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Partes: Cafés La Virginia S.A. y otros c/ Municipalidad de Esteban Echeverría s/ acción mere declarativa de derecho
Tribunal: Cámara Federal de Apelaciones de La Plata
Sala/Juzgado: II
Fecha: 3-jul-2018
Cita: MJ-JU-M-112375-AR | MJJ112375 | MJJ112375
Inaplicabilidad de la tasa por inspección de productos alimenticios que grava los productos elaborados e introducidos en el territorio de la Municipalidad demandada.
Sumario:
1.-Corresponde confirmar la sentencia que declaró que a la actora le es inaplicable la ‘Tasa por inspección de productos alimenticios’ que pretende percibir la Municipalidad de Esteban Echeverría de conformidad con las Ordenanzas Fiscales e impositivas respectivas, en relación a los productos elaborados e introducidos en su territorio pues no se ha demostrado cuál es la actividad que justifica su imposición y, en tal sentido, se configura un supuesto de ‘control de control’, que implica además un obstáculo a la garantía de la libre circulación de mercaderías (arts. 9 , 10 , 11 y 126 , CN.).
2.-El control realizado por la Municipalidad de Esteban Echeverría, tal como surge del art. 7.1, inc. d), de la Ordenanza Fiscal cuya inaplicabilidad pretende la sociedad actora, recae únicamente sobre los productos que tienen destino de expendio dentro del municipio, situación que no configura una interferencia al comercio interjurisdiccional y no es más que el ejercicio del poder de policía municipal en materia de alimentos, el cual encuentra su justificativo en el art. 19 del Dec. 815/99, reglamentario del Código Alimentario Argentino (Del voto en disidencia del Dr. Álvarez).
Fallo:
La Plata, 3 de julio de 2018.
AUTOS Y VISTOS: este expediente n°744/2011/CA1, caratulado: “CAFES LA VIRGINIA S.A. y OTROS c/ MUNICIPALIDAD DE ESTEBAN ECHEVERRIA s/ ACCIóN MERE DECLARATIVA DE DERECHO”, procedente del Juzgado Federal No 3 de Lomas de Zamora.
Y CONSIDERANDO:
EL JUEZ LEMOS ARIAS DIJO:
I. Llegan estas actuaciones a la alzada en virtud del recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Municipalidad de Esteban Echeverría, a fs. 757 y 761/766 vta., contra la sentencia de primera instancia de fs. 750/756vta. Ladecisión apelada hizo lugar a la demanda deducida por CAFéS LA VIRGINIA S.A., COMPAñíA INDUSTRIAL CERVECERA S.A. Y ASOCIACIÓN ARGENTINA DE LOS ADVENTISTAS DEL SéPTIMO DíA contra la MUNICIPALIDAD DE ESTEBAN ECHEVERRíA y, consecuentemente declaró que no resulta aplicable la “Tasa por inspección de productos alimenticios” que pretende percibir el municipio demandado de conformidad con las Ordenanzas Fiscales e impositivas respectivas, en relación a los productos elaborados e introducidos en su territorio.
Asimismo, impuso las costas en el orden causado y difirió la regulación de honorarios.
II.1. Resulta necesario indicar que estas actuaciones se originaron con la acción declarativa de certeza interpuesta por Cafés La Virginia S.A., Compañía Industrial Cervecera S.A. y la Asociación Argentina de los Adventistas del Séptimo Día Alimentos Granix contra la Municipalidad de Esteban Echeverría con el objeto que se ponga fin a la situación de incertidumbre que la demandada ha creado al pretender resultar acreedora de la “Tasa por Inspección de Productos Alimenticios” contemplada en la Sección Segunda, Capítulo VII, arts. 7.1 a 7.21 de la Ordenanza Fiscal e Impositiva vigente de la Municipalidad de Esteban Echeverría.
Sostienen que dicha tasa es inconstitucional por colisionar con el Régimen Federal de Gobierno y con normativa de superior jerarquía (ley 18.284 -Código Alimentario Argentino y su decreto reglamentario y los artículos 9, 10, 11, 12, 75 incs.13 y 18 de la Constitución Nacional).
En tal sentido, las accionantes afirman que se vulnera la prohibición de establecer aduanas interiores, el principio de jerarquía normativa y el reparto de competencias entre la Nación, las Provincias y los Municipios.
