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Autor: Cordini Juncos, Martín A.
Fecha: 08-10-2026
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-19022-AR||MJD19022
Voces: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – BIENES DEL ESTADO
Sumario:
I. Introducción. II. Contexto de la Consulta. III. Criterios Jurídicos de la PTN: Un Enfoque que implicó volver a las fuentes. IV. Diferenciación entre Afectación y Desafectación: Detalle de los Procedimientos. V. Implicancias del Dictamen en la Gestión Pública: Refuerzo de la Utilidad Pública. VI.- Conclusiones Finales: La Huella de la opinión del Dr. Barra.
Doctrina:
Por Martín A. Cordini Juncos (*)
I. INTRODUCCIÓN
Las distintas concepciones e interpretaciones jurídicas que existen en un determinado momento inciden significativamente en los límites de la actuación estatal y, en particular, en la implementación de políticas públicas referidas a bienes del Estado.
Y dentro de esta materia, el régimen de dominicalidad, entendido como el conjunto de normas y principios del derecho que definen los bienes que pertenecen al dominio público del Estado, es uno de los más relevantes.
Estos bienes, como ya sabemos, se caracterizan por estar destinados al uso común de la comunidad o a un servicio público (1), y por tener un régimen jurídico de excepción que -entre otras cualidades- se caracteriza dejar a dichos bienes fuera del mercado (2).
En octubre de 2024, durante la gestión del Dr. Rodolfo C. Barra al frente de la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN), máximo órgano consultor y de asesoramiento jurídico del Poder Ejecutivo Nacional, dicho funcionario tuvo la oportunidad de expedirse sobre el régimen de bienes de dominio público, sus distintas clases, caracteres predominantes y, particularmente, sobre el acto de afectación y desafectación al uso público (3).
Este artículo pretende desglosar aquella opinión y poner de relieve su principal aporte e impacto en el ámbito administrativo y, por consiguiente, en la gestión pública nacional.
II. CONTEXTO DE LA CONSULTA
Históricamente, la administración pública ha enfrentado desafíos al intentar desafectar bienes de dominio público, principalmente debido al tiempo que dichas gestiones conllevan que, muy frecuentemente, abarcan distintas gestiones estatales y, a su turno, diversas interpretaciones jurídicas sobre dicha materia.
La consulta al Dr.Barra fue, en ese sentido, una consecuencia directa a de estas circunstancias, y tuvo como antecedente inmediato la interrogante que planteó el órgano rector en materia de inmuebles nacionales, la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE), respecto de un proyecto en curso que propiciaba la desafectación (por acto administrativo) de un inmueble de propiedad del Estado Nacional, para ser cedido al gobierno municipal de Tigre, quien lo destinaría a la construcción de un Hospital de alta complejidad en esa jurisdicción.
La necesidad de esta revisión surgió no solo de interrogantes legales, sino de un contexto práctico. A raíz de intervenciones jurídicas anteriores de la propia PTN (4), quedó expuesta la opinión de aquel Organismo que sugería que cualquier desafectación debía ser autorizada mediante ley formal del Congreso. En dichas opiniones, la autoridad que antecedió en el cargo al Dr. Barra, puso en crisis la posibilidad de que la administración desafecte bienes del dominio público, que en ese caso puntual consistían en inmuebles presuntamente afectados a la operación portuaria. Sentó la premisa que la desafectación de bienes de dominio público debía ser realizada a través de una ley formal y expresa del Congreso Nacional.
Esta línea interpretativa implicó, por su parte, que la AABE viera restringida sustancialmente sus competencias asignadas normativamente, entre las que estaba desafectar bienes de dominio público bajo determinadas condiciones (5). Ello, con el tiempo, implicó una situación de incertidumbre que limitó sustancialmente su gestión institucional.En síntesis, este enfoque de la PTN coartó la capacidad administrativa del Estado y obstaculizó el desarrollo de proyectos esenciales para la comunidad.
En tal contexto, y atento al carácter de Director del Cuerpo de Abogados del Estado que tiene el titular de la PTN, que implica que sus pronunciamientos son vinculantes y de seguimiento obligatorio para todos los órganos de asesoramiento jurídico de la Administración Pública Nacional (6), se estimó conveniente realizar una nueva consulta para que expida su opinión en un nuevo caso, que presentaba ciertas singularidades fácticas y jurídicas de relevancia: el conjunto normativo había presentado cambios o actualizaciones (7); el organismo titular del bien a desafectar había expresado que el inmueble no resultaba de utilidad para esa organización; y los hechos demostraban que el inmueble había sido ocupado desde hace algún tiempo por el Municipio de Tigre, quien ya había iniciado las obras de construcción del Hospital.
