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Acerca de la importancia del Consejo del Consumidor y del Usuario (COPRODEC) en la provincia de Buenos Aires

42-15765443

42-15765443

Autor: Suárez, Enrique L.

Fecha: 19-ago-2015

Cita: MJ-DOC-7365-AR | MJD7365

Sumario:

I. Haciendo un poco de historia. II. La creación del COPRODEC. III. Algunos aspectos de la labor del COPRODEC.

Doctrina:

Por Enrique L. Suárez (*)

I. HACIENDO UN POCO DE HISTORIA

A. Sabemos que la protección de los consumidores y usuarios tiene su máximo reconocimiento y consagración en el art. 42 de nuestra Carta Magna, tutela esta que va concretizándose en las diversas normativas que a nivel nacional, en el orden legal y reglamentario, conforman el marco normativo del consumo. Entre ellas, cabe destacar a la Ley 24.240 (Ley de Defensa del Consumidor), la que por su art. 3 se integra a su vez «con las normas generales y especiales aplicables a las relaciones de consumo, en particular la Ley 25.156 de Defensa de la Competencia y la Ley 22.802 de Lealtad Comercial».

Pero ello no empece, en modo alguno, a que en el ámbito provincial dicha manda constitucional se vea receptada en el orden constitucional, y en el legal y reglamentario, provincial y/o local, según corresponda, a través de un plexo de normas que constituyen en cada jurisdicción, un marco normativo que regula, en su caso, dentro del ámbito de competencia reservado a las provincias y a los municipios, todo lo atinente a la defensa de los usuarios y consumidores.

B. En el caso concreto que nos ocupa (la provincia de Buenos Aires), el art. 38 de su Constitución establece que «los consumidores y usuarios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección frente a los riesgos para la salud y su seguridad, a la promoción y defensa de sus intereses económicos y a una información adecuada y veraz». Para ello, se encomienda a los poderes públicos competentes proveer «a la educación para el consumo, al establecimiento de procedimientos eficaces para la prevención y resolución de conflictos…» y promover «…la constitución de asociaciones de usuarios y consumidores».

C.A fin de asegurar los derechos y garantías enunciados en favor de los consumidores y usuarios bonaerenses, el legislador local estableció por Ley 13.133 y modificatorias (1), el «Código Provincial de Implementación de los Derechos de los Consumidores y Usuarios», el cual establece las bases legales para la defensa del consumidor y del usuario según los términos del art. 38 de la Constitución provincial, y tiene por objeto establecer las reglas de las políticas públicas y los mecanismos administrativos y judiciales para la efectiva implementación en el ámbito provincial:

a) De los derechos de los consumidores y usuarios reconocidos en la Constitución Nacional y en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

b) De las normas de protección consagradas en la Ley Nacional de Defensa del Consumidor y disposiciones complementarias, sin perjuicio de las competencias concurrentes de la Autoridad Nacional de Aplicación (art. 1 ).

Lo dicho implica una muy concreta finalidad puesta de manifiesto por el «legiferante» como política pública y herramienta de transformación social, que debe ser plasmada y llevada a la práctica por el Poder Ejecutivo provincial, y que implica diseñar e implementar «políticas de protección» y «políticas de regulación».

A través de las primeras, el gobierno provincial deberá formular «políticas enérgicas» de protección de los consumidores y usuarios, dentro del marco constitucional de competencias, y establecer una infraestructura adecuada que permita aplicarlas. A su vez, las medidas de protección al consumidor se deberán aplicar en beneficio de todos los sectores de la población (art. 2 ).

Dicha acción gubernamental de protección debe tener, dentro del marco constitucional de competencias entre otros, los siguientes objetivos (cfr. art.3 ):

a) Políticas de regulación del mercado en materia de protección a la salud, seguridad y cumplimiento de los estándares mínimos de calidad.

b) Políticas de acceso al consumo.

c) Programas de educación e información al consumidor y promoción a las organizaciones de consumidores.

d) Políticas de solución de conflictos y sanción de abusos.

e) Políticas de control de servicios públicos.

f) Políticas sobre consumo sustentable.

