CSJN: el Estado Nacional no está obligado a abonar viáticos al personal que participe en misiones respecto de cuerpos especiales de la ONU

Partes: Gasparutti Diego c/ Estado Nacional -Ministerio de Defensa- MO RECI y C-GN s/ personal militar y civil de las FFAA y de Seg.

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Fecha: 3-may-2018

Cita: MJ-JU-M-110757-AR | MJJ110757 | MJJ110757

La Corte confirmó, por mayoría, que el Estado Nacional no está obligado a abonar viáticos al personal que participe en misiones en el exterior en los cuerpos especiales de la ONU.

Sumario:

1.-Resulta improcedente la liquidación de los viáticos solicitados por el personal de Gendarmería Nacional que prestó servicios en el exterior en el marco de operaciones de la Organización de las Naciones Unidas, toda vez que las resoluciones que autorizaron su traslado surge claramente que las misiones fueron encuadradas en el Dec. 280/95 y su única retribución sería abonada por la ONU, motivo por el cual resulta irrelevante determinar si se trató de una misión de carácter permanente o de dos misiones transitorias, puesto que las comisiones en los cuerpos especiales de la ONU quedan exceptuados del derecho a viáticos (del dictamen de la Sra. Procuradora Fiscal en el precedente ‘Mara, Hugo Jorge’ al que la Corte remite).

2.-Resulta arbitraria la aplicación del precedente ‘Mara, Hugo Jorge’ al presente caso, puesto que aquí el actor no cuestiona los términos de los actos administrativos vinculados con su participación en la misión de paz de la ONU, que disponían que los viáticos debían ser abonados por ese organismo, y tampoco pretende que se encuadre su planteo en una norma reglamentaria diferente a la cual remiten esos actos administrativos -Dec. 280/95-, sino que alega que tales gastos nunca fueron pagados y por tal motivo debió solventarlos por sus propios medios, lo que encuentra sustento en un informe producido por la ONU, según el cual el pago por los servicios prestados durante las misiones de paz corresponde a los estados miembros (del voto en disidencia del Dr. Rosatti).

3.-Resulta claro que el ámbito de aplicación del Dec. 280/95 está dirigido al personal de la Administración Pública, incluido el personal militar, salvo aquel que se encontrara destacado en misión o comisión transitoria en los Cuerpos Militares Especiales o Grupos de Observadores de la ONU -art. 2° -, excepción que coincidía con la reglamentación de los haberes del personal militar, que contenía una norma especial sobre ese punto -art. 2430 , incorporado por el Dec. 231/92 , norma anterior, más específica y de idéntica jerarquía-, por lo tanto la invocación de esta norma para negar el pago de los rubros solicitados resulta inaplicable al presente caso y por ende, no permitía a dicha fuerza de seguridad desentenderse de esa obligación y endilgarla exclusivamente a la ONU (del voto en disidencia del Dr. Rosatti).

4.-El art. 21 del Dec. 280/95 no contiene una dispensa de pago para el Estado Nacional, sino únicamente una excepción al cumplimiento de ciertos recaudos formales para autorizar los traslados de funcionarios al extranjero (del voto en disidencia del Dr. Rosatti).

5.-La decisión de la autoridad administrativa de dispensar en un caso singular el cumplimiento del régimen general previsto en los Dec. 231/92 y 280/95, comporta una violación al principio de juridicidad y, concretamente, a la inderogabilidad singular de dichas reglamentaciones, de cuyo texto no surge margen de discrecionalidad alguno para elegir o diseñar el régimen de haberes al cual se habrían de sujetar las misiones transitorias ante la ONU (del voto en disidencia del Dr. Rosatti).

Fallo:

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 3 de mayo de 2018

Vistos los autos: “Gasparutti, Diego c/ EN -M° Defensa- M° RECI y C-GN s/ Personal Militar y Civil de las FFAA y de Seg.”.

Considerando:

Que las cuestiones planteadas resultan sustancialmente análogas a las debatidas y resueltas por esta Corte en la causa “Mara, Hugo Jorge” (Fallos: 334: 983), a cuyas consideraciones y conclusiones, corresponde remitir en razón de brevedad.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia. Con costas. Notifíquese y, oportunamente, remítase.

RICARDO LUIS LORENZETTI – JUAN CARLOS MAQUEDA – ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO – HORACIO ROSATTI – CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ

DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON HORACIO ROSATTI

Considerando:

1°) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, con remisión a lo resuelto por esta Corte en la causa “Mara, Hugo Jorge” (Fallos: 334:983), confirmó la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, rechazó la demanda planteada por el actor -integrante de la Gendarmería Nacional- a fin de obtener el pago de viáticos y gastos de traslado e instalación generados por su participación en las operaciones de paz de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Bosnia y Herzegovina.

