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El hecho de que el Estado Nacional provea los fondos necesarios para que las provincias proporcionen los servicios de salud a los beneficiarios del Programa Federal «Incluir Salud», no lo exime de su obligación de velar porque se cumplimente dicho programa y las prestaciones se cubran de manera efectiva

medicamentos-farmaciaPartes: S. A. E c/ Estado Nacional – Ministerio de Salud de la Nación y otros s/ amparo Ley 16.986

Tribunal: Cámara Federal de Apelaciones de Córdoba

Sala/Juzgado: II

Fecha: 27-sep-2016

Cita: MJ-JU-M-101761-AR | MJJ101761
Sumario:

1-Corresponde hacer lugar a la acción de amparo interpuesta contra el Estado Nacional a fin de que se le otorgue cobertura del tratamiento de drenaje linfático manual que le fuera prescripto por el oncólogo y la provisión regular e ininterrumpida, de la medicación según prescripción de su médico psiquiatra, ya que la actora posee cobertura de asistencia médica a través del Programa Federal Incluir Salud y toda vez que el demandado es el último garante del derecho a la salud y a la vida que les asisten a todos los habitantes de la Nación.

Fallo:

Cordoba, 27 de Septiembre de 2016.

Y VISTOS:

Los autos «S., A.E c/ ESTADO NACIONAL – MINISTERIO DE SALUD DE LA NACION Y OTROS s/ AMPARO LEY 16.986» (Expte. N° 11744/2015), en los que la demandada Estado Nacional-Ministerio de Salud de la Nación ha interpuesto y fundado a fs. 185/186vta., recurso de apelación en contra de la Sentencia dictada por el señor Juez Federal de Villa María el 23 de marzo de 2016 (fs. 177/184vta.), en la que dispuso rechazar el planteo de falta de legitimación pasiva articulado por el Estado Nacional-Ministerio de Salud de la Nación y «Hacer lugar a la acción de amparo incoada, y ordenar: a) Al Estado de la Provincia de Córdoba – Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba (Unidad de Gestión Local del Programa Federal «Incluir Salud» – ex Pro.Fe), responsable primario de la ejecución del mismo, proceda a otorgar a la Sra. A. E. S., DNI N° 12.275.005, plena cobertura y asegure la autorización y provisión regular e ininterrumpida, y en forma mensual, de los medicamentos ALPRAZOLAN por 2 mg, 50 comprimidos (1 caja) y SERTRALINA por 50mg, 60 comprimidos (2 cajas) y la plena cobertura, de por vida, del tratamiento de drenaje linfático manual en miembro superior derecho, a razón de tres (3) veces por semana, que le fueran prescriptas por los facultativos de la salud intervinientes; y b) Al Estado Nacional – Ministerio de Salud de la Nación (DNPM), como garante último de la prestación de salud que le cabe, para que en forma subsidiaria y en el supuesto que la UGP no efectivice, en tiempo y forma, la provisión de la medicación y tratamiento (fisioterapia kinesiológica) en cuestión, dé cumplimiento con las mentadas coberturas, en los términos y alcances arriba mencionados.» Impuso las costas a las accionadas. La parte actora contestó los agravios a fs. 188/191 y el señor Fiscal General evacuó la vista corrida a fs.211vta., quedando así la causa en condiciones de ser resuelta.

Y CONSIDERANDO:

I.-Que la señora A. E. S. inicia formal acción de amparo en contra del rio de Salud de la Provincia como Unidad de Gestión del Programa Federal «Incluir Salud» (ex. Pro.Fe), a fin de que se le otorgue de manera inmediata la plena cobertura del tratamiento de drenaj e linfático manual en miembro superior derecho, tres veces por semana, en forma permanente y de por vida, que le fuera prescripto por el oncólogo tratante, y la provisión regular e ininterrumpida, de la medicación ALPRAZOLAN por 200 mg, (una caja) y SERTRALINA por 50 mg, (2 cajas), en forma mensual según prescripción de su médico psiquiatra.