Como puede apreciarse, la ley encomienda a la Administración no solamente formular y diseñar políticas públicas en la temática bajo trato, sino también el diseño de programas y acciones gubernamentales con objetivos bien concretos (estos se puntualizan en el aludido art. 3), además de la «infraestructura» (recursos materiales y humanos, procedimientos, etc.) necesaria para concretar dichas políticas a través del logro de metas trazadas en cada temática objeto de las susodichas políticas de protección.

Con respecto a las políticas de regulación (2) (Título III de la normativa), en los arts. 4 a 11 de la Ley 13.133, correspondientes a los Capítulos I a V, son enumeradas y caracterizadas con respecto a cada temática que individualiza el legislador a tal efecto, a saber:

– Acceso al consumo (art. 4 ) (3).

– Protección de la salud y seguridad (arts. 5 y 6 ) (4).

– Controles de calidad y equidad (art. 7 ) (5).

– Consumo sustentable (arts. 8 y 9 ) (6).

– Control de servicios públicos (arts. 10 y 11 ) (7).

Además de ello, la norma se ocupa especialmente de promover como políticas públicas de dinamización del quehacer de la función pública a las problemáticas concernientes a la educación para el consumo (arts. 12 a 15 ), a la información a los consumidores y usuarios (arts.16 a 18 ) y a la organización en asociaciones de los consumidores y usuarios (arts. 19 a 22 ).

D. Por el art. 31 de la norma en estudio, se pone en cabeza de la autoridad de aplicación (que será la que determine el Poder Ejecutivo) la ejecución de las políticas previstas en esta ley y a las que hemos pasado sumariamente revista supra, con el fin de proveer a la protección de los derechos de los consumidores y usuarios consagrados en los artículos 42 y 43 de la Constitución Nacional, en el art. 38 de la Constitución Provincial, y en las demás normas generales y especiales aplicables a las relaciones de consumo, todo ello conforme al art. 31 de la Ley 13.133.

En consecuencia, a través del Decr. 1036 del 24 de mayo de 2004 (8), se designa al Ministerio de la Producción, a través de su Dirección Provincial de Comercio, autoridad de aplicación de la Ley 13.133, por lo que dicha autoridad deberá actuar concurrentemente con los municipios, en la vigilancia, control y juzgamiento en el marco de aplicación de la Ley 13.133, aun en aquellos casos en que las presuntas infracciones pudiesen afectar el comercio local, sin perjuicio de las funciones propias que se le encomiendan en la norma de marras.

En ese mismo orden de ideas, les corresponde a los municipios por el art.79 de la ley, ejercer las funciones emergentes de esta, de la Ley Nacional de Defensa del Consumidor, y de las disposiciones complementarias, de conformidad con los límites en materia de competencias y atribuciones.

Lo dicho confirma la necesidad evidente de que, a fin de no frustrar los objetivos planteados para la defensa de los consumidores en la Ley 13.133, en correlación con el resto del marco normativo en materia de consumo nacional y provincial, debe haber una constante interacción entre la provincia y los municipios, a fin de implementar acciones conjuntas en el marco de las políticas públicas, establecer mecanismos de comunicación y consulta y también, fortalecer espacios de trabajo y formación de consensos en común que eviten contradicciones o conductas contrapuestas que impidan alcanzar la tutela del consumidor y del usuario, por aplicación de criterios disociados o no coordinados entre la provincia y el ámbito municipal en general.

Ello implica al menos dos desafíos: a) respetar el ámbito de la autonomía municipal respectiva, a fin de alcanzar acciones armónicas tanto entre la provincia y los municipios como de estos entre sí, y b) lograr el esfuerzo mancomunado antes mencionado para afrontar con eficiencia las prácticas cotidianas tendientes a conculcar los derechos de los consumidores, ante una realidad cambiante, y cada vez más dinámica y en pleno desarrollo en función de las nuevas prácticas comerciales, tecnologías y modalidades de conducta que plantea el mercado constantemente.