2°) Que contra esa decisión. la demandante interpuso recurso extraordinario a fs. 551/558, el que fue concedido a fs.575/2¡76.

Sostiene, en síntesis, que las constancias probatorias de la causa evidencian la falta de pago de los importes relacionados con las Operaciones de Mantenimiento de Paz en Bosnia y Herzegovina, en las cuales se desempeñó por orden del Poder Ejecutivo Nacional “afrontando todos los gastos necesarios para el traslado, permanencia y subsistencia en el lugar de la misión, durante los 730 días que estuvo cumpliendo su obligación, con su patrimonio” (fs.- 554 vta.). Entiende, en ese orden que “el Estado Argentino, en todas sus manifestaciones descentralizadas, y a las cuales se las ofició en sendas oportunidades, no pudo aportar a la causa ninguna constancia de desembolso en relación a lo estipulado en las resoluciones administrativas respecto al pago de viáticos ‘PER DIEM’ a cargo de la O. N. U. , ni tampoco lo que le correspondiere percibir en virtud del inc. 4° del art. 2430, incorporado por el Dto. 231/92 de la Ley del Personal Militar” (fs. 555). Considera, por último, que la decisión provoca una violación a la garantía del debido proceso y al derecho a obtener una decisión fundada, ya que carece de la adecuada fundamentación normativa.

3°) Que el recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible en tanto se ha puesto en tela de juicio la interpretación y constitucionalidad de normas federales -leyes 19.101 y decretos 231/92 y 280/95-, la decisión del superior tribunal de la causa es contraria al derecho que en ellas funda la recurrente y le ocasiona un gravamen de imposible o insuficiente reparación ulterior (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

4°) Que la Gendarmería Nacional se opuso al pago de los viáticos y gastos de traslado e instalación generados por la participación del señor Gasparutti en los cuerpos de paz de la ONU con base en distintos argumentos, algunos de ellos convalidados en el precedente “Mara, Hugo Jorge” de este Tribunal. A saber:i) que el ordenamiento jurídico vigente al momento de designarlo, autorizaba al Estado Nacional a encomendar el pago de esos conceptos a la ONU de forma exclusiva; ii) que, en consecuencia, las resoluciones que ordenaron su traslado dispusieron que percibiría como única retribución los viáticos que abonaría la ONU en el lugar de cumplimiento de la misión (art. 3° de la resolución 933/97 de la Secretaría de Seguridad Interior y arts. 1° y 4° de la disposición 205/00 de la Gendarmería Nacional); y iii) que, en consecuencia, es dicha organización internacional la obligada al pago de los importes reclamados.

5°) Que la remuneración del personal militar que presta servicios en misiones y comisiones transitorias en el exterior se encuentra establecida en la Reglamentación del Título 11, Capítulo IV de la ley 19.101. De la letra de esta norma surgen .dos regulaciones distintas: a) un régimen general (arts. 2415 a 2429), que distingue los haberes entre aquellos que prestan servicios en el exterior en Comisión o Misión Permanente .(arts. 2416 a 2423) y quienes se desempeñan en el exterior en Comisión o Misión Transitoria (art. 2424); estos últimos, a su vez, se subdividen en i) Comisión o Misión Transitoria por más de ciento ochenta días y hasta un año (art. 2425) ,y ii) Comisión o Misión Transitoria por más de ciento ochenta días (art. 2426); b) un régimen especial, previsto a partir de 1992 por el decreto 231/92 para el personal militar destacado en comisión .ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU), que se encuentra establecido en el art. 2430 de la reglamentación.La singularidad de este régimen, que como principio no distingue los haberes en función del tiempo de la misión, se advierte en la motivación del decreto 231/92, por el que se procura distinguir las misiones ante la ONU del resto de las prestaciones de servicios en el exterior.

