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Autor: Austerlitz, M. Alejandra
Fecha: 10-02-2026
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-18636-AR||MJD18636
Voces: REPARACIÓN HISTÓRICA PARA JUBILADOS Y PENSIONADOS – COSA JUZGADA – JUBILACIONES – ANSES
Sumario:
I. Introducción. La Reparación Histórica y la delimitación material de los acuerdos transaccionales. II. Tipificación de la litigiosidad previsional como punto de partida del diseño normativo. III. El diseño propositivo de la Ley 27.260. IV. Materias excluidas del objeto de la Reparación Histórica. V. Reglamentación y práctica administrativa: extralimitación infralegal del objeto transaccional. V.1. El marco normativo del acuerdo transaccional y sus límites. V.2. La inclusión de topes en los convenios: un contenido sin respaldo normativo. V.3. Las cláusulas de renuncia amplia y su desvinculación del objeto legal del acuerdo. V.4. Consecuencia jurídica: expansión indebida del alcance de la cosa juzgada. V.5. Prácticas administrativas y judiciales que facilitaron la expansión indebida del acuerdo. VI. Validez de los acuerdos transaccionales y alcance de la cosa juzgada en el marco de la Ley 27.260. VIII. La recepción jurisprudencial del carácter propositivo y acotado de la Ley 27.260: encuadre normativo y precedentes relevantes. IX. Delimitación operativa del alcance de los acuerdos: materias alcanzadas y materias excluidas. X. La necesidad de un pronunciamiento de la Corte Suprema sobre el alcance material de la cosa juzgada.
Doctrina:
Por M. Alejandra Austerlitz (*)
RESUMEN
El trabajo analiza el alcance material de los acuerdos transaccionales celebrados en el marco del Programa Nacional de Reparación Histórica (Ley 27.260 ) y los límites de la cosa juzgada derivada de su homologación judicial. Partiendo de la tipificación histórica de la litigiosidad previsional, se reconstruye el diseño propositivo y deliberadamente acotado del régimen, identificando con precisión las materias comprendidas en el objeto transaccional y aquellas expresamente excluidas por el legislador. Sobre esa base, se examina críticamente la instrumentación administrativa del Programa y la incorporación, en los modelos de convenios, de cláusulas no previstas en la ley ni en la reglamentación publicada, en particular en materia de topes y renuncias amplias. Finalmente, se sostiene la conveniencia de un pronunciamiento ordenatorio de la Corte Suprema que precise el alcance material de la cosa juzgada, en resguardo de la seguridad jurídica y para prevenir una litigiosidad potencialmente implosiva.
Abstract
This paper examines the material scope of settlement agreements executed under Argentina’s National Historical Redress Program (Law No. 27,260) and the limits of res judicata arising from their judicial approval. Building on the historical typology of pension litigation, it reconstructs the statute’s deliberately narrow and affirmative design, identifying which matters are expressly included in the transactional framework and which are expressly excluded. It then critically assesses the Program’s administrative implementation and the inclusion, in standard agreement templates, of clauses not grounded in the statute or in duly published implementing regulations-particularly those concerning benefit caps and broad waivers. The paper ultimately argues for a system-ordering ruling by the Supreme Court to clarify the material reach of res judicata in this context, enhancing legal certainty and preventing potentially implosive litigation.
I. INTRODUCCIÓN.LA REPARACIÓN HISTÓRICA Y LA DELIMITACIÓN MATERIAL DE LOS ACUERDOS TRANSACCIONALES
La Ley 27.260 instituyó el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados como un mecanismo normativo destinado a canalizar, mediante acuerdos transaccionales homologables judicialmente, la recomposición de determinados componentes del haber previsional que habían sido objeto de una litigiosidad reiterada y estructural. El legislador optó por intervenir de manera específica sobre núcleos conflictivos previamente identificados, incorporando a la ley criterios jurisprudenciales ya consolidados y estableciendo un marco legal para su aplicación sin necesidad de transitar la vía judicial.
Este trabajo toma ese diseño normativo como punto de partida. Su objeto consiste en delimitar el ámbito material de aplicación de los acuerdos transaccionales previstos por la Ley 27.260 y analizar el alcance de la cosa juzgada que de ellos deriva, particularmente en aquellos supuestos en los que dicho alcance es proyectado más allá del marco definido por el legislador.
La Reparación Histórica se estructura sobre una técnica legislativa propositiva: la ley define expresamente qué materias quedan comprendidas en el acuerdo transaccional y sobre qué aspectos del haber previsional puede operar la recomposición. Esa delimitación positiva constituye el eje interpretativo central del Programa y el parámetro ineludible para determinar los efectos jurídicos de los acuerdos homologados.
