Hacia un proyecto de Ley del Ambiente para la provincia de Santa Cruz en correspondencia con la Ley General del Ambiente

Autor: Romero, Claudia M.

Fecha: 31-may-2018

Cita: MJ-DOC-13516-AR | MJD13516

Sumario:

I. Desarrollo. II. Bibliografía.

Doctrina:

Por Claudia M. Romero (*)

I. DESARROLLO

La provincia de Santa Cruz ha iniciado la construcción del esquema jurídico ambiental, pero no es suficiente lo alcanzado hasta la fecha.

A partir de la reforma de la Constitución Nacional en 1994 y con la incorporación del art. 41 y la cláusula ambiental, esto ha generado la necesidad del dictado de normas ambientales incorporándose al sistema jurídico. El dictado de las leyes de presupuestos mínimos motivó a una gran discusión respecto de su alcance, constitucionalidad, su reglamentación y principalmente, el límite alcanzado por cada una de estas normas.

Las provincias deben complementar, incorporar y sumar a las leyes de presupuestos mínimos todo lo necesario para la tutela de los recursos naturales y culturales generando compatibilidad entre estas y las leyes provinciales. Siendo las primeras el mínimo necesario e indiscutible para todas las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (1).

Es necesario continuar incorporando al cuerpo normativo de la provincia, al ritmo que el Congreso Nacional dicta leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental, en pos de la seguridad y preservación del ambiente, es lo que motiva esencialmente este trabajo.

La provincia de Santa Cruz actualmente cuenta con el mayor número de parques nacionales y áreas protegidas de la Argentina, sitios arqueológicos, además de la importancia de la riqueza hídrica, entre otros. Para lo cual, es importante el dictado de una norma ambiental general que proteja, inclusive más allá de lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Mínimos.

En los últimos años, hemos presenciado los distintos sucesos políticos, jurídicos y técnicos, para la instalación de las represas en el Río Santa Cruz. Este proyecto, y todos sus cambios en el tiempo nos sirven como ejemplo para entender la variedad de irregularidades y desaciertos, y es por ello, la importancia de una ley que regule ampliamente la materia ambiental.Las represas en el río Santa Cruz dejan en evidencia la necesidad de mejorar la legislación provincial actual incorporando herramientas que hagan más efectivo el cuidado del ambiente y sus ecosistemas, como es la incorporación de la Evaluación Ambiental Estratégica.

En agosto 2017, el Ejecutivo, a través de una resolución conjunta de los Ministerios de Energía y Minería y de Ambiente y Desarrollo Sustentable aprobaron finalmente la construcción de las Represas del Río Santa Cruz. Se trata de un proyecto que integra las obras denominadas «Presidente Néstor Kirchner» y «Gobernador Jorge Cepernic». La obra deberá adoptar las recomendaciones de la Evaluación de Impacto Ambiental presentada en el Congreso de la Nación. El mencionado estudio técnico-ambiental fue elaborado por la sociedad estatal Emprendimientos Energéticos Binacionales Sociedad Anónima (EBISA), aprobado en audiencias públicas el pasado mes de julio de 2017 (2).

Asimismo, el amparo interpuesto por la ONG «Abogados ambientalistas de la Patagonia», el cual cuestionó el proyecto inicial, ya que no se había dado cumplimento con lo dispuesto en la Ley 2658 -Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de la Provincia de Santa Cruz- sobre la obligatoriedad de la EIA en forma precedente al inicio de cualquier obra de dimensiones suficiente que genere un impacto o un posible daño en el ambiente, con evaluación técnica, detalle descriptivo del impacto y consecuencias mediatas e inmediatas, las recomendaciones y los planes de mitigación de las consecuencias ambientales y la celebración de Audiencias Públicas que posibiliten a la sociedad santacruceña al diálogo, al planteo de consultas técnicas y la posterior respuesta por el proponente y por la autoridad de aplicación.No se cumplió con lo detallado y, por ello, el posterior amparo interpuesto, el cual brindo la posibilidad de poner freno a la obra en resguardo del ambiente y a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al dictado de una medida cautelar el 21 de diciembre de 2016, disponiendo que finalmente se cumpla con la legislación vigente en la materia a través de una nueva Evaluación de Impacto Ambiental y como requisito legal, la celebración de las audiencias públicas (3).