Manifiesta la amparista que es titular de una pensión no contributiva por invalidez (PNC) y que por ello, posee cobertura de asistencia médica através del Programa Federal «Incluir Salud». Relata que en el año 2003 se le practicó una mastectomía con vaciamiento ganglionar, lo que le trajo como consecuencia un linfoedema 6 IV de miembro superior derecho. Sostiene que dicha acumulación de líquido, continúa, le produce pesadez, dolor e impotencia funcional, razón por la cual se le indicó el drenaje descripto, tres veces por semana y de por vida, pues si lo suspende reaparece el problema. Cuenta que también padece de depresión y gastritis crónica, entre otras patologías, por las que se encuentra medicada con ALPRAZOLAN por 200 mg, y SERTRALINA por 50 mg,, los que tampoco puede suspender. Afirma que no obstante ello, la prestadora de salud no cubre ni provee esos tratamientos en forma continua sino de manera irregular (la kinesióloga que la trata interrumpió la práctica por falta de pago de sus honorarios y no se proveen o no se autorizan los medicamentos en tiempo oportuno). Pone de relieve que su derecho a la salud y a la vida tiene protección en la Constitución Nacional y tratados con jerarquía constitucional.Solicita como medida cautelar, que se intime a las accionadas a que en forma inmediata procedan a darle la cobertura de las prestaciones objeto de este juicio. Cita jurisprudencia y doctrina que estima favorables a su postura.

El Estado Nacional opuso excepción de falta de legitimación pasiva y presentó el informe circunstanciado previsto en el art. 8 de la Ley 16.986, el día 30 de abril de 2015 (fs. 131/1334vta.), no haciendo lo propio el Estado Provincial de la Provincia de Córdoba. La parte actora evacua el traslado de la defensa interpuesta, el

13 de mayo de 2015 (fs. 142/143vta.) y no habiendo llegado las partes a un acuerdo en la audiencia de conciliación llevada a cabo (fs. 172/173vta.), el juez a quo dictó sentencia el 23 de marzo de 2016 (fs. 177/184vta.).

II- El representante del Estado Nacional dedujo recurso de apelación en contra de la resolución de grado el 4 de abril de 2016 (fs. 185/186vta.). Se queja en primer lugar porque se hizo lugar a la acción intentada sin que se hubiera acreditado debidamente que existió incumplimiento alguno del Programa Federal «Incluir Salud», por parte del Estado Provincial, quien es el verdadero obligado a cubrir las prestaciones perseguidas por la actora. Afirma que se le dio validez probatoria a documentos emitidos por terceros fuera del proceso sin que hubieran sido reconocidos previamente por los supuestos firmantes, pese a que su parte, contrariamente a lo que consigna el a quo, los desconoció al presentarse el informe del art. 8 de la Ley 16.986. También cuestiona que el juez de grado no manifiesta dónde está el acto u omisión del Estado Nacional que habilite la acción de amparo en su contra, el cual,

afirma, no existe.Reitera que el encargado de prestar la cobertura del tratamiento de

drenaje linfático y de proveer los medicamentos aludidos, siempre fue y sigue siendo el Estado Provincial, motivo por el que se debió rechazar la demanda en contra de su representada.

Por último, se agravia del régimen de costas dispuesto por el Sentenciante, aduciendo que al no haber mediado incumplimiento alguno de su parte, debieron ser soportadas en su totalidad por el Estado de la Provincia de Córdoba.

III- Pasando al tratamiento del primer agravio vertido, vemos que el Estado Nacional sostiene que el Inferior acogió favorablemente el amparo deducido por A. E. S. cuando no se había probado el pretendido incumplimiento de la Provincia respecto del Programa Federal «Incluir Salud». Afirma también que le dio validez probatoria a prueba documental producida por terceros sin que estuviera debidamente reconocida, lo que contrariamente a lo expresado por el a quo sí fue desconocida por su parte en oportunidad de presentarse el informe circunstanciado del art. 8 de la Ley 16.986.

Para comenzar, tenemos que de una prolija lectura del informe referido surge que tal como lo consignara el juez a quo, el ahora quejoso nada opuso a la documental de que se trata en la oportunidad debida.

