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La Corte Suprema y la Ley de Coparticipación: inconstitucionalidad de las detracciones unilaterales de la masa coparticipable .

jusAutor: Vidal Quera, Gastón F.

Fecha: 10-dic-2015

Cita: MJ-DOC-7548-AR | MJD7548

Sumario:

I. Introducción. II. Las sentencias dictadas: la doctrina jurisprudencial de la Corte. III. El Decreto 2635/15. IV. Reflexiones finales.
Doctrina:

Por Gastón F. Vidal Quera (*)

I. INTRODUCCIÓN

El pasado 24 de noviembre, la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó un conjunto de fallos en causas que tramitan en instancia originaria, de singular importancia en materia de la distribución de la masa coparticipable por parte del Estado Nacional a las provincias, declarando inconstitucionales ciertas detracciones realizadas a esta en forma unilateral por parte del Estado Nacional frente a acciones judiciales iniciadas por las provincias de Córdoba, San Luis y Santa Fe.

No puede pasarse por alto la importancia política y el impacto económico (1) de tales fallos en el momento actual del país, por cuanto se dictaron a días de la asunción de un nuevo presidente (2), pero en la presente colaboración se analizarán los aspectos jurídicos de estos, que me parecen merecen ser resaltados.

En tal sentido, se analizará en forma separada cada uno de los pronunciamientos, con las pertinentes remisiones en cuanto al fondo que realiza el Alto Tribunal, para lograr como conclusión la doctrina jurisprudencial sobre tan importante tema.

Finalmente, se hará referencia a una sentencia dictada el 9 de diciembre por la Corte, en la cual rechazó «in limine» la medida cautelar requerida por la Provincia de Formosa con el objeto del cese de la detracción del 15%, en el entendimiento de que no se había probado concretamente la conducta de la Provincia frente a la prórroga unilateral dispuesta mediante el art. 76 de la Ley 26.078.

II. LAS SENTENCIAS DICTADAS: LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE

Seguidamente se analizarán los fallos, haciendo especial referencia a la doctrina de la Corte en materia del régimen de coparticipación federal de impuestos.

1. «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» (Causa 538/2009)

La Provincia de Santa Fe inició demanda en el año 2009 contra el Estado Nacional con la finalidad de que se declare la inconstitucionalidad del art.76 de la Ley 26.078 de Presupuesto para el año 2006, que prorrogó sin el acuerdo previo de dicha Provincia y en forma unilateral la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino al ANSeS, establecida originalmente en el Acuerdo Federal del 12 de agosto de 1992, suscripto entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, que fuera ratificado por la Ley Nº 24.130 . La Corte declaró inconstitucional la norma que estableció la detracción de la masa coparticipable y ordenó la plena distribución según los parámetros de la Ley de Coparticipación. Asimismo, condenó al Estado Nacional a pagar las sumas que resulten de la liquidación que se realice de las sumas detraídas, con más los intereses, todo ello en el plazo de ciento veinte días contados desde que la respectiva liquidación se encuentre firme. Finalmente, el Alto Tribunal exhortó a que se cumpla con la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional, en concordancia con el art. 75, inc. 2 , y se dicte un nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos de la Nación y las provincias.

Se destacan del fallo las siguientes consideraciones que hizo la Corte:

a. Las leyes-convenio (3) y los pactos (4) constituyen manifestaciones del federalismo de concertación, que forman parte del derecho intrafederal y se los ubica con un rango específico dentro del derecho federal, con la característica de que no pueden ser derogados unilateralmente ni por el Estado Nacional ni por las provincias.

b. Esas leyes-convenio y pactos solo pueden ser modificados por otro acuerdo posterior de la misma naturaleza, debidamente ratificado por leyes de las jurisdicciones que intervengan.

c.El Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales del 12 de agosto de 1992, ratificado por la Ley nacional 24.130 y la Ley de la Provincia de Santa Fe 10.955, autorizó al Estado Nacional a retener un 15%, con más una suma fija de $ 43.800.0000 mensual de la masa coparticipable, para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios.

d. Con el dictado de la Ley 26.078 en el año 2006 se prorrogó de manera unilateral la vigencia de la detracción del 15% de la masa coparticipable y se la pretendió calificar como una asignación específica prevista en el art. 75, inc. 3, de la CN (5).

e. La detracción formulada por la Ley 26.078 no es una asignación específica, por cuanto la facultad constitucional se puede aplicar sobre una parte o el total del producto de la recaudación de impuestos determinados, pero tal detracción no puede hacerse sobre la totalidad o una porción de la masa coparticipable.

f. La responsabilidad del Estado de devolver las sumas con motivo de la Ley de Coparticipación implica el deber periódico de tal obligación -ya que se transfieren las sumas en forma diaria y automática-, por lo que resulta aplicable el plazo quinquenal establecido por el art. 4027, inc. 3 , del Código Civil, lo que se ratifica por el art. 2537 (6) del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, razón por la cual al momento de iniciarse la demanda en el año 2009, el reclamo desde el año 2006 no estaba prescripto.

