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Autor: Savignano, Luciano C. – Morea, Adrián O. –
Fecha: 3-jul-2017
Cita: MJ-DOC-11690-AR | MJD11690
Sumario:
I. Introducción. II. Aspectos generales de la caducidad de instancia. III. La figura en el proceso contencioso administrativo. IV. El rol del juez frente al instituto en análisis. V. Marco normativo y jurisprudencial del instituto en el ordenamiento procesal contencioso administrativo bonaerense.
Doctrina:
Por Luciano C. Savignano (*) y Adrián O. Morea (**)
I. INTRODUCCIÓN
El objetivo central del presente artículo está encaminado a comprender el funcionamiento del instituto de la caducidad de instancia en el proceso contencioso administrativo de la Provincia de Buenos Aires. En particular, nos ocuparemos de un aspecto altamente controvertido, el cual consiste en definir la necesidad de practicar la «intimación previa» como condición para declarar la extinción del proceso por caducidad.
Como meta de investigación, vale reconocer que su conquista no se halla precedida por un camino llano y directo, sino que la antecede un escenario teñido por la incertidumbre y por el silencio o ambigüedad normativa.
El panorama jurisprudencial ofrece respuestas jurídicas divergentes -por no decir, antagónicas- ante la problemática planteada, prueba diamantina de que, muchas veces, el ordenamiento argentino carece de una solución clara y uniforme. Mas ello no significa que debamos declinar a la plenitud del sistema jurídico, sino antes bien supone una habilitación para acudir a los métodos de interpretación e integración normativa que el propio sistema contempla para la solución de las denominadas «cuestiones jurídicas difíciles». Y ello solo será posible a partir del reconocimiento de la complejidad del tema en tratamiento.
Francis Bacon afirmó lo siguiente: «Si un hombre comienza con certezas, terminará con dudas. Pero si se contenta con empezar con dudas, terminará con certezas». Esta es precisamente la actitud científica que anima al presente trabajo, y justifica la metodología empleada para su abordaje.
Hemos renunciado, en tal sentido, al tratamiento inmediato del problema investigado desde la seguridad teórica que podría otorgar un conjunto de premisas conceptuales y jurídicas, para repensar el instituto desde sus postulados más elementales, por cuanto nos parece que la clave de bóveda para desentrañar el interrogante planteado comienza a revelarse desde los trazos esenciales de la figura.
Por tal razón, principiaremos nuestro trabajo con una aproximación general al instituto de la caducidad de instancia mediante la descripción de los aspectos básicos de la figura:sus fines, fundamentos, conceptualización, requisitos, naturaleza jurídica.
Seguidamente, estudiaremos la proyección de este modo extintivo en el proceso contencioso administrativo ponderando las relaciones de mutua implicancia entre la realidad iuspublicista y la lógica general ínsita en la figura investigada.
En concordancia, redefiniremos el rol del juez contencioso administrativo a la hora de interpretar y aplicar el instituto en el marco del proceso judicial.
A esa altura de la exposición, presentaremos un marco normativo y jurisprudencial del instituto en el ámbito de la provincia de Buenos Aires y, específicamente, nos concentraremos en el problema de la «intimación previa» como requisito o condición de la declaración de caducidad de instancia. Al respecto, estudiaremos la cuestión distinguiendo entre la pretensión administrativa ordinaria, la pretensión fiscal y la pretensión expropiatoria, habida cuenta de que el contexto normativo que rodea a cada una de ellas presenta diferencias apreciables que invalidan un tratamiento procesal idéntico.
Concluiremos el punto con el análisis del fallo «Oleaginosa», dictado por la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, ponderando su incidencia en la cuestión investigada y, particularmente, en la consolidación de un criterio unificador en punto a la necesidad de practicar la «intimación previa» a la declaración de caducidad en el ámbito del proceso contencioso administrativo.
Finalmente, abordaremos los efectos del instituto en el caso contencioso administrativo. Procuraremos destacar los especiales ribetes que asume la cuestión en el derecho público y las modulaciones particulares que la figura reclama en esta rama del derecho.
En el tramo final, expondremos las conclusiones fundamentales del presente trabajo y brindaremos nuestra postura respecto a los aspectos controvertidos más relevantes que se decanten en los desarrollos subsiguientes.
II.ASPECTOS GENERALES DE LA CADUCIDAD DE INSTANCIA
La caducidad de instancia es un modo anormal de extinción del proceso, que tiene lugar cuando no se cumplen actos impulsorios de ninguna especie durante los plazos establecidos por la ley, y siempre que el proceso no estuviese pendiente de una resolución judicial o permaneciere inmovilizado -por imposibilidad jurídica o de hecho- para formular peticiones.
Desde una perspectiva funcional y sistemática, Falcón propugna que la caducidad de instancia «es una institución procesal aplicable a los procesos dispositivos, en virtud de la cual, ante la inactividad de la parte sobre quien pesa la carga de operar el procedimiento, durante determinado lapso, de oficio o a pedido de la parte contraria, el tribunal puede declarar el cese del curso de la instancia» (1).
La anormalidad de este modo extintivo se explica por cuanto la finalización del pleito no es el resultado de una «sentencia definitiva» como conclusión sistémica del proceso, sino de una contingencia ajena al fondo de la relación jurídica sustancial controvertida. Podríamos afirmar -sin hesitación alguna- que la caducidad de instancia es el más anormal de los modos anormales, ya que su presupuesto esencial no radica en un acto procesal, como ocurre con la transacción, el desistimiento, el allanamiento, sino en un «no acto» o inactividad en circunstancias que la ley adjetiva reputa aptas para concluir el proceso.
Su origen en el derecho argentino remite al art. 3987 del entonces CCiv (2), que estableció que la interrupción de la prescripción, causada por la demanda, se tendrá por no sucedida si el demandante desiste de ella, o si ha tenido lugar la deserción de la instancia (3). Frente a ello, algunas provincias comenzaron a dictar disposiciones sobre caducidad de instancia en sus códigos de procedimientos. La primera fue la de Buenos Aires, del 28 de diciembre de 1889, luego sustituida por los arts.251 a 258 del Código de Procedimientos de la misma (4).
Se puede estar de acuerdo o no con la existencia de la caducidad de instancia o con el sistema preferido para legislarla. Lo que resulta incuestionable es que los procesos deben terminar algún día y ello no puede estar enteramente librado a la voluntad del actor. No parece justo que el demandado deba quedar sujeto a un estado permanente de indefinición, pendiendo sobre su cabeza la espada de Damocles sin saber si le caerá o no (5).
Con respecto al fundamento de este instituto, corresponde puntualizar que desde el «punto de vista subjetivo», la «caducidad de instancia» encuentra su base, por un lado, en la presunción de abandono de la instancia (6) que configura el hecho de la inactividad procesal prolongada, y por otra, en la conveniencia de que en tal circunstancia, el órgano judicial quede liberado de los deberes que eventualmente le impone la subsistencia indefinida de la instancia.
Asimismo, desde un «punto de vista objetivo», la «caducidad de instancia» encuentra fundamento en la necesidad de evitar la duración indeterminada de los procesos. En este sentido, se ha sostenido que en la base de la institución, resulta fácil advertir la prevalencia de los valores jurídicos de paz y seguridad ya que, como resulta obvio, la solución indefinida del conflicto que motiva el proceso importa la permanencia de dos situaciones reñidas con aquellos, como son la discordia y la inseguridad, respectivamente (7).
Con un criterio análogo, Sosa sistematiza la justificación del instituto en un trípode de razones: a. procesal, al permitir la liberación de los sujetos pasivos de la pretensión -ya sea principal o secundaria, en forma total o parcial- de los reclamos dirigidos en su contra mediante un determinado trámite como sanción impuesta a la inactividad procesal de la actora, b. social, al evitar la «pendencia indefinida de litigios», circunstancia esta que no contribuye al orden y la paz en el seno de la comunidad, y c.estatal, al hacer que se reduzca la masa litigiosa que se encuentra estancada en los tribunales por inacción de las partes, evitándose así la acumulación de juicios «inmóviles» con las consecuencias disvaliosas para el debido servicio de justicia que ello acarrea (8).
Sin perjuicio de lo antedicho, a poco que se estudian los trazos esenciales de la figura como sus principales aplicaciones jurisprudenciales, puede advertirse que la lógica jurídica interna que atraviesa al instituto radica en el abandono por parte del interesado del impulso del proceso, importando esa exteriorización de inactividad una presunción de desinterés (9).