Por otra parte y en relación a que no habría quedado acreditado incumplimiento alguno del Estado Provincial en su carácter de Unidad de Gestión Provincial del Programa Federal «Incluir Salud» – Córdoba, cabe poner de relieve en primer lugar, que la provincia, en tanto parte interesada no ha cuestionado lo resuelto por el juez a quo. Sin embargo, atento encontrarse como codemandado el Estado Nacional, analizaremos dicho agravio. Surge de lo actuado que el propio Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba el día 20 de enero de 2015 cursó una nota a la «Defensoría Pública Oficial AD HOC» de Villa María (fs. 27), en respuesta a un oficio que le dirigiera la señora Defensora María Luz Felipe el día 6 del mismo mes y año (fs.26/26vta.) con motivo del reclamo por falta de prestaciones efectuado en nombre de la señora A. E. S. En la nota referida se informó que «.el pago de las prestaciones correspondiente a rehabilitación domiciliaria se hará efectivo en el mes de febrero. Se abonarán 4 (cuatro) meses, desde abril 2014 en adelante.»; también se dijo que «Hemos hablado telefónicamente con la Lic. Sabina Andreoli para aclarar el tema de la cadena de pagos y evitar de esta manera el cese de la prestación.» y que la «autorización del esquema de tratamiento para el corriente año 2015, por tres sesiones semanales, por períodos de tres meses, conforme el pedido del oncólogo tratante», había sido elevada a auditoría para su autorización. En otras palabras, se estaba admitiendo que a enero de 2015 existía una deuda respecto a la cobertura de la práctica «drenaje linfático manual» de varios meses y que ya corriendo 2015, todavía no se había autorizado el tratamiento para ese año.

Además, el día 16 de marzo de 2015 la Lic. Sabina B. Andreoli (Kinesióloga y Fisioterapeuta) hizo saber a «Profe – Incluir Salud» que había «prestado servicios de atención domiciliaria» a la paciente A. E. S. desde «Diciembre de 2013 hasta Febrero de 2015, debiendo suspender el tratamiento de Drenaje Linfático Manual en MMSS derecho, por falta de pago de los honorarios profesionales. La deuda es desde Junio de 2014 hasta Febrero de 2015, .» (fs. 30). Más allá de toda discusión respecto a la pertinencia del reconocimiento de la documentación acompañada, está claro que existe plena coincidencia entre lo comunicado por la accionada a la Defensora Pública Oficial ad hoc, lo afirmado por la actora en el libelo introductorio y lo manifestado por la licenciada Andreoli en cuanto a que el tratamiento indicado a A. E. S.por el oncólogo tratante, no se le estaba prestando a causa de la falta de pago de los honorarios de la fisioterapeuta por parte de Programa Federal «Incluir Salud», es decir por el incumplimiento de esta última en su obligación de cubrir dicha práctica.

IV- También se quejó el Estado Nacional porque el juez de grado admitió el amparo intentado en su contra sin explicar, a su entender, cuál es el acto o la omisión que justifica tal decisión, reiterando que la demanda debió ser rechazada a su respecto porque el encargado de prestar la cobertura del tratamiento de drenaje linfático y de proveer los medicamentos aludidos, siempre fue y sigue siendo el Estado Provincial.

De la simple lectura del pronunc iamiento en recurso surge que, contrariamente a lo aseverado por el quejoso, el Tribunal a quo explicó claramente los fundamentos por los que hizo lugar a la acción contra el codemandado Estado Nacional, los que por otra parte, compartimos. En efecto, es el último garante del derecho a la salud y a la vida que les asisten a todos los habitantes de la Nación. El hecho que provea los fondos necesarios para que las provincias proporcionen los servicios de salud a los beneficiarios del Programa Federal «Incluir Salud», no lo exime de su obligación de velar porque se cumplimente dicho programa y las prestaciones se cubran de manera efectiva.