Sobre esa base, el Procurador del Tesoro consideró que existía un cambio de la situación de hecho o de Derecho, con el aporte de nuevos elementos de juicio relevantes para la elucidación del tema analizado, aceptando emitir opinión sobre el asunto (8).
III. CRITERIOS JURÍDICOS DE LA PTN: UN ENFOQUE QUE IMPLICÓ VOLVER A LAS FUENTES
Desde una instancia inicial, el Alto funcionario adelantó que no coincidía con temperamento sentado por el anterior titular de ese Órgano, en tanto consideró que se había apartado de la doctrina tradicional de la propia PTN, de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de la opinión de renombrados autores y de las normas vigentes.
Ello, a su modo de ver, atento a que el bloque normativo federal no exigía que, en todos los casos, sea necesario contar con una ley -en sentido formal- para desafectar un inmueble de su condición de dominio público.Ello dependerá -sostuvo Barra- del tipo de bien de dominio público de que se trate.
Hecho ese adelanto de opinión, el jurisconsulto hizo eco de su vocación docente y académica, para comenzar mencionando las diversas clasificaciones referidas al dominio público: en razón del titular del dominio, en razón de su formación u origen, en razón de su composición material y en razón de la jurisdicción aplicable. A continuación, indicó que para resolver el caso la más relevante de aquellas clasificaciones es la que tiene en cuenta su formación u origen, y que sirve de base para distinguir entre los bienes de dominio público natural o artificial.
Así, siguiendo la doctrina de los autores clásicos más reconocidos del conocimiento administrativo a nivel nacional (M. Marienhoff, J. Comadira, H. Escola), explicó las principales características de cada uno de ellos, destacando que el dominio público artificial está constituido por bienes que son creados o resultan de la acción humana, o en los cuales esa acción es indispensable y necesaria para que el bien aparezca como tal, como es el caso de las plazas, calles, caminos, puentes, canales navegables, entre otros.
Ello, a diferencia de los naturales, que derivan de la propia naturaleza y sobre los cuales no es relevante la intervención de la mano del hombre, como las playas del mar, los ríos, los arroyos, por citar ejemplos.
He aquí un primer aporte del dictamen del Dr. Barra, al recordar esta significativa diferenciación para, a partir de allí, y siguiendo la postura de autores renombrados, explicar que la naturaleza del bien de que se trate, incidirá directamente en todo el régimen de la afectación y de la desafectación.
El hecho de clasificar los bienes no es solo académico, sino que refleja la aplicación práctica de la legislación. Los bienes artificiales, como plazas, calles y hospitales, están guiados por un régimen más flexible en términos de desafectación en comparación con los bienes naturales.Esto significa que la administración tiene un rol proactivo en la gestión de estos bienes, para asegurar que su utilidad y finalidad pública se mantengan.
IV. DIFERENCIACIÓN ENTRE AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN: DETALLE DE LOS PROCEDIMIENTOS
Continuando con dicho razonamiento, el dictamen al que nos referimos en este trabajo se detiene en el acto de la afectación de los bienes de dominio público. Según Gordillo, la afectación es «un hecho o acto del Estado en cuya virtud un bien queda incorporado al uso y goce de la comunidad» (9). En palabras más simples, «es consagrar un bien a un fin público» (10).
Y en ese sentido, el Dr. Barra expone una diferencia que, oportunamente, no fue observada en los dictámenes que anteriormente se habían emitido, y derivó en una interpretación jurídica que vedó por mucho tiempo el debido ejercicio de las competencias asignadas a la AABE en torno a una adecuada gestión administrativa y el cumplimiento de fines orientados al desarrollo del entorno urbano.
Señala que la afectación de aquellos bienes de dominio público natural proviene de la ley formal (11), adoptada en ejercicio de los poderes que la Constitución Nacional depositó en el Congreso, con independencia de que la Administración decida o no darles un tratamiento, uso o explotación. Se trata de una afectación ministerio legis, donde se confunden -en una misma instancia- la declaración con la afectación, siendo la primera suficiente para que efectivamente se incorpore un bien al régimen de dominio público.
En cambio, frente a casos de bienes artificiales, además de la calificación por ley formal del Congreso, es necesario un acto de afectación por parte de la Administración.
Este mismo basamento sustenta el hecho de que la desafectación, entendida como la sustracción de un bien del régimen de dominio público para incorporarlo al dominio privado del Estado (12), pueda derivar de un acto legislativo, de un acto administrativo o, incluso, de un hecho jurídico.Todo dependerá, claro está, del tipo de bien frente al cual nos hallemos.