Los requisitos de la caducidad son las condiciones que deben verificarse para que la misma pueda ser válidamente declarada. A saber:
a. «Existencia de una instancia abierta», entendiéndose por instancia el conjunto de actos procesales que se suceden desde la interposición de la demanda hasta la sentencia. Aquí, es útil aclarar que, en principio, la instancia se abre con la promoción de la demanda y concluye con el dictado de la sentencia.
b. «Inactividad procesal». No es necesario que se verifique una inactividad absoluta de las partes -paralización del proceso-, sino simplemente la falta de actividad idónea, es decir, el no cumplimiento de algún acto procesal impulsorio.
c. «Transcurso del plazo legal». Debe agotarse el plazo que esté determinado expresamente en la ley, que varía según el tipo de proceso o instancia en que se halle.
d. «Resolución judicial que declare la caducidad de instancia». Esto significa que para que pueda hacerse valer la caducidad de instancia, se precisa una declaración judicial que la reconozca como tal; es decir, una resolución judicial firme que la tenga por verificada (10).
Verificados positivamente la totalidad de los requisitos enumerados, la caducidad produce sus efectos pr opios. En tal aspecto, cabe apuntar que la figura tiene -en principio- solo efectos procesales: extinción del proceso judicial en el que opera la mentada declaración judicial de caducidad. Esto es, las partes pueden renovar las cuestiones en otro pleito.Sin embargo, puede darse que, al finalizar el juicio de este modo, con él se haya consumido todo el plazo de prescripción del derecho de fondo (11).
Ello es lo que acontecía en el caso del art. 3987 del CCiv (donde se establece que la interrupción de la prescripción que operó con la demanda («aunque sea interpuesta ante juez incompetente o fuere defectuosa y aunque el demandante no haya tenido capacidad legal para presentarse en juicio», conforme al art. 3986 del mismo digesto) se tendrá por no sucedida «si ha tenido lugar la deserción de la instancia según las disposiciones del Código de Procedimientos». En similar sentido, rige la cuestión el art. 2547(ref: LEG66465.2547) del CCivCom: «La interrupción del curso de la prescripción se tiene por no sucedida si se desiste del proceso o caduca la instancia».
Es aquí donde observamos cómo un efecto típicamente procesal repercute en el derecho de fondo. Y es este el motivo por el cual la Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires ha entendido que la sentencia de Cámara que confirma la declaración de caducidad de instancia no es definitiva a los fines de la admisibilidad de recursos extraordinarios -ya que en general no impide que el litigio se renueve en otro pleito- salvo el caso visto en el cual la caducidad de instancia «arrastra» la prescripción del derecho sustancial (12).
Asimismo, la perención de instancia tiene otras implicancias prácticas importantes, como son las siguientes: 1. en los procesos ordinarios que la requieran, lo más probable es que se encuentre vencido el plazo de caducidad para accionar nuevamente; 2. puede ser causa de imputación de responsabilidad profesional; 3. provoca la asunción de gastos causídicos al perjudicado; 4. evita que se mantengan los expedientes «sine die» para abultar las estadísticas; 5. es un instrumento eficaz en la organización administrativa de las dependencias judiciales; y 6.es un medio para que empiece a correr nuevamente el plazo de prescripción liberatoria sobre los hechos que son la base del reclamo judicial (13).
Teniendo en cuenta la gravedad de los efectos de la caducidad de instancia -en especial, extinción de la pretensión procesal, conclusión del proceso judicial y eventual e indirecta prescripción del derecho-, como así también el carácter «anormalísimo» del instituto como modo de extinción del proceso -cuyo norte teleológico natural no es otro que el dictado de la sentencia definitiva-, es que cabe atribuir una nota de excepcionalidad a esta figura procesal.
De ello, cabe derivar que este modo extintivo debe ser interpretado con criterio restrictivo. Que no corresponde propugnar una aplicación más gravosa del instituto por vía de extensión analógica. Que su vigencia debe sustentarse siempre en una disposición legal expresa. Y que, en caso de duda, debe resolverse en contra de la declaración de la caducidad y a favor de la subsistencia de la acción.
Sintetizando esta aproximación general al instituto, resulta conveniente subrayar que la inactividad procesal que configura uno de los presupuestos de la caducidad significa la paralización del trámite judicial en forma continuada durante los plazos que la ley establece (14).
Podemos afirmar que la carga de instar el proceso (15) está gravada con la sanción de la «caducidad de instancia» porque bien se comprende que, por razones de interés colectivo, y en resguardo del orden de justicia, el legislador trate de impedir que se acumulen las actuaciones abandonadas por las partes (16); a lo que cabe agregar que esta institución procesal es de orden público, excediendo el simple interés de las partes, ya que se encuentran comprendidos valores vinculados a la seguridad y eficacia de la justicia al evitar la duración indefinida de los pleitos (17).
Al respecto, la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ha dicho lo siguiente:”La caducidad de la instancia es un arbitrio instituido para sancionar la inacción de los litigantes siempre que se encuentren en el deber de instar el proceso o que no se hallen en la imposibilidad de impulsar el trámite del mismo hacia su fin que es la sentencia» (18). Y además: «Su finalidad consiste tanto en la necesidad de sancionar al litigante moroso como en la conveniencia pública de facilitar el dinámico y eficaz desarrollo de la actividad judicial» (19).
Orientada en la exégesis expuesta, la propia Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires -ya no como tribunal de justicia, sino como organismo administrativo en uso de sus facultades reglamentarias- dictó la Res. 3694/12, de fecha 19/12/2012, en la cual -entre otras valiosas consideraciones sobre el instituto procesal en cuestión- sostuvo el cimero Tribunal provincial lo siguiente: «…resulta necesario que el medio procesal prescripto en el ordenamiento legal sea utilizado por los operadores del sistema a fin de depurar a los órganos de causas en las que las partes no manifiesten interés en instar o continuar, evitando así desnaturalizar una institución que tiene en mira lograr una justicia más eficaz».
III.LA FIGURA EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
De modo preliminar, corresponder recordar que, en los estudios comparativos entre el «procedimiento administrativo» y el «proceso contencioso administrativo», surge como una de sus diferencias sustanciales el denominado «impulso».
El «impulso» no es otra cosa que la facultad y / o carga que tienen las partes o las autoridades encargadas de tramitar una cuestión, de llevar adelante la misma, con el objetivo de brindar una respuesta final a la petición, denuncia o demanda formulada en la génesis del trámite.
En pos de analizar esa clasificación, podemos poner de resalto que en la instancia administrativa el impulso le corresponde en primer y primordial lugar (20) a la Administración, pues en su rol de garante del bien común y como sujeto ético por excelencia debe alcanzar el punto máximo de juridicidad (21), ya sea tanto de sus propios actos, como de la actividad desarrollada por los particulares bajo su poder de policía.
Por ello, no puede sujetar ese importante cometido a la voluntad o a las acciones de los administrados que intervienen en el procedimiento, y debe instar la prosecución del mismo mediante las medidas u órdenes que considere conveniente para arribar a una resolución conteste con los principios superiores que rigen su actuación.
Balbín señala al respecto, en su análisis de los principios que rigen el procedimiento administrativo, lo siguiente: «… el poder ejecutivo debe instar el trámite por sí mismo, impulsarlo, darle curso y avanzar hasta su resolución, aun cuando la parte interesada no haga nada al respecto»; y más adelante agrega que «en el marco del procedimiento administrativo, no se sigue el principio dispositivo que sí debe respetarse en el proceso judicial» (22).
También se expresa Dromi en sentido similar, al sostener lo siguiente: «En mérito a la tutela del interés público, se impone a la autoridad administrativa el deber de dirigir e impulsar el procedimiento y ordenar la práctica de cuanto sea conveniente, para el esclarecimiento y resolución de la cuestión planteada.El principio de la impulsión de oficio domina en el procedimiento administrativo, en tanto el principio dispositivo o a instancia de parte prevalece en el proceso administrativo» (23).
Por otro lado, y cuando de la faz judicial se trata, las reglas de actuación procesal, imponen a la parte actora -dentro de su alcance- procurar la celeridad y la continuidad de la causa a fin de que la misma no se paralice, y de lo cual los Códigos Procesales en materia contencioso-administrativa establecen mutatis mutandi determinadas prescripciones al efecto (24).
La traslación de la figura al ámbito del derecho público concita dos grandes problemas: de principios y de normas.
El primero transita por determinar de qué modo la caducidad de instancia como instituto procesal genérico debe adaptarse a la realidad iuspublicista, es decir, cuáles son las modulaciones especiales que los principios de derecho administrativo le imprimen a la figura.
La segunda trasunta un problema de integración normativa. En efecto, las normas del proceso administrativo regulan parcial y fragmentariamente el instituto de la caducidad de instancia, remitiendo expresamente en forma directa o residual, a las normas del CPCC. La cuestión es hasta qué punto la falta de regulación expresa justifica la remisión supletoria a la ley adjetiva general, y hasta qué punto debe interpretarse el silencio legislativo como un deliberado apartamiento de dicho régimen.
En el convencimiento de que ninguno de esos problemas puede ser resuelto separadamente -sino apenas enunciado en tales términos- sin la debida consideración del otro, por cuanto normas y principios confluyen en la realidad del caso, abordaremos la cuestión propuesta con base en una hermenéutica integradora y compleja.