En este sentido esta Sala B de la Cámara Federal con fecha 22/03/2016 se expidió sobre una situación análoga a la presente, en autos «DEFENSORIA PUBLICA OFICIAL c/ CORDOBA, PROVINCIA DE Y OTRO s/ AMPARO LEY 16.986» (Expte. N° 17844/2014/CSI – CA2), en donde se sostuvo que «.teniendo en cuenta que en autos se encuentra en juego el derecho a la salud, e íntimamente relacionado con el derecho a la vida, siendo éstos expresamente reconocidos por la Constitución Nacional y Tratados Internacionales con jerarquía constitucional (arts. 75, inc.22 de la Ley suprema), el Estado Nacional ha asumido compromisos internacionales explícitos orientados a promover y facilitar las prestaciones de salud, obligación que se extiende a los estados provinciales y municipios y otras entidades públicas (por ejemplo obras sociales y empresas de medicina prepaga) que participan de un mismo sistema sanitario destinado a «procurar el pleno goce del derecho a la salud para todos los habitantes del país sin discriminación social, económica, cultural o geográfica», en el marco de una concepción de «integradores» del sector sanitario, en el que la autoridad pública reafirme su papel de conducción general del sistema y las sociedades intermedias consoliden «su participación en la gestión directa de las acciones» (art. 1°, ley 23.661 y Fallos: 321:1684; 323:1339, 3229; 324:3578)»

«Bajo estos parámetros, la autoridad pública nacional ha realizado e implementado planes o programas de inclusión social, destinados especialmente a los sectores más vulnerables, entre los que pueden ser mencionados: el Programa Federal de Salud (PROFE). »

«En estos términos, reafirma lo expuesto el deber que asiste al Estado Nacional -mediante el Ministerio de Salud- de acudir en forma subsidiaria a los requerimientos que le son y/o pudieren ser formulados en materias que le competen referidas a la protección de los derechos y garantías enunciados, de manera de no frustrar los derechos de los beneficiarios de los programas en los que haya intervenido, sea en su creación o en su posterior control. De nos ser así, las leyes sancionadas en la materia no dejarían de ser sino enfáticas enumeraciones programáticas vacías de operatividad, desconociendo el espíritu tuitivo de la legislación nacional sobre el particular.Es decir, tanto la función rectora ejercida por el Estado Nacional en el campo de la salud y también del Ministerio de Salud como autoridad de aplicación para garantizar la regularidad de los tratamientos sanitarios, coordinando sus acciones con las obras sociales y estados provinciales, sin perjuicio de la organización federal y descentralizada que corresponde en cada jurisdicción para la prestación de dichos servicios, y de la responsabilidad que emerge del compromiso internacional asumido por el Estado de asegurar a todos los habitantes del derecho a la salud; son razones que determinan la obligación del Estado Nacional en carácter de codemandado como garante del sistema y del derecho a la salud».

«Como garante del sistema de salud el Estado Nacional tiene una responsabilidad subsidiaria en la provisión de los tratamientos necesarios para tratar los problemas de salud de los beneficiarios del sistema, de manera que si la primaria responsable PROFE – Incluir Salud – Unidad Ejecutora Córdoba no brindara una adecuada atención a sus beneficiarios, el Estado Nacional no podría desentenderse de su deber de suplir tal déficit con acciones positivas encaminadas a brindar la prestación retaceada, pues la salud es un asunto público, relacionado -como se dijo- con el derecho a la vida. Por lo tanto, la responsabilidad del Estado Nacional, a través de sus distintos órganos, en el control y garantía de la cobertura médica de las personas con discapacidad, es explicita, sin perjuicio de las obligaciones asumidas por las autoridades de la Provincia (v. doctrina de CSJN Fallos: 323:3229).»

«En conclusión, el Programa Federal de Salud (PROFE) se trata de un programa consensuado con la máxima autoridad sanitaria de las distintas jurisdicciones, las que, en definitiva, son las responsables primarias de la atención sanitaria y asistencial de la población que reside dentro de sus límites territoriales, es decir, de la gestión del programa, a través de la Unidad de Gestión Provincial (UGP). El Estado Nacional, en tanto, tiene a su cargo la asistencia financiera y velar por el cumplimiento de las obligaciones comprometidas por las provincias. Tal como se expuso, es la Provincia la obligada en primer término a otorgar la cobertura integral, sin embargo el Estado Nacional tiene el rol de rectoría y garante en subsidio de tales prestaciones. En materia de derechos económicos, sociales y culturales, como es el derecho de obtener del Estado una prestación de tratamiento médico, éste se ha comprometido a adoptar las providencias para lograr la plena efectividad de los mismos, en la medida de sus recursos disponibles (conforme surge de los tratados internacionales), para los verdaderos destinatarios de su responsabilidad subsidiaria, que son los carenciados y los enfermos sin cobertura.»