Esto otorga a la AABE una autoridad considerable en la toma de decisiones sobre la gestión de los bines que administra en nombre del Estado Nacional, promoviendo así un enfoque más dinámico y adaptativo ante situaciones emergentes.
V. IMPLICANCIAS DEL DICTAMEN EN LA GESTIÓN PÚBLICA: REFUERZO DE LA UTILIDAD PÚBLICA
La opinión jurídica del Dr. Barra, implicó apartarse de los pronunciamientos inmediatamente anteriores a su paso por la Procuración, y volver a la doctrina clásica de aquella Casa (13), sentada durante años de desarrollo y sobre el cuidadoso estudio de los pronunciamientos del máximo tribunal judicial argentino.
En suma, ratificó que la afectación y desafectación de bienes artificiales no requiere necesariamente el dictado de una ley formal, sino que puede llevarse a cabo mediante simple acto administrativo o, en determinados supuestos, frente a hechos administrativos, con la sola condición que ellos impliquen la voluntad inequívoca de la administración.
Siendo así, el entonces Procurador consideró que la AABE, autoridad rectora en materia de administración y disposición de bienes estatales, es competente para determinar su desafectación, previo relevamiento y constatación de las condiciones normativas previstas, a saber: si un bien inmueble del Estado Nacional carece de afectación específica, si está recibiendo un uso indebido o siendo subutilizado, o si se encuentra en estado de innecesariedad.
Recordó, asimismo, que dicha atribución deviene del principio general de utilidad, según el cual los bienes inmuebles integrantes del patrimonio estatal no pueden mantenerse inactivos o privados de destino útil. Principio que, a mi modo de ver, en tiempos actuales, en los que el estado tiende a retirarse de aquellas actividades que el privado puede cumplir adecuada y eficientemente, se fortalece y erige como un pilar de la concepción del estado subsidiario, profundamente desarrollada por el ex Procurador (14).
VI. CONCLUSIONES FINALES: LA HUELLA DE LA OPINIÓN DEL DR. BARRA
La opinión expresada por el Dr.Barra representa un avance significativo en la comprensión y aplicación de las normas sobre la gestión de bienes de dominio público en Argentina.
Su enfoque renovado, aunque sustentado en la doctrina clásica, permite que el estado actúe con mayor flexibilidad y eficacia en la administración de sus bienes, adaptándose rápidamente a las necesidades cambiantes de la sociedad.
El indudable valor de la opinión jurídica sentada por el entonces Director del Cuerpo de Abogados del Estado, radicó en desglosar el régimen de la dominicalidad, destacando la relevancia que tiene el hecho de que, previo a todo, se individualice adecuada y precisamente que tipo de bien se trata: en el caso, natural o artificial.
Dicha diferenciación no es meramente dogmática, sino que en uno y otro caso las reglas jurídicas serán diferentes. Mientras que en los bienes de origen natural su incorporación o salida del régimen de dominio público se producirá mediante una decisión legislativa, sin necesidad de otra gestión de la administración; en los bienes de tipo artificial, la declaración legislativa será necesaria pero no suficiente, en tanto la administración deberá afectar ese bien concretamente al uso público, teniendo especialmente en cuenta el principio general de utilidad.
De ello se deriva que la desafectación de bienes artificiales no requiere necesariamente el dictado de una ley formal, sino que puede llevarse a cabo mediante simple acto administrativo o, en determinados supuestos, frente a hechos administrativos, con la sola condición que ellos impliquen la voluntad inequívoca de la administración.
En el dictamen del Dr. Barra resaltaron sus dotes académicos, que han quedado a la vista en función del desarrollo docente plasmado, en pos de transmitir certidumbre a los operadores jurídicos del estado, e incluso a la ciudadanía en general, que ciertamente será estudiado por mucho tiempo como síntesis del régimen de la dominicalidad.
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(1) Esta cualidad del uso, en sus diversas clases y acepciones, está muy bien desarrollada por Julio C.Durand en su obra «Breve glosario de términos usuales en materia de dominio público».