IV.EL ROL DEL JUEZ FRENTE AL INSTITUTO EN ANÁLISIS
Por imperio legal y con base constitucional, los magistrados del Poder Judicial tienen la obligación de resolver las controversias sometidas a su conocimiento, y dicha faena debe ser efectuada dando fundamentos suficientes de derecho y dentro de un plazo razonable (25).
Empero, resolver los asuntos bajo su jurisdicción no implica pura y exclusivamente dictar la sentencia de mérito que resuelva el fondo de la cuestión, sino que dicha obligación puede ser materializada a través de otros modos de terminación de los procesos (26), los cuales deben plasmarse en una resolución judicial que, además, se expida sobre otras cuestiones procesales pertinentes (27).
Si bien en el proceso contencioso administrativo convergen similares principios procesales que en el resto de las materias regulad as por los códigos de rito, campean ciertos matices particulares (28). No obstante lo cual, en el desarrollo del mismo a nuestro entender, converge con plena operatividad uno de los principios generales presentes en los ordenamientos rituales, cual es el principio dispositivo.
Este principio es aquel en cuya virtud se confía a la actividad de las partes tanto el estímulo de la función judicial como la aportación de los materiales sobre los que ha de versar la decisión del juez (29). Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado que la parte que promueve un proceso asume la carga de urgir su desenvolvimiento y decisión en virtud del conocido principio dispositivo, sin perjuicio de las facultades conferidas al órgano judicial, y únicamente queda relevada de dicha carga procesal cuando solo al tribunal le concierne dictar una decisión (30).
Como correctamente señala la doctrina (31), en virtud de la aplicación del principio dispositivo, en el proceso administrativo el impulso procesal se encuentra a cargo de las partes, por lo que una vez presentada la demanda, corresponde a estas efectuar las presentaciones y peticiones necesarias para que el proceso avance hacia el dictado de la sentencia definitiva, sin perjuicio -claro está- de las facultades que asisten a losjueces (32), y bajo tal ropaje jurídico rigen plenamente las disposiciones sobre el instituto de la caducidad de la instancia.
A su vez, el magistrado en orden a las prescripciones imperativas de la ley y los principios generales que gobiernan todo proceso judicial, tiene la potestad de instar la prosecución de un proceso judicial, intimando en su caso a la parte correspondiente a activar el mismo, e inclusive a disponer la caducidad de instancia (33), llegado el caso.
Pueden plantearse en algunos la cuestión de cómo compatibilizar las facultades y deberes de naturaleza ordenatorias e instructorias de los magistrados para evitar la paralización de la causa (34), con su facultad de declarar de oficio la caducidad de la instancia -mediando intimación previa en algunos casos «ministerio legis»-. Empero, dichas potestades de ningún modo pueden servir para purgar las falencias de las partes en la tramitación del proceso, so riesgo de menoscabar severamente los derechos constitucionales de la contraparte, como ser el de «igualdad» y de «defensa en juicio».
En suma, la naturaleza pública del proceso contencioso administrativo faculta al magistrado interviniente para avanzar «de motu proprio» en la dirección y desarrollo de aquel, mas ello no exime a las partes de la carga de impulsar el pleito hacia su instancia final, toda vez que, de no ser así, y comprobados que sean los requisitos de procedencia del instituto, el juez declare la caducidad de instancia.
V.MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DEL INSTITUTO EN EL ORDENAMIENTO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO BONAERENSE
Los diferentes ordenamientos procesales de los que se tiene conocimiento, determinan disposiciones referidas a la caducidad y / o a la perención de instancia, de lo que no escapan los códigos procesales en lo contencioso administrativo (35), mucho de los cuales utilizan el vocablo «perención» en vez de «caducidad», lo cual es técnicamente irreprochable, pero consideramos que ello obedece más bien a la razón de evitar confusiones con otro instituto propio de estudio del Derecho Administrativo, cual es la denominada «caducidad de la acción», por no incoar la demanda judicial en los términos fijados por las leyes respectivas (36).
En el caso de la provincia de Buenos Aires, el Código Contencioso Administrativo (37), establece en su art. 62 lo siguiente: «Se producirá la caducidad de la instancia cuando no se impulsare el curso del proceso dentro de los seis -6- meses, salvo en los procesos especiales reglados por el Título II de este Código y el caso previsto en el artículo 21 , en los cuales el plazo será de tres -3- meses» (38).
Nada dice la norma acerca de quién puede solicitar o plantear la caducidad de instancia, o si puede ser dispuesta de oficio, ni tampoco si debe mediar intimación previa a su dictado (39), como sí establece en la misma jurisdicción el Código Procesal en lo Civil y Comercial (40).
No obstante ello, creemos que la norma debe interpretarse en conjunción con el resto de los ordenamientos procesales aplicables en forma supletoria (41), y precisamente el ordenamiento ritual civil bonaerense -luego de una de sus últimas reformas, y a diferencia de su par nacional- sí establece el requisito de «intimación previa y por única vez» a la parte a instar el proceso, bajo la pena de declarar la caducidad de la instancia, lo cual es conteste con los principios que imponen la tutela judicial efectiva y permanente (42).
En orden a un tratamiento metodológico adecuado de la cuestión, es menesterestudiar la aplicación del instituto en relación con los diferentes tipos de pretensiones administrativas contemplados en la ley adjetiva especial.
1. Pretensiones administrativas ordinarias
Por su marcada generalidad y centralidad, nos referiremos primeramente a las pretensiones administrativas ordinarias. En el sistema judicial administrativo de la provincia de Buenos Aires, la pretensión ordinaria aparece como un acto procesal, de objeto variado, en virtud del cual se reclama una determinada conducta ante los jueces especializados en materia administrativa.
Dentro de esta categoría residual, ingresan: 1. las pretensiones anulatorias, que tienen por objeto la impugnación de un acto administrativo particular o general, 2. las pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de derechos, por medio de las cuales se procura el restablecimiento, superación o reconstrucción de un estado anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo -activo u omisivo- que el actor no está obligado a soportar, 3. pretensión indemnizatoria, que apunta a recomponer material o económicamente la situación de intangibilidad de la víctima con anterioridad a la ocurrencia del daño resarcible, 4. pretensión meramente declarativa, cuyo objeto es obtener la declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo.
Sobre esta clase de pretensiones, por ejemplo, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata, en numerosos casos, y con votación unánime, fue estableciendo diversas pautas y alcances para delimitar el instituto de la perención de instancia en el régimen procesal contencioso administrativo, en lo que hace al ámbito de su actuación jurisdiccional.
En la causa «García, Héctor Vicente c/ Tribunal Fiscal de Apelaciones de la Provincia de Buenos Aires» en la que se articuló una pretensión anulatoria directa ante la segunda instancia, dirigida contra una resolución definitiva del Tribunal Fiscal de Apelación de la Provincia de Buenos Aires, el Tribunal marplatense entendió que correspondía declarar de oficio y sin intimación previa, la caducidad de instancia del expediente, teniendo en cuenta lo que establece el art.62 del Código Contencioso Administrativo y las circunstancias de la causa, en la que hacía casi un año que no se había producido actividad útil y los trámites pendientes dependían del impulso de la actora (43).
Al respecto, la Alzada razonó que, sin perjuicio del reenvío al rito civil que se fija en el art. 77, inc. 1 , del Código Contencioso Administrativo, en el caso del instituto de la perención resulta inaplicable la mencionada remisión, por encontrarse especialmente reglado el instituto en la legislación específica, y, citando un precedente del Superior Tribunal Provincial (44), justificó que si una regla procesal difiere entre los institutos reglamentados en el proceso civil y el ritual contencioso administrativo, debe estarse a la regulación mencionada en último término.
El fallo precitado mereció la crítica del Dr. Miguel H. E. Oroz. En concreto, observó que no corresponde forzar interpretaciones para denegar justicia y soslayar el control sobre los actos del poder público, cuando el objeto del proceso administrativo, en todos los casos, trasciende el mero interés de las partes, porque está en juego la verificación del apego de la Administración Pública a la legalidad objetiva (45).
En cuanto a la integración del régimen procesal administrativo, consideró que la regulación del Código en la materia es parcial y fragmentaria, por lo que no debe prevalecer ese vacío normativo, sino que tiene que completarse con las reglas procesales civiles, que se aplican en forma supletoria, y que prevé como recaudo, la intimación previa, antes de la declaración de la caducidad de instancia.
En otro asunto, la Cámara resolvió confirmar la caducidad decretada, en un juicio donde la sociedad accionante intentaba, mediante un proceso ordinario, impugnar los actos administrativos dictados por Defensa del Consumidor, el Juzgado de Faltas y el Jefe de Gabinete de la Municipalidad de la Costa.En su oportunidad, el juez de primera instancia había verificado, de oficio, la inactividad procesal por un lapso superior a seis meses de la actora y tuvo por configurada la caducidad de instancia, en tanto que la parte afectada, en su apelación, había criticado el pronunciamiento porque consideraba que se contrariaba la doctrina legal sentada por la Corte provincial (46).