Desde esta perspectiva, la cuestión a examinar no es la validez abstracta de los acuerdos transaccionales ni la eficacia de su homologación judicial, sino la extensión concreta de sus efectos.En particular, se analiza en qué medida la cosa juzgada derivada de tales acuerdos puede operar válidamente respecto de los contenidos expresamente incluidos por la ley y cuándo, por el contrario, su proyección sobre materias no comprendidas desborda el diseño normativo y plantea un problema autónomo en términos de tutela de derechos previsionales.
El desarrollo que sigue se orienta, así, a reconstruir el alcance material de la Reparación Histórica a partir de su propio texto legal, a identificar con precisión las materias comprendidas y excluidas del objeto transaccional, y a examinar críticamente las consecuencias jurídicas de una expansión interpretativa de la cosa juzgada que no encuentra sustento en la ley.
II. TIPIFICACIÓN DE LA LITIGIOSIDAD PREVISIONAL COMO PUNTO DE PARTIDA DEL DISEÑO NORMATIVO
El diseño de la Ley 27.260 no puede comprenderse adecuadamente sin atender a la tipificación de la litigiosidad previsional que sirvió de insumo para su formulación. En particular, resulta decisiva la matriz elaborada por el Programa de Control de Litigiosidad a fines de la década de 1990, que identificó tres grandes tipos de conflictos previsionales, cada uno con subtipos específicos:
a) Haber inicial
b) Movilidad
c) Topes
Esta clasificación permitió ordenar un fenómeno litigioso complejo, distinguiendo no sólo el objeto del reclamo, sino también los mecanismos normativos y técnicos involucrados en cada tipo. Dentro del haber inicial, se identificaban subtipos claramente diferenciados -entre ellos, la actualización de las remuneraciones-, mientras que la movilidad se presentaba como un conflicto transversal, común a beneficios derivados de distintas trayectorias contributivas. El tipo «topes», por su parte, exhibía una lógica propia, con implicancias estructurales y constitucionales específicas.
La Ley 27.260 recepta conscientemente sólo dos de esos tipos de litigios: el haber inicial y la movilidad. Y lo hace de manera parcial y quirúrgica.En el caso del haber inicial, no aborda la totalidad de los subtipos, sino exclusivamente aquel referido a la actualización de las remuneraciones, lo que explica -y justifica- que el alcance del acuerdo transaccional se circunscriba a servicios en relación de dependencia, excluyendo deliberadamente a los servicios autónomos en ese tramo. En cambio, en materia de movilidad, el legislador opta por una solución transversal, aplicable tanto a trabajadores dependientes como autónomos, incorporando normativamente los criterios jurisprudenciales vigentes para el período 2002-2006.
Este punto de partida resulta central: la ley no omite, elige. No deja vacíos por descuido, sino que define un campo de intervención acotado, coherente con el diagnóstico previo de litigiosidad y con la finalidad de reducir conflictos sin desnaturalizar la integralidad del sistema. La exclusión del tipo «topes» del objeto de la Reparación Histórica no es un error ni una laguna, sino una decisión legislativa expresa, que condiciona necesariamente el alcance material de los acuerdos y los efectos que pueden atribuírseles.
III. EL DISEÑO PROPOSITIVO DE LA LEY 27.260
A partir del diagnóstico previo de litigiosidad previsional, la Ley 27.260 adopta un diseño normativo deliberadamente propositivo, orientado a intervenir sobre conflictos ya identificados y delimitados, sin introducir cláusulas expansivas ni fórmulas genéricas que pudieran comprometer derechos de naturaleza irrenunciable. La técnica legislativa empleada no es neutra: la ley enumera expresamente los supuestos, artículos y períodos alcanzados por el Programa de Reparación Histórica, evitando toda referencia indeterminada que habilite interpretaciones extensivas posteriores.
En este sentido, el legislador opta por receptar jurisprudencia consolidada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, particularmente los precedentes Sánchez (1) -en materia de actualización de remuneraciones y movilidad para 18.037 y 18.038- y Badaro (Fallos:330:4866) -en materia de movilidad-, trasladándolos al plano normativo mediante una solución de alcance general.La finalidad no fue innovar ni redefinir los parámetros constitucionales del sistema previsional, sino dar respuesta legislativa a conflictos reiterados, reduciendo la litigiosidad y dotando de previsibilidad a la recomposición de haberes.