(2) Nuestro ordenamiento jurídico no tiene una definición de dominio público, sino que se limita a mencionar qué cosas revisten ese carácter en el art. 235 del CCyCN. En doctrina, Rafael Bielsa entiende el dominio público como «el conjunto de cosas afectadas al uso directo de la colectividad referida a una entidad administrativa de base territorial destinados al uso público de los administrados y que como tal, no son susceptibles de apropiación privada» (BIELSA, Rafael. Estudios de Derecho Administrativo, 5ª ed., T. III., Editorial La Palma, 1956). Marienhoff como «el conjunto de bienes que, de acuerdo al ordenamiento jurídico, pertenecen a la comunidad política -pueblo-, encontrándose destinados al uso público directo o indirecto de los habitantes» (MARIENHOFF, Miguel. Tratado de Derecho Público, T. V,p. 68). Villegas Basavilbaso entiende al dominio público como la «suma de bienes pertenecientes a personas jurídico-públicas, afectados al uso directo o indirecto de los habitantes de un territorio» (VILLEGAS BASAVILBASO Benjamín, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial TEA, 1952, p. 98 y ss).
(3) Nos referimos al asesoramiento jurídico registrado en Dictámenes 331:63 (IF-2024-114981593-APN-PTN de fecha 21 de Octubre de 2024, emitido en el marco del Expediente EX-2024-54412672- -APN-DACYGD#AABE.)
(4) Se trata de las opiniones registradas en Dictámenes 323:547 (IF-2022-136902078-APN-PTN del 21 de diciembre de 2022, recaído en el EX -2017-25954032-APN-MEG#AGP) y Dictámenes 327:44 (IF-2023-122067132-APN-PTN del 12 de octubre de 2023, emitido en el EX-2023-78486285-APN-DCTA#PTN).
(5) El art. 8° inc. 19 del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) N° 1.382/12, modificado por le DNU 1416/2013 , ambos declarados válidos por la Cámara de Diputados de la Nación, disponía que: «Serán funciones de la AGENCIA DE ADMINISTRACION DE BIENES DEL ESTADO: (.) 19.Desafectar aquellos bienes inmuebles propiedad del ESTADO NACIONAL que se encontraren en uso y/o concesionados, cuando de su previa fiscalización resultare la falta de afectación específica, uso indebido, subutilización o estado de innecesariedad». Por su parte, el art. 29 de la reglamentación entonces vigente, aprobada por el Decreto N° 2670/15 (texto conf. Decreto Nº 636/24 ), preveía que: «El acto de desafectación implicará tanto el cambio de situación de revista del inmueble como, el cese de su condición dominical».
(6) La intervención jurídica de la PTN es la última instancia de asesoramiento en el procedimiento administrativo, ello por cuanto de otro modo se convertiría en una asesoría jurídica más, supliendo el cometido específico de sus delegaciones (conf. Dictámenes 302:66). La jurisprudencia administrativa que emana de los dictámenes de la Procuración del Tesoro es vinculante y obligatoria para los servicios jurídicos que componen el Cuerpo de Abogados del Estado (conf. Dictámenes 207:419).
(7) La reglamentación aprobada por el Decreto N° 2670/15, había sido recientemente modificada por los Decretos Nros. 636/24 y 769/24.
(8) Como principio general, los dictámenes de la PTN otorgan un pronunciamiento definitivo no sujeto a debate o a una revisión posterior, salvo que concurran nuevas circunstancias de hecho, o que el contexto legal tenido en cuenta haya sufrido modificaciones. En tales condiciones, la Procuración puede revisar su opinión ya emitida (Dictámenes 222:198; 283:211 y 318:206, entre otros).
(9) GORDILLO, Agustín. Capítulo XVII. El dominio público, p. 363. Disponible enhttp://www.gordillo.com/pdf_tomo9/libroi/capitulo17.pdf
(10) OCAÑO, Ezequiel M., Algunas cuestiones sobre el Dominio Público del Estado, Utsupra, 15/10/2024, Protocolo A00393388694.
(11) Puntualmente, de su inclusión como bien de dominio público por la ley, lo que en el orden nacional ocurre en el art. 235 del CCyCN. (12) CSJN, V.4 97,XLIII «Vila, Alfredo Luis c/ Gobierno Nacional y/o Poder Ejecutivo Nacional s/Usucapión».
(13) En tal sentido se invocaron los Dictámenes 59:176; 68:8; 175:87; 194:80 y 306:23, entre otros.
(14) Para ampliar este concepto se recomienda la lectura del artículo «Estado y bien común, el principio de subsidiariedad», que puede ser visualizado en http://www.rodolfobarra.com.ar/
(*) Abogado (UBA) graduado con diploma de honor. Especialista en Derecho público y regulatorio. Maestrando por la Universidad Austral. Fue funcionario público en distintos ministerios y organismos nacionales. Fue Director Nacional de Dictámenes de la PTN (2024/2025). Actualmente es consultor para organizaciones públicas y privadas.