La Alzada confirmó el fallo, porque, según su entender, era el criterio que, en materia de caducidad, venía aplicando el Tribunal en aquellos asuntos de materia contencioso administrativa que tramitaban mediante el proceso ordinario y, además, no desconocía el precedente citado por la apelante, ya que la solución plasmada en ese caso se había dado en el marco de un proceso que se encontraba en etapa de ejecución al momento de entrar en vigencia el nuevo código. Por ello, los magistrados entendieron que el proceso debía continuar, de acuerdo con el régimen de transición del a rtículo 78, inc. 3 , del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con la reglamentación del Código Varela, y este último autorizaba a efectuar la intimación prevista en el art. 315 del Código Procesal Civil y Comercial (47).
En otro precedente, el Tribunal de Apelación distinguió con mayor precisión su criterio. En la acción, se pretendía, a través de un proceso anulatorio, impugnar un acto administrativo de alcance individual, mediante el cual se había condenado a la actora al pago de una multa, por derechos de publicidad y propaganda (48).
Interpuesta la demanda, el juez «a quo» ordenó librar un oficio dirigido a la demandada, a los fines de examinar posteriormente la admisibilidad de la demanda, de conformidad al art. 23 del Código Contencioso Administrativo vigente, y en consecuencia su confección quedó a cargo del accionante.Transcurrido el tiempo, se presentó la comuna y solicitó la caducidad de instancia, y el magistrado decretó la perención solicitada.
Apelada la decisión, la Cámara volvió a confirmar su postura, en el sentido de que el régimen específico instaurado en el art. 62 del Código Contencioso Administrativo resulta una regulación completa y autosuficiente, que no requiere de intimación previa, como pasa, entre otros casos, con la normativa procesal del derecho privado (49).
La «ratio decidendi» del fallo se basó en que, aunque no se hubiera dado curso a la demanda en el primer despacho, al momento en que se acusa la caducidad, el cauce procesal del caso, estaba estructurado por la propia actora en su presentación como proceso de impugnación ordinario. A tal efecto, distinguió la causa de otros procesos, como la pretensión de ejecución fiscal en cuanto impone la aplicación subsidiaria de las normas procesales civiles, o los recursos impugnatorios directos contra los actos definitivos emanados de Colegios o Consejos Profesionales en los cuales se aplica directamente el trámite sumarísimo del Código Procesal Civil y Comercial, y por ende las declaraciones de caducidad de instancia que conciernen a aquellos casos deben regirse mediante el mencionado ordenamiento legal.
Finalmente, la Cámara afinó su posición en otro precedente donde revocó una sentencia que había declarado la caducidad de instancia.
La actora perseguía, mediante un proceso sumario de ilegitimidad, la nulidad de una resolución que le impusiera una sanción en materia de «defensa del consumidor». Corrido el traslado de la demanda, contestada la misma por la accionada, y abierta la causa a prueba, el magistrado, de oficio, estimó que correspondía decretar la caducidad de instancia (50).
Abierta la etapa recursiva, la Alzada consideró que a la agraviada le asistía razón, ya que al momento de la declaración de caducidad de instancia, no aparecía cuál era el acto de impulso omitido por la actora, habida cuenta de que la pretensión había tramitado de acuerdo a un proceso de acotado debate y prueba (Título II, Capítulo I del Código Contencioso Administrativo) y se había ordenado librar solamente un oficio a la Dirección Provincial de Vialidad, que ya había sido diligenciado y contestado.
Apuntó el tribunal de segunda instancia que no quedaba prueba pendiente, y el expediente estaba en condiciones de pasar a la etapa de alegatos, que debía ordenar el magistrado, ya que es facultad exclusiva del juez del proceso, y el incumplimiento de actividades que de oficio debe cumplir el órgano jurisdiccional, no puede ser imputado a la parte, por cuanto la atribución de instar su realización no puede serle impuesta como carga, de conformidad a doctrina legal de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.
En síntesis, la Alzada consideró excesiva la actuación del magistrado de la anterior instancia que, ante la ausencia de elementos probatorios pendientes de producción, oficiosamente, decretó la perención de la instancia en el caso. Nótese que la invalidación dispuesta por la Cámara respecto a la caducidad decretada por el Juez de Primera Instancia no se fundamentó en la falta de intimación previa -recaudo innecesario para el Tribunal de Segundo Grado-, sino en la inoperancia de la carga de impulsar el proceso por parte del actor en el tramo que media entre la conclusión de la etapa de prueba y los alegatos.
Por su parte, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata, en un caso donde la codemandada se agraviaba del pronunciamiento de primera instancia, que previo a sustanciar el pedido de la caducidad de instancia, ordenaba intimar a la parte actora a manifestar su intención de continuar con la acción y a producir actividad procesal útil, puesto que consideraba que correspondía aplicar literalmente el art.62 del Código Contencioso Administrativo-, resolvió rechazar el recurso de apelación interpuesto (51).
A tal fin, fundó la confirmación del proceder del juzgado de origen, valorando que la regulación especial en la materia solamente hace referencia a los plazos en los que opera el instituto de la perención, y teniendo en cuenta que una correcta hermenéutica del caso requiere remitir a las disposiciones del Código Procesal Civil y Comercial, por aplicación del principio de conservación del proceso y la interpretación estricta que debe primar en materia de caducidad de instancia, todo ello de conformidad al art. 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires que reconoce el principio fundamental de la tutela judicial efectiva en el ordenamiento jurídico provincial.
Interesa remarcar que, en orden a resolver el conflicto de interpretación suscitado, el razonamiento de los camaristas no se circunscribe a la determinación del sentido y alcance de las normas legales aplicables al caso desde un plano netamente positivo, sino que además ponderan cuál de las opciones interpretativas posibles armoniza mejor con los principios jurídicos que se proyectan sobre el proceso judicial.
En sentido concordante, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Nicolás de los Arroyos, resolvió en una causa que resultaba necesaria la intimación previa que se prevé en la normativa procesal civil, de aplicación supletoria en la materia (52).
El caso tramitó mediante una pretensión anulatoria ordinaria. Tras haber declarado la inadmisibilidad de la acción, y no mediando actos eficaces de impulso de la causa, el Juez de Grado declaró de oficio la caducidad de instancia del proceso, con argumentos similares a los vertidos por la Cámara de Mar del Plata.
En la etapa recursiva, la Alzada evaluó que el régimen que regula la caducidad de instancia en el Código Procesal Civil y Comercial provincial (arts. 310 a 318 ), resulta compatible con el texto del art.62 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de los plazos previstos en la norma específica para los diversos juicios.
El Tribunal entendió, asimismo, que no difiere la normativa procesal en la materia con el proceso civil, al no contemplar la intimación previa. Al respecto, destacó que la reforma de la Ley 12.357 , que incorporó la intimación previa en la normativa del proceso civil, es posterior al art. 62 del Código Contencioso Administrativo (t. o. Ley 12.008 ).
En otro caso, esta misma Alzada precisó la forma en que debía tramitarse la intimación previa para que pudiese operar como base suficiente para declarar válidamente la caducidad en caso de nueva inacción de la parte morosa durante el término legalmente establecido. A tal fin, los magistrados entendieron que no basta con el primer acuse de caducidad y consecuente intimación, sino que es preciso además que el juez interviniente le dé un cierre a la cuestión planteada, analizando si corresponde o no decretar la caducidad. De no ser así, no podrá tener lugar la aplicación del instituto de la reincidencia en tanto no se le dio a la primera el tratamiento y cierre adecuados (53).
Finalmente, señaló que, en orden a la prosecución del trámite por la parte, es menester el dictado de una sentencia interlocutoria -no un despacho simple- que disponga la reactivación de la instancia.
2. Pretensión fiscal
La pretensión de ejecución tributaria provincial es una de las acciones que ingresan en la competencia contencioso-administrativa. El art. 2, inc.8 , de la Ley 12.008 incluye como caso contencioso administrativo a todas aquellas causas «relacionadas con la ejecución de tributos provinciales».
La integración de esta materia al régimen contencioso administrativo, amén de hallarse justificada en la relación jurídica «Administración-administrado» que concita la cuestión tributaria, reviste una gran relevancia institucional, por su proyección estadística en el ámbito judicial, su influencia en la recaudación de los recursos estatales y la serie de garantías que rigen en la materia en favor del contribuyente.
Sin perjuicio de lo dicho en punto a la jurisdicción, el derecho procesal aplicable a este tipo de procesos se rige por una ley especial. Se trata de la Ley 13.406 , que regula directamente el juicio de apremio con exclusión de la Ley 12.008.
