#Doctrina El régimen de ejecución de sentencias contra el estado en la doctrina actual de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Autor: Salgan Ruiz, Leandro G.

Fecha: 8-jun-2020

Cita: MJ-DOC-15374-AR | MJD15374

Sumario:

I. Introducción. II. Desarrollo. II.1. Excepciones a la consolidación de la deuda pública: una novación que convierte obligaciones de dar sumas de dinero derivada de la sentencia de condena firme contra el Estado en pago en efectivo. II.2. Supuestos especiales: el ejercicio de la facultad del Poder Ejecutivo del artículo 18 de la Ley Nº 25.344 excluye obligaciones especiales del régimen de consolidación. II.3. Derechos de los grupos vulnerables: un deber positivo de actuación impuesta por la Constitución al Congreso para una respuesta específica y diferenciada a colectivos especiales. III. Conclusión.

Doctrina:

Por Leandro G. Salgan Ruiz (*)

Abstract:

El régimen de ejecución de sentencias contra el Estado aprobado por la Ley N° 23.982 consagró un orden de antigüedad para la cancelación de esas obligaciones no consolidadas. Sin embargo, la reciente doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación interpretó un supuesto no previsto cuyo eje central es puesto en la persona en situación de vulnerabilidad. Con este nuevo precedente se adicionó una nueva novación que convierte obligaciones de dar sumas de dinero derivadas de la sentencia en una opción de pago en efectivo de la Ley N° 11.672 . Así frente a un supuesto no previsto que aparece incompatible con el inciso 23 del artículo 75 de la Constitución Nacional aparecen dos soluciones posibles: la primera la declaración de inconstitucionalidad y la segunda la aplicación de la técnica de la analogía. El voto de la mayoría del Máximo Tribunal opta ésta última y lo anuda al mandato de protección especial que impone un deber positivo de actuación al Congreso Nacional que exige una respuesta específica y diferenciada de grupos vulnerables.

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I. INTRODUCCIÓN

El 30 de abril de 2020 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) dictó la sentencia que comentamos (1). Esta reciente decisión se pronunció sobre la validez del régimen de ejecución de deudas contra el Estado frente a un crédito de una persona vulnerable con un grave estado de salud y edad avanzada.

Desde el punto de vista del régimen de consolidación de la deuda pública, la decisión del Máximo Tribunal que analizamos es relevante en varios aspectos.

En primer lugar, como opera los efectos de la novación que convierte obligaciones de dar sumas de dinero derivada de la sentencia de condena no firme contra el Estado en pago de efectivo.En segundo lugar, como opera el supuesto del legislador previsto en artículo 22 de la Ley N° 23.982 cuando se invoca la invalidez del régimen de ejecución de sentencias contra el Estado.

Finalmente, como limita el inciso 23 del artículo 75 de la Constitución Nacional a la necesidad y adecuación de la legislación cuando restringe el contenido de los derechos fundamentales de sectores vulnerables.

II. DESARROLLO

II.1. Excepciones a la consolidación de la deuda pública: una novación que convierte obligaciones de dar sumas de dinero derivada de la sentencia de condena firme contra el Estado en pago en efectivo

Para el pago de una sentencia de condena firme y consentida (2) liquidada a favor de un particular (3) el Estado consolida cada una de las obligaciones de dar sumas de dinero con causa (4) o título anterior a una «fecha (5) determinada» (6) siempre y cuando hubiere mediado a su respecto «reclamo administrativo o reconocimiento judicial» (7).

Cuando el Estado consolida la obligación -incluso aquellas con efectos no cumplidos- existen dos posibilidades de cancelar esa deuda con el acreedor: de un lado, «bonos de consolidación» y de otro, «efectivo».

Por un lado, la opción del «bono consolidación» -sea en moneda de curso legal o extranjera- implica la novación (8) de la obligación original y sus accesorios a cuyo efecto se sigue el procedimiento fijado por el Anexo IV del Decreto N° 1116/00.

Dentro de esta segunda alternativa, nos parece importante destacar que por aplicación de las disposiciones de las leyes 23.982 y 25.344 las obligaciones se consolidan después del reconocimiento firme en sede administrativa o judicial.