Y con esto, las recomendaciones realizadas en la nueva EIA fueron aplicadas al proyecto que se presentó en el Congreso y generaron mayor confianza en la sociedad minimizando lo advertido según los diferentes enfoques que daban cuenta de un significativo impacto negativo en el ambiente y sus ecosistemas (4).

El amparo interpuesto como medida para poner freno al inicio de la obra, hoy carece de objeto, ya que se dio cumplimiento con lo reglamentado, o sea, el EIA y las audiencias públicas. Esta obra va a avanzar y, con ello, las recomendaciones, incluyendo las modificaciones al proyecto de la presa Néstor Kirchner en un nivel inferior al previsto inicialmente, para no producir afectación a los niveles naturales del lago Argentino, y también, con relación a la obra de la central Gobernador Cepernic, se cambió la forma de operación de la central de semipunta a base, con el objeto de no producir alteraciones de caudales en el tramo inferior del río Santa Cruz, todo ello bajo la observancia necesaria de minimizar al máximo el impacto negativo sobre el ambiente.

Pero si nos remontamos al primer proyecto, innumerables inconsistencias técnicas, como así también la inversión económica, el itinerario del la construcción del proyecto, ilegalidades y nulidades en el proceso administrativo. En primer lugar, no se observó la Ley Provincial, la Evaluación de Impacto Ambiental presentada era insuficiente según lo establecido.Asimismo, se dio inicio a la obra sin llevar a cabo las audiencias públicas y sin obtener la aprobación por parte de la autoridad de aplicación. Pero dentro de este análisis y aunque se hubiesen cumplido los requisitos legales en el orden dispuesto, paralelamente a la EIA, el proyecto debía ser analizado dentro de un marco de planeamiento estratégico de desarrollo provincial.

Lo detallado precedentemente nos sirve de ejemplo para adentrarnos en el objetivo de este Trabajo, en primer lugar, la necesidad de una Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica (EAE), la cual es a cargo de la Autoridad de Aplicación y sirve como instrumento metodológico para incorporar los aspectos ambientales en la toma de decisiones estratégicas. Este instrumento será fundamental para el cumplimiento de algunos de los presupuestos incluidos en la legislación.

Es importante mencionar que, la Ley 25.675, en su art. 5 , nos dice lo siguiente: «Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley»; por otra parte, el art.10 , menciona que «el proceso de ordenamiento ambiental, teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable» y, para completar, el art 21 , agrega que «la participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados» (5).

En función de las herramientas existentes, las cuales se encuentran disponibles para ser utilizadas e incorporadas a las legislaciones que aun no lo hicieron, la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) tiene la capacidad cubrir en forma integral el estudio de los aspectos ambientales en los diferentes niveles de decisión del Estado con relación a sus políticas estratégicas, o sea, un instrumento de política ambiental que complementa las herramientas utilizadas en la Ley General del Ambiente y en la vigente Ley 2658 de la provincia de Santa Cruz. Asimismo incorporar esta herramienta permitirá tomar decisiones adecuadas y acertadas en el proceso de planificación y ordenamiento territorial, trabajando en forma conjunta los aspectos ambientales, sociales, económicos y políticos, aportando los elementos necesarios para la participación de la sociedad.

Esta herramienta es de muy reciente data y fue incorporada inicialmente a nivel de Normas de Presupuestos Mínimos Ambientales en la Ley 26.639 para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial, donde dice: «los presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos» y sigue en el art.7 : «Todas las actividades proyectadas en los glaciares y en el ambiente periglacial, que no se encuentran prohibidas, estarán sujetas a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental y evaluación ambiental estratégica, según corresponda conforme a su escala de intervención, en el que deberá garantizarse una instancia de participación ciudadana de acuerdo a lo establecido en los arts. 19, 20 y 21 de la Ley N° 25.675 -Ley General del Ambiente-, en forma previa a su autorización y ejecución, conforme a la normativa vigente» (6).

