#Doctrina La nueva reforma previsional de Córdoba en el marco de una emergencia permanente

Autor: Paz, Aníbal

Fecha: 25-02-2026

Colección: Doctrina

Cita: MJ-DOC-18648-AR||MJD18648

Voces: SEGURIDAD SOCIAL – DERECHOS ADQUIRIDOS – IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY – NORMAS DE EMERGENCIA – DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – JUBILACIONES – PENSIONES – HABER PREVISIONAL – MOVILIDAD DE HABERES – REMUNERACIÓN – DERECHOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES

Sumario:
I. Introducción. II. Antecedentes. III. La nueva reforma previsional. IV. Conclusiones.

Doctrina:
Por Aníbal Paz (*)

I. INTRODUCCIÓN

La Ley 11.087 declaró la emergencia económica, financiera y administrativa del sistema previsional de la provincia de Córdoba con el objetivo explícito de resguardar su sustentabilidad a largo plazo. El sistema cordobés, si bien en términos generales paga mejores prestaciones que el sistema nacional (1) (2), tiene problemas estructurales que llevan décadas sin resolverse y que hacen depender en gran medida su viabilidad en el debido sostén económico nacional, que siempre llega tarde y en menor cuantía que la necesaria. Es por ello que el franco incumplimiento de los acuerdos federales por parte de la Nación – que también afecta a todas las demás cajas provinciales- se ventila en la Corte Suprema y los contendientes pugnan allí por el financiamiento del déficit de la Caja de Jubilaciones de Córdoba.

La norma que aquí se comenta dispone una nueva batería de medidas que alteran la estructura de aportes con destino al sostenimiento de la Caja y que indirectamente afectan el futuro cálculo de las jubilaciones. Entre otros aspectos se ha legislado la creación de un complemento adicional no remunerativo para los rangos bajos de haberes; una nueva escala de deducción para la aplicación del Aporte Solidario por acumulación de beneficios; y la elevación de los aportes personales de los activos, en escalas por rango de ingresos, que en el tramo superior de efectuarán aportes de hasta 30%.

El Poder Ejecutivo provincial en tanto, en una norma que genera inquietud e incertidumbre, quedó habilitado en primer término a aplicar -sin mayores precisiones- la normativa nacional que se dicte en materia previsional; en segundo lugar, a transferir la administración de subsistemas previsionales a las entidades gremiales que así lo soliciten; y, por último, a morigerar el diferimiento – es decir el rezago- de la movilidad jubilatoria, que en el sistema provincial es de carácter sectorial.

Por supuesto, todas estas cuestiones generan reparos constitucionales y litigiosidad que ya ha dado inicio.El propósito de este trabajo es esbozar un preliminar análisis del alcance de la nueva reforma previsional de emergencia.

II. ANTECEDENTES

En beneficio de aquel lector que no se encuentra familiarizado con la legislación previsional cordobesa, es recomendable comenzar el racconto de antecedentes mediante una descripción de la normativa vigente hasta el momento de la sanción de la ley 11.087.

Conforme la Ley 8.024 to s/Dec. 407/20 (Ley 10.694 ) el haber inicial de las Jubilaciones se calcula en base al 82% del promedio actualizado de los últimos 120 remuneraciones actualizadas, deducido el aporte personal, que van desde el 11% al 22%, según el sector. Es decir que el 82% se calcula sobre el salario neto del trabajador activo, no sobre el bruto. El sistema general requiere 30 años de servicios, y el haber inicial se bonifica por excedente de servicios a razón de un 1% por cada 1 y ½ año de exceso, hasta un máximo del 88%. Además, las edades jubilatorias del régimen general son de 60 y 65, según se trate de mujeres u hombres, respectivamente, y se permite la compensación del exceso de edad con el faltante de servicios en una ratio de 2 a 1.

La movilidad jubilatoria es de carácter sectorial y se establece con un diferimiento de 60 días, es decir que se aplica con un rezago de 2 meses con relación al aumento que reciben los activos, según cada negociación paritaria salarial sectorial (Administración central, Bancarios, Municipales, Docentes, Magistrados, etc.). El diferimiento fue suspendido coyunturalmente por distintas normas y períodos (3) pero con distintas formas, como se verá, se mantiene vigente.

