Responsabilidad del Estado en el proyecto de Código Civil

Autor: Rubín, Carlos

Fecha: 1-nov-2012

Cita: MJ-DOC-6031-AR | MJD6031

Doctrina:

Por Carlos Rubín (*)

El Código Civil incluye en el art. 1112 a los hechos u omisiones irregulares de los funcionarios, en el título IX “De las obligaciones que nacen de los hechos ilícitos que no son delitos”, sin referirse en otra parte de ese título a la responsabilidad del Estado, salvo la aplicación del art. 43 a las personas jurídicas, para esta responsabilidad, de los principios generales de la reparación.

Sabemos que ninguna actividad estatal puede situarse al margen de la ley o fuera de todo control; la responsabilidad del Estado existe con prescindencia de la licitud o ilicitud del comportamiento.

La naturaleza de la reparación en estos casos siempre es extracontractual, porque no existe un vínculo previo con la afectada. Se trata también de la atribución de una responsabilidad directa, de carácter objetivo, carente totalmente de la noción de culpa.

La Comisión diseñó los arts. 1764, 1765 y 1766 estableciendo la responsabilidad objetiva del Estado por los daños derivados de sus actos lícitos (art. 1766), por daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin necesidad de identificar al autor (art. 1764) y repitiendo el art. 1112 en relación a los funcionarios, aclarando la responsabilidad concurrente del Estado.

Como lo expresaron los fundamentos, «no se trata de un juicio sobre responsabilidad de los agentes, sino sobre la prestación del servicio y, por ello, la responsabilidad involucrada no es subjetiva sino objetiva».

En los casos de responsabilidad por los actos lícitos, la responsabilidad solamente comprendía el daño emergente, salvo afectación de una actividad, en cuyo caso se incluye el valor de las inversiones no amortizadas.

Todo siguiendo los lineamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

El Poder Ejecutivo Nacional modificó estos artículos cambiando totalmente la normativa de estos supuestos de responsabilidad. Así, en el art. 1764, suprimió la aplicación del título V, aun de manera subsidiaria.

En el art.1765, remite expresamente la responsabilidad del Estado a «las normas y principios del derecho administrativo nacional o local, según corresponda». De igual manera, remite los hechos y omisiones irregulares de los funcionarios y empleados públicos (art. 1766).

La responsabilidad aquiliana por los actos ilícitos de los funcionarios ha tenido una lenta evolución. Partiendo de la protección de la propiedad del art. 17 de la Constitución Nacional y lo normado en el Código Civil, salvo contadas excepciones, el legislador (nacional o local) no ha dictado normas generales de carácter administrativo a los efectos de reglamentar la «responsabilidad estatal», manejándonos con el Código Civil; al suprimirse su remisión solamente nos quedan los principios básicos de la Constitución Nacional, del derecho administrativo y las normas del derecho público local.

En general, la doctrina administrativa opina que los aspectos sobre las diferencias entre el derecho público y el derecho privado se basan en lo sostenido por CASSAGNE, citado en otros artículos (1), de «una profunda y sustancial distinción entre los principios de ambos ordenamientos en cuanto a la naturaleza, fines y posición de las partes en la relación jurídica». Así, los principios de la aplicación del derecho público están en la tutela del interés general y de la juridicidad de las conductas o actos en atención a él, considerándose que allí está la clave depurativa y selectiva de todo el sistema regulatorio o normativo en el ámbito del derecho público y con relación a la responsabilidad del Estado.

Se debe aclarar que los administrativistas no pretenden proclamar la «irresponsabilidad» del Estado y que, por otro lado, la Constitución de la Provincia de Corrientes autoriza la demanda directa como persona civil (art.20 ). Bajo el artilugio de que, ante el vacío normativo específico en materia de responsabilidad estatal, los principios o normas del derecho privado no le sean aplicables, lo que se dice es que en el ámbito del derecho público, que es donde debe mantenerse lo atinente a esa responsabilidad, se materialice en forma armónica, razonable y en especial aplicando los principios del derecho administrativo, que, en muchas circunstancias, morigeran la aplicación del derecho privado teniendo en cuenta el bien común, que puede materializarse con el sacrificio particular.

El Estado y la Administración se hallan sujetos al «bloque de legalidad», que significa la juridicidad derivada del principio de legalidad, debiendo conciliarse en la responsabilidad estatal la aplicación de las normas del derecho público con los principios civiles de la prohibición de dañar y la obligación de reparar.