2. «San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» (Causa 191/2009)

La Provincia de San Luis inició demanda contra el Estado Nacional con la finalidad de que se declare la inconstitucionalidad del art.76 de la Ley 26.078 de Presupuesto para el año 2006, por cuanto argumentó que dicha norma prorrogó unilateralmente la detracción del 15% de la masa coparticipable con destino al ANSeS, establecida originalmente en el Acuerdo Federal del 12 de agosto de 1992, suscripto entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, que fuera ratificado por la Ley 24.130. El Alto Tribunal consideró que los fundamentos eran idénticos a los analizados en la causa 538/2009, comentada en el apartado anterior, por lo que declaró la inconstitucionalidad de la normativa en la que se basaba la detracción y dispuso su cese, y la distribución a la Provincia conforme los índices fijados por la Ley de Coparticipación. Asimismo, condenó al Estado Nacional a pagar a la Provincia las sumas que resulten del cálculo de las cantidades detraídas de acuerdo a la norma impugnada, con más los intereses aplicables, fijando un plazo de ciento veinte días desde que el monto esté determinado.

3. «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad» (Causa 539/2009)

En esta causa, la Provincia de Santa Fe promovió acción declarativa de certeza contra el Estado Nacional con la finalidad de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1.º, inc. a , y 4.º del Decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional por cuando quitaban de manera unilateral fondos a la masa de impuestos coparticipables (Ley 23.548 ), y también solicitó el reintegro de los recursos retenidos por tales conceptos. Cabe recordar que el citado Decreto dispuso que dentro de los recursos de la AFIP necesarios para su financiamiento se encontraba un porcentaje de la recaudación total de los gravámenes (7) y que estos debían ser retenidos por dicha Autoridad Fiscal.

Se destacan del fallo de la Corte los siguientes aspectos:a) el principio de integralidad de la masa coparticipable -conforme lo dispuso la reforma constitucional de 1994- en virtud de la cual son coparticipables los impuestos indirectos internos y los directos creados, por tiempo determinado, por el Estado Nacional, con excepción de la parte o el total de los que tengan asignación específica;

b) no debe alterarse en desmedro de las provincias la distribución de los recursos vigentes a la sanción de la reforma, y hasta el dictado de un nuevo régimen de coparticipación;

c) reiteró que los regímenes de coparticipación forman parte del denominado «federalismo de concertación», con un rango normativo específico dentro del derecho federal, no siendo posible la derogación por cualquiera de las partes (Nación-Provincias);

d) el Decreto 1399/01 establece una detracción de recursos coparticipables, sin que haya mediado ninguna manifestación de acuerdo o adhesión por parte de la Provincia de Santa Fe, ni norma dictada por el Congreso con los recaudos exigidos por el art. 75, inc. 2, de la CN;

e) no es admisible el argumento de que el Decreto impugnado fue dictado en uso de facultades delegadas por la Ley 25.344 , por cuanto dicha norma en ningún caso permite al Poder Legislativo delegar en el Ejecutivo la posibilidad de asignar específicamente recursos coparticipales a la creación, organización o modificación de entes autárquicos, tal el caso de la AFIP;

f) rechazó la excepción de prescripción planteada por el Estado Nacional por considerar que no se trataba de un supuesto de responsabilidad extracontractual, con una prescripción de dos años (8), sino que resultaba de aplicación el plazo quinquenal (9) por tratarse de un deber del Estado Nacional de transferir diaria y automáticamente a cada provincia el monto de recaudación que les corresponde de acuerdo a la Ley 23.548.En definitiva, el Alto Tribunal resolvió que el Decreto resultaba inconstitucional y que la AFIP deje de retener de la cuenta recaudadora los fondos correspondientes a la provincia actora y, asimismo, resolvió que debían restituirse los fondos detraídos a la Provincia, en virtud de la norma cuestionada, para lo cual consideró «la trascendencia institucional del pronunciamiento» y fijó un plazo de ciento veinte días, una vez determinado su monto, para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas.

