, Ed. Ediar, 1998, p.382.

(6) CARBONELL, Miguel y FERRER MAC- GREGOR, Eduardo: «Los derechos sociales y su justiciabilidad directa», pp.23/24, disponible en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3688/6.pdf

(7) PEYRANO, Jorge: «La acción preventiva. La palpitante actualidad de la medida cautelar innovativa» en Revista de Derecho Procesal N°5, Santa Fe, p. 311, Rubinzal Culzoni Editores.

(8) LÓPEZ ALFONSÍN, Marcelo A.: «Aspectos constitucionales del ambiente y de la responsabilidad por daño ambiental en el nuevo Código Civil» en Revista de Derecho Público, 2015, Santa Fe, Rubinzal Culzoni Editores, pp. 127/128.

(9) Amaya Jorge Alejandro, «Control de Constitucionalidad», Buenos Aires, Ed. Astrea, 2da edición, Enero 2017, pp.50-51.

(*) Martini, Oriana D., Prosecretaria Juzgado de Familia, Niñez y Adolescencia de la II Circunscripción Judicial de la Provincia de Neuquén.

(**) Recupero, Marcos A., Relator de Cámara Provincial de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral, Minería y de Familia con competencia en la II, III, IV y V Circunscripción Judicial (Cámara Civil del Interior), de la Pcia. de Neuquén.

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