Precisamente en ese momento se produce la novación de la obligación original y sus accesorios lo que implica que subsiste para el acreedor los derechos derivados de la consolidación que la ley establece.Por otro lado, la opción en «efectivo» lleva implícita una «liquidación judicial» que afectará los recursos del presupuesto aprobados por el Congreso de la Nación cuya operatividad dependerá de un «orden cronológico de prelación» y un «tiempo de espera» que varía según la naturaleza de la deuda.

Dentro esta segunda opción, encuadramos el caso ya que el régimen de ejecución de sentencias contra el Estado, en lo que refiere al pago de sumas de dinero en efectivo no consolidadas no prevé ninguna excepción expresa que permita evitar los plazos de cobro allí previstos (9).

II.2.- Supuestos especiales: el ejercicio de la facultad del Poder Ejecutivo del artículo 18 de la Ley Nº 25.344 excluye obligaciones especiales del régimen de consolidación

El 21 de noviembre del año 2000 la Ley N° 25.334 delegó en el Poder Ejecutivo el dictado de la reglamentación para las excepciones del régimen de consolidación de deuda pública.

En lo que aquí interesa el legislador puso el acento en el artículo 18 de la Ley Nº 25.344 en dos situaciones socialmente protegidas: de un lado, el límite mínimo de edad del titular para el «crédito previsional» y de otro, aquella persona en situación de «vulnerabilidad» por encontrarse indigencia o desamparo quedando pendiente una obligación de carácter alimentario.

Así dentro de las excepciones (10) que excluyen las obligaciones citadas de la regla general de diferimiento de pago (11) como dos supuestos previstos en los incisos d) y e) de la Resolución N° 73/2002 .

Mientras el primer supuesto contempla expresamente a la persona física que percibió «indemnizaciones» o pago de idéntica naturaleza por desvinculación laboral, el segundo consagra aquella que atraviesa una situación de riesgo de su «vida, salud o integridad física».

Como adelantamos anteriormente, para el pago de sumas de dinero en efectivo excluidas de la regla de consolidación aparecen en este caso dos soluciones posibles para el superar este escenario.De un lado, el voto de la minoría (12) que declara la inconstitucionalidad de los artículos 22 de la Ley N° 23.982 y el artículo 170 de la Ley N° 11.676. Ello por cuanto ello implica un desconocimiento sustancial de una sentencia con autoridad de cosa juzgada incompatible con los artículos 17 y 18 de la Constitución Nacional.

De otro, el voto de mayoría que aplica la analogía por tratarse de un caso no previsto. A diferencia del voto anterior, descarta la invalidez global del sistema toda vez que el actor no la solicito expresamente.

II.3. Derechos de los grupos vulnerables: un deber positivo de actuación impuesta por la Constitución al Congreso para una respuesta específica y diferenciada a colectivos especiales

A partir de 1994 el Constituyente argentino impuso un mandato positivo de actuación al legislador que promueve un tratamiento diferenciado a determinados grupos de personas.

En efecto, el inciso 23 del artículo 75 prescribe que el Congreso Nacional tutela específicamente la operatividad de los derechos fundamentales de niños, mujeres, ancianos (13) y personas con discapacidad (14).

Así aparece la cuestión acerca de cómo el Estado cancela las obligaciones cuando el crédito proviene de una persona vulnerable por grave estado de salud y edad avanzada y esa situación no se encuentra expresamente prevista como una excepción en el régimen de consolidación de la deuda pública.

Podemos distinguir tres etapas en la jurisprudencia del Máximo Tribunal donde se analiza puntualmente esta cuestión.En la primera etapa podemos citar a los casos emblemáticos «Brunicardi» (Fallos 319:2886), Galli (Fallos 328:690) y «Rabolini» (Fallos 333:385) donde la CS traza una línea de doctrina que apunta a la validez del diferimiento del pago -cambio del plazo original- de los bonos de consolidación de la deuda pública cuya motivación se justifica por la emergencia pública que habilita al Poder Ejecutivo al ejercicio amplio de sus facultades con el objetivo de la reestructuración.