4. «San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional y otra s/ cobro» (Causa 1039/2008)

La Provincia de San Luis impugnó el Decreto 1399/01, por cuanto detrajo en forma unilateral importes de la masa coparticipable con d estino a la AFIP, y solicitó la devolución de las sumas no transferidas con fundamento en esa norma. Con remisión a la causa 539/2009 se hizo lugar a la demanda, y se ordenó el cese de las detracciones y la devolución de los fondos en el plazo de ciento veinte días, luego que la liquidación se encuentre firme.

5. «Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional y otro s/ medida cautelar» (Causa 786/2013)

La Provincia de Córdoba inició una medida cautelar para que se le ordene al Banco de la Nación Argentina que incorpore a la masa bruta de impuestos nacionales coparticipables al 15% cuya detracción fue realizada por el Estado Nacional. La Corte hizo lugar a la medida cautelar, por considerar que la cuestión es similar a la causa 538/2009 iniciada por la Provincia de Santa Fe y ordenó al Estado Nacional que suspenda de manera inmediata los descuentos que se efectúan a la Provincia sobre fondos de coparticipación federal en virtud de la aplicación del art. 76 de la Ley 26.078.

6.«Formosa, Provincia de c/ Estado Nacional» (Causa 4783/2015)

El 9 de diciembre la Corte rechazó «in limine» la medida cautelar solicitada por la Provincia para que cese la detracción del 15% de la masa de coparticipación federal con destino a la ANSeS, en el entendimiento de que no se probó «… la conducta específica que asumió la Provincia de Formosa frente al dictado del artículo 76 de la ley 26.078», lo que sí se pudo acreditar en las causas de Santa Fe, San Luis y Córdoba. La Corte consideró que de la demanda no se puede comprobar si efectivamente existe analogía entre esas causas y el pedido de Formosa, para concluir que no se puede aplicar «… en forma irreflexiva sus precedentes, ya que tiene el deber en cada caso de examinar y discernir si la norma impugnada reviste o no la invalidez alegada». Sin embargo, el Alto Tribunal volvió a reiterar la necesidad de que se dicte una nueva Ley de Coparticipación, ya que «han transcurrido casi 20 años desde la fecha fijada en la cláusula transitoria sexta de la Constitución Nacional para establecer un nuevo régimen de coparticipación sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias que garantice la remisión automática de fondos y que contemple criterios objetivos de reparto, que sea equitativa, solidaria y que dé prioridad al logro equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2)».

III. EL DECRETO 2635/15

A los pocos días de conocidos los fallos, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 2635/15 , invocando razones de necesidad y urgencia (conforme art. 99, inc. 3 de la CN), por medio del cual dispuso el cese de la detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables destinados a la ANSeS, y también la retención de la cuenta recaudadora de los importes establecidos por el Decreto 1399/01, destinados a la AFIP, cuya inconstitucionalidad también fuera decretada por la Corte.Se planteó rápidamente la inquietud sobre si están dadas las circunstancias excepcionales que impiden seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para el dictado de las leyes y, además, si el Poder Ejecutivo podía dictar ese Decreto al tratarse de una cuestión con naturaleza tributaria, expresamente vedada por el mismo art. 99, inc. 3.

IV. REFLEXIONES FINALES

De los fallos analizados se desprende que la Corte Suprema de Justicia de la Nación reafirmó la importancia del régimen de coparticipación federal de impuestos, su imposibilidad de ser modificado en forma unilateral por cualquiera de las partes y el hecho de que cualquier detracción no pueda ser encuadrada como una asignación específica, en los términos del inc. 3 del art. 75, por cuanto estas siempre son sobre impuestos específicos y no sobre la masa coparticipable. En ese punto, la Corte con contundencia sostuvo: «… las asignaciones específicas solo pueden ser establecidas por el Congreso Nacional sobre una parte o el total de la recaudación de impuestos indirectos o directos en particular, por tiempo determinado y mediante la sanción de una ley especial con las referidas mayorías agravadas de ambas Cámaras, y que esta es la única y excepcional facultad con la que cuenta la Nación para afectar los impuestos que integran la masa coparticipable, sin necesidad de contar con un Pacto o la previa conformidad de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires» (10).