A diferencia de esta última, que condiciona la aplicabilidad de las disposiciones del CPCCBA a la inexistencia de una norma procesal administrativa expresa y a la compatibilidad de la norma adjetiva civil y comercial con el régimen procesal administrativo (art. 77 de la Ley 12.008), la Ley 13.406 se limita a establecer la aplicación supletoria del Código precitado para todo lo no previsto por dicha norma (art. 25 de la Ley 13.406). Por lo tanto, parecería que la integración de la ley especial con las disposiciones adjetivas generales está sujeta a menos requisitos que el resto de las pretensiones administrativas ordinarias regidas por el art. 77 de la Ley 12.008. Es decir, según lo dispuesto por el art.25 de la Ley 13.406, la mera comprobación de un vacío total o parcial de la norma especial autorizaría «per se» a la aplicación supletoria de las reglas del CPCCBA.
En esta materia, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata, confirmó la declaración de caducidad de instancia que se había dictado en primera instancia (54).
La causa se inició en el Juzgado en lo Contencioso Administrativo de Bahía Blanca N.° 1. Una codemandada solicitó la perención por primera vez, y previa intimación por un plazo de cinco días para que manifieste el apoderado del Fisco su intención de continuar con el trámite del juicio y producir actividad útil, la actora impulsó la causa, pero transcurrido el plazo nuevamente para decretar la perención, otra vez la accionada requirió la aplicación de la caducidad, y en el último requerimiento, el titular del juzgado, en atención a la modificación efectuada al art. 315 del Código Procesal Civil y Comercial, por la Ley 13.986 , decretó la caducidad de instancia, sin intimación previa.
En oportunidad de resolver la apelación, la Alzada entendió que, en el caso de los apremios provinciales, por la remisión que efectúa la legislación específica (Ley 13.406), resulta aplicable el régimen previsto en la normativa procesal civil y comercial para el instituto de la caducidad de instancia.
Asimismo, la Cámara tuvo en cuenta que el apoderado fiscal no negó ni planteó controversia sobre el hecho básico, que no se había producido actividad procesal útil de su parte en un lapso mayor a tres meses, entre que se corrió traslado de las excepciones y el pedido de perención formulado por la contraria.Y señaló que la carga de la demandada de confeccionar la cédula destinada a notificar a la accionante del traslado de las excepciones opuestas, no relevaba a la actora de su carga de instar el proceso, ya que es quien, en definitiva, puede verse perjudicada con la declaración de caducidad.
Por todo ello, el tribunal concluyó que se configuraban las circunstancias objetivas para decretar la caducidad, allende la mera exteriorización de la voluntad de proseguir el juicio. Por lo tanto, rechazó el recurso de apelación interpuesto y confirmó el fallo recurrido.
Por medio de la sanción de los arts. 78 y 79 de la Ley 14.333, la Legislatura Provincial -con una técnica legislativa discutible- modificó, por medio de la ley, el procedimiento para decretar la caducidad en la normativa que regula específicamente las ejecuciones fiscales provinciales. En este punto, el art. 78 de la Ley 14.333 incorporó el art. 18 bis a la Ley 13.406, con la previsión expresa sobre el instituto de la perención en los juicios ejecutivos de índole tributaria (55).
La normativa citada establece lo siguiente: 1. la caducidad podrá ser peticionada en primera instancia por el demandado, en los incidentes, por la parte contraria a quien lo hubiere promovido, y, en los recursos, por la parte recurrida; 2. la petición deberá formularse antes de consentir el solicitante cualquier actuación de la magistratura posterior al vencimiento del plazo normativo, y se sustanciará previa intimación a la parte perjudicada por el término de diez días, para que manifieste su intención de continuar con el trámite y produzca actividad procesal idónea para el avance del proceso; 3. la caducidad también puede ser declarada de oficio por el juez o tribunal, previo cumplimiento del recaudo de la intimación señalada precedentemente y antes que cualquiera de las partes impulse el proceso; y 4.la solicitud de caducidad y su resolución deben ser notificadas, tanto al domicilio del fiscal de Estado en la ciudad de La Plata como al domicilio constituido en las actuaciones judiciales.
El art. 79 de la Ley 14.333, modificó el art. 19 de la Ley 13.406, y se fijó como recaudo necesario para los jueces intervinientes que no provean escritos presentados por los apoderados del Fisco para responder a la intimación de caducidad, sin que se acompañe la pertinente instrucción emanada del fiscal de Estado o del funcionario en quien hubiere delegado la Fiscalía de Estado esa atribución.
En cuanto al plazo de caducidad, interpretamos que, toda vez que el régimen especial de la Ley 13.406 no lo estipula expresamente, corresponde estar al previsto en el art. 313 del CPCCBA para los procesos de ejecución que lo establece en tres meses. La solución queda justificada por la remisión dispuesta por el art.25 de la norma especial, la mayor semejanza procesal del apremio con el juicio ejecutivo -entre los tres tipos de procesos a los que la ley adjetiva general asigna un plazo de caducidad determinado- y, como hemos dicho, la falta de regulación expresa de plazo de caducidad en la ley de apremio provincial.
Es dable resaltar, a nuestros fines, que una de las principales diferencias del régimen de caducidad instituido por la Ley 13.406 respecto del régimen general del CPCCBA reside en el hecho de que la intimación previa debe realizarse cada vez que el órgano judicial se disponga a declarar la caducidad de instancia, sin importar que aquella ya haya sido efectuada ante inactividades previas de la parte contra la cual opera la caducidad.
En resumen, con la reforma legislativa enunciada, se delinea un régimen especial del instituto de la caducidad de instancia para los procesos de ejecución fiscal provinciales (56), que por un lado, disminuye la necesidad de aplicar legislación supletoria (CPCC), y por otro, impone una serie de recaudos específicos, seguramente fundados en el interés fiscal y presupuestario que se encuentra en juego.
3. Pretensión expropiatoria
La pretensión de expropiación deducida por la Administración Pública también se halla bajo la órbita de competencia material de la jurisdicción contencioso-administrativa.En efecto, el art. 2, inc. 9, de la Ley 12.008 califica a la expropiación como caso incluido en la materia contencioso-administrativa: «Las que versen sobre limitaciones al dominio por razones de interés público, servidumbres administrativas y expropiaciones».
Sin perjuicio de lo dicho en punto a la jurisdicción interviniente, el derecho procesal aplicable se rige -al igual que ocurre con las pretensiones fiscales- por una ley especial que regula el proceso judicial de expropiación.En este caso, la norma aludida es la Ley 5708, cuya aplicación prevalece -en materia expropiatoria- sobre el régimen general del proceso contencioso administrativo instituido por la Ley 12.008.
El problema de la aplicación del CPCCBA al proceso expropiatorio se halla regulado por el art. 52 de la Ley 5708 que dispone lo siguiente: «El Código de Procedimiento en lo Civil y Comercial regirá supletoriamente en todo lo no previsto por esta ley para el trámite judicial de las expropiaciones». Al respecto, cabe reeditar las mismas consideraciones vertidas en relación con la ley de apremio fiscal, en cuanto la aplicación de la ley procesal general queda habilitada en la medida del vacío o laguna legal que acuse la ley especial a la hora de reglamentar un determinado aspecto del trámite.
La jurisprudencia bonaerense presenta un panorama divergente.
Por un lado, existe una postura que brega por la exclusión del instituto de la caducidad de instancia en el proceso judicial de expropiación.
En esta línea, la Sala 3 de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de La Plata entendió en un caso de servidumbre de electroducto en el que asimiló el régimen jurídico aplicable a la figura con el correspondiente al instituto expropiatorio en virtud de las similitudes de naturaleza y fin que median entre ambos. Concluyó, finalmente, la inadmisibilidad de la caducidad de instancia (57).
Al respecto, la Alzada sostuvo lo siguiente: «Corresponde la inadmisibilidad de la caducidad de la instancia -al juicio de servidumbre de electroducto, régimen de derecho público de similar naturaleza y finalidades que el instituto expropiatorio, si el fisco ha tomado posesión del bien, y las actuaciones a seguir a fin de precisar el justo valor y hacer efectivo el resarcimiento -que tiene el mismo fundamento y función que la indemnización en la expropiación constituyen un trámite análogo al complementario de ejecución de la expropiación que resulta asimilable a la ejecución de una sentencia. (arts.1, 17 y ss., 24 y 25 Ley 8398; art. 313, inc. 1 CPCC)».
Con una hermenéutica cerrada a la integración normativa, los magistrados de segundo grado interpretaron que la reforma dispuesta por Decr. Ley 7297/67 en cuanto suprime la expresión «perimido el juicio de expropiación» como un dato revelador de la intención del legislador de excluir la aplicación de instituto en esta materia. Al respecto, la Alzada sostuvo lo siguiente: «El juicio expropiatorio, no puede concluir por caducidad de instancia. La reforma introducida por el Dec. Ley 7297/67 que sustituyó entre otros los arts. 43 y 44 de la Ley 5708 suprimió la expresión «perimido el juicio de expropiación» contenido en el texto original de la última de estas normas. Fue intención del legislador de facto excluir la perención de la normativa de la ley citada, pudiéndose afirmar así, que actualmente esta ley no prevé el instituto de caducidad de instancia, y no puede este ser incorporado a través de la remisión que el artículo 52 hace al Código Procesal, porque su exclusión ha sido expresa» (58).