La CSJN en el caso “OCASA c/ SIDE” (17/2/98) ha dicho:«si bien las disposiciones del Código Civil, entre ellas las relativas a las nulidades de los actos jurídicos son aplicables a la esfera del derecho administrativo, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza de lo que constituye la sustancia de este último, la indagación acerca de la pertinencia de tal analogía resulta innecesaria cuando la propia ley administrativa regula directamente los hechos materia del caso en cuestión».

Se piensa la persecución de un tratamiento preferencial al Estado, sin embargo, como lo expresó MARIENHOFF, «un sistema de derecho administrativo no es completo sino cuando el ciudadano tiene el medio de obtener una reparación por los perjuicios que le ocasiona el Estado», debiendo prevalecer la organización jurídica en la aplicación de sus principios, lo que no obsta a que la cuestión tenga un tratamiento específico en derecho público, respetando los principios constitucionales del respeto a la propiedad y la prohibición de dañar.

El proyecto de Código Civil deja en manos de la jurisdicción nacional o provincial, según el caso, la regulación sobre la responsabilidad por los hechos lícitos o ilícitos cometidos por el Estado o sus funcionarios.

La reparación en la responsabilidad del Estado se rige por los principios del derecho público, excluyendo como primera medida a los del Código Civil, porque su causa generadora es la actuación estatal dentro de la función administrativa, judicial, o legislativa o en ocasión de las mismas.

El Estado actúa buscando el bien común, con imperium (prerrogativas de poder público), en un reparto heterónomo y en una relación de subordinación de las normas. Es importante señalar que para que se configure la aplicación de normas de derecho público es necesario que se den características especiales de la actividad estatal (como, por ejemplo, la exclusión del inc. f del art.4 de la Ley 4106 de Corrientes, que exige una relación de derecho público para reclamar la reparación de los daños).

Siendo aplicables las normas locales de derecho administrativo y, en caso de no existir, los principios generales de ese derecho público y de todo el ordenamiento jurídico, incluyendo los principios del derecho civil, que no fueron excluidos totalmente de su contemplación.

Debiendo hablarse por ello de la existencia de un «derecho de daños» dentro de los principios y normas del derecho público, lo que no significa de ninguna manera negar la responsabilidad del Estado, sino la existencia de normas específicas de aplicación donde el Estado debe responder de acuerdo a las particulares situaciones que enfrenta en su multitud de funciones, dentro del terreno del derecho público.

A través de la lectura de distintas presentaciones sobre el tema, se han podido extraer opiniones como que, en el proyecto, «un trabajador estatal que se accidentare o sufriese una enfermedad profesional […] carecería del derecho a accionar por el resarcimiento del daño sufrido, limitándose exclusivamente a percibir las magras prestaciones en la Ley de Riesgos del Trabajo».

Apunte que olvida el art. 39 de la Ley de Riesgos del Trabajo, tachado de inconstitucional por la mayoría de los tribunales del país. Lo que hace pensar que se considera más peligroso llenar un vacío que declarar la inconstitucionalidad de una norma.

Por otro lado, tampoco es posible considerar a ese presunto «vacío» como opuesto a la norma constitucional, puesto que la inexistencia no configura lo contrario a una norma.

Se ha dicho que la probable disparidad de normas, al dejar librado al derecho local, atenta contra la seguridad jurídica y provoca desigualdad.Es oportuno recordar que en el derecho no hay «lagunas» en el sentido estricto, como lo describió Kelsen; si no es posible la aplicación de ninguna norma jurídica, puede aplicarse el sistema jurídico en su totalidad, el derecho válido siempre es aplicable jerárquicamente y su aplicación lógica excluye la existencia de lagunas al respecto. La tesis de Kelsen postula lo que se llama «completitud» del sistema jurídico, pues cualquier conducta se hallaría presente en el orden jurídico.

Así, el temor al federalismo y a la libertad surge al considerar vacía de contenido lógico y dentro del orden jurídico al Estado, pensando que solamente una norma expresa impediría la ilicitud del obrar de ese Estado, cuando no es así.

Aun si existiera un poder judicial sujeto al poder ejecutivo, aquel no haría nada distinto a lo que viene haciendo si ello consistiera en la protección indebida del Estado para no cumplir sus obligaciones.

Pensar que se provocaría un caos nacional al legislar cada provincia implica ignorar la disparidad de fallos sobre, como ejemplo, la cuantía del daño reclamado, que llevó a distintos autores a propiciar su unificación.

En la provincia de Corrientes, el Código Contencioso Administrativo (Ley 4106 y modificatoria) posee un artículo (el 115 ) que expresamente dice: «Si una cuestión contencioso administrativa no puede resolverse por la letra o el espíritu de las leyes provinciales se recurrirá a las leyes análo gas de la provincia, y si aún no pudiese resolverse se atendrá a los principios que instruyen su orden jurídico. Solo si el asunto siguiera sin encontrar solución, se recurrirá a las leyes análogas del derecho nacional y a los principios en que se funda…».