A modo de reflexión final, un punto que me parece central, que es abordado por el Alto Tribunal, está dado por el hecho de que desde fines del año 1996, se encuentra incumplido el mandato del convencional constituyente de 1994, que debía dictarse un régimen de coparticipación conforme lo dispone la Constitución Nacional en su art. 75, inc 2.El actual régimen vigente previsto en la Ley 23.548 prevé que hasta que no se reemplace por una nueva norma se aplicará y, cabe recordar, que es una ley vigente desde 1988, con porcentajes y un conjunto de aspectos que han quedado desactualizados por el paso del tiempo.

En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia exhortó en los fallos comentados a que se cumpla con esa manda constitucional, cuyo cumplimiento redundará en un verdadero federalismo en materia fiscal (11). Con contundencia el Máximo Tribunal sostuvo: «… el Tribunal tampoco puede dejar de señalar que han transcurrido casi diecinueve años desde la fecha fijada en la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional para establecer un nuevo régimen de coparticipación … el legislador constituyente ha definido un mandato explícito e inderogable … reafirmó la inquebrantable decisión de salir de un régimen de distribución de recursos que lleva más de veinticinco años, y de ingresar definitivamente en un nuevo mapa de relaciones financieras y fiscales entre el gobierno federal y los estados provinciales», para concluir que «el conflicto aquí resuelto, y tantos otros análogos sometidos a decisión de esta Corte, se hubieran evitado si se hubiese cumplido con esa manda constitucional» (12).

Me parece que el dictado de una nueva Ley de Coparticipación es un tema fundamental para fortalecer el debilitado federalismo en materia fiscal que tiene nuestro país, que en este tema es federal en el marco constitucional pero con un fuerte unitarismo fiscal ejercido por el Estado Nacional a lo largo de los últimos años.

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(1) Para el caso de Córdoba, Santa Fe y San Luis se estima que en conjunto recibirán unos $ 7.000 millones de la recaudación coparticipables que el Estado les retenía; y por otra parte Santa Fe y San Luis tienen el derecho reconocido por la Corte que se les devuelva fondos retenidos desde el 2006 que se estiman en unos $ 30.000 millones, con más intereses.(2) En todas las causas el dictamen del Procurador General había sido emitido en mayo de 2012, con lo cual el Alto Tribunal se encontraba en condiciones de dictar sentencia desde esa fecha.

(3) Como la Ley 23.548 .

(4) Caso del Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales del 12 de agosto de 1992; el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993; el Compromiso Federal del 6 de diciembre de 1999; el Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal del 17 de noviembre de 2000 -entre otros- y las leyes nacionales y provinciales que los ratificaron y prorrogaron.

(5) Art. 75 : «Corresponde al Congreso: … 3) Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por la ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara».

(6) «Los plazos de prescripción en curso al momento de entrada en vigencia de una nueva ley se rigen por la ley anterior».

(7) A una alícuota inicial del 2,75% y a partir del año 2005 al 1,90%.

(8) Art. 4037 CCiv.

(9) «… la cuestión deba ser subsumida en la norma del artículo 4027, inciso 3º , del Código Civil -aplicable de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2537 del Código Civil y Comercial de la Nación- que establecía el plazo específico para este tipo de casos de prestaciones de naturaleza fluyentes, y según la cual se prescribía por cinco años la obligación de pagar los atrasos de todo lo que debe pagarse por años, o plazos periódicos más cortos, con prescindencia de que dichos pagos tengan su fuente en un contrato o en la ley».

(10) Consid. 25, «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» (CSJ 538/2009), MJJ95689.

(11) Causa 191/2009: «… VI.Exhortar a los órganos superiores de nuestra organización constitucional a dar cumplimiento con la disposición transitoria sexta de la Constitución Nacional, e instituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, y a dictar la consecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en el inciso 2º del artículo 75».

(12) Fallo citado en nota 10.

(**) Abogado, UBA. Carrera de Especialización en Derecho Tributario, UBA. Docente a cargo del curso de verano, curso de invierno y curso regular de Finanzas Públicas y Derecho Tributario, UBA. Docente en la carrera de posgrado de especialización en Procedimiento Tributario y Previsional, CPBA. Adjunto de Derecho Tributario, Cátedra O’Donnell, UCES. Miembro del Departamento Contencioso Administrativo Fiscal y Aduanero del Estudio Lisicki, Litvin y Asociados. Matriculado en el Colegio Público de Abogados de Capital Federal, el Colegio de Abogados de San Isidro y la Cámara Federal de Apelaciones de San Martín. Miembro de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales. Ha escrito artículos sobre temas tributarios y constitucionales para publicaciones jurídicas. Coautor de Régimen tributario argentino, LexisNexis.

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