#Fallos El auto si, la licencia no: No procede la inscripción en la declaratoria de herederos de la licencia de taxi del causante, pues la exclusión del heredero colateral no es arbitraria

Partes: C. R. O. c/ Gcba s/ inconstitucionalidad

Tribunal: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil

Sala/Juzgado: I

Fecha: 28-ago-2020

Cita: MJ-JU-M-127894-AR | MJJ127894 | MJJ127894

No procede la inscripción en la declaratoria de herederos de la licencia de taxi del causante, pues la exclusión del heredero colateral no es arbitraria, sino que no cumple con la exigencia prevista para la transmisión de la licencia.

Sumario:

1.-Corresponde revocar la sentencia que hizo lugar al planteo de inconstitucionalidad del apartado N° 12.4.4.6, de la Ley local N° 3.622 toda vez que la transferencia de la licencia de taxi no es un negocio jurídico que pueda ser celebrado bajo la autonomía de la voluntad pues por tratarse de un servicio público bajo la titularidad de la administración, se encuentra regulado bajo la órbita del derecho público y no del privado.

2.-El hecho de que el GCBA otorgue las licencias de taxis conforme las facultades propias y exclusivas de su Poder Legislativo y Ejecutivo no enerva el hecho de que el orden sucesorio se encuentre regulado en el CCivCom., y que la limitación provenga de una norma local, pues la competencia para regular el funcionamiento y control del Servicio Público de Automóviles de Alquiler con Taxímetro pertenece incuestionablemente al ejercicio por parte de las autoridades locales de su poder de policía (arg. arts. 75 inc. 30 , 121 y 129 de la CN.), por lo cual la exclusión del heredero colateral, -en el caso, el hermano del causante-, no es arbitraria, sino que responde a que no cumple con la exigencia prevista para la transmisión de la licencia.

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3.-El servicio prestado en la Ciudad de Buenos Aires por los taxis es un ‘servicio público’ de titularidad de la Ciudad de Buenos Aires; que, si bien su prestación se encuentra en cabeza de los particulares, es la ciudad quien lo autoriza previo cumplimiento de determinados requisitos fijados por la legislación.

4.-La licencia de taxi responde a la naturaleza jurídica de ‘permiso’ habilitante, Siendo ello así, la titularidad del servicio está en cabeza de la Administración y en esa inteligencia, tampoco puede soslayarse que, en la especie, sólo el Gobierno de la Ciudad es quien detenta la facultad tanto para otorgar una concesión o un permiso para el ejercicio de determinada actividad, sino también para revocarlos.

Fallo:

Buenos Aires, 28 de agosto de 2020.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

I. Vienen estos autos con motivo del recurso de apelación interpuesto el día 18/06/2020 por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires -demandado-, contra el decisorio de fecha 09/06/2020 en el que se hizo lugar al planteo de inconstitucionalidad del apartado N° 12.4.4.6, de la ley local N° 3622, del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El recurso se fundó a fs. 59/69 (13/07/2020) (ver aquí) en tanto el heredero lo contestó a fs. 71/74 (15/07/2020) (ver aquí). La cuestión se integra con el dictamen del Ministerio Público Fiscal que antecede, incorporado virtualmente (ver aquí).

II. El Sr. R. O. C.inició el presente proceso en su calidad de único heredero de su hermano, G. O. C., con el objeto de inscribir la declaratoria de herederos respecto de la licencia de taxi que lo tenía al causante -su hermano como titular.

Debe recordarse que del proceso sucesorio de G. O. C. (expediente n°72.330/2016) surge que al nombrado se lo declaró único heredero (fs. 45); que a fs. 78 se ordenó la inscripción de la declaratoria de herederos en relación al automotor marca Fiat dominio JAV 098 y su respectiva licencia de taxi n°8339 y que a fs. 82/83 el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires informó por intermedio de la dependencia respectiva que no era posible cumplir la inscripción ordenada dado que no era heredero en primer grado, con fundamento en el art. 12.4.4.6 de la ley 3622 del GCBA.