Siguiendo este análisis, la provincia de Entre Ríos, en su Constitución que fue reformada en el año 2008, incorpora una noción de respeto y resguardo por el ambiente, diciendo en su art. 84 que «un ente tendrá a su cargo el diseño y aplicación de la política ambiental. Son sus instrumentos, sin perjuicio de otros que se establezcan: la evaluación ambiental estratégica; un plan de gestión estratégico; el estudio y evaluación de impacto ambiental y acumulativo; el or denamiento ambiental territorial; los indicadores de sustentabilidad; el libre acceso a la información; la participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones que afecten derechos y la educación ambiental, atendiendo principalmente a las culturas locales» (7).

Otra provincia que suma a su legislación al EAE es la provincia de Mendoza, en la Ley 8051 de Ordenamiento Territorial, donde dice lo siguiente: «. establecer el Ordenamiento Territorial como procedimiento político administrativo del Estado en todo el territorio provincial, entendido este como Política de Estado para el Gobierno Provincial y el de los municipios.Es de carácter preventivo y prospectivo a corto, mediano y largo plazo, utilizando a la planificación como instrumento básico para conciliar el proceso de desarrollo económico, social y ambiental con formas equilibradas y eficientes de ocupación territorial» (8).

Un organismo que incorpora la Evaluación Ambiental Estratégica es el Consejo Hídrico Federal (COHIFE) que establece como principios rectores de la Política Hídrica de la República Argentina, en referencia al agua y al ambiente, dispone que deberá utilizarse la Evaluación Ambiental Estratégica a fin de incorporar la dimensión ambiental a la gestión del recurso: «La preservación de un recurso natural esencial como el agua es un deber irrenunciable de los Estados y de la sociedad en pleno. Por ser así, la gestión hídrica debe considerar al ambiente en todas sus actividades, desde la concepción misma de los proyectos y programas hasta su materialización y continua evolución. La incorporación de la dimensión ambiental en la gestión de los recursos hídricos se logra mediante el establecimiento de pautas de calidad ambiental, el desarrollo de evaluaciones ambientales estratégicas para planes y programas (etapa de preinversión), y la realización de evaluaciones de riesgo e impacto y de auditorías ambientales para proyectos específicos. Así, mediante el análisis de la vulnerabilidad ambiental, se busca reducir los factores de riesgo y lograr el equilibrio entre el uso y la protección del recurso» (9).

Otra provincia que incorpora a su legislación tan valiosa herramienta es la provincia de Chaco, a través de la Ley 5562 del año 2005, crea el Programa de Evaluación Ambiental Estratégica de Planes y Programas, con la función específica de evaluar, corregir y controlar los efectos que sobre el medio ambiente puedan tener determinados planes o programas, públicos o privados, con el fin de cuidar el ambiente y promover a un desarrollo sostenible (10).

Por último, se encuentra el Decr.Reglamentario 207 del año 2010, del Poder Ejecutivo Nacional, el cual dice puntualmente lo siguiente: «Se entiende por Evaluación Ambiental Estratégica aquel proceso sistemático de estudio de impactos ambientales de las políticas, planes o programas y de sus alternativas, incluyendo la preparación de un informe escrito y las conclusiones de la evaluación y su uso en los procesos de decisiones públicas», definición lo suficientemente amplia para aportar a las jurisdicciones locales, para que pongan en práctica este instrumento de acuerdo con las particularidades de cada provincia (11).

En consecuencia, tanto la Evaluación Ambiental Estratégica como la Evaluación de Impacto Ambiental, ambas herramientas son necesarias e irremplazables; la primera de ellas, para medir el impacto ambiental dentro de la planificación estratégica de políticas públicas, determinando las oportunidades de mejoras y adaptación de los proyectos, evaluando las consecuencias ambientales de dichas políticas, planes y programas en cabeza de un gobierno (12). La segunda herramienta, con alcance distinto y en particular llevada a cabo por el sector privado, para proyectar los efectos y controlar a través de medidas de mitigación, las consecuencias directas en el medio ambiente, dando sustento a la capacidad de anticipación de las consecuencias de una obra de magnitud.