La Ley 8.024 to s/Dec. 407/20 dispuso además la creación de un Aporte Solidario en su Art. 58, que implica la deducción de un porcentaje de descuento de hasta un 20%, en caso de acumular jubilación y pensión, sean ambos pagados por la Caja o uno de ellos por Anses u otro organismo.Además, en una cláusula polémica, la ley dispuso la redeterminación de los haberes iniciales obtenidos bajo leyes anteriores, para calcular el 82% tal como se ha señalado, lo que generó reproches sobre retroactividad prohibida, que fue en última instancia desestimada por el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de la provincia.

El problema del financiamiento de las cajas provinciales no transferidas a la ANSES (4) es de larga data y tiene un amplio elenco de normas aplicables (5), que no será abordado en este trabajo por exceder notoriamente el alcance previsto. El incumplimiento de los acuerdos federales condujo indefectiblemente a enfrentamientos legales interjurisdiccionales, en el marco de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) con saldo favorable a las provincias (6). En apretada y simplificada síntesis: luego de la estatización de las AFJP el 15% de retención de la coparticipación que debían soportar las provincias con cajas transferidas perdió su razón de ser. Por tal motivo se efectuaron diversos convenios de armonización: las provincias quedaron obligadas a adecuar sus normas internas a las reglas nacionales, y, a cambio, en base a simulaciones y auditorías la Nación cubrirá el déficit de las cajas provinciales como si ANSES pagase los beneficios. Las mejores reglas que cada jurisdicción esté dispuesta a pagar deben ser solventadas por los respectivos tesoros provinciales.

Es así que en el caso de Córdoba, para lograr el financiamiento del déficit, se armonizaron diversas reglas provinciales siguiendo el modelo de la Ley 24.241 nacional. Sin embargo la armonización no es completa, y tampoco lo fueron los pagos nacionales. En ese marco se produjeron los litigios, las cautelares y los acuerdos en el seno de la CSJN.Las reglas jubilatorias provinciales fueron cambiando, para mimetizarse con las reglas nacionales (Edades 60/65, 30 años de servicios con aportes). En lo que hace a la determinación del haber inicial el proceso de adecuación es más que evidente, ya que se pasó del sistema de la Ley 8.024 original que preveía un haber del 82% de la remuneración total del cargo (82% del bruto del último cargo) al sistema actual. El derrotero fue el siguiente:

– Por Dec. 1.777/95 el 82% se calcula conforme la remuneración total del cargo, deducido el aporte personal (82% del neto). Esta reforma fue revertida judicialmente y posteriormente dejada sin efecto.

– Según Ley 8.024 to s/Dec. 40/09 (Ley 9504) el 82% pasa a calcularse sobre el promedio de las últimas 48 remuneraciones actualizadas, sujetas a aportes (82% del bruto del promedio de los últimos 4 años)

– Según la Ley 10.078 la movilidad deja de ser automática y se aplica con un diferimiento de 180 días. También fue revertida judicialmente esta modificación.

– En tanto, por Ley 10.333 se elabora un nuevo método de cálculo. Ahora el 82% se calcula sobre el promedio de las últimas 48 remuneraciones actualizadas, sujetas a aportes, deducido el aporte personal (82% del neto del promedio de los últimos 4 años). En paralelo la norma deroga el diferimiento mencionado en el ítem precedente.

– La última reforma, como ya se ha dicho, dispuesta por Ley 8.024 to s/Dec. 407/20 (Ley 10.694) determinó que el 82% será calculado en base al promedio actualizado de los últimos 120 remuneraciones actualizadas deducido el aporte personal (82% del neto del promedio de los últimos 10 años). La norma permite la redeterminación retrospectiva de los haberes otorgados conforme leyes anteriores y restaura el diferimiento, limitado a 60 días.y además crea el Aporte Solidario.

Así las cosas, la ley 11.087 cae en ese escenario de conflictividad Nación-Provincia por el sostenimiento del déficit previsional, luego de un recorrido litigioso que ha visto convalidar y reprobar algunas de las normas señaladas, quedando incluso algunas pendientes de resolución en la CSJN (7). Las crecientes presiones demográficas, las erróneas políticas previsionales anteriores, la coyuntura económica, y un sinfín de males que han aquejado al sistema previsional cordobés ha redundado en un constante deterioro del valor real del haber jubilatorio inicial, que se ha ido licuando para pasar a representar el 82% del neto del promedio de los últimos 10 años de remuneraciones actualizadas del activo cuando en el origen era el 82% del bruto del último cargo. Es en este complejo marco en que aparece una nueva reforma previsional, ya que las cuentas provinciales prevén un rojo creciente, no cubrible totalmente por la Nación.