El interesado sostuvo que tal normativa vulnera el sistema de posesión hereditaria contenido en los arts. 2277 y 2278 del CCyC, de manera tal que se establece una distinción entre herederos de pleno derecho y colaterales, lo cual es contrario a lo dispuesto los arts. 2337 y 2338 de ese código y que la licencia de taxi integra el patrimonio del causante.De allí que solicitó la declaración de inconstitucionalidad, por afectar su derecho de propiedad y la garantía de igualdad ante la ley, protegidos en la Constitución Nacional.

III. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires objeta lo decidido pues alega que los argumentos expuestos en la sentencia para declarar la inconstitucionalidad de la norma, en torno a la supuesta violación a las normas del Código Civil y de derechos constitucionales resultan, a todas luces, errados y, por tanto, arbitrarios.

Agrega que el juez de grado, disconforme con la política legislativa en la materia, decidió aplicar arbitrariamente las normas de Derecho Privado a una cuestión totalmente ajena a la sucesión y que se rige por el Derecho Público. De allí que, mal pudo el juzgador declarar la inconstitucionalidad de la norma local que regula el servicio público de taxis. Que, al hacerlo avasalló la autonomía de la CABA al dejar sin efecto una ley que fue dictada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en uso de sus facultades asignadas constitucionalmente, subvirtiendo la esencia del principio republicano de división de los poderes.

Por todo ello, solicita que se revoque la sentencia en cuestión, con expresa imposición de costas.

IV. El anterior sentenciante, previa vista al Sr. Fiscal de grado a cuyo dictamen adhirió, admitió la pretensión incoada. Para ello sostuvo que «la normativa prevista por el art. 12.4.4.6 de la ley 3622 del GCBA, según la cual se puede transmitir la licencia de taxi al heredero del titular fallecido, solamente en el caso de que sea el cónyuge supérstite o derechohabiente en primer grado; que se excluye así al heredero colateral -en el caso de autos, el hermano del causante-; que esta diferencia en la transmisión y posesión de la herencia colisiona con la normativa del Código Civil y Comercial de la Nación, en sus arts.2277, 2278, 2280, 2337 y 2338, donde no se realiza tal distinción entre ese tipo de herederos; que existe una preeminencia de la normativa nacional sobre la normativa local y que se encuentra vulnerado el derecho de propiedad del heredero aquí parte actora -consagrado por el art. 17 de la CN, he de admitir el planteo de inconstitucionalidad para el caso en concreto».

Explicitó que a la licencia de taxi se le asigna un valor y se comercializa en el mercado privado; que tributa tasa de justicia por el valor de su transferencia en el mercado y que resulta posible embargarla.

Por ello, sin perjuicio de su naturaleza jurídica y de que su concesión al titular sea dispuesta por el gobierno local, concluyó que la licencia de taxi forma parte integrante del patrimonio del causante.

IV-a Lo primero que corresponde expresar es que la declaración de inconstitucionalidad de una norma de jerarquía legal constituye, como reiteradamente se sostiene, la más delicada de las funciones susceptibles de ser ejercidas por un tribunal de justicia, y es un acto de suma gravedad inconstitucional, debiendo ser considerado como la ‘última ratio’ del orden jurídico. También es sabido que nuestra Constitución no reconoce derechos absolutos, sino limitados por las leyes reglamentarias en la forma y extensión que el Congreso, en uso de su atribución legislativa (arts. 14, 28 y 67 -ahora 75- de la Constitución) lo estime conveniente a fin de asegurar el bienestar general (Fallos 132: 360; 188:105; 249:252; 311:1565; 315:952).