6°) Que no obstante ello, la Gendarmería Nacional ha citado el decreto 280/95 al designar al actor, apartándose de esas disposiciones específicas (cfr. fs. 42, la motivación de la resolución 933/97 que constituye la .primera designación al actor, donde dispone que “la Organización de las Naciones Unidas (O. N.U.) se hará cargo de todos los gastos en los términos del art. 21 o del Decreto N° 280 del 23 de febrero de 1995”; y fs. 46, disposición 205/00, en donde puede leerse un párrafo similar) y al negar el pago de los importes reclamados (fs. 39/40) Ahora bien, esta norma, actualmente modificada por el decreto 997/16, establecía el régimen al que se ajustarían los viajes al exterior de todo el “personal de la Administración Pública Nacional. en cumplimiento de misiones o comisiones de carácter oficial, o en uso de becas que no excedan de TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO días otorgadas por organismos nacionales o extranjeros” (art. 1°). En su art. 2° determinaba que los viajes generarían viáticos totales en los términos allí señalados, exceptuando a “las becas y al personal militar destacado en misión o comisión transitoria en los Cuerpos Militares Especiales de la ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU) o Fuerzas de Emergencia de las Naciones Unidas o Grupos de Observadores de las Naciones Unidas”. Asimismo, el decreto en cuestión regulaba distintas formalidades y procedimientos referidos a la liquidación de anticipos, pasajes, rendición de gastos, etc., con remisiones al reglamento de la Ley Orgánica del Servicio Exterior de la Nación (decreto 1973/86), Y el art.21 disponía que cuando el traslado “de los funcionarios” responda a invitaciones que cubran la totalidad de los gastos las autoridades que autoricen el viaje podrían prescindir de ciertas formalidades previstas en el art. 5° o 7°) Que esta Corte ha señalado que la tarea de interpretación de la ley comprende la armonización de sus preceptos y su conexión con las otras normas que integran el ordenamiento jurídico (Fallos: 258:75), evitando darles a las leyes un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como criterio verdadero el que las concilie y deje todas con valor y efecto (Fallos: 1:297; 277 :213; 281 :170; 296 :372 ; 310 :195 ;. 312: 1614 Y 323 :211

7°) Asimismo, es un principio de recta interpretación que los textos legales no deben ser considerados, a los efectos de establecer su sentido y alcance, aisladamente, sino correlacionándolos con los que disciplinan la misma materia (Fallos: 242:247), como un todo coherente y armónico, como partes de una estructura sistemática considerada en su conjunto y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por aquellos (Fallos: 320:783 ; 324:4367(ref:MJJ46978 )).

En ese orden, sostuvo esta Corte que la interpretación y aplicación de las leyes requiere no aislar cada artículo solo por su fin inmediato y concreto, sino que deben tenerse en cuenta los fines de los demás y considerárselos como dirigidos a colaborar, en su ordenada estructuración (Fallos: 334:1027 ).

8°) Que a la luz de esos principios surge claro, por un lado, que el ámbito de aplicación del decreto 280/95 estaba dirigido al, personal de la Administración Pública, incluido el personal militar, salvo aquel que Se encontrara destacado en misión/o comisión transitoria en los Cuerpos Militares Especiales o Grupos de Observadores de la ONU (art. 2°). Esta excepción para tales sujetos coincidía con la ,reglamentación de los haberes del personal militar, que contenía una norma especial sobre ese punto (el ya citado art.2430, incorporado por el decreto 231/92, norma anterior, más específica y de idéntica jerarquía).

Por otro lado, también queda claro que el art. 21 no contiene una dispensa de pago para el Estado Nacional, sino únicamente una excepción al cumplimiento de ciertos recaudos formales para autorizar los traslados de funcionarios al extranjero.

9°) Que en virtud de lo expuesto, el decreto 280/95 invocado por la Gendarmería Nacional para negar el pago de los rubros solicitados (cfr. acto de fs. 39/40 y contestación de demanda, a fs. 225) resulta inaplicable a la situación del señor Gasparutti y, por ende, no permitía a dicha fuerza de seguridad desentenderse de esa obligación y endilgarla exclusivamente a la ONU.

En esos términos, la decisión de la autoridad administrativa de dispensar en un caso singular (por medio de la resolución 933/97 de la Secretaría de Seguridad Interior y la disposición 205/00 de la Gendarmería Nacional) el cumplimiento del régimen general previsto en los decretos 231/92 y 280/95, comporta una violación al principio de juridicidad y, concretamente, a la inderogabilidad singular de dichas regl amentaciones. De cuyo texto, vale aclarar, no surge margen de discrecionalidad alguno para elegir o diseñar el régimen de haberes al cual se habrían de sujetar las misiones transitorias ante la ONU.

A lo expuesto cabe agregar que la ausencia de impugnación a tales designaciones para cumplir misiones en el extranjero no convalida el obrar de la demandada, ya que resulta inoponible la teoría de los actos propios cuando el interesado se vio obligado a someterse al régimen como única vía posible para acceder al ejercicio de su actividad (Fallos: 311: 1132; 336:131 , entre otros).