2. Asimismo, solicitaron se dicte una medida cautelar, que fue concedida a fs. 537/538, por medio de la cual se hace saber a la demandada que deberá abstenerse de exigir el pago de la “Tasa por Inspección de Productos Alimenticios” y de impedir u obstaculizar la introducción y comercialización de los productos alimenticios por parte de las actoras, ni aplicar sanciones sobre la base de dicha norma, hasta tanto se dicte sentencia definitiva.
3. Por su parte, la Municipalidad de Esteban Echeverría, al contestar la demanda negó cada uno de los hechos expuestos en el escrito de inicio, cuestionó la admisibilidad de la acción declarativa de certeza, analizó el poder tributario de los municipios y especificó las tareas realizadas en los controles vehiculares, sobre el transportista y sobre la mercadería.
III. Los agravios de la demandada contra la decisión del a quo pueden sintetizarse de la siguiente manera:a) que haya considerado que corresponde la utilización de la vía de la acción meramente declarativa para casos como el presente; b) que la tasa municipal impugnada por la actora se considere que afecta de manera inconciliable las facultades nacionales referidas al ejercicio del Poder de Policía en materia de comercialización de alimentos; c) que no se tenga en cuenta que es la única oportunidad de ejercer poder de policía sobre mercaderías que podrían ser ingresadas sin cumplir normas sanitarias nacionales para evitar perjuicios por consumo de alimentos; d) que entienda que exigir el pago de una “tasa” a cambio de la “tarea” de constatar que los productos cuenten con el certificado expedido por los organismos nacionales, exceda las facultades reconocidas de preservar la salubridad de la población y que se produzca un control de control; e) que considere que la actividad de resguardar la salud pública por su parte no justifique el pago de una tasa, por entender que se configuraría un supuesto de doble imposición. Considera que resulta una intromisión por parte del poder judicial en la esfera de la actividad de control bromatológico desplegada por los municipios, vulnerándose el poder de policía municipal.
IV. En primer lugar, corresponde analizar el planteo referido a la utilización de la vía de la acción meramente declarativa. Al respecto, la Corte Suprema de la Justicia de la Nación en reiteradas oportunidades ha resuelto que se encuentran reunidos los requisitos del art. 322 del Código Procesal para la procedencia formal de la acción meramente declarativa, si concurre un estado de incertidumbre sobre la existencia y modalidad de una relación jurídica, en la medida en que se trata de dilucidar la existencia de una obligación respecto de la cual se ha producido la totalidad de los hechos concernientes a su configuración, por lo que controversia es actual y concreta (conf. Fallos:310:606; 311:421, entre otros).
Asimismo, ha dicho que “la declaración de certeza, en tanto no tenga carácter simplemente consultivo, no importe una indagación meramente especulativa y responda a un “caso” que busque precaver los efectos de un acto en ciernes, al que se atribuye ilegitimidad y lesión al régimen federal, constituye causa en los términos de la Ley Fundamental” (Fallos: 310:606 y 977; 311:421, entre otros).
En base a este criterio, y atento a que los argumentos esgrimidos por la parte demandada no logran conmover lo dispuesto por el juez a quo estimo que corresponde tener por reunidos los recaudos exigidos por el art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, para la procedencia de la acción declarativa.
V. Sentado lo expuesto, corresponde analizar que en esta causa se ha puesto en tela de juicio la delimitación del poder de policía municipal y el del Estado Nacional en materia de comercialización de alimentos.
En primer lugar, es preciso señalar que la Constitución Nacional reconoce la existencia necesaria de los Municipios, concepto que tiene una importante confirmación en la reforma de 1994. El “régimen municipal” es una de las “condiciones” a que se halla subordinada una provincia para gobernarse por sus propias instituciones (art. 5). En 1994 se agrega el artículo 123 que precisa su alcance: “Cada provincia dicta su propia constitución.asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
Así también, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha dispuesto que “debe recordarse que, de acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Fecha de firma: 03/07/20C18onstitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75) (Fallos:304:1186, entre muchos otros). Dentro de ese contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5° y 123)” en autos T.375.XXXI. “Telefónica de Argentina c/ Municipalidad de Chascomús s/ acción meramente declarativa”, sentencia del 18/04/1997).