Desde una posición totalmente refractaria al criterio expuesto, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Martín entendió en un fallo en el que confirmó la declaración de caducidad de instancia del juzgado que previno y otras cuestiones, como el modo de la imposición de las costas y el cobro de la tasa de justicia, de relevancia en los costos y efectos del juicio (59).
Cabe puntualizar que, en primera instancia, el Juzgado en lo Contencioso Administrativo N.° 1 de Trenque Lauquen había intimado a la actora, transcurrido un prolongado plazo de i nactividad procesal, a manifestar su intención de continuar la acción y producir actividad procesal útil. A lo cual la accionante no cumplió con la carga requerida y manifestó que, en la acción de expropiación, no procedía la caducidad de instancia.
El magistrado de grado sostuvo los siguientes aspectos: 1.la caducidad de instancia resulta plenamente aplicable al proceso expropiatorio, por aplicación de la cláusula de reenvío del art. 52 de la Ley 5.708 al Código Procesal Civil y Comercial; 2. resulta una institución que excede los intereses particulares de los litigantes, pudiéndose oponer contra las entidades estatales; 3. la Corte Suprema de la Nación la aplicó como modo de terminación de expropiaciones (60); 4. en los juicios expropiatorios no se circunscribe su objeto a fijar la indemnización correspondiente, sino que también pueden ser otras cuestiones materia de su trámite; 5. aunque la reforma del Decr. Ley 7297/67 a la Ley de expropiaciones produjo distintas interpretaciones (61), lo adecuado sería darle una finalidad tendiente a mantener la vigencia de la perención en el proceso de expropiación, eliminando requisitos gravosos que establecía la ley en su texto original; y 6. la perención en el juicio expropiatorio, no altera ni extingue la cuestión sustancial implicada en el proceso, ni afecta la economía procesal del trámite. Siendo todo ello así, declaró la caducidad de instancia, le impuso las costas a la actora y la intimó a integrar la tasa de justicia bajo apercibimiento de ley (62).
Apelado el pronunciamiento, la Alzada consideró, al igual que el «a quo», que la reforma legislativa a la Ley 5708, debe interpretarse con un objetivo tendiente a mantener el instituto de caducidad de instancia en la expropiación, por vía de la remisión que regula el art. 52 de la Ley de Expropiaciones.
La Cámara se adhirió a la posición minoritaria del Dr. Héctor Negri en el caso «Farías», pero añadió que la mayoría en ese caso, dejó de integrar el Alto Tribunal Provincial, y que el Dr.Eduardo De Lázzari, que ahora integra la Suprema Corte, se adhirió en un aporte doctrinario, a la postura favorable a que el instituto de la perención esté legislado también para la expropiación (63).
Complementariamente, se puso de resalto que la solución a la que arribó, no menoscababa los derechos y atribuciones que el juicio expropiatorio intentaba tutelar.
Sintetizando, el fallo comentado reinstaló el tema debatido sobre la aplicabilidad de la perención en el juicio de expropiación, y adoptó una posición favorable a su vigencia normativa.
4. Otras pretensiones de derechos especialmente tutelados
Finalmente, cabe resaltar que existen derechos personales especialmente tutelados a nivel legal, constitucional y convencional que, por su trascendencia jurídica dentro del ordenamiento, condicionan la regular aplicación del instituto de la caducidad de instancia.
El amparo provincial se rige por la Ley 13.928 (Ley de amparo de la provincia de Buenos Aires) que no contiene referencia alguna a la caducidad de instancia. Empero, esta ley prevé una regla de integración normativa y procesal en su art. 25 que habilita en caso de vacío legal, la remisión supletoria al CPCCBA. El precepto citado establece lo siguiente: «Será de aplicación supletoria, en tanto no contraríe la operatividad de esta garantía constitucional, lo establecido en el Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires. Los jueces están facultados para acelerar el trámite, mediante formas más sencillas que se adapten a la naturaleza de la cuestión planteada».
De este modo, y como regla general, el instituto de la caducidad de instancia resultaría aplicable al apremio, salvo que de su extensión supletoria a este proceso resulte afectada la operatividad de la garantía. Como consecuencia de la integración supletoria señalada, el plazo de caducidad del amparo es de 3 meses, coincidente con el aplicable a los procesos sumarios, sumarísimos y juicio ejecutivo que son aquellos que mayor similitud procesal presentan en relación a aquel (art. 310, inc.3 , del CPCCBA aplicable por remisión dispuesta por art. 25 de la Ley 13.298).
En este orden, y con un criterio que hace de la regla general prácticamente una regla absoluta, la Suprema Corte Bonaerense ha resuelto que la procedencia de la perención de instancia en un juicio de amparo, en el que se controvierte una cuestión de tutela a la salud del amparista, solo sería jurídicamente posible si existiese en un mandato del legislador que excluya expresamente este modo de extinción del proceso (64).
Consideramos que, en este tipo de casos, corresponde aplicar un tratamiento más flexible a la cuestión. Así pues, si la controversia administrativa es de naturaleza previsional y se encuentran en juego beneficios de carácter alimentario para cubrir riesgos de incapacidad laboral, ancianidad o subsistencia, o bien si versa sobre el derecho a la salud del actor (incluso cuando en ambos supuestos no se trate estrictamente de un amparo), resulta aplicable la doctrina legal de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (65), en el sentido de atemperar la aplicación rígida de la caducidad de instancia y de señalar que las facultades de instrucción de la magistratura cobran particular relevancia en la materia, a fin de ejercer la dirección del proceso y otorgarle celeridad (66).
Una situación similar se presenta cuando media la existencia de menores entre las partes del proceso, ya que, por un lado, puede abrirse camino como alternativa protectora, la interesante disidencia del Dr.Héctor Tizón, en un caso del Superior Tribunal de Justicia de Jujuy, en cuanto consideró que debe primar todo el plexo normativo constitucional e internacional tuitivo en la materia, en caso de conflicto con normas de carácter formal que amputan sus derechos (67), y por el otro, el criterio pretoriano consolidado, que rechaza la procedencia de la caducidad de instancia en los casos en que no se le dio debida intervención y participación en el juicio al Ministerio Público de Menores a fin de que ejerza la defensa de sus representados (68).
Nos inclinamos por la opción hermenéutica tuitiva, que es la que mejor armoniza con los estándares internacionales y con el reciente fallo dictado por la SCBA en el caso «Melón Gil» (69). En dicha oportunidad, el Cimero Tribunal entendió que correspondía arbitrar «los medios idóneos para asegurar el efectivo ejercicio de su derecho de defensa en juicio (conf. arts. 1 , 18 , 31, 33 , 75 inc. 22 y cctes., Const. nacional; II, XVIII y cctes. , Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 2, 6, 7, 8, 10 y cctes., Declaración Universal de Derechos Humanos; 3, 8, 24, 25 y cctes., Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2, 3, 14, 16 y cctes., Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 1 , 10, 11 , 15 y cctes., Const. provincial)».Y que la adecuada representación procesal tiene como fin «colocar al justiciable en forma efectiva en igualdad de armas con los demás sujetos intervinientes en el proceso».
Sin perjuicio de lo expuesto, consideramos que la interpretación flexible y promantenimiento de la acción judicial propiciada «ut supra» debe ceder ante conductas procesales abusivas y manifiestamente negligentes de la parte que acusa la inactividad procesal. Pues, en tales casos, se desfigura el sentido tuitivo de la interpretación propiciada, convirtiéndose esta en una licencia antifuncional a los fines del proceso.En esta línea, se ha expedido el Juzgado Contencioso Administrativo del Departamento Judicial de Pergamino en el caso «Viglierchio». En estos autos, la Sra. Magistrada a cargo del Juzgado en lo Contencioso Administrativo N.° 1 de San Nicolás (en el cual tramitase la presente «ab initio»), había expresado en referencia a la presente causa y su naturaleza procesal que la misma «debe ser impulsada por el justiciable requirente en aras del logro de una rápida decisión final. Mientras que en este caso, del cotejo del expediente surge que, una vez lograda la medida cautelar, el último impulso procesal de este amparo por la actora peticionante es de fecha: 19 de agosto de 2004 (fs. 159 vta.). Y, transcurridos casi (24) meses más tarde (fs. 168 vta.), la amparista reimpulsa la causa; habiendo observado durante casi dos (2) años, una conducta de absoluta despreocupación de su parte, en arribar a una sentencia definitiva en esta vía expedita por ella elegida y por el Juzgado declarada admisible; circunstancia que no debe soslayarse». Tras comprobarse una nueva inactividad procesal de la parte actora que acarreó nuevamente la paralización de la presente causa (luego de lo ya advertido tanto a fs. 188/191, como a fs. 199 y ss.), el Juez del Juzgado Contencioso Administrativo de Pergamino -que, hasta ese momento, llevaba el trámite de la causa- declaró, en consecuencia, operada la «caducidad de instancia» y, en consecuencia, tuvo por extinguido el proceso (70).