10°) Que la ausencia de fundamentos de la Gendarmería Nacional queda corroborada, en definitiva, con las constancias probatorias de la causa.En efecto, ,la ONU ha informado que “es potestad de los Estados Miembros la selección y designación del personal civil, militar y policial que integra las distintas Misiones de Paz de la ONU como también todo pago por servicios prestados por su personal dentro de dichas Misiones” (fs. 545, subrayado agregado). Respuesta que coloca, en ultima instancia, a los miembros de los cuerpos de paz en una situación de indefensión, incompatible con una adecuada protección de sus remuneraciones y con el innegable valor de tales misiones.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, dicte nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Con costas por su orden, en atención a las particularidades de la cuestión debatida (art. 68, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase.

DISIDENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ

Considerando:

1°) La Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que había rechazado la demanda planteada por el actor -integrante de la Gendarmería Nacional- a fin de obtener el pago de viáticos y gastos de traslado e instalación generados por su participación como integrante de la misión de la Gendarmería Nacional en operaciones de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en territorio de Bosnia-Herzegovina.

Para así decidir, los tribunales de la causa estimaron que la cuestión planteada era sustancialmente análoga a la resulta por esta Corte en la causa “Mara, Hugo Jorge” (Fallos: 334:983), precedente en el cual se revocó la condena dispuesta en favor de un integrante de la Gendarmería en concepto de viáticos por su participación también, en una misión de paz de la ONU.

2°) El actor cuestiona la decisión mediante recurso extraordinario de fs. 551/558, que fue concedido a fs.575/576 sin limitaciones.

En su presentación, el recurrente sostiene que la alzada prescindió de considerar las circunstancias concretas y la prueba rendida en este caso. En particular, alega que,se encuentra demostrado que no recibió pago alguno del Estado Nacional o de la,ONU por su desempeño en el exterior.

3°) Si bien los agravios expuestos por el recurrente remiten al examen de cuestiones de hecho y prueba que, en principio, resultan ajenas a la instancia extraordinaria, esta Corte ha establecido que son descalificables por arbitrariedad las sentencias que omiten el examen y resolución sobre alguna cuestión oportunamente propuesta, siempre que así se afecte de manera sustancial el derecho del impugnante y lo silenciado sea conducente para la adecuada solución de la causa (Fallos: 312: 1150) .

4°) A juicio de esta Corte la sentencia apelada incurre en la causal de arbitrariedad mencionada pues no examinó las cuestiones conducentes planteadas por el actor ala largo del pleito.

En efecto, la Cámara nada dijo sobre las diferencias fácticas y procesales que existen entre los planteas del aquí actor y los que fueron examinados en el precedente “Mara, Hugo Jorge”, al que había remitido la sentencia de primera instancia.

En este caso, el actor no cuestiona los términos de los actos administrativos vinculados con su participación en la misión de paz de la ONU en Bosnia y Herzegovina, que disponían que los viáticos debían ser abonados por ese organismo internacional (resolución 933/97 de la Secretaría de Seguridad Interior y disposición 205/00 de la Gendarmería Nacional). Tampoco pretende que se encuadre su planteo en una norma reglamentaria diferente a la cual remiten esos actos administrativos (decreto 280/95).

El peticionario en cambio alega que tales gastos nunca fueron pagados y por tal motivo debió solventarlos por sus propios medios.

Tal afirmación encuentra sustento en un informe producido por la ONU, según el cual el pago por los servicios prestados durante las misiones de paz corresponde a los estados miembros (ver fs.454).

Por otro lado, también a diferencia de lo que sucedía en la causa “Mara, Hugo Jorge”, la disposición 205/00 previó en su parte resolutiva que Gendarmeria Nacional debía liquidar viáticos por dos días por el tiempo de traslado, de acuerdo con las pautas del decreto 280/95 (ver articulo 2°, fs. 156/158). Según el recurrente este item tampoco fue abonado, afirmación que respaldó con la prueba producida en la causa (ver lo informado por la fuerza de seguridad a fs. 390/395).

Estas particularidades, destacadas al expresar agravios ante la cámara por el recurrente (ver fs. 532/536), debieron ser consideradas por el tribunal superior de la causa para determinar si era correcta la aplicación del precedente en cuestión realizada en primera instancia y en su caso expedirse sobre la procedencia de la pretensión dineraria planteada.

5°) En tales condiciones, cabe concluir en que media relación directa e inmediata entre lo resuelto y las garantías constitucionales que se invocan como vulneradas, razón por la cual corresponde descalificar el pronunciamiento impugnado con arreglo a la doctrina de esta Corte sobre arbitrariedad de sentencias.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia con el alcance indicado, con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación)

Vuelvan los autos al tribunal de origen a efectos de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese y, oportunamente, remítase.

CARLOS FERNANDO ROSENKRANTZ