VI. Sentado ello, corresponde señalar que el Código Alimentario Argentino (CAA), Ley 18.284 y sus normas complementarias, regula todo lo referido a la elaboración, fraccionamiento, conservación, transporte, expendio, exposición, importación y exportación de alimentos, condimentos, bebidas en el ámbito nacional. El art. 3 de la Ley 18.284 establece que “Los productos cuya producción, elaboración y/o fraccionamiento se autorice y verifique de acuerdo al Código Alimentario Argentino, a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente de acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrán comercializarse, circular y expenderse en todo el territorio de la Nación, sin perjuicio de la verificación de sus condiciones higiénico- sanitarias, bromatológicas y de identificación comercial en la jurisdicción de destino”.
Consecuentemente, con el objetivo de asegurar el fiel cumplimiento del Código Alimentario Argentino, se dictó el Decreto 815/99 (B.O 30/7/99) que establece el “Sistema Nacional de Control de Alimentos”, de aplicación en todo el territorio de la Nación (art. 2). La norma establece que estará integrado por la Comisión Nacional de Alimentos, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y la Administracion Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología médica (ANMAT) y que las Autoridades Sanitarias Provinciales y del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires serán invitadas a integrarse al Sistema Nacional de Control de Alimentos (art.4).
El SENASA será el órgano encargado de ejecutar la política que el gobierno dicte en materia de sanidad animal y vegetal, y de asegurar el cumplimiento del CAA, para aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia enumerados en el Anexo I y II que forman parte integrante del decreto (art. 12). Por su parte el ANMAT será -por intermedio del Instituto Nacional de Alimentos (INAL)- la encargada de ejecutar la política que dicte el Gobierno Nacional en materia de sanidad y calidad de aquellos productos que estén bajo su Fecha de firmae:x0c3/l0u7/s2i0v1a8 competencia y de asegurar el cumplimiento del CAA (art.14).
Asimismo, en el Título III se detallan las obligaciones y facultades de las autoridades sanitarias de cada provincia, del Gobierno Autónomo de Buenos Aires y municipios (arts. 16 a 21). En tal sentido, en el art.19 se establece que “las autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio”.
VII. En función de lo expuesto, corresponde analizar la normativa municipal impugnada. En el presente caso, la Municipalidad de Esteban Echeverría estableció en la sección segunda, capítulo VII, de la Ordenanza Fiscal una “Tasa por Inspección de Productos Alimenticios” (arts.7.1 a 7.21), cuyo hecho imponible, según expresa la norma, comprende los servicios por: a) La inspección veterinaria en mataderos municipales o particulares y en frigoríficos o fábricas que no cuenten con inspección sanitaria nacional o provincial permanente. b) La inspección veterinaria de huevos, productos de caza, pescado, mariscos provenientes o procesados en el partido y siempre que la fábrica o establecimiento no cuente con una inspección sanitaria nacional o provincial permanente. c) La inspección veterinaria en carnicerías rurales.d) El visado de facturas, remitos o certificados sanitarios nacionales, provinciales y/o municipales y el control sanitario de carnes bovinas, ovinas, caprinas o porcinas (cuartos, media reses, trozos), menudencias, chacinados, aves, huevos, pescados, mariscos, productos de caza y productos alimenticios enumerados en el presente que ellos amparen y que se introduzcan al partido como insumos o como producto terminado con destino al consumo local aún en aquellos casos en que el matadero particular, frigorífico, fábrica, industria o establecimiento esté radicado en el mismo partido y cuente con inspección sanitaria nacional o provincial permanente.
Estarán exentos de esta tasa los productos alimentarios que ingresen en forma transitoria al partido para ser fraccionados en establecimientos que cuenten con inspección sanitaria nacional o provincial permanente.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha definido las características que deben reunir las tasas, estableciendo la existencia de un requisito fundamental, como es que al cobro de dicho tributo debe corresponder siempre la concreta, efectiva, individualizada prestación de un servicio (Fallo: 312:1575).