III. LA NUEVA REFORMA PREVISIONAL

Llegamos de esta manera a la Ley Provincial 11.087 (BOP 18.12.2025), reglamentada por el Dec. 268/25 y la Res. D 496/25 del Ministerio de Economía y Gestión Pública. La normativa sub exegesis fue sancionada en el marco de una nueva – y aparentemente permanente- emergencia previsional, lo que genera reparos por no resultar del todo compatible con los principios y garantías consagrados tanto en la Constitución Nacional (CN) y los tratados internacionales de jerarquía constitucional, como en la Constitución Provincial (CP), y dispara un debate necesario acerca de su validez y sus efectos sobre los derechos de los jubilados y pensionados.

Corresponde en este punto describir las diversas modificaciones para, luego evaluar sus implicancias legales, financieras y, fundamentalmente, su conformidad con los principios constitucionales aplicables en la materia.

Como primer punto a considerar, en su Art. 1 se declara la emergencia económica, financiera y administrativa del sistema por 5 años, prorrogables automáticamente por otros 5, otorgando facultades extraordinarias al Ejecutivo por una década.

En el Art.5 se faculta al Poder Ejecutivo Provincial a adecuar las alícuotas de aportes personales hasta un ocho por ciento (8%) por encima de las alícuotas ya existentes, siempre previo informe de la Caja. Esto supone un nuevo esquema de aportes p ersonales para trabajadores activos. Este asunto merece algunas aclaraciones:

– El régimen previsional cordobés establece distintas alícuotas sectoriales de aportes personales que van desde el 11% hasta el 22%. Así, los docentes, los policías y el sector de la salud aporta un 11%; las autoridades de los poderes Ejecutivo y Legislativo, aportan un 16%; mientras que los municipales -tanto de capital como de municipios y comunas del interior-, los bancarios (Bancor) y los trabajadores de luz y fuerza (Epec) aportan el 18%; y en el rango más alto, los magistrados y funcionarios del poder judicial lo hacen en un 22%.

– La ley 8.024 original contemplaba un aporte personal del 18% con carácter general, sin distinción sectorial. Con el tiempo, y pese a las advertencias de la desfinanciación del sistema se avanzó en una reducción parcial de los aportes personales, que en algunos casos bajaron, como se ha visto, hasta el 11%. La justificación para semejante despropósito – que se revierte con la ley sub exegesis- se anclaba en la idea de armonizar con Anses, tal como lo exige la normativa vigente, y veladamente para dar aumentos salariales por la vía de la reducción de descuentos, lo que implicaba un remedio rápido, sencillo y de bajo costo para el gobierno provincial, cuando tuvo que atender reclamos salariales.

– Como era esperable, en el marco del crónico déficit de la Caja, y ante el incumplimeinto del compromiso de Nación, desde 2024, se estableció una alícuota personal adicional de entre 2% y 4%, que se sumaba a las alícuotas de aportes personales del Art. 6 de la Ley 8024 to. Dec. 407/20, ya detalladas.Este descuento extra no era considerado parte del aporte personal «puro», sino que iba destinado a financiar un nuevo Fondo Solidario de Cobertura y Financiación para Desequilibrios de la Caja (FOCCA), y de tal manera no impactaba en el cálculo del haber jubilatorio inicial.

– La alícuota personal adicional, de entre 2% y 4% -por sobre los aportes personales puros- se calculaba según el rango de ingresos del trabajador. El problema es que la escala de remuneraciones quedó congelada, mientras que los salarios tuvieron aumentos, lo que supuso que al momento de la reciente reforma previsional, la práctica totalidad de trabajadores tenía una alícuota extra del 4%.

– Dado que el 82% del haber inicial se calcula sobre el haber neto (sobre el promedio actualizado de las últimas 120 remuneraciones), es decir, deducido el aporte personal, ese descuento o alícuota extra que padecieron los trabajadores activos sobre su salario no impactó en los jubilados, aunque sí se tradujo en un menor salario neto para los activos.

– Llegamos así a la última reforma de la ley 11.087, que aquí se analiza, y ella dispone dejar sin efecto el FOCCA, y con ello la eliminación de la alícuota adicional de que se trata. En su reemplazo se establece un esquema progresivo de alícuotas extras de aporte personal «puro», que va del 2% al 8%, por encima de las alícuotas de aporte personal «base», y según el rango salarial.Ello impacta decisivamente no sólo en los trabajadores activos, que verán reducido el valor real de su salario neto, sino también en la determinación del haber jubilatorio inicial.