El límite de tal reglamentación es la razonabilidad: siendo las leyes razonables no son susceptibles de impugnación constitucional (Fallos 304:319, 1524; 314: 1376; 315: 2804). Sobre la base de los precedentes de la C.S.J.N.puede decirse que la razonabilidad de la reglamentación depende de su adecuación al fin de la ley (Fallos 243:467 y sus citas; 299:428; 310:495; 314:1376); así, la ley no es pasible de tacha constitucional en tanto no se aparte manifiestamente del texto constitucional (Fallos 320:875) o consagre una iniquidad manifiesta (Fallos 283: 98; 297:201; esta Sala expte. nº 67588/04 del 4-XI-2008).

El heredero colateral alega que se encuentra privado de heredar a su hermano de acuerdo a lo que disponía el art. 3585 CC -2438 del CCyC-.

No coincide este colegiado con tal aseveración, pues ello supondría dos premisas que no se verifican en el caso: la primera que en el análisis de la cuestión prevalezca el derecho privado y que no se trate de un asunto regulado por el derecho público y la segunda que la licencia de taxi integre el patrimonio del causante. Claro que de ninguna manera se encuentra en discusión su condición de heredero legítimo (arts. 2277, 2278 y 2424 del CCyC); lo que ocurre es que no cumple con la exigencia prevista para la transmisión de la licencia. Y ello no es producto de una contradicción, sino que responde a la naturaleza jurídica de esta última, como seguidamente se desarrollará.

IV-b. Las licencias de taxi que otorga el GCBA están reguladas por el Título Décimo Segundo del Código de Tránsito y Transporte, incorporado por la ley local Nº3622 (2010) -Anexo I- (BOCBA del 21/01/2011), que fue reglamentado por el decreto del Poder Ejecutivo local Nº143/2012 – Anexo I – (Publicado en la Separata del Boletín Oficial de la CBA del 20/03/2012); en su anexo I, en su art. 8 derogó la Ordenanza 41815.

Pueden ser licenciatarias tanto las personas humanas como las personas jurídicas. En cuanto a las primeras, deben ser personas mayores de edad o emancipadas, con capacidad legal para contratar, de nacionalidad argentina, naturalizadas o extranjeras con residencia definitiva en Argentina.En cuanto a las de existencia ideal, debe tratarse de sociedades constituidas en el marco de la ley 19.550 e inscriptas en el Registro Público de Comercio de la Ciudad, con domicilio legal en CABA y capacidad para la explotación de la actividad. Cada persona física o jurídica puede ser titular de hasta 200 licencias y todas ellas deben estar coligadas, bajo idéntica titularidad, a un vehículo con el cual prestar el servicio en las condiciones establecidos en ese Código.

Dicha ley en el Título Décimo Segundo del Código de Tránsito y Transporte regula el régimen de «Licencias de Taxi» y, en concreto, en la Sección 12.4.4 lo atinente a las «Transferencias».

Una primera aproximación permite advertir que éstas son transferibles no solo por causa de muerte (Art. 14.4.4.6), sino también por actos entre vivos, ya sea «Con la unidad afectada al servicio», es decir, junto con la enajenación del rodado al que está coligada (Art.12.4.4.2), como «Sin la unidad afectada al servicio», esto es, de manera independiente de la transferencia del vehículo (Art. 12.4.4.3).

En ambos casos, la transferencia debe formalizarse por escritura pública (Arts.12.4.4.2, primer párrafo y 14.4.4.3, primer párrafo) y está gravada por una tasa (Art.12.4.4.5). Ninguna preceptiva de ese cuerpo normativo prohíbe la transferencia onerosa ni la condiciona a la gratuidad.