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(1) Conf. Falcón, Enrique M.: op. cit., p. 11.
(2) Hoy receptado por los arts. 2546 y 2547 del CCivCom, Ley 26.694 y sus modif. Art. 2546: «Interrupción por petición judicial. El curso de la prescripción se interrumpe por toda petición del titular del derecho ante autoridad judicial que traduce la intención de no abandonarlo, contra el poseedor, su representante en la posesión, o el deudor, aunque sea defectuosa, realizada por persona incapaz, ante tribunal incompetente, o en el plazo de gracia previsto en el ordenamiento procesal aplicable».
Art. 2547: «Duración de los efectos.Los efectos interruptivos del curso de la prescripción permanecen hasta que deviene firme la resolución que pone fin a la cuestión, con autoridad de cosa juzgada formal. La interrupción del cu rso de la prescripción se tiene por no sucedida si se desiste del proceso o “caduca la instancia”». (El entrecomillado interno me pertenece).
(3) Conf. ROSENBLAT, Héctor C.: «Desistimiento, Allanamiento, Transacción, Conciliación y Caducidad de Instancia en el proceso civil bonaerense», Ediciones Centro Norte, San Isidro, Provincia de Buenos Aires, 1993, p. 51 y ss.
(4) Conf. FALCÓN, Enrique M.: op. cit., y sus citas.
(5) Cf. LEGUISAMÓN, Héctor E.: «Los actos impulsorios en la caducidad de instancia», en Revista de Derecho Procesal, Modos anormales de terminación del proceso. Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2012, p. 144.
(6) Por «instancia», la doctrina entiende a «toda petición o solicitud tendiente a obtener una decisión judicial» (conf. ROSENBLAT, Héctor Claudio: «Desistimiento», op. cit., p. 50 y ss.). o bien un «contradictorio sometido al principio dispositivo» (conf. FALCÓN, Enrique M.: op. cit., p. 15).
(7) Conf. Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V «in re», «Agüero Hugo Alberto y otros c/ Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos s/ empleo público» del 4/9/1996.
(8) SOSA, Toribio E.: Caducidad de instancia. Buenos Aires, La Ley, 2005, p. 1.
(9) Conf. PALACIO, Lino E.: «Derecho Procesal Civil», Tomo IV, p. 218; FORNACIARI, Mario A.: «Modos Anormales de Terminación del Proceso», Buenos Aires, Depalma, Año 1991, t. 3, p. 6.
(10) MARTÍNEZ ÁLVAREZ, Eduardo M.: en «Caducidad de instancia», dirigido por Isidoro Eisner. Buenos Aires, Depalma, 1991, p. 17.
(11) CAMPS, Carlos E.: «Efecto impulsor de los actos procesales», en: La Ley, 19/2/2015, 19/2/2015, 6, La Ley 2015-A, p. 330.
(12) Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal: Sala 3, 23/9/2014, GCBA c. en «Sistema Nacional de Medios Públicos SE s/ ejecución fiscal tributario». Cita Online:AR/DOC/377/2015.
(13) HUTCHINSON, Tomás (dir.): «Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires», 1.ª ed. La Plata, Scotti, 2004, p. 296.
(14) Conf. PALACIO, Lino E.: op. cit., t. 4, p. 221 y ss.
(15) Es dable aclarar que por inactividad no solo se interpreta a la ausencia de actos procesales de impulso, sino también la de aquellos que no tienen efectos de llevar adelante la causa por ser actuaciones inoficiosas o de simple documentación (conf. GOZAÍNI, Osvaldo A.: «Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires». Buenos Aires, La Ley, 2005, t. 1, pp. 598.
(16) Conf. CHIOVENDA, José: «Instituciones de Derecho Procesal Civil», t. 3, p. 311.
(17) Conf. FENOCHIETTO, Carlos E.: «Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires». Buenos Aires, Astrea, 2006, 8.ª ed., pp. 362 y ss.
(18) Conf. Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires: «in re», «Palomo, Miguel Antonio c/ Municipalidad de Lomas de Zamora», del 18/5/2011.
(19) Conf. Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, «in re», «Achilli Luis Sante c/ Provincia de Buenos Aires» del 18/4/11.
(20) Decimos «en principio», pues en ciertos casos el impulso solo es posible por parte del interesado, y sobre él pesa en particulares hipótesis, la carga de instarlo. Ver: DROMI, Roberto: «Derecho Administrativo». Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, 9.ª ed., p. 1034; GORDILLO, Agustín: «Tratado de Derecho Administrativo». Buenos Aires, FDA, 10.ª ed., 2010, t. 4, pp. 11 y 12.
(21) En el mismo sentido: CASSAGNE, Juan C.: «Derecho Administrativo». Buenos Aires, Lexis Nexis, Abeledo Perrot, 8.ª ed., 2006, t. 2, pp. 672 y 673; GORDILLO, Agustín: «Tratado de Derecho Administrativo». Buenos Aires, FDA, 1.ª ed., 2013, t. 8, pp. 462 y 463.
(22) Conf. BALBÍN, Carlos F.: «Curso de Derecho Administrativo». Buenos Aires, La Ley, 2008, t. 2, p. 603.
(23) Conf. DROMI, Roberto: «Derecho Administrativo». Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001, 9.ª ed., p. 1025.
(24) Conf.FALCÓN, Enrique M.: «Caducidad o Perención de Instancia», Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1989, pp. 49-54.
(25) El Código Civil y Comercial, en su art. 3 , señala lo siguiente: «El juez debe resolver los asuntos que sean sometidos a su jurisdicción mediante una decisión razonablemente fundada». Ello encontraba fundamento en los arts. 15 y 16 del derogado CCiv (Ley 340 del 25/9/1869 y sus modif.); también determinan en forma similar esta obligación los ordenamientos procesales.
(26) V. gr.: «Allanamiento», «Desistimiento», «Transacción», «Conciliación», «Declaración de cuestión abstracta» y «Caducidad de instancia».
(27) V. gr.: costas, honorarios, etcétera.
(28) Ello particularmente tanto en lo que hace a la génesis del mismo (v. gr.: agotamiento de la vía administrativa, «solve et repete», plazo de caducidad para instar la acción judicial), así como a los aspectos relativos a la concreción material de lo establecido en una sentencia condenatoria de la Administración (v. gr.: ejecución de sentencias contra el Estado, que presenta ciertas dificultades en comparación de un cumplimiento forzado de una sentencia a un particular).
(29) Conf. VERAMENDI, Enrique V.: «Los Principios Generales del Proceso Administrativo», en Derecho Procesal Administrativo (obra colectiva) de TAWIL, Guido Santiago (dir.). Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2011, p. 50.
(30) Conf. CSJN: «in re», causas «Aice S. A. c/ Provincia de San Luis», del 19/8/1993, «Fisco Nacional (Dirección General Impositiva) c/ Provincia de Mendoza s/ ejecución fiscal» del 6/2/2001, entre otros; en el mismo sentido, véase: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal: Sala 2 «in re», «Martínez María Cristina c/ Estado Nacional – Ley 24.019, Ministerio de Justicia y otro s/ daños y perjuicios», del 1/3/2011, y sus citas; y Sala 5 «in re», «Caimi Gabriela Beatriz c/ Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (Expte. 25486/10)», del 4/11/2014, y sus citas.
(31) Conf.VERAMENDI, Enrique V.: «Los Principios Generales del Proceso Administrativo», en Derecho Procesal Administrativo (obra colectiva), de TAWIL, Guido Santiago (dir.). Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2011, p. 47 y ss.
(32) En el caso de la Provincia de Buenos Aires, por imperio del art.46 del Código Contencioso Administrativo.
(33) Así lo acuerdan, por ejemplo, el art. 316 del Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, previa intimación.
(34) V. gr.: art. 36, inc. 1 , del Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, y art. 46 del Código Contenciosos Administrativo.
(35) V. gr.: arts. 261-268 del Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; art. 18 del Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Salta; arts. 54-58 de la Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Santiago del Estero; arts. 55-58 del Código de Procedimiento Contencioso Administrativo de la Provincia de Córdoba; art. 38 del Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Entre Ríos; art. 31 del Código Procesal Administrativo de la Provincia de Mendoza; arts. 31 y 32 del Código Procesal Administrativo de la Provincia de Neuquén; art. 30 de la Ley del Recurso Contencioso Administrativo de la Provincia de Santa Fe; en el caso del Código Contencioso Administrativo de la Provincia de Tierra del Fuego, su art. 66 remite a las disposiciones sobre perención de instancia del Código Procesal Civil, Comercial, Laboral, Rural y Minero de dicha jurisdicción; art. 14 del Código Contencioso Administrativo de Tucumán; arts. 36-39 del Código de Procedimientos en lo Contencioso Administrativo de la Provincia de Corrientes; arts. 62-65 del Código Contencioso Administrativo de la Provincia de La Rioja; entre otros.