«Por otra parte, corresponde destacar que el Programa Federal de Salud, cubre las prestaciones médicas a los beneficiarios de pensiones no contributivas, encontrándose su gestión a cargo del Ministerio de Salud y Ambiente, conforme al Decreto 1606/2002. Sobre el particular, no está de más señalar que, en las consideraciones de dicho Decreto (por el que, en su art. 1°, se transfiere al Ministerio de Salud la gestión de la cobertura médica de los beneficiarios de pensiones no contributivas otorgadas y a otorgarse con intervención de la Comisión Nacional de Pensiones Asistenciales, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social), se expresa:».Que compete al Ministerio de Salud entender en la planificación global del sector salud y en la coordinación con las autoridades sanitarias de las jurisdicciones provinciales y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el fin de implementar un Sistema Federal de Salud consensuado, que cuente con suficiente viabilidad social. / Que en virtud de las competencias del Ministerio de Salud, resulta conveniente centralizar la función de cobertura médica de los beneficiarios de pensiones no contributivas en el mencionado organismo. / Que entre las funciones encomendadas a la Subsecretaría de Políticas, Regulación y Fiscalización, dependiente de la Secretaría de Políticas, Regulación y Relaciones Sanitarias del Ministerio de Salud, se enuncian las de asistir en la planificación sanitaria y global, la de realizar el control de gestión de planes, programas y proyectos, evaluado los resultados e impacto social de los mismos, por lo que corresponde asignarle en particular la función aludida.»».

«En tales condiciones, resulta razonable que corresponde al Estado Nacional velar por el fiel cumplimiento de los tratamientos requeridos, habida cuenta de la función rectora que le atribuye la legislación nacional y de las facultades que debe ejercer para coordinar e integrar sus acciones con las autoridades provinciales y diferentes organismos que conforman el sistema sanitario del país, en miras a lograr la plena realización del derecho a la salud.».

Por los motivos apuntados, somos de la opinión que también debe rechazarse el planteo vertido por el Estado Nacional en contra de la resolución en recurso.

V- En relación al último agravio vertido, el apelante solicitó que, atento no existir incumplimiento alguno de su parte, las costas fueran soportadas en su totalidad por la Provincia de Córdoba.Entendemos que no le asiste razón al quejoso, ya que reviste la calidad de perdedor en el juicio juntamente con el codemandado Estado de la Provincia de Córdoba – Ministerio de Salud de la Provincia de Córdoba (Unidad de Gestión Local del Programa Federal «Incluir Salud») y no se advierten razones para eximirlo total o parcialmente de cargar con esa obligación.

VI- Resta pronunciarnos sobre las costas de la Alzada, las que de acuerdo al resultado arribado también deberán ser soportadas por la perdidosa (Estado Nacional), en un todo de acuerdo al principio objetivo de la derrota y lo dispuesto en el art. 68 -primera parte- del C.P.C.N.). A tal efecto, los honorarios profesionales del Dr. Juan Carlos Belagardi, Defensor Público Coadyuvante, se fijan en la suma de ($.). No se hace lo propio respecto al Dr. Juan Pablo Miguel, representante del Estado Nacional, por ser profesional a sueldo de la demandada, salvo que acredite una situación diferente.

Por ello,

SE RESUELVE:

1) Confirmar la Sentencia dictada el 23 de marzo de 2016 por el señor Juez Federal de Villa María, en cuanto ha sido materia de agravio.

2) Imponer las costas de la Instancia en su totalidad al demandado perdidoso (Estado Nacional), de conformidad a lo previsto en el art. 68 -primera partedel C.P.C.N.). A tal efecto, los honorarios profesionales del Dr. Juan Carlos Belagardi, Defensor Público Coadyuvante, se fijan en la suma de ($.), no haciéndose lo propio respecto al Dr. Juan Pablo Miguel, representante del Estado Nacional, por ser profesional a sueldo de la demandada, salvo que acredite una situación diferente.

3) Protocolícese y hágase saber. Cumplido, publíquese y bajen.

ABEL G. SÁNCHEZ TORRES

LUIS ROBERTO RUEDA

LILIANA NAVARRO

EDUARDO BARROS

SE CRETARIO DE CAMARA

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