En su comentario al artículo, el codificador Dr. Gustavo A. Revidatti (en Lo contencioso administrativo. Ley 4106 comentada, Cícero, 1987, p. 133) dice:«Aquí ya no se habla de lo procesal, sino de lo sustancial administrativo, puesto que como se sabe en esta materia -la administrativa- está integrado en una parte por lo dinámico de la administración (el procedimiento y el proceso) y otra por lo sustancial (la regulación del acto, del contenido, de la función, del dominio, del servicio público, etc.) es decir todo otra institución de las muchas que componen esta disciplina jurídica […] La ley reafirma algo que ahora es generalmente aceptado: la autonomía científica del derecho administrativo, su carácter de subsistema jurídico».

Se consideran aptos a los Estados provinciales para legislar sobre contratos públicos, actos administrativos, las cuestiones que hacen a los servicios públicos, pero no se los considera competentes para hacerlo sobre su propia responsabilidad.

La disparidad de tratamiento de muchas cuestiones tiene dispar solución en cada provincia, pero todas poseen el tronco compón jerárquico que anida en la norma fundamental, tanto nacional como provincial.

El art. 27 , párr. 3º, de la Constitución de la Provincia de Corrientes prescribe: «Sin perjuicio de las reclamaciones por inconstitucionalidad, los damnificados por las disposiciones podrán deducir ante quienes correspondan las acciones procedentes contra los funcionarios o empleados públicos, hayan o no cesado en su mandato, que los hubieran autorizado o ejecutado, sin que puedan eximirse de responsabilidad en caso alguno, alegando orden o aprobación superior». Norma que suple con creces el actual art. 1112 del Código Civil argentino.

La incursión de la Nación en los temas provinciales ha provocado una concepción unitaria en los argentinos de tal manera que, al pensar en legislaciones provinciales dispares, se toma la eliminación de derechos consagrados aunque estos se hallen protegidos por la totalidad del orden jurídico.

El sistema federal implica la legislación sobre temas de fondo que no formen parte de las facultades delegadas, la Nación extendió su competencia, interpretando, por ejemplo, que podía legislar sobre temas procesales cuando la ley dictada necesitaba armonizar sus disposiciones (ej.la Ley de Concursos , entre otras normas).

El temor a la anarquía implica también una subestimación de las provincias, que lleva a considerar a estas incapaces de construir un orden jurídico de acuerdo a los principios constitucionales.

Cuando la misma Constitución Nacional consagra la facultad de reglar su «orden institucional, político, ADMINISTRATIVO, económico y financiero» (art. 123 ).

En síntesis, la doctrina y la jurisprudencia, ante la ausencia de disposiciones legales, han moldeado la responsabilidad del Estado como un modo de preservar adecuadamente las garantías constitucionales de la propiedad y la igualdad jurídica.

A la vez que se asegura a los poderes ejecutivo y legislativo la administración del bien común, también se tutela adecuadamente los derechos de quienes sufren algún perjuicio con motivos de medidas políticas, económicas o por algún comportamiento ilícito.

Se trata de una responsabilidad de derecho administrativo, con imputación directa, con factor de atribución objetiva (sin culpa), a la que son aplicables las reglas de derecho público, de naturaleza extracontractual, si bien limitada la reparación de los actos lícitos al daño emergente, cada vez se tiende más a la reparación plena.

Para configurar la responsabilidad estatal, tanto para los actos lícitos como los ilícitos, debe existir una imputación precisa al Estado o sus funcionarios, de cuyos actos deriva un daño cierto a los derechos de los particulares y, lo que es importante, debe existir la conexión causal entre el acto (individual o general) y el daño hecho al administrado. Requisitos y principios que no se apartan de los que posee la responsabilidad de los particulares.

En los actos ilícitos (contrario a la ley o reglamento), toda ilegalidad configura un funcionamiento anormal de la Administración y una antijuridicidad en el daño cometido, en cambio, los actos lícitos configuran un accionar legal que también causa un daño reparable.

La responsabilidad administrativa es una materia en permanente construcción, que requiere continuos estudios y evolución. La reforma posible abre nuevas perspectivas para la formación de la responsabilidad estatal, lo que debe ser afrontado con gran prudencia a efectos de elaborar normas precisas y de acuerdo a los principios de nuestro ordenamiento jurídico.

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(1) “La transmisión de los derechos personales y reales en el derecho administrativo. Relaciones con el derecho civil”, LL 1984-B, 742.

(*) Presidente del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes.