Se ordena a la Administración Nacional de la Seguridad Social el cese de todas las conductas y normativas que impidan, denoten o dificulten el ejercicio de la actividad profesional de los abogados

Partes: Colegio de Abogados de Rosario y os. c/ ANSES s/ | amparo

Tribunal: Juzgado Federal de Rosario

Sala/Juzgado: 2

Fecha: 13-mar-2015

Cita: MJ-STF-M-6763-AR | STF6763 | STF6763

Se ordena a la Administración Nacional de la Seguridad Social permitir el ingreso de los abogados a fin de acompañar a sus clientes a realizar trámites ante el ente demandado.

Sumario:

1.-Corresponde hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por el Colegio Público de Abogados contra la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), declarando la nulidad de los actos administrativos emanados por la demandada y denunciados por la parte actora, y de la Circular interna 32/2014; y declarar la ilicitud de la conducta material asumida por la accionada, al impedir el ingreso de los profesionales a fin de acompañar a sus clientes a realizar trámites ante el ente demandado, debiendo éste cesar en la aplicación de dichos actos y vías de hecho denunciadas.

2.-Cabe tener por justificado el empleo de la vía deducida cuando de las constancias de la causa, se configura al menos, un supuesto de ilegitimidad o arbitrariedad de carácter manifiesto, en los términos del art. 1 de la Ley 16.986 y el art. 43 de la CN; al impedir la demandada el ingreso de los profesionales como acompañantes de personas que tienen un turno en virtud de la Ley 26.970 , quedando establecida oportunamente la configuración de una lesión a los derechos del accionante, mediante una conducta que luce susceptible de serio y fundado cuestionamiento.

Fallo:

Rosario, 13 de marzo de 2015.- AUTOS Y VISTOS: La causa caratulada: “COLEGIO DE ABOGADOS DE ROSARIO Y OTS. c/ ANSES s/ AMPARO-LEY 16.986”, Expediente N° 19620/2014 de entrada en este Juzgado Federal de 1ra. Instancia N° 2 de Rosario, a mi cargo, Secretaría “B” del que, RESULTA:

1) A fojas 21/37 y 39/40 comparece la Sra. Araceli Díaz en representación del Colegio Público de Abogados de Rosario, la Sra. María Gabriela Galván, abogada, por derecho propio y el Sr. Héctor Gabriel Zacarías, abogado, por derecho propio, con patrocinio letrado y promueven acción de amparo contra la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) a fin de que se ordene el cese de todas las conductas y normativas que impidan, denosten o dificulten el ejercicio de la actividad profesional de abogado.

En definitiva, solicitan se ordene a la demandada, lo siguiente, a saber: a) se permita el acceso a los expedientes en el archivo dentro de los horarios de atención al público en general de 7 a 13 hs.y sin limitación de cantidad; b) se abstenga de exigir la vinculación del poder como requisito previo para solicitar un turno en representación de una persona; c) se permita solicitar turnos a los profesionales para sus clientes sin ninguna clase de impedimentos materiales, en especial, respecto de los trámites de la nueva ley de moratoria (26.970) y se otorguen dichos turnos en las UDAI de la ciudad del domicilio del peticionante o linderas; d) se abstenga de impedir el ingreso a los profesionales como acompañantes de personas que tienen un turno en virtud de la ley 26.970; e) se abstenga de exigir en forma previa que el profesional pase por el mostrador de orientación para luego ser atendido en virtud de un turno o cualquier otro trámite; f) se permita sin limitación de cantidad que los profesionales sean atendidos por consultas; y g) se deje sin efecto la limitación temporal de las cartas poderes, reconociendo validez mientras el mandato no sea revocado.

A su vez, peticionan se declare la inconstitucionalidad de la Circular 32 y toda otra norma dictada o a dictarse que sirva para amparar las conductas aquí cuestionadas.

Como realidad de los hechos, manifiestan que la ANSeS desde hace un tiempo viene realizando diversos actos hostiles contra el ejercicio profesional, los cuales merecieron la interposición de acciones de amparo ante el Juzgado Federal N° 1 de esta ciudad, actos que se encuentran descriptos por la actora al precisar el objeto de la acción.

En particular y a modo ejemplificativo, refieren como trabas al ejercicio profesional, que para tomar vista de un expediente en el Archivo, sólo se permite en el horario de 7 a I0hs., aun cuando la repartición se encuentra abierta al público en general de 7 a I3hs., y que sólo se puede revisar un expediente por día.

Que el profesional debe realizar a cola en Orientación, oficina que se limita a indicar dónde debe dirigirse el reclamante, situación que es conocida por el abogado que tramita.Que, una vez atendido se entrega un número cuyo máximo de consultas es de tres (3) por día, y por más que el profesional tenga más trámites que esos, no puede realizarlos.

Que, los formularios de ANSeS, incluso los poderes, no siguen las reglas del Código Civil, sino que vencen a los 120 días, con el perjuicio que ello conlleva y la dificultad, no sólo para el profesional, sino también para el afiliado.

Respecto a la moratoria de la ley 26.970, exponen que cuando se piden turnos para la inclusión en dicha moratoria, no existe la posibilidad de que sean pedidos por un profesional, dado que ninguna pestaña del sistema lo permite, sumado a que en algunas reparticiones no se admite que el profesional ingrese a fin de acompañar al beneficiario.

Por último, en cuanto a la Circular interna N° 32, sostienen que es absurda, ya que le impone a los profesionales una doble tarea, primero asistir a la Anses para vincular el poder otorgado por sus clientes, y luego presentarse en el turno, con la consiguiente pérdida de tiempo en el desarrollo del trámite. Que, a ello se suma además, que cuando se solicita un turno de vinculación de poder, éste se otorga en los lugares más insólitos -y por cierto alejados del domicilio del abogado y su cliente-del país.