– La escala de salarios brutos remunerativos, que determina las nuevas alícuotas extra de aporte personal, queda establecida de la siguiente manera:

– Salarios de hasta $755.000 – aporte adicional del 2%;

– Salarios entre $755.000 y $1.000.000 – aporte adicional del 3%;

– Salarios entre $1.000.000 y $2.500.000 – aporte adicional del 4%;

– Salarios entre $2.500.000 y $3.500.000 – aporte adicional del 6%;

– Salarios de más de $5.500.000 – aporte adicional del 8%.

Debe subrayarse que el total de 195.285 (8) aportantes al sistema previsional cordobés queda comprendido dentro del esquema de aportes personales adicionales señalado. En definitiva, según la normativa anterior, si un trabajador aportaba el 16% y tenía un complemento adicional de 4%, a los fines de su haber jubilatorio se computaba la remuneración bruta menos el 16%; el cambio implica que ahora debe deducirse el aporte personal más el aporte personal extra. Resulta más sencillo apreciar la magnitud del problema cuando se expone en números:

Se observa entonces que si en el mes de noviembre de 2025 un trabajador aportaba 20% (16% + 4%), para el cálculo del haber jubilatorio inicial se consideraba el equivalente al 82% del neto (Salario – aporte personal base). En lo sucesivo, conforme a la reforma analizada, para el mismo salario, desde diciembre 2025 aportará 22% (16% + 6%), y para el cálculo del haber se considerará el 82% del nuevo neto (Salario – aporte personal base – aporte personal adicional):

Continuando con las reformas introducidas por la ley 11.087, en su Art.4 se establece un adicional mensual de carácter no remunerativo para jubilados y pensionados con el fin de compensar la deducción del aporte personal del cálculo del haber hasta alcanzar el límite del 82%. Si bien la norma persigue un objetivo compensatorio -ya que pretende evitar que el ajuste no reduzca haberes nominales actuales- su naturaleza no remunerativa es jurídicamente problemática. La reglamentación establece que este adicional no remunerativo se concede únicamente a los beneficiarios con haberes brutos remunerativos de hasta $1.300.000, lo que alcanza un universo aproximado de 52.000 (9) jubilados y pensionados, sobre un total de 117.364 (10) beneficios. Uno de los aspectos cuestionados reside en que su carácter no remunerativo le impide a este complemento ser considerado parte del haber, y por lo tanto podría quedar excluido de futuros aumentos por movilidad, afectando la garantía de jubilaciones y pensiones móviles e irreductibles del Art. 57 de la CP (11). Asimismo, cuando la segmentación del haber se efectúa en porciones remunerativas y no remunerativas podría hablarse de la vulneración del principio de integralidad, ya que se desnaturaliza la composición del beneficio previsional.

Uno de los puntos más cuestionados de la reforma previsional del año 2020 fue la creación de un Aporte Solidario sobre la acumulación de beneficios. En esta oportunidad la Ley 11.087, en su Art. 12 modifica el Art. 58 de la Ley 8.024, y determina que el aporte solidario, que va desde el 5% hasta el 20% del haber, será aplicable cuando la suma de los ingresos de un beneficiario supere el equivalente a 9 haberes jubilatorios mínimos. A los fines de la acumulación se consideran tanto los beneficios otorgados por la Caja cordobesa, y de cualquiera de los otros regímenes nacionales o provinciales, y también con ingresos por actividad laboral.En este caso la reforma implica la elevación del piso sobre el cual se efectúa el aporte solidario en cuestión, que pasa de 6 a 9 jubilaciones mínimas, lo que en la práctica supone que unos 10.000 (12) beneficiarios dejan de efectuar este aporte. El aporte solidario se aplica en consecuencia a quienes superen por la suma de todos sus beneficios la suma de $1.890.000 (13), y según la siguiente escala progresiva de deducción:

– Sumatoria de beneficios = entre 9 y 10 mínimas ? 5% de aporte;

– Sumatoria de beneficios = entre 10 y 12 mínimas ? 10% de aporte;

– Sumatoria de beneficios = entre 12 y 14 mínimas ? 15% de aporte; y

– Sumatoria de beneficios = más de 14 mínimas ? 20% de aporte.