Es por ello por lo que el art. 82, inciso b , de la Ley 13.133 establece para la autoridad de aplicación de la ley, en el marco de la jurisdicción provincial, la obligación de llamar a «un «Plenario Anual» al que serán convocados todos los Municipios de la Provincia a los efectos de unificar el criterio futuro a seguir sobre cada tema sometido al mismo. El criterio que adopte el Plenario respecto de cada tema será vinculante en lo sucesivo para todos los Municipios de la Provincia de Buenos Aires.El Plenario se constituirá con los Municipios que asistan a la convocatoria y sus decisiones se tomarán por mayoría simple. El lugar de funcionamiento será rotativo y su asignación será por sorteo entre los municipios que se postulen para oficiar como anfitriones».

II. LA CREACIÓN DEL COPRODEC

A raíz de lo reseñado, desde el plano institucional, se hizo necesario recrear un ámbito en el cual pudiera darse, entre la provincia y los municipios de la jurisdicción, el trabajo aunado y el compartir de ideas y criterios necesarios para aunar fuerzas en pos de tutelar al consumidor y evitar disensos que debilitasen esa voluntad común (9).

Por eso, a través del Decr. 2833 , del 26 de noviembre de 2004, se creó el Consejo Provincial del Consumidor y del Usuario (COPRODEC), el cual se integra con los representantes de todos los municipios de la provincia de Buenos Aires (art. 1 del decreto).

El objetivo del COPRODEC es formular y unificar criterios, estrategias y políticas públicas comunes en la materia, en cumplimiento de la manda legislativa contemplada en e l art. 82, inc. b, de la Ley 13.133 (art. 2).

Lo referido al objetivo del Consejo suscita algunas reflexiones:

a) Debe constituirse en el ámbito donde la función pública (provincial y municipal) se encuentre y coordine esfuerzos comunes de modo sinérgico, para lograr un resultado del proceso que sea de aplicación uniforme (recuérdese que los criterios sentados por lo que el art.82 de la Ley 13.133 denomina «Plenario» son vinculantes para todos los municipios de la provincia).

b) Si bien la iniciativa está en manos de todos los actores (provincia y municipios), es la autoridad provincial y las autoridades que presiden el Consejo quienes siempre deben tener la iniciativa de activar los mecanismos de encuentro y trabajo común de todas las partes involucradas.

c) La metodología de trabajo (sin perjuicio de estar abiertos a las propuestas, motivaciones, consultas y trabajos que cualquier municipio pueda presentar) se caracteriza principalmente por «formular» políticas, estrategias o criterios, para luego «unificar» las opiniones y trabajos volcados con relación a las formulaciones iniciales propuestas.

Esto significa que debe haber una iniciativa en cabeza del Consejo de convocar con propuestas referidas al desarrollo y ejercicio de las diversas facetas de la función pública, para luego encontrar a través del diálogo y el aporte constructivo una síntesis superadora que contemple todas las realidades municipales para concordarla a su vez con la realidad provincial, y lograr así una propuesta final vinculante para todos, que constituya un cauce de acción y criterios comunes en el ámbito de la política pública en materia de la defensa del consumidor.

En lo referido a la organización del COPRODEC, está constituido por un Comité Ejecutivo integrado con la Presidencia de la Dirección Provincial de Comercio y por 12 representantes municipales, los que deben ser electos por mayoría simple de los votos de todos los municipios presentes en la primera reunión plenaria anual que se realice en cumplimiento del art. 82, inc. b, de la Ley 13.133.Consideramos que este mecanismo de acción municipal por representación es necesario, dada la cantidad de partidos con que cuenta la provincia -135-, lo cual haría imposible y harto farragosa la actividad común y contemporánea de los representantes de la totalidad de las jurisdicciones.