El proyecto de ley presentado a continuación adopta, a la luz de la Ley General del Ambiente y de lo ya establecido por Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de la Provincia, la incorporación de la Evaluación de Impacto Ambiental Estratégica y un recorrido completo por los Presupuestos Mínimos, permitiendo de este modo a la Provincia de Santa Cruz disponer de una Ley del Ambiente en concordancia con lo establecido en los Presupuestos Mínimos, en un marco jurídico ambiental.

Esta ley de orden público que funciona como vía para la evaluación de situaciones ambientales locales, posibilitará el desarrollo proyectos específicos en la ejecución de la política ambiental de la Provincia.En conclusión, el Estado debe garantizar la disponibilidad, para la actual generación como para las venideras, de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y sustentable. Es por ello que, el Estado nacional, provincial y municipal deberán disponer de la legislación necesaria para dar cumplimiento primordialmente con la tarea de control, siendo la Evaluación de Impacto Ambiental, la Evaluación Ambiental Estratégica, la Participación Ciudadana, entre otras herramientas, las que posibiliten anticiparnos al comienzo de una obra que tendrá irremediablemente un impacto en el ambiente.

El esfuerzo tiene que estar depositado en prevenir y luego, recién cuando todas las herramientas de prevención no hayan sido suficientes, intentar una recomposición del ambiente dañado.

II. BIBLIOGRAFÍA

1. Textos

– CAFFERATTA, Néstor A.: Summa Ambiental. Doctrina. Legislación. Jurisprudencia, Tomo 1.

– BARRAL, María P. y MACEIRA, Néstor O.: Evaluación ambiental estratégica del ordenamiento territorial.

2. Leyes y decretos

– Ley 25.675 , Ley General del Ambiente.

– Ley 2658 , Ley de Evaluación de Impacto Ambiental Santa Cruz.

– Ley 5562 , provincia de Chaco.

– Ley 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial.

– Constitución de la provincia de Entre Ríos.

– Ley 8051 de Ordenamiento Territorial, provincia de Mendoza.

-Decr. Reglamentario 207 de 2010 del Poder Ejecutivo Nacional.

3. Páginas web

– IAE página web: http://web.iae.org.ar/documentos-iae/aprovechamientos-del-rio-santa-cruz-consideraciones-sobre-la-audiencia-p
blica-20-de-julio-2017/#.WX5LJ4Q1_IU.

– EBISA, Aprovechamiento Hidroeléctricos del río Santa Cruz, Estudio de Impacto Ambiental, Capítulo 8, Conclusiones.

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(1) CAFFERATTA, Néstor: «Summa ambiental», T1, en JULIÁ, Marta Susana: Las estrategias en la construcción de un nuevo esquema jurídico ambiental, p. 93 y ss.

(2) EBISA: Aprovechamiento Hidroeléctricos del Río Santa Cruz, Estudio de Impacto Ambiental Capítulo 8, Conclusiones.

(3) Ley 2658, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de la provincia de Santa Cruz.

(4) IAE página web:http://web.iae.org.ar/documentos-iae/aprovechamientos-del-rio-santa-cruz-consideraciones-sobre-la-audiencia-p
blica-20-de-julio-2017/#.WX5LJ4Q1_IU.

(5) Ley 25.675, en sus arts. 5 , 10 y 21 .

(6) Ley 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial.

(7) Constitución de la provincia de Entre Ríos, art. 84

(8) Ley 8051 de Ordenamiento Territorial, provincia de Mendoza.

(9) Consejo Hídrico Federal (COHIFE).

(10) Ley 5562(redf:LEG83229), provincia de Chaco.

(11) Decr. Reglamentario 207 del 2010 del Poder Ejecutivo Nacional.

(12) BARRAL, María P., y MACEIRA, Néstor O.: Evaluación ambiental estratégica del ordenamiento territorial. Un estudio de caso para el Partido de Balcarce basado sobre el análisis de servicios ecosistémicos. Capítulo 9, p. 445.

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(*) Abogada (UBA). Postgrado en Asesoría Jurídica de Empresas (UBA). Diplomatura en Derecho y Políticas Ambientales (Universidad Austral y CPACF).

N. de la R.: Trabajo presentado en el marco de la Diplomatura de Derecho y Política ambiental. Universidad Austral. Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Curso lectivo 2017.