El Aporte Solidario, tanto en su versión original, como en la versión morigerada actual presenta una tensión directa con el derecho de propiedad (Art. 17

CN), ya que el haber previsional cuando es adquirido se incorpora al patrimonio del beneficiario y no puede ser reducido arbitrariamente. Si bien se lo califica de solidario, su naturaleza jurídica es cuestionable: al ser una deducción sobre un beneficio ya devengado, basada en ingresos externos al sistema, su mecánica se asemeja más a un impuesto sobre el ingreso bruto que a una contribución previsional. Dicha caracterización podría ser constitucionalmente problemática, toda vez que las provincias poseen facultades limitadas para la creación de este tipo de tributos, pudiendo invadir la competencia fiscal federal. Asimismo, la medida podría ser considerada confiscatoria y contraria al principio de igualdad (Art. 16

CN) y al principio de Irreductibilidad (Art. 57 CP).

Otras modificaciones polémicas las encontramos en los Arts. 6 y 7 que confieren al Poder Ejecutivo provincial la potestad de transferir subsistemas y aplicar normativa previsional nacional, todo lo cual presenta serios reparos constitucionales.Al facultar la transferencia de la administración de subsistemas a entidades sindicales se pone en tela de juicio el carácter público e irrenunciable de la seguridad social ya que gestión de fondos previsionales, que son de naturaleza pública, no puede ser delegada a una entidad privada sin un marco legal estricto que garantice la solvencia, transparencia y la tutela de los derechos de todos los afiliados, más allá de la pertenencia gremial. Por su parte, la autorización a «aplicar la normativa nacional que se dicte en materia previsional», constituye una delegación legislativa impropia y una potencial afectación a la autonomía provincial (Art. 125

CN). Dicha disposición subordina el régimen previsional cordobés a leyes nacionales futuras e indeterminadas, contraviniendo el pacto federal y cediendo facultades legislativas propias que la Constitución provincial no habilita a delegar.

Por art. 13 se encomienda al Poder Ejecutivo la morigeración y eliminación progresiva del diferimiento en el reajuste por movilidad de los beneficios, una práctica que consiste en aplicar los aumentos por movilidad sectorial con rezago. Esta disposición representa una medida positiva, ya que busca corregir una situación preexistente que afectaba el poder adquisitivo de los haberes y la simultaneidad entre los aumentos de los activos y su reflejo en los pasivos.

Po r último, en los arts. 8 y 9 se deroga el Fondo Compensador del Banco de la Provincia de Córdoba y se ordena que los fondos remanentes se distribuyan exclusivamente entre los beneficiarios existentes a la fecha de la ley, hasta su total agotamiento. Esta medida extingue un régimen complementario y cierra la posibilidad de futuros beneficios. Por su parte el art. 10 resulta particularmente controversial al estipular que su distribución final «no generará derecho a reclamo por compensación o restitución individual». Esta disposición choca frontalmente con el derecho de propiedad (Art. 17 CN) y la doctrina de los derechos adquiridos.Si los aportes realizados generaron una expectativa legítima o un derecho en expectativa a un beneficio complementario, la ley no podría desconocerlo retroactivamente para impedir reclamos. Esta cláusula podría ser objeto de impugnación judicial por parte de los afiliados que, habiendo aportado, se vean privados de un derecho patrimonial.

IV. CONCLUSIONES

Las diversas reformas introducidas evidencian la tensión histórica existente entre la necesidad de sostener financieramente el sistema previsional, hacerlo previsible y equitativo, y la necesidad de respetar las garantías constitucionales fundamentales que protegen a los beneficiarios. Por otro lado, la delegación de facultades legislativas en materia de contribuciones y aportes (que tienen naturaleza tributaria) en el Poder Ejecutivo presenta también dudas y cuestionamientos, ya que si bien se enmarca en una emergencia, la misma se presenta de manera desdibujada, toda vez que ha sido prevista por el lapso de una década.

Las garantías que podrían aparecer vulneradas podemos encontrarlas en primer término en la CN, a saber:

– Protección integral e irrenunciable de la seguridad social (Art. 14 bis): exige una sustitución razonable entre el haber de actividad y el de pasividad, y que consagra la garantía de movilidad, resguardando así el poder adquisitivo frente a la depreciación monetaria.

– Principio de Igualdad (Art. 16): que en lo que aquí compete implica que las contribuciones y los beneficios deben establecerse sobre bases equitativas y razonables, sin crear categorías o distinciones arbitrarias entre los beneficiarios.

