Análisis sobre la procedencia constitucional del Decreto de Necesidad y Urgencia 54/17

medico-pacienteAutor: Lanzavechia, Gabriel E. – Ver más Artículos del autor

Fecha: 27-01-2017

Cita: MJ-DOC-10609-AR | MJD10609
Doctrina:

El Poder Ejecutivo Nacional mediante el Decr. de Necesidad y Urgencia 54/17 , el cual fue publicado en el Boletín Oficial de la Nación el día 23 de enero de 2017, realiza una modificación en la Ley de Riesgos del Trabajo que regula el Sistema de Riesgos estableciendo -entre otros cambios- la instancia administrativa previa obligatoria ante las comisiones médicas.

Es menester resaltar que el presente análisis se efectuará sobre la base de dos lineamientos generales. El primero, sobre una «cuestión de fondo» -del DNU-, que versa sobre la inconstitucionalidad e improcedencia de las comisiones médicas como instancia administrativa previa. El segundo, sobre una «cuestión de forma» -del DNU-, que versa sobre la inconstitucionalidad de la modalidad de la modificación del Sistema de Riesgos del Trabajo.

Por ello, sobre el primer lineamiento -la cuestión de fondo-, debemos referir que la nueva norma repugnada, nuevamente regula el procedimiento para reclamar ante las comisiones médicas a los efectos de que los damnificados puedan recurrir a estas para salvaguardar sus intereses, producto de los infortunios laborales acaecidos.

Así las cosas, el Decr. de Necesidad y Urgencia 54/17 establece que los accidentados o quienes adquieran una enfermedad profesional deben presentarse «de manera obligatoria y como instancia previa» ante la «comisión médica», órgano administrativo en donde cumplimentará una serie de recaudos -sin recibir ninguna clase de asesoramiento legal por parte de un letrado-, en donde solamente, relatará con sus palabras el siniestro que le provocó el daño, o bien denunciando la enfermedad que padece, sin presentar medios probatorios, e impedido de alegar hechos que fueron causantes de la afección padecida.Siendo que, si es revisado por los médicos de la Comisión Médica, y su dictamen lo apela ante la Comisión Médica Central; y si discrepa ante este, puede recurrir a la justicia ordinaria del fuero laboral de la jurisdicción provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda al domicilio de la comisión médica que intervino.

Nótese que conforme lo expresado en el párrafo anterior, símil -no idéntico- procedimiento le corresponde al dispuesto en art. 46, inc. 1, de la Ley 24.557 ; el cual fue tachado de inconstitucional oportunamente por la CSJN y por los Tribunales Superiores de las Provincias.

Ahora bien, más allá de la cuestión procedimental que se pretende instaurar como instancia obligatoria, y tal como se mencionó «ut supra», nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación ya se ha expedido arduamente sobre el presente, como así también los máximos tribunales provinciales; sentando así una clara doctrina que entiende la inconstitucionalidad del procedimiento ante las comisiones médicas.

Lo ya afirmado -en párrafo anterior- puede observarse en los casos «Estrada, Ángel y Cía. S. A. c/ Secretaría de Energía y Puertos» , de 2005 (1). Asimismo, en el fallo «Castillo, Ángel Santos c/ Cerámica Alberdi S. A.» , de 2004 (2), procede a declarar la inconstitucionalidad del art. 46 de la LRT, inc. 1, de manera «unánime». Resultando de vital trascendencia el fallo mencionado toda vez que, a partir de él, las víctimas de infortunios laborales pueden acceder directamente a la justicia laboral redirigiendo su reclamo ante la Aseguradora de Riesgos del Trabajo.

Posteriormente, con los fallos «Venialgo, Inocencio c/ Mapfre Aconcagua Aseguradora de Riesgos del Trabajo» (3) y «Marchetti, Néstor c/ La Caja ART S. A. s/ Ley 24.557» (4) (2007) se amplió el criterio establecido en el fallo «Castillo», entendiendo en el primero lo siguiente: «Ley de Riesgos del Trabajo. Competencia.Reclamo por pago de las prestaciones dinerarias (…). Por resultar aplicable la doctrina del precedente registrado en Fallos: 327:3610 («Castillo»), corresponde dejar sin efecto la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que, al confirmar la resolución que hizo lugar a la excepción opuesta por la aseguradora, declaró la incompetencia del fuero para entender en la causa en la que se reclama el pago de las prestaciones dinerarias que corresponden al actor por una minusvalía derivada de un infortunio laboral. Consecuentemente, corresponde declarar competente para conocer en las actuaciones a la Justicia Nacional del Trabajo. (Lorenzetti – Highhon de Nolasco – Fayt (en disidencia) – Petracchi (en disidencia) – Maqueda – Argibay). Mientras que, en el segundo, se sostuvo lo siguiente: «Ley de Riesgos del Trabajo. Competencia. Demanda contra una ART. Si se demanda a una entidad de derecho privado, como son las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, a propósito de un planteo basado en disposiciones de naturaleza común, laboral o de la seguridad social, el reclamo resulta ajeno a la excepcional competencia de la justicia federal».