El artículo 3 de la ley delimita con precisión el universo de beneficiarios alcanzados, distinguiendo entre beneficios otorgados bajo la ley 18.037 y la ley 24.241 , así como entre situaciones con y sin proceso judicial previo. A su vez, el artículo 5 define el contenido material de los acuerdos transaccionales, circunscribiéndolos a dos ejes:
i) la redeterminación del haber inicial, exclusivamente en lo relativo a la actualización de las remuneraciones computables conforme a los artículos 24 , 97 y 98 de la ley 24.241 (y su correlato en la ley 18.037), y
ii) la movilidad de los haberes en los períodos expresamente indicados.
La opción legislativa de limitar el haber inicial al subtipo «actualización de remuneraciones» explica coherentemente tanto la exclusión de la Prestación Básica Universal (PBU) como la no inclusión de servicios autónomos en ese tramo del acuerdo. En ambos casos, no se trata de omisiones involuntarias, sino de una delimitación consciente del objeto transaccional, acorde con la tipificación de litigiosidad que sirvió de base al programa. La PBU, por su naturaleza y función estructural dentro del haber, así como los servicios autónomos en la determinación inicial, quedaron fuera del campo de intervención elegido por el legislador.
En cuanto a la actualización de las remuneraciones, la ley adopta un índice combinado que incluye el RIPTE para determinados períodos. Si bien con posterioridad la Corte Suprema consolidó el uso del ISBIC para casos no alcanzados por la Reparación Histórica (2), ello no invalida la solución legislativa adoptada en 2016. La elección del índice responde al margen de configuración normativa propio del legislador, reiteradamente reconocido por la Corte en materia previsional, y no puede ser descalificada retrospectivamente por la evolución jurisprudencial posterior.Desde esta perspectiva, la crítica al RIPTE carece de sustento constitucional cuando se analiza dentro del marco específico y excepcional del programa.
La ley, además, es explícita al señalar que no modifica los haberes mínimos ni máximos previsionales ni los topes establecidos en la ley 24.241, reafirmando así que tales cuestiones no integran el objeto del acuerdo transaccional. Esta precisión refuerza la idea de que el legislador actuó con cautela, evitando afectar institutos que excedían el alcance de los conflictos que se pretendía resolver.
En suma, el diseño de la Ley 27.260 revela una intervención selectiva, limitada y normativamente cerrada, que define por la afirmativa qué materias quedan comprendidas en la Reparación Histórica. Esa opción legislativa constituye el punto de referencia ineludible para analizar, más adelante, hasta dónde pueden proyectarse los efectos de los acuerdos homologados y en qué supuestos resulta improcedente atribuirles alcance de cosa juzgada sobre materias que nunca fueron legalmente incluidas.
IV. DELIMITACIÓN NEGATIVA DEL OBJETO TRANSACCIONAL: MATERIAS EXCLUIDAS DEL PROGRAMA
Tan relevante como identificar el contenido del acuerdo transaccional previsto por la Ley 27.260 es precisar aquello que queda fuera de su objeto. En un régimen que opera sobre la base de acuerdos homologables y que puede implicar la extinción de reclamos judiciales, la delimitación negativa del alcance resulta imprescindible. En este punto, la técnica legislativa empleada -enumeración expresa de materias y artículos alcanzados- adquiere un valor interpretativo decisivo.
La ley no contiene cláusulas abiertas ni fórmulas genéricas que permitan extender el objeto del acuerdo más allá de lo expresamente previsto. Por el contrario, se toma el trabajo de identificar con precisión qué aspectos del haber previsional pueden ser objeto de transacción, lo que impide -desde una interpretación constitucionalmente válida- incorporar por vía reglamentaria o administrativa materias no mencionadas.
En primer lugar, la Prestación Básica Universal (PBU) no integra el objeto del acuerdo transaccional.La ley no la menciona en ninguno de sus artículos sustantivos, ni la incluye dentro de la redeterminación del haber inicial. Esta exclusión no puede ser considerada una omisión, sino una decisión legislativa coherente con la naturaleza estructural de la PBU dentro del haber previsional y con su vinculación directa con el principio de integralidad. En consecuencia, la PBU no fue materia transada ni pudo quedar alcanzada por los efectos de la homologación judicial del acuerdo.
En segundo término, la ley no incluye los servicios ni las rentas de carácter autónomo dentro del recalculo del haber inicial. Tal como se desprende del artículo 5, la redeterminación se limita a la actualización de remuneraciones computables conforme a los artículos 24, 97 y 98 de la ley 24.241, todos ellos referidos a servicios en relación de dependencia. La exclusión del componente autónomo responde a la lógica del diseño normativo y a la tipificación previa de la litigiosidad, y no puede ser suplida mediante interpretaciones extensivas posteriores.
Tampoco forman parte del objeto del acuerdo los topes previsionales. La ley es expresa al señalar que no modifica los haberes mínimos ni máximos ni los topes establecidos en la legislación vigente. Esta afirmación no implica, bajo ningún punto de vista, que los topes hayan sido incluidos como materia transada, sino exactamente lo contrario: que permanecen fuera del acuerdo y continúan rigiéndose por su propio régimen normativo. Pretender que la mención de los topes como límite operativo del cálculo importe su incorporación al objeto del acuerdo constituye una lectura forzada, incompatible con el principio de legalidad.
Finalmente, la Reparación Histórica no alcanza a la movilidad posterior a la celebración del acuerdo. La transacción se refiere a períodos determinados y expresamente delimitados por la ley.No resulta jurídicamente admisible sostener que un acuerdo celebrado en un momento dado pueda proyectar efectos extintivos sobre derechos de naturaleza previsional que aún no habían nacido, ni que el beneficiario haya renunciado válidamente a reclamar movilidades futuras no contempladas en el objeto legal del convenio.
De este modo, la delimitación negativa del alcance de la Reparación Histórica resulta tan clara como su contenido positivo. Todo aquello que no ha sido expresamente incluido por el legislador queda fuera del acuerdo, no fue objeto de transacción y, por ende, no puede quedar alcanzado por efectos de cosa juzgada. Este punto constituye el presupuesto indispensable para analizar, en los capítulos siguientes, cómo la reglamentación y la práctica administrativa y judicial desnaturalizaron ese diseño, atribuyendo a los acuerdos un alcance que la ley nunca les confirió.
V. REGLAMENTACIÓN Y PRÁCTICA ADMINISTRATIVA: EXTRALIMITACIÓN INFRALEGAL DEL OBJETO TRANSACCIONAL
El diseño normativo de la Ley 27.260 se caracteriza por una delimitación expresa y acotada del objeto transaccional, circunscripto a determinados núcleos de litigiosidad previsional claramente identificados. Sin embargo, las principales tensiones que ha generado el Programa de Reparación Histórica no derivan de la ley en sí misma, sino de la forma en que fue instrumentado por la autoridad de aplicación, a través de modelos de acuerdos transaccionales que incorporaron contenidos no previstos por el legislador ni por la reglamentación publicada en el Boletín Oficial.
El punto central no reside, entonces, en cuestionar la validez del instituto de la transacción ni en descalificar el Programa en su conjunto, sino en advertir una extralimitación material en el contenido de los convenios efectivamente suscriptos, que terminó por expandir el alcance del acuerdo más allá del marco normativo que le daba sustento. Esa extralimitación es la que pone en evidencia que determinadas cláusulas contractuales carecen de respaldo legal y no pueden producir efectos de cosa juzgada sobre materias que el legislador decidió excluir del objeto transable.
V.1.El marco normativo del acuerdo transaccional y sus límites
La Ley 27.260 fijó de manera expresa los contenidos «transables» del Programa de Reparación Histórica. En particular, en lo que respecta a los topes previsionales, el artículo 5°, apartado II, estableció con claridad que:
«El haber reajustado no podrá superar el haber máximo previsional ni los topes vigentes en cada período. La presente ley no modifica los haberes mínimos ni máximos previsionales, ni los topes y máximos establecidos en la ley 24.241, sus complementarias y modificatorias.»
Esta formulación no incorpora a los topes como materia de transacción, sino que los menciona únicamente como límites operativos externos al cálculo del haber reajustado, reafirmando expresamente que la ley no los modifica ni los revisa. De este modo, el legislador mantuvo a los topes fuera del objeto del acuerdo transaccional, coherentemente con la tipificación de la litigiosidad previsional que había servido de base al Programa.
La instrumentación del modelo de acuerdos quedó delegada a la autoridad de aplicación, función que recayó en la Administración Nacional de la Seguridad Social. A tales efectos, la Resolución ANSES N° 306/2016 -publicada en el Boletín Oficial- aprobó los textos de los acuerdos a suscribir con los jubilados y pensionados que aceptaran la propuesta formulada en el marco del Programa. En lo que aquí interesa, dicha resolución dispuso que la cláusula 2°, párrafo segundo, debía limitarse a consignar:
«El haber reajustado informado en este punto recibirá las movilidades establecidas en la normativa vigente.»
Este es el único contenido normativamente respaldado en relación con la proyección futura del haber reajustado.