Comienza en el año 1996 se analizó la medida del Estado Nacional que convirtió la deuda financiera y difirió su pago a períodos futuros. Concretamente el Decreto N° 722/96 dictado por el Poder Ejecutivo modificó y prorrogó los compromisos asumidos por el país frente a los acreedores extranjeros cuyo vencimiento operaba en 1982.

En el caso «Brunicardi» (15) el Tribunal cimero interpretó que se trata de un acto de soberanía que se apoya en el derecho de gentes compatible con el derecho de propiedad.

Si proyectamos la doctrina de ese precedente a este comentario podemos visualizar claramente que la Resolución N° 73/2002 dictada por el Ministerio de Economía pone específicamente el acento en el diferimiento del pago de servicios (16) de la deuda pública hasta el 31 de diciembre de 2002 o hasta que se complete la refinanciación.

Continúa en el año 2005 donde el Máximo Tribunal convalidó el Decreto N° 471/2002 cuya aplicación produce la pesificación de bonos de la deuda pública.

En el caso «Galli» (17) por el voto unánime de todos sus ministros declaró la constitucionalidad de las normas que consagraron el sistema de canje dispuesto por el Estado durante la emergencia económica precisando la razonabilidad de las opciones presentadas al ahorrista.Esta sentencia adquiere relevancia por cuanto que precisa que el objeto de la pretensión procesal se endereza a los títulos de la deuda pública nacional donde el deudor es el Estado Nacional y el acreedor que lo compró asume el riesgo de esa inversión.

El 24 de febrero de 2009 el Máximo Tribunal firmó la Acordada N° 5/2009 que incorporó a nuestro ordenamiento las «100 Reglas de Brasilia sobre Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad» diseñadas en ocasión de la «IX Edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana».

Así se fortaleció el acceso a la justicia de los grupos vulnerables desde una perspectiva de los derechos humanos como herramienta de mejora para la actividad del Poder Judicial de la Nación.

Luego en el año 2010 la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró la constitucionalidad de del ejercicio amplio de la facultad del Estado para limitar, suspender o reestructurar pago de las deudas públicas.

En efecto, en el caso «Rabolini» (18) el Máximo Tribunal ponderó que la emergencia económica no se reduce únicamente al cambio de la moneda de pago sino que se extiende a la adopción de las medidas necesarias para su adecuación en aras al desarrollo de las funciones estatales, finanzas públicas y la prestación de servicios esenciales.

Ciertamente aquí aparece una segunda arista del tema que tiene más que ver con la emergencia pública (19) en la medida que facultó al Poder Ejecutivo a la reestructuración del pago de los servicios de la deuda pública lo que se materializó en los hechos en el diferimiento de los plazos originales.

Durante la segunda etapa podemos mencionar a los casos «Mesquida» (Fallos 329:5382) y «Cots» (Fallos 336: 244) donde el Tribunal cimero analiza en su doctrina la aplicación de los supuestos de excepción al régimen de excepción.Por un lado, en el año 2006 el Tribunal Cimero resolvió la inaplicabilidad de la consolidación de la consolidación del artículo 13 de la Ley Nº 25.344 a los créditos derivados de una indemnización del actor así como también a los honorarios profesionales.

En el caso «Mesquida» (20) declaró que la mora imputable al Estado demandado la ejecución forzosa de esos créditos a cuyo efecto lo emplazó a que las sumas de dinero suficiente en el ejercicio presupuestario del año 2007.

Esta sentencia es central puesto que en el Considerando 3º el voto de los jueces Lorenzetti y Maqueda remite a este precedente por guardar una analogía sustancial con el caso que comentamos. Se pone de relieve la voluntad del legislador de habilitar al Poder Ejecutivo de ejercer la facultad prevista en el artículo 18 de la Ley Nº 25.344

Por el otro, en el 2013 el Tribunal Cimero avanzó con la excepción prevista en el artículo 18 de la Ley N° 25.344 del régimen de consolidación de deuda pública que impone al juez la obligación de excluir todo crédito en la medida que el acreedor se encuentra condiciones especiales.