El reglamento interno del COPRODEC podría, en todo caso, prever a posteriori un mecanismo (siempre por elección de los municipios) de rotación en la participación en el Consejo, que puede -incluso- arrojar una continuidad en la participación de uno o más distritos en el Consejo, en función del resultado de la votación.

Lo cierto es que los miembros electos (conjuntamente con el Presidente) deben asesorar en las cuestiones que se planteen en el seno del COPRODEC, realizar un seguimiento de la aplicación de los criterios consensuados en los Plenarios Anuales establecidos por la Ley 13.133, colaborar con la implementación práctica del Plenario y de las reuniones preparatorias a tal fin, con el objeto de acordar una agenda de trabajo (cfr. art. 4 del decreto).

Obviamente, para ello el Consejo se encuentra facultado para:

a) Convocar al Plenario Anual.

b) Convocar en función de ello a las reuniones preparatorias del plenario que sean necesarias, a través de convocatorias que deberán ser realizadas de modo fehaciente con 15 (quince) días corridos de antelación a la fecha fijada para su realización.

c) Dictar su reglamento de funcionamiento.

A fin de que la participación en el COPRODEC no se limite solamente a los municipios representados, además del Plenario Anual, deben idearse otros mecanismos, incluso menos formales, pero más dinámicos y continuos, a fin de permitir la participación y la incidencia del resto de los municipios de la provincia, ya que los aportes, opiniones, sugerencias y consensos deben involucrar a todos los poderes públicos provinciales y locales, siendo luego sintetizados necesariamente en el ámbito más reducido del Consejo, claro está, pero solo la participación integral garantiza una legitimación fruto del consenso de las soluciones y criterios concretos adoptados allí.

III.ALGUNOS ASPECTOS DE LA LABOR DEL COPRODEC

La dinámica del Consejo implica incentivar y facilitar la relación y la labor conjunta entre los órganos con competencia específica en las jurisdicciones de la provincia (Dirección Provincial de Comercio, las dependencias municipales de defensa del consumidor, etc.), a fin de desarrollar, por ejemplo:

a) Actividades de capacitación destinadas por los equipos técnicos de la Administración provincial a los recursos humanos involucrados a nivel local en las políticas públicas de defensa del consumidor (cursos, talleres, jornadas, etc.), en función de temas generales o de alguna temática específica.

b) Intercambios a fin de informar, poner en conocimiento, recepcionar dudas, sugerencias, ideas, objeciones, posibilidades de optimizar proyectos, programas o planes, referidos a temáticas generales (proyectos de normas de dicho tenor en el derecho del consumo) o específicas (modificación de la normativa sobre el Registro No Llame, planteo de cuestiones relativas a los servicios públicos, la medicina prepaga, entre tantas posibilidades) (10).

c) Esta labor conjunta implica sumar el aporte de autoridades nacionales en la materia y el concurso de otros organismos provinciales (v.gr., la Defensoría del Pueblo de la provincia), en función de lograr los objetivos apuntados en estas breves líneas, a la par de dotar a la labor estatal de mayor coordinación y eficacia.

En definitiva, consideramos que compartir experiencias, conocimientos y herramientas de gestión resulta un mecanismo proactivo y sumamente positivo para mejorar la situación de los consumidores y su acompañamiento por parte del Estado en todos sus niveles, gestando colaboración y gestión participativa que, mediante el diálogo y el aporte constructivo no solo contribuye a mejorar la «perfomance» de la gestión municipal en general, sino que al aunar criterios de interpretación de las normas y la jurisprudencia, frente a las constantes novedades que se producen diariamente en la materia, se evitan las soluciones confusas y discordantes, en pos de lograr respuestas uniformes, pero fundamentadas técnicamente y asistidas por el sentido común que buscan mejorar el nivel de vida de la sociedad toda, y su protección respecto de eventuales abusos en las relaciones de mercado. Algo muy importante: Protección del Consumidor y Eficacia y Coordinación Estatal en su logro y gestión. Nada más. Nada menos.