A continuación efectúan un análisis del marco jurídico que comprende esta acción de amparo, destacando la ilegitimidad de los actos lesivos, y desarrollando, luego, los derechos vulnerados, tales como:la supremacía constitucional, el principio de legalidad, de igualdad y no discriminación, y de defensa en juicio, a los cuales me remito en honor a la brevedad.

Señalan que no se trata de un acto lesivo en particular, sino de un conjunto de conductas, normas y vías de hecho, que no sólo resultan agraviantes contra la dignidad de la profesión y de los abogados, sino que incluso obstaculizan el ejercicio profesional, de tal forma que hacen imposible su realización.

Posteriormente alegan y fundan la legitimación activa del Colegio de Abogados de Rosario, argumentos a los cuales me remito en honor a la brevedad.

Solicitan el dictado de una medida cautelar, la cual es despachada, previo informe del artículo 4° de la ley 26.854, en fecha 31 de octubre de 2014 (fs.75/80vta.). Fundan en derecho su pretensión y ofrecen pruebas.

2) A fojas 58/73 comparece la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), mediante apoderado judicial, y produce el informe del artículo 8° de la Ley 16.986.

Por un imperativo de orden procesal, niegan todas y cada una de las afirmaciones expuestas en la demanda, con excepción de aquellas que en forma expresa se reconozcan.

Alegan la improcedencia de la acción de amparo interpuesta, por los siguientes argumentos: a) existencia de otro medio judicial más idóneo: aducen que el tema de Litis es una situación reglada por el derecho administrativo, por lo tanto corresponde incoar la acción de plena jurisdicción; b)ausencia de acto administrativo arbitrario: entienden que debe presentarse la arbitrariedad de manera ostensible, patente e inequívoca, es decir, visible al examen jurídico más superficial, de manera que la vía del amparo se torna improcedente si resulta necesario realizar una investigación profunda; c) vencimiento del plazo otorgado por la Ley 16.986 para iniciar la acción: alegan que transcurrieron los quince (15) días establecidos en el artículo 2° de la Ley 16.986, d) inadmisibilidad del amparo atento lo normado por el artículo 2° inc.d) de la Ley 16.986.

Ahora bien, respecto a la acción planteada por la actora y la competencia de la ANSeS, manifiestan que dicho organismo, creado mediante Decreto N° 2.284/91, es un órgano descentralizado de la Administración Pública Nacional, dependiente del Ministerio de Trabajo de la Nación, con autonomía normativa para garantizar su pleno funcionamiento y dictar normas y reglamentos que hacen a su propia naturaleza jurídica como órgano de gestión dentro de la Administración Nacional.

Señalan, que esa autonomía normativa es otorgada por el artículo 36 de la Ley 24.241. Que, por lo tanto, la demandada tiene competencia para establecer procedimientos internos en orden al cumplimiento de su misión legal específica, los cuales no pueden pretenderse ilegítimos ni arbitrarios.

Destacan, que existen cuestiones de organización y administración que resultan privativas de cada uno de los poderes del Estado y deben resguardarse del debate judicial.

Continúan su defensa, manifestando que la normativa cuestionada en la demanda de amparo, está destinada claramente a regular la actividad interna de la ANSeS, acto interno que tiene por finalidad concreta y específica preservar la privacidad de aquellos quienes deseen acogerse al Régimen impuesto por la Ley 26.970.

Por otra parte, aducen que la información necesaria para la evaluación de la situación patrimonial y socioeconómica de quién solicita ingresar en la moratoria, está amparada por el secreto fiscal, conforme normativa que invocan, y que ello hace imprescindible tomar los recaudos necesarios para la protección de ese secreto.

Que, esa particular situación hizo que la ANSeS adopte recaudos extremos en lo que respecta a esa protección.

Exponen, que conforme la Circular N°32/14, habiéndose vinculado el poder, el día del turno para el inicio del trámite de moratoria del titular, puede ir el apoderado/abogado y continuar el trámite en representación del titular.

Respecto a la operatoria frente al SICAM, destacan que el apoderado puede concurrir a la UDAI el día asignado para el inicio del trámite de moratoria previsional (previo relación del poder) con el SICAM confeccionado. Que, ANSES realiza su propio SICAM, siendo a opción del titular o apoderado el envío a la AFIP del que consideren conveniente.

Que, el sistema para apoderados se concentra en dos turnos, el primero para vincular el poder y el segundo para el inicio del trámite de moratoria previsional.

Enfatizan que las normas cuestionadas en ningún punto alteran o restringen de manera arbitraria los derechos constitucionales que protegen el ejercicio profesional, ni el derecho de los titulares a contar con patrocinio letrado. Que no existen vías de hecho que desde el dictado de la Ley 26.970 hubieran bloqueado la posibilidad de que los abogados inicien el trámite jubilatorio de aquellos interesados en someterse al nuevo régimen.

Destacan que las medidas adoptadas a fin de reglamentar el acceso al régimen previsto en la Ley 26.970, responden al ejercicio de la facultad de organización y gestión de recursos, privativa de la Administración Pública en el ejercicio de las prerrogativas que le son propias y emanan del sistema republicano de gobierno, en función de una decisión de oportunidad, mérito y conveniencia, insusceptible de ulterior revisión jurisdiccional.

Cita jurisprudencia que consideran avalativa de su pretensión.

3) A fojas 92 se proveen las pruebas ofrecidas por las partes. Se tiene presente la documental acompañada. Se producen en consecuencia: a) Testimonial: ofrecida por la parte actora a fojas:

102/103, 104/105, 106/107vta., y 108/109.

A fojas 110/112 la parte actora denuncia el incumplimiento de la demandada de la medida cautelar dictada en autos, y acompaña acta de constatación notarial N° 498. A fojas 114/115 la demandada contesta el traslado corrido al efecto.

4) A fojas 117/117vta.obra el acta de audiencia dispuesta en los términos del artículo 36 del C.P.C.C.N., no habiéndose arribado a un acuerdo conciliatorio, se dispone el pase de los autos a despacho para dictar sentencia.