En efecto, surge de las constancias de autos que la Municipalidad de Esteban Echeverría cobra el mencionado tributo a las mercaderías que ingresan al partido. Más aún, la demandada no ha demostrado cuál es la actividad que el municipio despliega y que justifica la imposición de una tasa. En tal sentido, estamos ante un supuesto de “control de control”, que implica además un obstáculo a la garantía de la libre circulación de mercaderías (arts. 9, 10, 11 y 126 de la Constitución Nacional).
Por todo lo expuesto, propongo al Acuerdo: confirmar la sentencia apelada en lo que fue motivo de agravios, con costas de alzada a cargo de la recurrente vencida en virtud de la contestación obrante a fs.767/771 vta. (art. 68 CPCC.).
Así lo voto.
LA JUEZA CALITRI DIJO:
Por las consideraciones expuestas en mi voto en las actuaciones caratuladas “PRITTY S.A.c/ Municipalidad de Esteban Echeverría s/ Sumarísimo”, expediente n° 652/2011, sentencia del 17/05/16 con dicho alcance, adhiero al voto del Dr. Lemos Arias.
Así lo voto.
EL JUEZ ÁLVAREZ DIJO:
I. Las circunstancias del caso han sido detalladas en el voto del Juez Lemos Arias. Sentado ello, he de disentir con la solución propuesta por mi distinguito colega. En tal sentido, resultan de aplicación al caso las consideraciones que efectué en relación a la autonomía municipal en los autos “Telefónica de Argentina S.A. c/ Municipalidad de La Plata s/ acción meramente declarativa”, expediente N°689/2013 (14/05/2014); “Nextel Communications Argentina S.A. c/ Municipalidad de Lomas de Zamora s/sumarísimo”, expediente N°5842/2002 (25/11/2014); “Cican y otro s/ Incidente de Apelación (art. 250 C.P.C.C.)”, n° 14.620/07; “Aguas Argentinas contra Municipalidad de Avellaneda sobre demanda declarativa con medida cautelar”, expediente 15.842 (20/09/2011) a las cuales corresponde remitirse en razón de la brevedad.
En relación al criterio jurídico a aplicar en el caso particular de autos, es menester señalar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que el control sobre la producción y comercialización de alimentos es competencia concurrente entre los estados federales y locales. De ese modo, señaló que este poder de policía efectuado por las provincias y municipios “sólo puede considerarse incompatible con las ejercidas por las autoridades nacionales cuando, entre ambas, medie una repugnancia efectiva, de modo que el conflicto devenga inconciliable” (B. 121. XXIX. Bodegas y Viñedos Rubino Hnos. S.A.C.I.F.A. c Mendoza, Pcia. De s/ acción de inconstitucionalidad , del 1/11/99, fallos 322:2780).
En este sentido, el control realizado por la Municipalidad de Esteban Echeverría, tal como surge del art.7.1, inciso d), de la Ordenanza Fiscal que diera origen a esta causa, recae únicamente sobre los productos que tienen destino de expendio dentro del municipio, situación que no configura una interferencia al comercio interjurisdiccional. Asimismo, el art. 7.3 de la Ordenanza establece expresamente que no estarán sujetos a este servicio los productos alimenticios que se encuentran en tránsito y que no estén destinados a insumos o a consumo dentro del partido.
Por ello, la tasa cuestionada no es más que el ejercicio del poder de policía municipal en materia de alimentos, el cual encuentra su justificativo en el artículo 19 del Decreto 815/99, reglamentario del Código Alimentario Argentino, al expresar que “Las autoridades sanitarias provinciales, del Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y de los municipios serán las encargadas de realizar los controles en bocas de expendio.” Un razonamiento contrario redundaría en privar al municipio de realizar los controles sanitarios en pos de la salubridad de sus habitantes. En virtud de lo expuesto considero que debe revocarse la sentencia apelada con costas a la actora.
Así lo voto.
Por ello, SE RESUELVE:
Confirmar la sentencia apelada en lo que fue motivo de agravios, con costas de alzada a cargo de la recurrente vencida en virtud de la contestación obrante a fs.767/771 vta. (art. 68 CPCC.).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.
CESAR ALVAREZ
JUEZ DE CAMARA
OLGA ANGELA CALITRI
JUEZ DE CAMARA
ROBERTO AGUSTÍN LEMOS ARIAS