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(1) Sancionada el 27/11/2003, promulgada parcialmente por el Decr. 64 del 16/12/2003 y publicada en el BO 24.859 del 5 al 9/1/04. Modificada por sus similares 13.730 , 14.393 , 14.514 , 14.640 y 14.652 .

(2) El sector público tiene un papel que desempeñar en la supervisión del sistema regulatorio, pues es una de sus funciones principales. La regulación es un ejercicio normativo ejercido por el sector público respecto de una actividad, mediante la cual en nuestra materia se busca normar las imperfecciones del mercado o suplir sus insuficiencias.Las políticas regulatorias son multidimensionales y buscan paliar las consecuencias disvaliosas de la concentración del poder económico, que distorsiona la desigual relación entre los oferentes y los consumidores y usuarios, lo cual requiere «regular para tutelar».

Puede verse LAHERA PARADA, Eugenio: Políticas de regulación y promoción de la competencia, en BARRIONUEVO, Arthur (ed.) y LAHERA PARADA, Eugenio (ed.): CLAD. Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires, 1998 (http://www.clad.org.ve).

(3) «Art. 4 – Las políticas del gobierno deben garantizar a los consumidores y usuarios. a) El acceso al consumo en condiciones de trato digno y equitativo, sin discriminaciones ni arbitrariedades por parte de los proveedores. b) La protección efectiva contra las prácticas que puedan perjudicar la posibilidad de los consumidores de elegir en el mercado. c) La competencia leal y efectiva, a fin de brindar a los consumidores la posibilidad de elegir variedad de productos y servicios a precios justos. d) El permanente abastecimiento por parte de los prestadores de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades corrientes de la población».

(4) «Art. 5 – La Autoridad de Aplicación arbitrará los medios necesarios para el fiel, oportuno e íntegro cumplimiento de las obligaciones de los proveedores, tendientes a garantizar que los productos y servicios comercializados sean inocuos en el uso a que se destinen o [uso] normalmente previsible, protegiendo a los consumidores y usuarios frente a los riesgos que importen para la salud y seguridad. Vigilará asimismo que la información y publicidad sobre productos y servicios no importen riesgos para la salud y seguridad de los consumidores. Controlará en particular, la información y publicidad referida a fármacos, tabaco y bebidas alcohólicas».

«Art. 6 – Comprobado por cualquier medio idóneo que un producto o servicio adolece de un defecto grave o constituye un peligro considerable para los consumidores, la Autoridad de Aplicación debe adoptar medidas para que los consumidores estén debidamente informados y los proveedores deban retirarlo inmediatamente del mercado, prohibiendo la circulación del mismo».

(5) «Art.7 – La Autoridad de Aplicación efectuará los controles pertinentes dentro del ámbito de competencia provincial, a fin de promover y defender los intereses económicos de los consumidores y usuarios, entre otras, en las siguientes materias: a) Calidad de los productos y servicios. b) Equidad de las prácticas comerciales y cláusulas contractuales. c) Veracidad, adecuación y lealtad en la información y publicidad comercial. Específicamente, la Autoridad de Aplicación vigilará que los contratos de adhesión o similares no contengan cláusulas abusivas en los términos de la Ley Nacional de Defensa del Consumidor. La aprobación administrativa de los formularios tipo y otros documentos utilizados en las contrataciones predispuestas, decidida en otras jurisdicciones, no obligará a la Autoridad de Aplicación Provincial a disponer también su aprobación».

(6) «Art. 8 – El Gobierno deberá formular políticas y ejercer los controles pertinentes para evitar los riesgos que puedan importar para el medio ambiente los productos, y servicios que se ofrecen y proveen a los consumidores y usuarios. Las medidas a implementar serán tendientes a que los patrones de consumo actuales no amenacen la aptitud del medio ambiente para satisfacer las necesidades humanas futuras».