– Derecho de propiedad (Art. 17): ya se ha dicho una vez que un jubilado o pensionado ha cumplido con los requisitos legales para obtener su beneficio, el haber devengado se incorpora a su patrimonio y queda protegido por esta garantía constitucional, no pudiendo ser alterado o disminuido de manera arbitraria por una ley posterior.

– Jerarquía constitucional de tratados de derechos humanos (Art. 75, inc. 22), en particular la Convención Interamericana de Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (Leyes 27.360 y 27.700), que incluyen los siguientes derechos:

– Igualdad y no discriminación (Art. 5). El Art.9 agrega que no puede haber distinciones conforme a la posición socioeconómica, o la contribución económica de las personas mayores, lo que contrasta con el enfoque de solidaridad intrageneracional de la ley en crisis, que segmenta a los pasivos conforme su rango de ingresos.

– Derecho a una vida sin violencia, lo que incluye la violencia patrimonial y económica perpetrada o tolerada por el Estado (art. 9). El Estado provincial, con décadas de mala praxis en el manejo de los asuntos previsionales, viene trasladando a los pasivos su propia ineficiencia, con la consecuente pérdida del valor real de las jubilaciones y pensiones.

– Derecho a la Seguridad Social (Art. 17): la consagración de este derecho exige un ingreso para una vida digna, sin distinciones. Las diferentes reformas previsionales, que han menguado el valor real de los beneficios colisionan de lleno con este principio.

– Derecho a la propiedad (Art. 23)

– Acceso a la justicia (Art. 31). Este artículo cobra especial relevancia cuando se advierte que es esperable una creciente litigiosidad en contra de la ley criticada. Esta norma garantiza el acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones, mediante la adopción de un tratamiento preferencial para la persona mayor en la tramitación, resolución y ejecución de las decisiones en procesos administrativos y judiciales, lo que incluye la adopción de ajustes de procedimientos, en cualquiera de sus etapas.

– Medidas de acción positiva en favor de las personas mayores (Art. 75, inc. 23).

– Autonomía en materia previsional (Art. 125): las provincias pueden «conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales». La facultad de las provincias de legislar en la materia se ve comprometida si se admite la aplicación sin más de la legislación previsional nacional, mediante una delegación amplia, vaga y ambigua en el ejecutivo provincial.

En segundo lugar, la carta magna provincial, en sus arts.55 (14) y 57 (15) contiene garantías que resultan ofendidas por la reforma previsional, en concreto las que refieren a jubilaciones y pensiones integrales, móviles e irreductibles.

Es notable cómo pese al tiempo transcurrido desde la última reforma previsional provincial, se incurre en prácticas similares, lo que por cierto conduce a similares apreciaciones. Al respecto de ha dicho:

«de todo lo expuesto, surge con prístina claridad que la reforma previsional cordobesa, sostenida retórica y estructuralmente en un erróneo concepto de solidaridad, es arbitraria, ergo inconstitucional. En nombre de la solidaridad se afectaron los derechos de los jubilados y pensionados ya que es a ellos a quienes se `hace asumir las consecuencias de la falta de idoneidad o del desmanejo público`» (16).

En resumidas cuentas, la ley en crisis habilita severas objeciones, ya que promueve el achatamiento de la pirámide prestacional y la desnaturalización de la base de cálculo, porque al aumentar los aportes de los activos, el «82% del neto» que sirve de base para futuras jubilaciones disminuye, provocando un perjuicio progresivo para quienes se jubilen en los próximos años. Por otro lado, el uso de sumas «no remunerativas» para alcanzar el 82% es visto como una vía para licuar el haber frente a la inflación y excluir dichos montos del cálculo de aguinaldos y futuras movilidades. También es dable señalar que la ley, al permitir al Ejecutivo provincial, inter alia, la definición de montos y porcentajes por decreto, permite un amplio margen de discrecionalidad, que podría ser contrario al Art. 29 CN, generando a la par incertidumbre y opacidad. La propiedad se ve agredida, no solo en lo concerniente a la desaparición del fondo compensador del Banco provincial y la redeterminación de los haberes jubilatorios, sino también cuando se repara que en ciertos sectores (como el Judicial), la sumatoria de aportes previsionales (22% + 8%) y de salud (6% (17) puede superar con creces el 30% del salario, excediendo todo límite de razonabilidad.

Desde otra óptica, es necesario reconocer que no todas las medidas son restrictivas.La instrucción de eliminar el diferimiento en los reajustes de haberes representa un esfuerzo explícito por alinear el sistema provincial con el mandato constitucional de movilidad, corrigiendo una distorsión que perjudicaba a los pasivos. Se aclara que esa instrucción aún se encuentra en estado programático y deberá tornarse operativa para recién entonces se pueda predicar de ella como una medida positiva. En tanto, podría decirse que otras medidas cuestionadas tienen también un costado positivo, ya que mediante el complemento no remunerativo se pretende proteger en cierto grado al segmento bajo de los ingresos; mientras que la suba del piso desde el cual se efectúa el Aporte Solidario tuvo por efecto excluir de su pago a numerosos beneficiarios.

La Ley 11.087 de Córdoba es una norma compleja, dictada en un contexto de emergencia previsional, que intenta establecer mecanismos para garantizar la sostenibilidad del sistema. Sin embargo, su análisis revela que el delicado equilibrio entre la urgencia financiera y el respeto al ordenamiento constitucional superior se ve comprometido en varias de sus disposiciones centrales, que no serían compatibles con las garantías fundamentales que protegen a los jubilados y pensionados, un colectivo de especial vulnerabilidad que merece la máxima tutela.

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(1) Por sus valores correspondientes a enero de 2026, el haber medio de jubilación asciende a $1.718.653, mientras que el haber medio de pensión es de $1.157.539. Fuente: https://www.cajajubilaciones.cba.gov.ar/portal/transparencia

En el SIPA, en tanto «el haber medio por beneficio en el mes de junio [de 2025] fue de $ 498.316. Este promedio difiere de acuerdo al tipo de prestación y modalidad de acceso. Mientras que los haberes promedio de las jubilaciones del SIPA fueron de $ 516.133 ($ 325.371 con moratoria y $ 917.095 sin moratoria), el de las pensiones se ubicó en $ 438.386 ($ 312.952 con moratoria y $ 454.717 sin moratoria)». Fuente:https://www.anses.gob.ar/estudiosyestadisticas/estadisticas-e-informes-periodicos/trimestrales

(2) La jubilación mínima nacional, vigente en febrero de 2026 es de $429,254,35 y se compone de un mínimo de $359.254,35 (Res. ANSES 21/26), más un Bono de refuerzo Previsional de $70.000 (Dec. 65/26). En tanto, la jubilación mínima provincial alcanza en el mismo mes la suma de $800.000, que se compone de un mínimo de $210.000 (Res. D 201/25 del Ministerio de Economía y Gestión Pública) más un Complemento Previsional Solidario (Art. 5 Ley 10.078 y Res. D 322/25 del Ministerio de Economía y Gestión Pública. Vease: https://www.cba.gov.ar/los-jubilados-provinciales-cobraron-febrero-con-aumento-la-minima-subio-a-800-000-peso
/#:~:text=Los%20jubilados%20cobraron%20febrero%20con%20aumento:%20la%20m%C3%ADnima%20subi%C3%B3%20a%20$800.00
,-Novedades). Además quienes perciben haberes únicos inferiores a $1.300.000 reciben bimestralmente y con carácter transitorio un adicional extraordinario de $100.000 (Res. D 328/25 del Ministe rio de Economía y Gestión Pública)

(3) Véanse por ejemplo los Decs. 602/22, 889/22, 1395/22, 137/23, 493/23, y 1332/23.

(4) Se trata de las cajas previsionales de las provincias de: Córdoba, Santa Fe, Buenos Aires, La Pampa, Entre Ríos, Corrientes, Chaco, Misiones, Formosa, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra Del Fuego.

(5) Véase al respecto: Convenio de Armonización 83/02- Ley provincial 9075, concordantes y modificatorias; Art. 27 Ley 27.260 s/ Ley 27431; Convenio 97/17; Consenso Fiscal Ley 27469; Decs. 730/18 y 691/19. Res. ANSES 133/18, etc.

(6) Se trata de las causas:«San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos» – CSJ 191/2009 (45-S)/CS1; «Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad» – CSJ 538/2009 (45-S) /CS1; «Córdoba, Provincia de c/Estado Nacional y otro s/medida cautelar». CSJ 786/2013 (49-C)/CSl; «Córdoba, Provincia De C/ Estado Nacional (Ministerio De Trabajo, Empleo Y Seguridad Social) Y Otro S/Cobro De Sumas De Dinero» – CSJ 000526/2023-00; «Córdoba, Provincia De C/ Estado Nacional» (Ministerio De Trabajo, Empleo Y Seguridad Social De La Nación) Y Otro S/Cobro De Sumas De Dinero – CSJ 000968/2023-00.