(36) Se ha señalado con acierto lo siguiente: «No es lo mismo hablar de caducidad de la acción que de caducidad de la instancia.Si ocurre lo primero, el demandante no podrá iniciar un nuevo proceso; lo que sí podrá ocurrir en el segundo caso». Conf. CARPENTIERI, María Paula: «La Conclusión Anormal del Proceso Administrativo», en Derecho Procesal Administrativo (obra colectiva), de TAWIL, Guido Santiago (dir.). Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2011, p. 510.
(37) Ley 12.008 y sus modificatorias.
(38) Es decir que, en todos los casos el plazo de caducidad, es de seis meses, salvo en los procesos expresamente determinados en la misma norma (v. gr.: «ejecución tributaria provincial», «amparo por mora», «impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios o consejos profesionales y de cajas de previsión social de profesionales», «impugnación de sanciones en materia de empleo público», «proceso sumario de ilegitimidad» y «cesación de vías de hecho administrativas»), en los cuales será de tres meses.
(39) Tampoco establecía dichas cuestiones el art. 20 de «Código Varela», Ley 2961, vigente con anterioridad.
(40) Conf. art. 315 del Código Procesal en lo Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires.
(41) V. gr.: establece el art. 77, inc. 1 , del Código Contencioso Administrativo lo siguiente: «Serán de aplicación al trámite de los procesos administrativos, en cuanto no sean incompatibles con las prescripciones del presente Código, las normas previstas en el Código Procesal Civil y Comercial».
(42) Conf. art. 15 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires que determina lo siguiente: «La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave».
(43) Cáma ra de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata:«García, Héctor Vicente c/ Tribunal Fiscal de Apelaciones de la Provincia de Buenos Aires», 2/2/2009.
(44) SCJBA: «Larrauri, Oscar Mario c/ Ministerio de Economía. Instituto de Previsión Social s/ amparo por mora», del 22/12/2008, causa A. 68.914.
(45) OROZ, Miguel H. E.: «Declaración oficiosa de la caducidad de instancia en el proceso administrativo bonaerense. Una solución disvaliosa y claramente “contra legem”», en: Sup. Adm. 2010 (noviembre), 24, La Ley, 2010-F, 138.
(46) Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata: «Empresa Distribuidora de Energía Atlántica S. A. c/ Municipalidad de la Costa s/ pretensión anulatoria», del 18/9/2012, voto del Dr. Riccitelli.
(47) CARIDE, Ezequiel: «Algunas cuestiones sobre caducidad de instancia en el régimen contencioso administrativo bonaerense», en: LLBA2013 (diciembre), 1153. Cita Online: AR/DOC/3628/2013.
(48) Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata: «Unilever Argentina S. A. c/ Municipalidad de la Costa s/ pretensión anulatoria», del 18/10/2012, voto del Dr. Mora. Causa C-3354-D01.
(49) Véase: CARIDE, Ezequiel: op. cit.
(50) Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de Mar del Plata: «Unilever Argentina S. A. c/ Municipalidad de la Costa s/ pretensión anulatoria», del 18/10/2012, voto del Dr. Mora, Causa C-3354-D01.
(51) Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de La Plata: «Guillén, Patricia Olga y otro c/ Colegio Parroquial Pío XII y otro s/ pretensión indemnizatoria», del 23/6/2009, causa 8973.
(52) Cámara de Apelaciones de San Nicolás: «AMX Argentina S. A. c/ Juzgado de Faltas N.° 1 de Junín», del 19/2/2013, voto del Dr. Cebey, causa 1512/2012.
(53) Cámara de Apelaciones de San Nicolás: «Hardach Luis Alberto c/ Municipalidad de Colón y otro/a s/ pretensión indemnizatoria – otros juicios», del 31/3/2016, voto del Dr. Valdez. Causa 2198-2016». El criterio también se confirmó por esta misma Cámara en «Super merced S. A.c/ Municipalidad de Pergamino s/ pretensión anulatoria – otros juicios», del 26/2/2016, causa 2203/2016.
(54) Cámara de Apelaciones de Mar del Plata: «Fisco de la Provincia de Buenos Aires c/ González Marinzalta S. C. S. s/ apremio provincial», 31/5/2011, voto de la Dra. Sardo. Causa P-2426-BB1.
(55) Véase: cf. MERTEHIKIAN, Eduardo: «Las leyes de presupuesto del Estado y la modificación del orden jurídico en un auspicioso fallo», en LL 1997-B-361.
(56) Véase: CARIDE, Ezequiel: op. cit.
(57) Cámara de Apelaciones Civil y Comercial de La Plata: Sala 3, Fisco de la Provincia de Buenos Aires, c/ Pascual, Mary Selva s/ Constitución de servidumbre de electroducto, 29/10/1998.
(58) En referencia al régimen nacional, la Corte Suprema de la Nación resolvió, con un criterio intermedio, que correspondía «rechazar el planteo de caducidad de la instancia si la misma no es viable cuando se ha producido el desapoderamiento contra el propietario y la cuestión pendiente queda circunscripta a la determinación de la justa indemnización debida al expropiado y en el caso no se encuentra controvertida la situación de desapoderamiento de la fracción del inmueble objeto del pleito». Si bien no medió aquí una exclusión absoluta del instituto de la caducidad de instancia al régimen expropiatorio, se admitió la incompatibilidad de su vigencia en determinadas etapas del trámite. Véase: CSJN: «Felez Gerónimo y otros c/ Provincia de San Juan s/ expropiación inversa», 15/4/2014, Fallos: 337:469, MJJ85566 .
(59) Cámara de Apelaciones de San Martín, «Rodeo Grande S. A. c/ Fisco de la Provincia de Buenos Aires s/ expropiación inversa», del 17/6/2013, voto del Dr. Saulquin. Causa 3582/2013.
(60) CSJN: causa G. 43, XXI, «Gobierno de la Provincia de Tucumán c/ Estado de la Nación Argentina», del 9/6/1994.
(61) SCJBA: «Fisco de la Provincia c/ Farías, Julio Inocencio», del 14/4/1987, voto de los Dres.Mercader, Cavagna Martínez, San Martín, Laborde y Vivanco, y disidencia del Dr. Negri, causa 35.526.
(62) Véase: CARIDE, Ezequiel: op. cit.
(63) De LÁZZARI, Eduardo N., y PEÑALVA, Guillermo G.: «Caducidad de instancia en la expropiación», en JA, 1988-I-402.
(64) SCJBA: «Larrauri, Oscar Mario c/ Ministerio de Economía. Instituto de Previsión Social s/ amparo por mora», del 22/12/2008, causa A. 68.914.
(65) CSJN: «D’Angelo, Rosa Patricia Godoy de c/ Provincia de Santa Fe»; y causa «Galvalisi, Giancarla c/ ANSES», G. 2744, XXXVIII; RHE; 23/10/2007, Fallos 329:4213, MJJ16716 .
(66) Véase: CARIDE, Ezequiel: op. cit.
(67) STJ Jujuy: causa «Vargas, Moisés R. c/ Balut Hermanos S. R. L.», del 8/6/2007, voto del Dr. Tizón.
(68) CSJN: Fallos 334:1237 «Palacios, Daniel Fernando y otra c/ Provincia de Buenos Aires»; CNCiv, sala M, causa «Maydana, Roberto Luis c/ Unilever Best Foods de Argentina S. A.», del 17/12/2012, voto de los Dres. Díaz de Vivar, De los Santos y Posse Saguier, elDial.com-AA7D0A.
(69) CSJN: «Melón Gil, Juana contra “Melón Gil y Narbaitz , Graciana y otros contra García Salinas e Hijos S. C. A. y otros. Inoponibilidad”. Incidente de nulidad», causa C. 120.620.
(70) Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo N.° 1 del Departamento Judicial de Pergamino, «Viglierchio Robertino Julián c/ IOMA s/amparo», Expte. 1143, 29/10/2014.
(*) Abogado UBA, con orientación en Derecho Administrativo y en Derecho Internacional Público. Especialista en Derecho Administrativo, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario. Juez del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial Pergamino, Provincia de Buenos Aires. Ex Secretario del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial Pergamino, Provincia de Buenos Aires.
(**) Abogado (Diploma de honor), UCA. Especialización para la Magistratura. Doctorado en Derecho (tesis en preparación). Curso de posgrado en Derecho de Familia, Niñez y Adolescencia, UBA. Curso de posgrado en Gnoseología Aplicada a la Investigación, Programa de Formación de Investigadores. Coautor del libro «Derecho de Familia. Jurisprudencia comentada de la Cámara Civil y Comercial de Pergamino».