Y CONSIDERANDO:

1) Prima facie, previo a ingresar en el tratamiento de la causa traída a estudio para resolver, corresponde verificar los presupuestos de admisibilidad que surgen del artículo 43 de la Constitución Nacional.

En tal sentido, debe tenerse presente que se trata de una acción de amparo promovida por el Colegio de Abogados de Rosario, y los abogados María Gabriela Galván y Héctor Gabriel Zacarías, contra la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), a fin de que se ordene el cese de todas las conductas y normativas que impiden, denosten o dificulten el ejercicio de la actividad profesional de abogado, y se declare la inconstitucionalidad de la Circular N° 32 y toda otra norma dictada o a dictarse que sirva para amparar las conductas cuestionadas.

En definitiva, solicitan se ordene a la demandada, lo siguiente, a saber: a) se permita el acceso a los expedientes en el archivo dentro de los horarios de atención al público en general de 7 a 13 hs.y sin limitación de cantidad; b) se abstenga de exigir la vinculación del poder como requisito previo para solicitar un turno en representación de una persona; c) se permita solicitar turnos a los profesionales para sus clientes sin ninguna clase de impedimentos materiales, en especial, respecto de los trámites de la nueva ley de moratoria (26.970) y se otorguen dichos turnos en las UDAI de la ciudad del domicilio del peticionante o linderas; d) se abstenga de impedir el ingreso a los profesionales como acompañantes de personas que tienen un turno en virtud de la ley 26.970; e) se abstenga de exigir en forma previa que el profesional pase por el mostrador de orientación para luego ser atendido en virtud de un turno o cualquier otro trámite; f) se permita sin limitación de cantidad que los profesionales sean atendidos por consultas; y g) se deje sin efecto la limitación temporal de las cartas poderes, reconociendo validez mientras el mandato no sea revocado.

2) Pues bien, sentado ello, cabe en esta instancia, despejar las objeciones preliminares, opuestas por el representante de la Administración Nacional de la Seguridad Social (en adelante ANSeS).

En sustancial síntesis, alega la existencia de otro medio judicial más idóneo, la ausencia de acto administrativo arbitrario; el vencimiento del plazo otorgado por la Ley 16.986 para iniciar la acción y la inadmisibilidad del amparo atento lo normado por el artículo 2° inc. d) de la Ley 16.986.

En tal sentido, adelanto que las objeciones de orden formal aducidas por la demandada no pueden ser atendidas.

En primer lugar, considero imperioso destacar que la acción de amparo puede ser ejercida por toda persona individual o jurídica, que tenga un derecho subjetivo afectado de manera personal y directa. El artículo 43 de la Norma Suprema establece:”Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro remedio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, derechos o garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En este caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva”.

Justicia de la Nación, por sentencia del 22 de abril de 1997, Fallos: 320:090; en igual sentido “Asociación Benghalensis y otros c/ Ministerio de Salud y Acción Social Estado Nacional s/ amparo ley 16.986” (dictamen del 22 de febrero de 1999, a cuyos términos se remitió el Tribunal por mayoría en su sentencia del 11 de julio de 2000 (Fallos: 323:1339)) y en el caso publicado en Fallos: 325:524 (“Mignone”). Por lo tanto, en mérito de ello corresponde reconocerle legitimación activa al Colegio Público de Abogados de Rosario.

De la norma constitucional supra transcripta, puede considerarse que la procedencia del amparo supone una lesión producida o a producirse. Dicha lesión se configura por un acto u omisión de la autoridad pública o de un particular, actuando en forma ilegal y arbitraria.

De las constancias de la causa, se advierte configurado, al menos, un supuesto de ilegitimidad o arbitrariedad de carácter manifiesto, en los términos del artículo 1° de la Ley 16.986 y el art. 43 de la Constitución Nacional; al impedir la demandada el ingreso de los profesionales como acompañantes de personas que tienen un turno en virtud de la ley 26.970 (cfr. constancias obrantes a fs.110/111 y despacho cautelar a fojas 75/80vta.).

De tal manera, siendo que ha quedado establecida oportunamente la configuración de una lesión a los derechos del accionante, mediante una conducta que luce susceptible de serio y fundado cuestionamiento, procede tener por justificado el empleo de la vía intentada.

Sin perjuicio de ello, cabe destacar que a partir de la reforma constitucional, obsta a la viabilidad de la acción de amparo, la existencia de “otro medio judicial más idóneo”. Por lo tanto, atento la índole de las conductas desplegadas por la demandada, conforme lo precisara la actora al momento de delimitar el objeto de la acción, considero que no encuentro otro medio judicial más idóneo que permita obtener la protección o garantía constitucional reclamada.

Máxime que, tal como lo viene sosteniendo la Corte Suprema de Justicia, -aún antes de la reforma Constitucional- cuando al momento de dictar sentencia, se pueda establecer si la conducta cuestionada resulta o no manifiestamente ilegal, el juicio de amparo es el marco adecuado para instrumentar el correspondiente debate. Impedir ese examen y dilatar la decisión sobre temas sustanciales, invocando inexistentes o inválidas restricciones procesales, implica contrariar las disposiciones constitucionales y legales del juicio de amparo. No es postulable, en abstracto, la “existencia de otras vías”, sino que depende, en cada caso, de la situación planteada, evaluable por el Tribunal (C.S.J.N. in re “Peralta” del 27/12/90, Fallos 313:1513; “Video Club Dreams” del 6/7/95, Fallo 318:1154; “Lifschitz, G.B” del 15/6/04; entre otros).

En cuanto a la defensa argüida relativa al vencimiento del plazo de caducidad establecido por la Ley 16.986, corresponde señalar que en el sub lite se encuentra controvertido la validez de una sucesión de actos, que de manera consecutiva y reiterada, lesionan en forma arbitraria los derechos constitucionales de la actora, por lo cual, corresponde el rechazo de este argumento defensivo.