Es menester agregar los criterios provinciales, coincidentes con las posturas firmadas anteriormente por el Supremo Tribunal, como por ejemplo, el de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires tras el fallo «Quiroga, Juan Eduardo contra Ciccone Calcográfica S. A. Enfermedad» (5) (2003) que también declaró -por mayoría- la inconstitucionalidad del art. 46 de la Ley de Riesgos del Trabajo al considerar que la referida norma altera la estructura jurisdiccional de la Nación en relación con las Provincias, puesto que federalizó temas que no son de esa índole. Como así también el Tribunal Superior de Córdoba entendió, en «Montero José Luis c/ Consolidar s/ Incapacidad» (6), que las pretensiones dirigidas contra las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, aun cuando no se haya concurrido por instancia administrativa, se tramitan por ante el procedimiento laboral local por juicio ordinario.

Por ello, podemos afirmar, en primer lugar, que a través del Decr.de Necesidad y Urgencia 54/17, se estaría violentando el «principio de progresividad» en materia de derechos laborales; siendo notoriamente regresivo el sistema que quiere imponer, y que ya fue repugnado oportunamente por los altos tribunales de nuestro Estado.

Reafirmamos así la idea de que, a lo largo de estos últimos años, los Tribunales Nacionales y Provinciales han ido constituyendo un lineamiento general y / o doctrina respecto de la inconstitucionalidad de las comisiones médicas; comprendiendo este último un órgano administrativo creado al efecto del tratamiento de los infortunios laborales. Advirtiéndose, que a través de la normativa pasada y a través del nuevo Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU), se están otorgando facultades judiciales a la comisión médica, limitando sobremanera la competencia judicial, violentando así el «debido proceso» y el «derecho de acceso a la justicia», derechos constitucionales amparados por los arts. 14 bis , 16, 18 , y por Tratados Internacionales de Derechos Humanos incorporados a ella a través del art. 75, inc. 22 , de la CN.

Importa una violación del acceso a la justicia y al debido proceso, toda vez que se impone una instancia administrativa previa, de recurrir a un órgano administrativo que no es el juez natural competente para entender en la materia; conf. art. 18 de la CN, por lo que se estaría violentando dicha norma constitucional. Asimismo, dilata en el tiempo el acceso a la justicia, toda vez que el trabajador debe transitar un sistema burocrático en detrimento de su interés particular.

Por otra parte, no se explica por qué -por ejemplo- una persona que sufre un accidente de tránsito puede accionar directamente contra los obligados a los efectos de salvaguardar sus derechos sin transitar etapa previa administrativa alguna, recurriendo así de manera directa ante los órganos jurisdiccionales competentes; mientras que al trabajador -persona que se encuentra en una situación de hiposuficiencia dentro de la relación jurídica, y que debe ser expresamente tutelado por esta razón- se le impone una instancia administrativa previa.En consecuencia, lamentablemente, lleva a afirmar que nuestro Estado impone una burocratización sobre el acceso a la justicia a los trabajadores, a los más débiles.

Se resalta que, en materia de accidentes de trabajo, si bien el «sistema» de la Ley de Riesgos de Trabajo pertenece a un subsistema de la seguridad social, a un conflicto que se produce por la actividad de trabajo; siendo así, el empleador contrata una Aseguradora de Riesgos del Trabajo, a través de un «contrato de seguro», por lo que la ART debe responder frente a infortunios sobre la base de las afecciones -sean por enfermedad o por accidente- que se encuentran expresamente tipificadas dentro del sistema.