En el caso «Cots» (21) a la luz del pasaje de esa norma encuadró el carácter alimentario del crédito para la situación de una persona que padecía un grado elevado de incapacidad laboral que requiere atención oportuna a sus afecciones de orden físico, psíquico y estético derivado del evento dañoso.

Finalmente en la tercera etapa podemos apreciar una continuidad de los lineamientos fijados en «Mesquida» y «Cots» en punto a la inaplicabilidad del régimen de consolidación a los créditos derivados de las obligaciones especiales previstas en el artículo 18 de la Ley Nº 25.344.El 28 de junio de 2018 la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CS) dictó la sentencia en la causa «Gorosito» (22). Esta decisión declaró la exclusión del régimen de consolidación del artículo 91 de la Ley Nº 25.725 a un crédito derivado de una indemnización por daños y perjuicios ocasionada por una prestación médica irregular suministrada por la obra social.

Más allá del voto de la mayoría, en este caso se destacó las líneas de argumentación del voto del juez Rosatti -que concurre en la solución del caso- por cuanto analiza la cuestión desde la perspectiva que nos ofrece los instrumentos de protección de derechos humanos con jerarquía constitucional (23).

Sobre el particular, se detiene en el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos (24) que prioriza los derechos a la vida (25) y a la integridad personal (26) por encima del ejercicio del poder de policía en materia de emergencia económica que apunta a la tutela de la seguridad del Estado.

Desde este anclaje convencional, continúa con el examen del test de razonabilidad (27) de la medida -régimen de consolidación de la deuda pública- adoptada por el Congreso a través de la Ley Nº 23.982 donde pondera en su escrutinio especialmente los principios necesidad y adecuación.

Respecto al principio de necesidad -entendido como el propósito perseguido por el legislador- que la legislación de emergencia -en cuanto a medida general, temporal y que respeta el contenido esencial del derecho que afecta- no autoriza a una suspensión transitoria de la vida y la integridad personal en los términos de los artículos 4º y 5º de la Convención Americana de Derechos Humanos con jerarquía constitucional por el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional.En cuanto al principio de adecuación -entendido por el uso conveniente de los medios disponibles para el logro del objetivo de política legislativa-puntualizó una de las condiciones de la emergencia económica donde se asienta la consolidación de la deuda pública apunta a la inalterabilidad de los derechos constitucionales.

En este punto el magistrado sostiene que ello no puede implicar en los hechos una restricción razonable al uso y goce de un derecho individual que degrade la sustancia de su reconocimiento en sede judicial.

Avanzamos hacia el 26 de marzo de 2019 donde el Tribunal Cimero se expidió en el caso «Garcia» (28) donde declaró la inconstitucionalidad del impuesto a las ganancias. Aplicó el mandato constitucional de igualdad real de oportunidad y trato a una situación de vulnerabilidad generada por el envejecimiento del actor exigiéndole al Congreso una respuesta específica y diferenciada para este colectivo.

Finalmente el 30 de abril de 2020 el Máximo Tribunal acudió a la técnica de la analogía y así excluyó un crédito no consolidado del artículo 22 de la Ley N° 23.982 dado el actor se encontraba en situación de vulnerabilidad por su edad avanzada y grave estado de salud.

III. CONCLUSIÓN.

El examen de las cuestiones centrales nos conduce a afirmar la existencia de supuestos que fueron no contempladas expresamente por el legislador para el diferimiento de pago en efectivo.

En primer lugar, la novación convierte obligaciones de dar sumas de dinero que derivan de la sentencia de condena no firme contra el Estado en pago en efectivo.

En segundo lugar, el artículo 22 de la Ley Nº 23.982 junto con el artículo 170 de la Ley N° 11.672 consagra un orden de antigüedad para la cancelación de esas obligaciones no consolidadas.

Frente a un supuesto no previsto que aparece incompatible con la Constitución Nacional aparecen dos soluciones posibles: la primera la declaración de inconstitucionalidad y la segunda la aplicación de la técnica de la analogía para un caso no previsto que preserva el sistema.En tercer lugar, el mandato de protección especial del inciso 23 del artículo 75 de la CN y los instrumentos internacionales impone un deber positivo de actuación al Congreso Nacional que exige una respuesta específica y diferenciada de grupos vulnerables.