Por último, aduce la accionada la inadmisibilidad del amparo atento lo normado por el artículo 2° inc.d) de la Ley 16.986. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tiene dicho que: “El mentado artículo 2° inc. d) de la ley 16.986 no puede ser entendido en forma absoluta, porque ello equivaldría a destruir la esencia misma de la institución que ha sido inspirada en el propósito definido de salvaguardar los derechos sustanciales de la persona reconocidos por la Constitución, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto (Fallos 267:215; 306:400).Que, sentado ello, cabe afirmar que el art. 2° inc. d) de la ley 16.986 halla su quicio constitucional en tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del proceso de amparo, cuando en el momento de dictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no clara, palmaria o manifiestamente violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a proteger.

Impedir este análisis en el amparo es contrariar las disposiciones legales que lo fundan al establecerlo como remedio para asegurar la efectiva vigencia de los derechos constitucionales, explícitos o implícitos, así como la función esencial de esta Corte de preservar la supremacía constitucional (arts. 31 y 100 de la Ley Fundamental). La interpretación armónica de estas normas no permite dar al art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 otra inteligencia que la antes señalada. (Fallos 313:1513).

En mérito de lo expuesto, considero que el marco formal por el cual se ha encauzado la pretensión, resulta idóneo, atento encontrarse reunidos los recaudos de admisibilidad formal, en los términos del art. 1° de la ley 16.986 y el art. 43 de la Constitución Nacional.

3) Despejadas las cuestiones preliminares tratadas hasta aquí, cabe abordar específicamente el tratamiento de la cuestión litigiosa del evento de marras.

Esto es,se ordene a la demandada el cese de todas las conductas y normativas que impidan, denosten o dificulten el ejercicio de la actividad profesional de abogado.

En definitiva, la actora solicita se ordene a la demandada, lo siguiente, a saber:a) se permita el acceso a los expedientes en el archivo dentro de los horarios de atención al público en general de 7 a 13 hs. y sin limitación de cantidad; b) se abstenga de exigir la vinculación del poder como requisito previo para solicitar un turno en representación de una persona; c) se permita solicitar turnos a los profesionales para sus clientes sin ninguna clase de impedimentos materiales, en especial, respecto de los trámites de la nueva ley de moratoria (26.970) y se otorguen dichos turnos en las UDAI de la ciudad del domicilio del peticionante o linderas; d) se abstenga de impedir el ingreso a los profesionales como acompañantes de personas que tienen un turno en virtud de la ley 26.970; e) se abstenga de exigir en forma previa que el profesional pase por el mostrador de orient ación para luego ser atendido en virtud de un turno o cualquier otro trámite; f) se permita sin limitación de cantidad que los profesionales sean atendidos por consultas; y g) se deje sin efecto la limitación temporal de las cartas poderes, reconociendo validez mientras el mandato no sea revocado.

A su vez, peticionan se declare la inconstitucionalidad de la Circular 32 y toda otra norma dictada o a dictarse que sirva para amparar las conductas aquí cuestionadas.

En lo que aquí interesa, el representante de la demandada afirma como argumento defensivo central, que las medidas adoptadas responden al ejercicio de la facultad de organización y gestión de recursos, privativa de la Administración Pública en el ejercicio de las prerrogativas que le son propias y emanan del sistema republicano de gobierno, en función de una decisión de oportunidad, mérito y conveniencia, insusceptible de ulterior revisión jurisdiccional.

Pues bien, como prolegómeno a la concreta elucidación de la cuestión litigiosa, resulta necesario efectuar algunas consideraciones en torno a la situación aquí planteada, atento que la actora al momento de interponer la demanda, no precisó ni detalló en forma clara y concisa el objeto de la acción deamparo; y posteriormente al limitarlo, denunció una serie de actos, vías de hecho y normas de la administración, que a su entender no solamente resultan agraviantes contra la dignidad de la profesión de abogado, sino que incluso obstaculizan el ejercicio profesional, sin efectuar el correcto encuadramiento jurídico de ellas.

Sin perjuicio de señalar, que la existencia de un caso o controversia es requisito para la intervención judicial ante un planteo concreto.

En tal sentido, atento al diverso tratamiento que merecen las decisiones, normas y vías de hecho denunciadas por la actora, corresponde en esta instancia su análisis en forma separada y pormenorizada, a saber:

3.1 Actos Administrativos. Actividad discrecional de la Administración:

Se entiende por acto administrativo toda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de un efecto jurídico.

Respecto a las facultades discrecionales de la administración, corresponde señalar, citando a Gordillo, que las facultades de un órgano administrativo son discrecionales cuando el orden jurídico le otorgue cierta libertad para elegir entre uno y otro curso de acción, para hacer una u otra cosa, o hacerla de una u otra manera. Dicho de otro modo, la actividad administrativa debe ser eficaz en la realización del interés público, pero esa eficacia o conveniencia u oportunidad es dejada a la apreciación del órgano que dicta el acto. (Agustín Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo 1, 5° edición, p. X-13) La actividad discrecional de la Administración está determinada por datos revelados por la técnica o la política con relación al caso concreto que se considere, datos que representan el “mérito”, “oportunidad” o “conveniencia” del acto.

De manera que, por principio, la actividad de la Administración Pública se ejerce en forma “discrecional”, pero siempre respetando la “finalidad” esencial y la razón de ser de la actividad de la Administración: satisfacer de la mejor manera el interés público.Asimismo, han de respetarse las reglas de “moral” como elementos inexcusables de todo acto administrativo. El acto discrecional que se emitiere contraviniendo estos criterios fundamentales sería un acto viciado (Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo II, Abeledo Perrot, p. 419).