(7) Véase al respecto: Sobre el exceso reglamentario que supone el Dec. 1.777/95: «RHE en Iglesias, Martín A. Y Otros C/ Caja De Jubilaciones, Pensiones Y Retiros De Córdoba – Plena Jurisdicción – Recurso Directo»; acerca de la distinción entre Retrospectividad y Retroactividad en ocasión de la ley Ley 10.333: «Pipino, Beatriz Eleonora Y Otros C/ Provincia De Córdoba S/Acción Declarativa De Inconstitucionalidad» – CSJ 001062/2019-00; en lo que hace al Núcleo Duro Previsional y la Ley 9.504: «Bossio Emma Esther C/ Caja De Jubilaciones Pensiones Y Retiros De La Provincia De Córdoba S/Amparo-recurso De Apelación – recurso De Casación E Inconstitucionalidad»; en relación a la Tutela Provisoria frente a la Ley 10.694: «Asociación Trabajadores del Estado (ATE) c/Provincia de Córdoba y Otro»; y en cuanto a la convalidación de la reforma previsional de Ley 10.694: «Rubiolo, Beatriz Felisa C/ Caja De Jubilaciones, Pensiones Y Retiros De Córdoba – Amparo Ley 4915».

(8) Fuente: https://www.cajajubilaciones.cba.gov.ar/portal/transparencia

(9) Fuente:

https://www.cajajubilaciones.cba.gov.ar/portal/noticia/16825/ley_de_equidad_jubilatoria_mas_de_52_m
l_beneficiarios_tendran_un_adicional_mensual_no_remunerativo

(10) Fuente: https://www.cajajubilaciones.cba.gov.ar/portal/transparencia

(11) Constitución de la Provincia de Córdoba. Artículo 57. Régimen previsional.«El Estado Provincial, en el ámbito de su competencia, otorga a los trabajadores los beneficios de la previsión social y asegura jubilaciones y pensiones móviles, irreductibles y proporcionales a la remuneración del trabajador en actividad. El régimen previsional debe ser uniforme y equitativo y debe procurar la coordinación con otros sistemas previsionales. La ley establece un régimen general previsional que contemple las diferentes situaciones o condiciones laborales, conforme lo establece el artículo 104, inciso 19 de esta Constitución. Los recursos que conforman el patrimonio de las cajas previsionales son intangibles y deben ser utilizados sólo para atender sus prestaciones específicas».

(12) Fuente:

https://www.cba.gov.ar/los-jubilados-provinciales-cobraron-febrero-con-aumento-la-minima-subio-a-80
-000-pesos/#:~:text=Los%20jubilados%20cobraron%20febrero%20con%20aumento:%20la%20m%C3%ADnima%20subi%C3%B3%20a
20$800.000,-Novedades

(13) Este valor se calcula sobre la jubilación mínima pura, sin considerar el complemento ($210.000 x 9= $1.890.000). La misma referencia se usa para la escala progresiva de deducción. Ver al respecto la nota 3.

(14) Constitución de la Provincia de Córdoba. Artículo 55. Seguridad Social. «El Estado Provincial establece y garantiza, en el ámbito de su competencia, el efectivo cumplimiento de un régimen de seguridad social que proteja a todas las personas de las contingencias sociales, en base a los principios de solidaridad contributiva, equidad distributiva, accesibilidad, integralidad e irrenunciabilidad de beneficios y prestaciones. Los organismos de la seguridad social tienen autonomías y son administrados por los interesados con la participación del Estado y en coordinación con el Gobierno Federal».

(15) Ver nota 12.

(16) Paz, Aníbal. La solidaridad mal entendida. Leyes y Comentarios. 31/07/20. Ed. Comercio y Justicia.

(17) A lo que debe agregarse el aporte destinado al Fondo de Enfermedades Catastróficas (Art. 32 inc. f de Ley 9.277)

(*) Abogado egresado de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC). Doctorando en Derecho Universidad Blas Pascal (UBP). Magíster UBP en Derecho Laboral. Especialista UBP en Derecho Laboral. Diplomado UNC en Seguridad Social. Diplomado Universidad de Salamanca (USAL) en Inteligencia Artificial y Derecho. Diplomado Universidad del Museo Social Argentino (UMSA) en Derecho 5.0 (IA). Profesor por concurso en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, Facultad de Derecho UNC. Expositor. Publicista. Columnista. Litigante.