En conclusión, y respecto del primer eje de análisis, podemos afirmar que el Decr. de Necesidad y Urgencia 54/17 impone una regresión en cuanto al tratamiento de los accidentes de trabajo y / o enfermedades profesionales, dispuesto por nuestros máximos tribunales provinciales y / o nacionales, violentando así el principio de progresividad. Asimismo, importa una limitación a la competencia judicial, violentando así el debido proceso y el derecho de acceso a la justicia, derechos constitucionales amparados por arts. 14 bis, 16, 18, y por los tratados internacionales de derechos humanos incorporados a ella a través del art. 75, inc. 22, de la CN; como así también excluye de los jueces naturales el tratamiento de la cuestión.

En cuanto al segundo eje de análisis de este procedimiento -la forma- es «inconstitucional», pues surge de un decreto del Poder Ejecutivo en clara violación a la división de poderes, consagrado en nuestra Carta Magna; el cual corresponde a las bases republicanas de nuestro Estado, ya que se ha creado una norma en plena atribución de facultades legislativas, y que no son de competencia del Poder Ejecutivo Nacional. Violentando así los siguientes artículos: art. 75, inc. 12; art. 76 y art. 121 de la CN; e in cumpliendo lo normado en el art. 99, inc. 3 , que expresa lo siguiente:«El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo». Por lo que el acto efectuado por el Poder Ejecutivo Nacional, el pasado 23 de enero de 2017, es -a todas luces- contradictorio de la manda constitucional.

Ahora bien, debe entenderse y resaltarse que no es un mero decreto del Poder Ejecutivo Nacional, sino que dicho decreto reviste la naturaleza de «Decreto de Necesidad y Urgencia», instrumento que se encuentra regulado en el mismo art. 99, inc. 3, que frente a situaciones excepcionales que hicieran imposible seguir los trámites ordinarios por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, pueden dictarse decretos por razones de «necesidad y urgencia».

Lo mencionado en el párrafo anterior tira nuevamente por las nubes el fundamento del decreto, dado que en primer lugar no existe una situación excepcional que haga imposible seguir un trámite ordinario por nuestra Carta Magna. Asimismo, se debe agregar que ya se encontraba en tratamiento un «proyecto de ley» con media sanción en el Poder Legislativo Nacional. Por lo tanto, deviene necesario afirmar que no hay tal «necesidad y urgencia».

Compartimos la idea del doctrinario laboralista Dr. Horacio Schick, en su Informe Laboral N.° 55, en donde expresa lo siguiente: «Así este DNU altera las reglas del Estado de Derecho y la división de poderes que caracterizan al modelo republicano fijado por la Constitución Nacional. De acuerdo al mismo, las leyes solo se dictan y modifican a través de otra ley por el Congreso de la Nación» (7).

En consecuencia, y frente a este segundo eje de análisis, podemos concluir que el Poder Ejecutivo Nacional ha violentado la normativa constitucional toda vez que se han arrogado facultades legislativas, y a su vez, no se encuentran establecidos los requisitos y lineamientos excepcionales para que pueda definirse como necesaria y urgente la sanción del decreto; por lo que este deviene notoriamente inconstitucional.

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(1) CSJN: 5/4/2005, «Ángel Estrada y Cía S. A. s/Resolución 71/96- Secr. Ener. y Puertos».

(2) CSJN:7/9/2004, «Castillo, Ángel S. c. Cerámica Alberdi S. A.».

(3) CSJN: V. 159.XLI. «Venialgo, Inocencio c/ Mapfre Aconcagua Aseguradora de Riesgos del Trabajo», 13/3/2007.

(4) CSJN: C. 804. XLIII «Marchetti, Néstor c/ La Caja ART S. A. s/ Ley 24557», 4/12/2007.

(5) SCJBA: L. 75.708 (Adla, LLBA, 2003-530; DT, 2003-A, 897, «Quiroga, Juan Eduardo c/ Ciccone Calcográfica S. A. Enfermedad».

(6) TSJ Córdoba: Sala Laboral, 4-7-2004, «Montero José Luis c/ Consolidar s/ Incapacidad».

(7) Véase el siguiente link . Fecha de consulta: 23/1/2017.

(*) Abogado y profesor universitario, UAI. Maestrando en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales, UNTREF. Profesor adjunto en Derecho de Familia, Derecho Financiero y Tributario, Práctica Profesional Civil y Comercial II, de la Universidad Abierta Interamericana. Profesor adjunto en Derecho Procesal y Práctica Profesional II y Derecho Civil IV (Reales) de la Universidad Católica de La Plata. Profesor Adjunto de Derecho del Trabajo I y II, del Instituto Universitario Escuela Argentina de Negocios. Miembro de la Sociedad Argentina de Derecho Laboral. Autor de publicaciones sobre temas de su especialidad.