Específicamente en el punto 12.4.4.6. se prevé el supuesto de fallecimiento del titular.En este sentido, se regula que «Producido el fallecimiento del titular de la licencia del taxi, el cónyuge supérstite y/o los derechohabientes en primer grado podrán solicitar la continuación de la prestación a nombre de uno de ellos, debiendo acreditar la documentación de familia correspondiente y formular la respectiva petición dentro de los ciento ochenta (180) días de producido el deceso.De haberse formalmente suministrado con la solicitud todos los datos necesarios para su consideración establecidos por el presente régimen, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrá otorgar un permiso provisorio que autorice la prestación del servicio hasta tanto se expida en definitiva sobre la procedencia de la petición».

Lo así dispuesto demuestra el carácter taxativo de los supuestos en los que procede el traspaso de la licencia, no hallándose incluido el supuesto que aquí nos ocupa.

El servicio prestado en CABA por los automóviles de alquiler con taxímetro es un servicio público de titularidad de la Ciudad de Buenos Aires, si bien su prestación se encuentra en cabeza de particulares, es ésta quien lo autoriza previo cumplimiento de determinados requisitos fijados po r la legislación. La licencia de taxi responde a la naturaleza jurídica de «permiso»; que no integra el patrimonio de quien la ostenta, tampoco tiene una valoración fiscal y se encuentra fuera del comercio.

Enseña Diez que la noción de servicio público es fundamental para el derecho administrativo, y uno de los conceptos más polémicos (Diez, Manuel María, «Derecho Administrativo», T° 3, pág. 183, Ed. Bibliográfica Omeba, Bs.As., 1960). El servicio público, como construcción dogmática, no es un producto de las ciencias exactas sino de la realidad y, como tal, adolece de la imprecisión que, en mayor o menor medida, acompaña a todas las instituciones jurídicas (Cassagne, en «Evolución de los principios aplicables a los servicios públicos y problemas actuales tras los procesos de privatización», (La Ley, 2002-B, 855).

Se considera que el servicio público es tal porque es, precisamente, un servicio para el público, que a través del desarrollo de una específica actividad tiende a satisfacer una necesidad o interés general (Marienhoff, Miguel, «Tratado de Derecho Administrativo», Abeledo Perrot, Buenos Aires, t. II).

Se lo define también como «Toda acción o prestación realizada por la Administración pública, directa o indirectamente, para la satisfacción concreta de necesidades colectivas, y asegurada esa acción o prestación por el poder de policía» (Bielsa, Rafael, «Derecho Administrativo», t. I, p. 463, 6ª ed., Buenos Aires, 1964).

La noción de servicio público tiene una extensión ciertamente discutible. Su concepción cambia al compás de la vida social. No obstante, existe acuerdo sobre la necesidad de «reservar una actividad» bajo un «régimen jurídico especial» de derecho administrativo y ofrecerla al usuario con «carácter obligatorio». (Sesin, Domingo Juan, «La función del servicio público en la etapa pos privatizadora», LA LEY 2000-C, 1197).

En los servicios públicos estamos en presencia de una prestación material o servicio o el uso de un medio técnico. También se ha clasificado el servicio en cuestión en propio, impropio y virtual: El propio es prestado por el Estado directamente o un concesionario, licenciatario o autorizado (indirectamente), para beneficio de un grupo considerable de usuarios (transporte, telefonía básica). El servicio impropio no es brindado ni directa ni indirectamente por el Estado (lo hacen particulares), pero sin embargo es de interés para él, por lo cual lo reglamenta (por ejemplo, farmacias o taxis) (Bielsa, Rafael, «Derecho Administrativo», T° 1, p.459).

Es la obligatoriedad de la prestación la nota distintiva del servicio público, desapareciendo la diferenciación entre propios e impropios efectuada por la doctrina, acercándose así el régimen de los servicios públicos tradicionales al de aquellas otras actividades cuya prestación requiere habilitación estatal, bajo un régimen especial de obligatoriedad y tarifa controlada, como los taxímetros (Lorenzutti, Javier Ignacio, «El servicio público de taxímetros de la Ciudad de Buenos Aires», y nota N° 2, en E.D. – Revista de Derecho Administrativo, Tomo 2007, 576, del 31/08/2007, Cita Digital: EDDCCLXIX-662).