Dentro de esta clasificación se encuentran las siguientes decisiones de la ANSeS -denunciadas por la parte actora como ilegítimas y arbitrarias-, como ser: el acceso a los expedientes en el Archivo únicamente en el horario de 7 a 10hs.; la limitación de la cantidad de expedientes a revisar por día por cada profesional; la exigencia al profesional, de pasar primero por el mostrador de orientación, para luego ser atendido en virtud de un turno o cualquier otro trámite; la limitación de la cantidad de las consultas que efectúan los profesionales; la limitación temporal de las cartas poderes, y los impedimentos a los apoderados, para acceder a tramitar los turnos para la moratoria de la Ley 26.970 y su otorgamientos en las UDAI de otra jurisdicción.

Al respecto, es dable señalar que el representante de la demandada en oportunidad de producir el informe del artículo 8° de la Ley 16.986, no ha desconocido expresamente la adopción de estas medidas por parte de la ANSeS.

A fin de corroborar dichos extremos, resultan relevantes las declaraciones testimoniales rendidas en autos a fojas 102/103, 104/105, 106/107vta., y 108/109, las cuales, adelanto, han logrado acreditar el proceder de la Administración en relación con las medidas denunciadas por la parte actora.

Todas ellas son contestes en cuanto al procedimiento que deben seguir los letrados, previo a iniciar una prestación y/o reclamo ante la ANSeS y en cuanto a las limitaciones denunciadas.

Así, señalaron que tienen que hacer una cola, de una hora como mínimo, en el ANSeS en Preorientación con toda la gente. Que, hay que concurrir aproximadamente a las 6/6.30hs. de la mañana, para lograr un número que habilite para hacer el trámite, porque los cupos son limitados.Que allí se explicita que trámite se va hacer y se deriva. Que la tarea es personal del abogado, no puede ser derivada en personal del estudio, porque les piden que acrediten el poder. Que, una vez derivados a la Oficina correspondiente según el trámite, pueden haber otras colas con hasta dos horas de espera. Que no se les permite patrocinar administrativamente. Que no existe una mesa de entradas a los fines de la presentación de notas u oficios.

Flavia Etelvina Roggero, abogada dedicada al fuero previsional, declaró (fs.102/103vta.), que para recurrir una resolución es necesario realizar la cola de Preorientación, lograr la derivación y la emisión de pantalla que indique el lugar en que se encuentra el expediente, y si se encuentra en el Archivo, el expediente puede verse en razón de uno por día en el horario de 8 a 10 horas. Luego, manifiesta que la acreditación de datos personales es un paso previo para el inicio de cualquier trámite, que a los profesionales le dan un número que habilita para hacer tres trámites por día. Que no hay ningún lugar donde uno pueda presentar una nota. Señala, que desde hace varios meses se han intensificado las dificultades. Que se ha desdoblado el inicio de la acreditación personal con el inicio del trámite, que antes se hacía en una sola vez. Que los turnos se pueden lograr después de las 12 hs. de la noche, ya que el sistema de día está trabado. Que es raro que se acredite el turno en el domicilio del profesional, tampoco está cerca del domicilio del cliente, que se le otorgó un turno en Rafaela para un cliente que es de Rosario, y ese mismo día le dio la opción para Añatuya, Vera, Cañada de Gómez, San Francisco.Por último, expone que cuando llega a un turno para acreditar poder, se lo acreditan sin dificultad, pero después tiene que volver a sacar turno para iniciar la prestación en concreto, y eso en general son dos o tres meses más.

Cintia Cecilia Mendez, abogada, trabaja especialmente en el área previsional, atestigua (fs. 108/109) que para iniciar una prestación ante la ANSeS, tienen que acreditar los datos personales. Que tienen que hacer cola, pedir número y subir a la parte de acreditación de datos donde les reciben la documentación. Que no les permiten patrocinar. Que no existe una mesa de entrada a los fines de la presentación de notas u oficios. Pone de manifiesta que en la UDAI Oeste tuvo un serio inconveniente a raíz de la atención recibida por parte del personal administrativo y del de seguridad, que le informó que no podía subir a la oficina a ingresar el trámite, le pidió el documento, y le tomó los datos y bajo insistencia la dejó subir. Que la encargada se resistió a tomarle la liquidación y las solicitudes de jubilación, conforme había preparado el expediente con el detalle de servicios. Que limitó su participación en el trámite, que mejor dicho negó y no la dejó agregar la carta poder.

Respecto a la limitación temporal de las cartas poderes, dicho extremo resulta acreditado con la documental acompañada por la actora a fojas 18, por cuanto en el dorso de la carta poder extendida por el ANSeS, se puede leer lo siguiente: “Validez de Certificación: para tramitar: ciento veinte (120) días a partir de la fecha de certificación. Para Percibir:treinta (30) días a partir de la fecha de certificación”.

Cabe destacar que la ANSeS no ofreció, y por lo tanto, no produjo pruebas que desacrediten las declaraciones testimoniales rendidas en la causa.

En efecto, el representante de la ANSeS en su informe del artículo 8° de la Ley 16.986 no efectuó ninguna mención y/o aclaración respecto de las situaciones denunciadas por la actora como arbitrarias e ilegítimas, solamente se limitó a detallar y describir el encuadre fáctico y jurídico por la cual se dictó la Resolución D.E. N° 479/2014 -no controvertido en autos- y la moratoria prevista por la Ley 26.970.