En ningún caso la ejecución de la sentencia contra el Estado podrá pasar por alto la centralidad de la persona con un grave estado de salud y edad avanzada a punto tal que degrade la sustancia de un derecho reconocido en una sentencia judicial.

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(1) Cfr. CSJN; «C,J,C c/ EN – Ministerio de Defensa – Ejercito s/ Daños y Perjuicios» , sentencia del 30 de abril de 2020

(2) Ver el artículo 499 del Código Procesal Civil y Comercial

(3) Ver los artículos 504 y 511 del Código Procesal Civil y Comercial

(4) Cfr. CSJN; Fallos: 331:1434 (2008), MJJ26478

(5) Cfr. CSJN; Fallos 330:1772 (2007), MJJ10710

(6) Ver la Ley N° 23.982 que fijó como fecha el 1° de abril 1998. En igual sentido; la Ley N° 25.344 corrió la fecha el 1° de enero de 2000. Las leyes 25.565 y 25.575 la extendieron para ciertos casos hasta e 11 de enero de 2002 y 11 de setiembre de 2002 respectivamente.

(7) Ver el artículo 20 de la Ley N° 23.982

(8) Cfr. CSJN; Fallos 335:246 (2012)

(9) Cfr. CSJN; «C,J,C c/ EN – Ministerio de Defensa – Ejercito s/ Daños y Perjuicios», sentencia del 30 de abril de 2020; Considerandos 1°, 2° y 3° del voto de la mayoría

(10) Ver los incisos a), b), c), d), e), f), g) y h) del artículo 2 de la Resolución N° 73/2002

(11) Ver leyes N° 25.827 , N° 25.697, N° 26.078 , N° 26.198 , N° 26.337 y 26.422

(12) Cfr.CSJN; «C,J,C c/ EN – Ministerio de Defensa – Ejercito s/ Daños y Perjuicios», sentencia del 30 de abril de 2020; Considerandos 6°y 12 del voto de la minoría

(13) Ver la Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (CIPDHPM) adoptada por la Organización de Estados Americanos durante la 45° Asamblea General de la OEA, el 15 de junio de 2015 (Ley N° 27.360 )

(14) Ver Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (Ley N° 26.378 )

(15) Cfr. CSJN; Fallos 319:2886 (1986),MJJ37120

(16) Ver el artículo 1° de la Resolución N° 73/2002

(17) Cfr. CSJN; Fallos 328:690 (2005), MJJ3550

(18) Cfr. CSJN; Fallos 333:855 (2010), MJJ123149

(19) Ver la Ley N° 25.561 con las modificaciones introducidas por las Leyes N° 25.820 , 25.972 , 26.077 , 26.204 , 26.339 , 26.456 , 26.563 , 26.729 , 26.896 y 27.200 respectivamente.

(20) Cfr. CSJN; Fallos 329:5382 (2006), MJJ114337

(21) Cfr. CSJN; Fallos 336: 244 (2013), MJJ78144

(22) Cfr. CSJN; «Gorosito, Aurelia Noemí c/ Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados s/ daños y perjuicios», sentencia del 28 de junio de 2018, MJJ112593

(23) Ver el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional

(24) Ver la Ley Nº 23.054

(25) Ve r los incisos 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artículo 4º de la CADH

(26) Ver los incisos 1), 2), 3), 4), 5) y 6) del artículo 5º de la CADH

(27) Ver el artículo 28 de la Constitución Nacional

(28) Cfr. CSJN; Fallos 342:411 (2019)

(*) Abogado (UBA). Magister en Derecho Administrativo (Universidad Austral). Especializado en Abogacía pública, Contratos Administrativos y Derecho Procesal en la Procuración del Tesoro de la Nación (ECAE). Autor de numerosas publicaciones de su especialidad y obras en colaboración. Expositor en conferencias y jornadas nacionales e internacionales. Miembro del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.

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