De allí que entonces el servicio prestado en la Ciudad de Buenos Aires por los taxis es un «servicio público» de titularidad de la Ciudad de Buenos Aires; que, si bien su prestación se encuentra en cabeza de los particulares, es la ciudad quien lo autoriza previo cumplimiento de determinados requisitos fijados por la legislación.

La licencia de taxi responde a la naturaleza jurídica de «permiso» habilitante. Siendo ello así, la titularidad del servicio está en cabeza de la Administración. En esa inteligencia, tampoco puede soslayarse que, en la especie, sólo el Gobierno de la Ciudad es quien detenta la facultad tanto para otorgar una concesión o un permiso para el ejercicio de determinada actividad, sino también para revocarlos.

Es importante destacar en este punto que la autoridad de aplicación evalúa el cumplimiento de requisitos que hacen a las calidades personales del titular del derecho, circunstancia que determina que la inscripción pueda considerarse como una habilitación intuito personae (Cap. 12, arts. 4.4.2 y 4.4.3).

Tal como desarrolló el Ministerio Público Fiscal ante esta Cámara, la transferencia de la licencia de taxi no es un negocio jurídico que pueda ser celebrado bajo la autonomía de la voluntad. Es que, por tratarse de un servicio público bajo la titularidad de la administración, se encuentra regulado bajo la órbita del derecho público y no del privado.Ello para que la prestación se lleve a cabo de una determinada modalidad, lo cual importa que fuera de los supuestos que se encuentran expresamente autorizados se produce el cese de la autorización otorgada.

Desde este enfoque, el GCBA otorga esas licencias conforme las facultades propias y exclusivas de su Poder Legislativo y Ejecutivo, en cuanto su Jefe de Gobierno ejerce el «poder de policía» y otorga «permisos y habilitaciones para el ejercicio de las actividades comerciales» (art. 80, 104 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires); cuestiones estas que deben enjugarse con los dispuesto por el art. 14 de la CN.

Ello no se ve enervado por el hecho de que el orden sucesorio se encuentre regulado en el CCyC, y que la limitación provenga de una norma local, pues la competencia para regular el funcionamiento y control del Servicio Público de Automóviles de Alquiler con Taxímetro pertenece incuestionablemente al ejercicio por parte de las autoridades locales de su poder de policía (arg. arts. 75 inc. 30, 121 y 129 de la Constitución Nacional), por lo cual la exclusión del heredero colateral -en el caso de autos, el hermano del causante-, no es arbitraria, sino que responde a que no cumple con la exigencia prevista para la transmisión de la licencia.

En consecuencia, por las consideraciones expuestas, habiendo dictaminado el Ministerio Público Fiscal, a cuyos fundamentos este colegiado adhiere y hace propios en honor a la brevedad, SE RESUELVE: I) Admitir la vía recursiva escogida y revocar lo decidido en la instancia de grado. II) distribuir las costas en el orden causado, no obstante el resultado obtenido, teniendo en cuenta las especiales circunstancias que surgen del caso concreto.

El presente acuerdo fue celebrado por medios virtuales y el pronunciamiento se suscribe electrónicamente de conformidad con lo dispuesto por los puntos 2, 4 y 5 de la acordada 12/2020 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La doctora Patricia E. Castro no interviene por hallarse en uso de licencia (art. 23 del Régimen de Licencias).

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

Se hace constar que la publicación de la presente sentencia se encuentra sometida a lo dispuesto por el artículo 164, 2° párrafo del Código Procesal y artículo 64 del Reglamento para la Justicia Nacional, sin perjuicio de lo cual será remitida al Centro de Información Judicial a los fines previstos por las acordadas 15/13 y 24/13 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

PAOLA M. GUISADO

JUAN PABLO RODRÍGUEZ

JUECES DE CÁMARA

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