Sentado ello, mención particular merece la Circular interna N°32/14, dictada en virtud de la Resolución D.E.-N.N°479/14 que creó el nuevo Registro de Abogados y Gestores Administrativos, y por la cual se estableció el requisito previo de la vinculación del poder otorgado a los letrados. Siguiendo a Marienhoff, la actividad interna de carácter general u ordinario (reglamentos internos: instrucciones, circulares, etc.), por principio no se concreta en actos administrativos, sino en actos de administración, cuyo efecto se agota en el ámbito de la propia administración, sin trascender al exterior de dicha esfera. Excepcionalmente esa actividad puede dar lugar a un acto administrativo “strictu sensu”, cuando por el contenido o alcance de la misma trascienda o exceda el mero ámbito de la Administración Pública, incidiendo en la esfera jurídica de terceros. Tal sería el supuesto en que, por aplicación de un reglamento interno se incidiere en el “status” del administrado, alterándole.Los actos en que se concretan las relaciones “interorgánicas”, no obstante que éstas se desarrollan dentro de la esfera interna de la Administración Pública, de acuerdo a la doctrina prevaleciente tienen valor y substancia de “actos administrativos”, a cuyas reglas quedan sometidos (Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, p.253).

En función de esto último, entiendo que la Circular interna N° 34/2014 dictada por la ANSeS, y las decisiones adoptadas por la demandada en su consecuencia, y denunciadas por la actora (sic. exigir la vinculación del poder como requisito previo para solicitar un turno en representación de una persona) no configuran un acto de la administración, sino que son actos administrativos, asimilables a los descriptos en los párrafos precedentes, y se encuentran dentro de esfera discrecional de la administración.

3.1.1. En base a los criterios supra descriptos, es que analizaré si las decisiones discrecionales adoptadas por la Administración Nacional de la Seguridad Social (sic. actos administrativos), resultan arbitrarias e ilegítimas.

En primer lugar, corresponde señalar, que en el sub lite se encuentra fuera de discusión, en virtud de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 24.241, que la ANSeS tiene a su cargo la aplicación, control y fiscalización del Régimen de Reparto, pudiendo además, realizar todas aquellas funciones no especificadas que hagan al normal ejercicio de sus facultades de administración del Sistema Único de Seguridad Social.

Ahora bien, a fin de resolver esta controversia, es preciso recordar la jurisprudencia de la C.S.J.N., que tiene dicho: “Que la esfera de discrecionalidad de los entes administrativos no implica en absoluto que éstos tengan un ámbito de actuación desvinculado del orden jurídico o que no resulte fiscalizable (Fallos 315:1361, 323:1322 y 329:4542, voto de los jueces Lorenzetti y Zaffaroni, entre otros), ni constituye tampoco una libertad de apreciación extralegal que obste a la revisión judicial” (Fallos 315:1361, 323:3103 y 329:4542, voto de los jueces Lorenzetti y Zaffaronij.El Tribunal ya ha explicado, en tal sentido, que el ejercicio de facultades discrecionales no exime a la autoridad estatal de observar el principio de razonabilidad que debe acompañar a toda decisión de las autoridades públicas (lo resaltado en negrita me pertence).

“En virtud de tal principio -que emana del artículo 28 de la Constitución Nacional- cada vez que la ley fundamental depara una competencia a un órgano del poder, impone que el ejercicio de la actividad consecuente tenga un contenido razonable. De manera que la administración “actuando discrecionalmente no está autorizada a actuar caprichosamente según su libre arbitrio” (cf. Prat, Julio A., “De la Desviación del Poder”, pág. 150, Librería La Facultad, Montevideo, 1957- Cámara Nacional Electoral, “ARI s/acción de amparo c/ Estado Nacional” 04/06/2009). Sobre esa base, se destacó que “es precisamente la legitimidad -que comprende la legalidad y la razonabilidad- con que se ejercen tales facultades discrecionales, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias, sin que ello implique la violación del principio de división de los poderes que consagra la Constitución Nacional (cf. Fallos 320:2509 y doctrina allí cit.).

En suma, el principio de legalidad de la administración impone a los órganos administrativos un obrar de acuerdo o según la ley, pero un actuar razonable.

Conteste con lo expuesto, la total irrevisibilidad de la actividad administrativa no puede lógicamente presentarse, porque existen a su vez ciertos límites jurídicos a las facultades discrecionales de la administración, y el juez para determinar si esos límites han sido violados o no, debe necesariamente revisar también la parte discrecional del acto (Gordillo, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, 3° edición, p.X-29).

Siguiendo este razonamiento, la doctrina ha enumerado una serie de principios de derecho que constituyen una valla a la discrecionalidad administrativa, a saber:la razonabilidad (es decir, la prohibición de actuar arbitraria o irrazonablemente; en otra formulación, la justicia); la desviación de poder (prohibición de actuar con una finalidad impropia), y la buena fe.

En base a estos principios, encuentro que las decisiones y la normativa (sic. Circular interna N°32/14) adoptadas por la administración demandada, lucen arbitrarias e irrazonables, y han sido dispuestas actuando la administración con desviación de poder y sin la debida legitimidad requerida, es decir sin respetar los principios enunciados anteriormente.

En tal sentido, considero que estas medidas no guardan una proporción adecuada entre los medios que emplea y el fin que la administración desea lograr, o sea, que se trata de medidas desproporcionadas, en relación con lo que se quiere conseguir.

Ahora bien, no escapa a la suscripta que resulta evidente que la ANSeS, en el marco de la normativa invocada y del ejercicio de las facultades discrecionales, adopte las medidas necesarias que le permitan un actuar eficiente en favor de su gestión y de los administrados. Sin embargo, las medidas adoptadas por dicho organismo, en el ejercido de su actividad discrecional, en nada colaboran a favorecer la gestión en beneficio de los administrados, lo que es peor, afectan los derechos y garantías constitucionales, tales como: el derecho a ejercer libremente la profesión de abogado, reconocido en las Leyes Nros. 17.040, 22.192 y 23.187, y en los artículos 14 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional; el derecho de igualdad y no discriminación, artículo 16 de la Constitución Nacional y la garantía del debido proceso.