«Art. 9 – Las medidas gubernamentales para el consumo sustentable deberán estar encaminadas entre otros objetivos, a los siguientes:

a) Campañas educativas para fomentar el consumo sustentable, formando a los consumidores para un comportamiento no dañino del medio ambiente. b) Certificación oficial de los productos y servicios desde el punto de vista ambiental. c) Impulsar la reducción de consumos irracionales, perjudiciales al medio ambiente. d) Orientar mediante impuestos o subvenciones, dentro del marco de competencia provincial, los precios de los productos según su riesgo ecológico. e) Promover la oferta y la demanda de productos ecológicos. f) Regular y publicar listas respecto a productos tóxicos. g) Regular el tratamiento de «los residuos», con orientación ecológica. h) Información y etiquetado ambientalista. i) Ensayos comparativos sobre el impacto ecológico de productos. j) Impedir las publicidades antiambientalistas».

(7) «Art.10 – Las políticas y controles sobre los servicios públicos de jurisdicción provincial tendrán entre otros, los siguientes objetivos:

a) Asegurar a los usuarios el acceso al consumo y una distribución eficiente de los servicios esenciales. b) Que la extensión de las redes de servicios a todos los sectores de la población no resulte amenazada ni condicionada por razones de rentabilidad. c) La calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos. d) El control de los monopolios. e) La equidad de los precios y tarifas. f) Propender a evitar el cobro de cargos de infraestructura y otras traslaciones de costos a los usuarios. g) La eficacia de los mecanismos de recepción de quejas y atención al usuario. h) Intervenir en la normalización de los instrumentos de medición, a efectos que pueda verificarse su funcionamiento».

«Art. 11 – El Gobierno Provincial dará participación en los directorios de los Entes Reguladores de Servicios Públicos a especialistas en defensa del consumidor. Los poderes públicos adoptarán las medidas necesarias para efectivizar la participación de la Provincia en los Organismos de control de servicios públicos de jurisdicción nacional que comprometan el interés provincial».

(8) BO 25.020 del 8/10/04.

(9) Recuérdese que por el art.2 de la Ley 13.133, el gobierno provincial debe establecer una infraestructura adecuada que permita aplicar políticas enérgicas de protección de los consumidores y usuarios, para lo cual debe contarse con un órgano dotado de recursos y mecanismos apropiados, el cual ha venido a ser el COPRODEC, conforme a los objetivos trazados en tal sentido.

(10) Es frecuente la realización de reuniones generales convocadas para la participación de todos los municipios, para tratar puntualmente la resolución de temas que hacen a la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos en el día a día, y a la más efectiva vigencia de los derechos que le asisten a los consumidores frente a los proveedores en la interacción en el mercado.

Determinados temas, como el precio del abono de la televisión por cable y las recargas virtuales de telefonía móvil; el estudio, tratamiento y consideración de fallos recaídos en estas cuestiones, o en tantas otras, le brindan un insumo de conocimiento y perfeccionamiento al COPRODEC para establecer criterios uniformes que interpreten el alcance y sentido de la jurisprudencia y la normativa dictada en estas materias, que luego, en la gestión diaria de la función administrativa, se traducen en una mayor eficacia en la solución de los problemas de aquellos habitantes que concurren a solicitar la puesta en ejercicio de la tutela adjetiva en sede administrativa de sus derechos conculcados por los oferentes.

(*) Abogado. Magíster en Doctrina Social de la Iglesia, Universidad Pontificia de Salamanca (Campus Madrid). Posgrado en Gestión y Control de Políticas Públicas, FLACSO (sede Argentina). Posgrado en Organizaciones de la Sociedad Civil, FLACSO (sede Argentina). Docente invitado de grado y posgrado, UBA y Universidad Maimónides. Autor de obras sobre temas de su especialidad.

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