Adviértase que la demandada no ha podido demostrar ni acreditar en la causa, que las decisiones adoptadas implican una optimización y/o mejora en los procedimientos y/o trámites a iniciar ante la ANSeS por parte tanto de los administrados y/o sus apoderados.Lo expuesto es de suma trascendencia para la suerte de esta causa, ya que no ha dado las razones concretas por las cuales se adoptaron dichas medidas, ni ha intentado explicar en qué consistirían las razones funcionales por las cuales se adoptaron con relación a los letrados apoderados. Es decir, no se ha probado en el sub examine la razonabilidad y legalidad de las medidas (sic. actos administrativos) dispuestas por la ANSeS. “La decisión administrativa inmotivada es abuso de poder, es arbitrariedad, sistema autoritario de gobierno, si no tiene la simple y humilde explicación que la coloca por debajo del derecho y no por encima de los hombres” (Gordillo, A. “Tratado de Derecho Administrativo”, FDA, Buenos Aires, 2007, T. III, p. 13).

“Que aunque la fundamentación es -como se ve- un requisito esencial de cualquier acto administrativo, dada la naturaleza de las decisiones discrecionales -como la que en esta causa se cuestiona- es en este ámbito de la actividad estatal donde dicha exigencia se hace aún más necesaria” (Fallos 314:625, 315:1361 y 324:1860, del dictamen del Procurador General, al que la Corte remite). En tal sentido, se explicó que “el ejercicio de las facultades discrecionales lleva implícito el deber de una mayor motivación del acto” (C. Nac. Cont.Adm.Fed., Sala V, in re “Proanalisis SA c/ EN -SENASA- Resol 560/02 279/01 Disp 3/00 s/ proceso de conocimiento”, sentencia del 10 de octubre de 2008, voto del juez Morán).

Por el contrario, dichas medidas y la normativa dictada en consecuencia, lucen más bien, como medidas burocráticas, que en nada contribuyen al buen funcionamiento y desenvolvimiento del proceso administrativo, dilatando el ejercicio regular de las peticiones y presentaciones efectuadas por los abogados apoderados.

Es decir, la burocracia no puede erigirse como un obstáculo para la gestión del bien común, una mayor eficacia del procedimiento no puede alcanzarse al margen de la juridicidad.

Con relación a esto último, en particular al procedimiento administrativo, siguiendo a Gordillo, podemos decir que el principio de celeridad, economía, sencillez y eficacia caracteriza al procedimiento administrativo en su aspecto formal. En cuanto a su contenido, este principio dispone que las autoridades administrativas deben evitar costosos, lentos o complicados pasos administrativos que obstaculicen el desarrollo del trámite del expediente. Es decir, se trata de una directiva legal que apela a la racionalidad en el empleo del tiempo, de los medios y en la configuración de las formas. La eficacia del procedimiento estará dada, entonces, por su pertinencia para alcanzar en forma oportuna los objetivos de bienestar general que el Estado persigue o, al menos, para contribuir a su realización.

Estos principios deben ser interpretados en forma congruente, y de acuerdo con un criterio favorable al respeto de los derechos de los administrados, de manera que, sólo cuando se han satisfecho debidamente las garantías rectoras del procedimiento -en especial la defensa del administrado y la publicidad del procedimiento- deberán las autoridades administrativas adoptar las medidas necesarias para que la tramitación de las actuaciones resulte simple y rápida.

Siguiendo con estos lineamientos, considero pertinente efectuar algunas consideraciones respecto al principio del debido proceso.

pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente.Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.” (lo resaltado en negrita me pertenece).

Si bien el trámite administrativo ante la ANSeS no requiere la participación letrada, conforme lo expuesto precedentemente el administrado tiene el derecho a hacerse patrocinar y representar por un abogado, este derecho implica que el abogado asista e intervenga en todo momento, y tenga acceso al trámite, y pueda efectuar todos los actos procedimentales que correspondan a la defensa y representación de su cliente.

En tal sentido, reitero, encuentro que las medidas adoptadas por la ANSeS, verbigracia: el acceso a los expedientes en el Archivo únicamente en el horario de 7 a 10hs.; la limitación de la cantidad de expedientes a revisar por día por cada profesional; la exigencia al profesional, de pasar primero por el mostrador de orientación, para luego ser atendido en virtud de un turno o cualquier otro trámite; la limitación de la cantidad de las consultas que efectúan los profesionales; la limitación temporal de las cartas poder; y los impedimentos a los apoderados, para acceder a tramitar los turnos para la moratoria de la Ley 26.970 y su otorgamientos en las UDAI de otra jurisdicción, no contribuyen a consolidar el principio de celeridad, economía, sencillez y eficacia que caracteriza al procedimiento administrativo, ni respetan el principio del debido proceso, por el contrario, -reitero- se presentan como trabas burocráticas que obstaculizan y dificultan los trámites iniciados por los letrados apoderados de las partes ante dicho organismo, sin razón ni motivación razonable alguna por parte de la demandada.

Finalmente, efectuado el análisis de la causa, por la similitud con el caso traído a mi conocimiento, comparto el criterio vertido en el fallo de la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social, Sala II, en los autos caratulados:”Asociación Civil de Abogados Previsionalistas y otros c/ Estado Nacinoal-M° de trabajo y el Empleo, Sec. Seg. Soc. y otro s/ amparos y sumarísimos” de fecha 28/05/2002, que declaró que: “Es evidente que no puedo desconocer la cantidad de reclamos que debe recepcionar el organismo y la absoluta necesidad de organizar adecuadamente la mejor manera de encarar su diligenciamiento y gestión de la ruta, sin embargo, ajenos resultan a esa necesidad los particulares para quienes la dilación temporal, en la simple recepción de sus peticiones puede redundar en serio perjuicio de su interés”.

A su vez, corresponde destacar el fallo del Juzgado Federal de Primera Instancia N° 1 de esta ciudad, en los autos caratulados: “Colegio de Abogados de Rosario c/ ANSES s/ Amparo-Ley 16.986” en fecha 30 de octubre de 2014, por cuanto hizo lugar a la acción y declaró la inconstitucionalidad de los artículos 3, 5, 7, 8, 9 y 10 de la Resolución N° 479/2014 de ANSES, ordenando a la demandada abstenerse de realizar cualquier acto que implique la aplicación de las normas declaradas inconstitucionales.

En virtud de lo expuesto, encuentro que las decisiones adoptadas por la Administración Nacional de la Seguridad Social -descriptas en los párrafos precedentes- y la Circular interna N° 32/14, son arbitrarias e irrazonables, al vulnerar derechos y garantías constitucionales, no respetar los principios rectores del procedimiento administrativo y no encontrarse debidamente fundamentadas. Siendo que dichas circunstancias tornan ilegítimos y arbitrarios los actos administrativos, sin que quepa dispensar dicha ausencia por haberse ejercido potestades discrecionales, las que -por el contrario- imponen una observancia más estricta de la debida motivación (Fallo: 324:1860), corresponde declarar la nulidad de los actos administrativos emanados de la ANSeS y denunciados por la parte actora, como así también de la Circular interna N°32/2014.

3.2. Vías de hecho de la Administración.

Breves consideraciones respecto a las vías de hecho.Puede definirse la vía de hecho administrativa como la violación del principio de legalidad por la acción material de un funcionario o empleado de la Administración Pública. Las “vías de hecho” no son actos administrativos (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1966, página 213).

Las vías de hecho, están prohibidas por el art. 9 inc. a) de la ley 19.549: “La Administración se abstendrá: a) De comportamientos que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales. B) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado”.

El primero de los presupuestos para que se configuren las vías de hecho administrativas es que deben tratarse de actuaciones materiales de la Administración. El segundo de los presupuestos se refiere a la irregularidad del proceder material de la Administración.

Cuando la Administración Pública quebranta el principio de legalidad y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenadoras de los derechos y garantías individuales carentes de aquella base sustentadora se está en presencia de una “vía de hecho”, situación que genera la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente, la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. (HUTCHINSON, Tomás, “Ley Nacional de Procedimientos Administrativos”, Tomo 1, Ed.Astrea, Buenos Aires, 1987 pág 24).

Según Hutchinson, esas vías de hecho encuadran indiscutiblemente dentro del conjunto de garantías otorgadas para lograr la interdicción del obrar ilegítimo y respeto al principio de legalidad.

Pues bien, a la luz de tales consideraciones, encuentro que la conducta denunciada por la actora, respecto al impedimento del ingreso de los profesionales como acompañantes de personas que tienen un turno en virtud de la ley 26.970, configura la ejecución de una “vía de hecho” por parte de la administración.

Aclaro, que dicha situación ha sido corroborada mediante Acta de Constatación Notarial N°498 de fecha 18/12/2014, acompañada por la parte actora (fs. 110/111), por la cual se verifica que el día 18 de diciembre de 2014 se le impidió en un primer momento, el ingreso a la UDAI de calle Provincias Unidas N° 571, a la abogada Cintia Cecilia Mendez en ocasión de acompañar a un cliente.

De este modo, queda claro que por un lado, los abogados están haciendo uso de derechos constitucionales, y por el otro, que las autoridades administrativas ejercen sus competencias fuera de un marco mínimo de legalidad. En efecto, lo que se constata entonces son vías de hecho administrativas vedadas por el ordenamiento jurídico.

En definitiva, la ANSeS no ha individualizado un acto administrativo que ordene la adopción dicha medida, ni alguna norma legal o reglamentaria que la faculte a tomarla, razón por la cual lo realizado -reitero- debe entenderse como ejecución de una vía de hecho. Tal situación evidencia la ilegalidad manifiesta de esa acción.

Esta actividad material irregular de la administración, incidió negativamente sobre los derechos y garantías constitucionales de los letrados, tales como: el derecho a ejercer libremente la profesión de abogado, reconocido en las Leyes Nros. 17.040 y 23.187, y en los artículos 14 y 75 inc.22 de la Constitución Nacional, el derecho de igualdad y no discriminación, artículo 16 de la Constitución Nacional y la garantía del debido proceso.

En consecuencia, corresponde declarar la ilicitud de la conducta material asumida por la demandada al impedir el ingreso de los profesionales al acompañar a sus clientes ante la ANSeS.

5) En conclusión, en mérito de los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos, corresponde hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por el Colegio Público de Abogados de Rosario, la Sra. María Gabriela Galván, y el Sr. Héctor Gabriel Zacarías contra la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), y en consecuencia declarar la nulidad de los actos administrativos emanados por la demandada y denunciados por la parte actora, y la Circular interna N°32/2014; y declarar la ilicitud de la conducta material asumida por la demandada, al impedir el ingreso de los profesionales a fin de acompañar a sus clientes a realizar trámites ante la ANSeS, debiendo la demandada cesar en la aplicación de dichos actos y vías de hecho denunciadas.

6) En lo concerniente a las costas, cabe distribuirlas a la demandada vencida (cfr. art. 14 de la Ley 16.986 y art. 68 del C.P.C.C.N.).

En mérito de lo expuesto, RESUELVO: I) Hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por el Colegio Público de Abogados de Rosario, la Sra. María Gabriela Galván, y el Sr. Héctor Gabriel Zacarías contra la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), y en consecuencia declarar la nulidad de los actos administrativos emanados por la demandada y denunciados por la parte actora, y de la Circular interna N°32/2014; y declarar la ilicitud de la conducta material asumida por la accionada, al impedir el ingreso de los profesionales a fin de acompañar a sus clientes a realizar trámites ante la ANSeS, debiendo la demandada cesar en la aplicación de dichos actos y vías de hecho denunciadas. II) Imponer las costas a la demandada vencida (art. 14 de la Ley 16.986 y art. 68 del C.P.C.C.N.). III) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad. Insértese y hágase saber.

Fecha de firma: 13/03/2015

Firmado por: SYLVIA RAQUEL ARAMBERRI, JUEZ FEDERAL