V.2. La inclusión de topes en los convenios: un contenido sin respaldo normativo
No obstante ese marco legal y reglamentario, los acuerdos transaccionales efectivamente suscriptos incorporaron cláusulas relativas a topes previsionales que no se encuentran previstas ni en la Ley 27.260 ni en la Resolución ANSES N° 306/2016.Así, en numerosos convenios se incluyó una redacción del siguiente tenor:
«El haber reajustado informado en este punto recibirá las movilidades establecidas en la normativa vigente, y no podrá superar el haber máximo previsional ni los topes vigentes en cada período (artículos 55 y 79 de la Ley N° 18.037, 156 de la Ley N° 24.241, 9 de la Ley N° 24.463, entre otros), conforme se establece en el artículo 5° de la Ley N° 27.260.»
La gravedad de esta cláusula no radica únicamente en la mención de los topes, sino en el hecho de que los introduce como parte del contenido del acuerdo transaccional, invocando normas que no integran el objeto definido por la ley ni por la reglamentación publicada. De este modo, lo que el legislador había mantenido deliberadamente fuera del acuerdo es incorporado por vía contractual, sin sustento normativo expreso y sin respaldo en normas infralegales válidamente publicadas.
Este desfasaje no puede ser explicado como una mera técnica de cálculo ni como una aclaración accesoria. Al integrar los topes al texto del convenio, se los transforma en materia transada y, por esa vía, se pretende atribuirles efecto de cosa juzgada, pese a que el propio legislador había decidido excluirlos del Programa de Reparación Histórica.
V.3. Las cláusulas de renuncia amplia y su desvinculación del objeto legal del acuerdo
Un fenómeno similar se advierte en las cláusulas de renuncia general incorporadas en los acuerdos transaccionales. Los modelos contractuales utilizados por la ANSES incluyeron fórmulas estandarizadas mediante las cuales el beneficiario declara, en términos amplios, que: «no tiene nada más que reclamar a la ANSES por ningún concepto relacionado con el beneficio previsional considerado en este acuerdo», y que «renuncia a todo otro reajuste o reclamo no contemplado en el presente».
Estas cláusulas no encuentran respaldo en la Ley 27.260 ni en el decreto reglamentario ni en las resoluciones publicadas en el Boletín Oficial.La ley no exige ni autoriza una renuncia general de derechos previsionales; por el contrario, define un objeto transaccional acotado y específico. La incorporación de fórmulas de cierre total del conflicto no responde, entonces, a una opción legislativa, sino a una decisión administrativa plasmada en el texto contractual.
Desde esta perspectiva, no se trata de cuestionar la posibilidad de transar montos retroactivos o períodos determinados -lo que resulta plenamente compatible con la naturaleza del acuerdo, sino de advertir que estas cláusulas pretenden proyectar efectos extintivos sobre derechos y componentes del haber que no han sido materia de transacción, ni podían serlo conforme al diseño legal del Programa.
V.4. Consecuencia jurídica: expansión indebida del alcance de la cosa juzgada
La inclusión de topes y cláusulas de renuncia amplia en los acuerdos transaccionales pone de manifiesto una extralimitación de la autoridad de aplicación que trasciende el plano reglamentario y se proyecta directamente sobre el alcance de la cosa juzgada derivada de la homologación judicial.
No se está, aquí, frente a un problema de nulidad generalizada de los acuerdos, sino ante la pretensión de extender los efectos de la cosa juzgada a materias que no integraron el objeto legalmente transable y que carecen de respaldo normativo expreso. La cosa juzgada no puede operar como un mecanismo de convalidación de contenidos contractuales que exceden el marco de la ley y de la reglamentación válida, ni puede clausurar reclamos vinculados a institutos que el legislador decidió mantener fuera del Programa.
Las restantes disfuncionalidades verificadas en la práctica -pagos de oficio sin acuerdo ni homologación, deficiencias en el patrocinio letrado, homologaciones judiciales meramente formales- no hacen sino confirmar este desbordamiento del diseño legal.Todas ellas revelan una lógica de implementación que trató al acuerdo como un instrumento de cierre general del conflicto previsional, cuando en realidad había sido concebido como una herramienta acotada para resolver dos núcleos específicos de litigiosidad.
Desde este ángulo, el problema no es la existencia del acuerdo transaccional ni su homologación, sino la utilización de ese acto para atribuir efectos jurídicos a cláusulas que no tienen norma respaldatoria publicada en el Boletín Oficial y que, por tanto, no pueden integrar válidamente el ámbito material de la cosa juzgada. Este será el punto de partida para analizar, en los capítulos siguientes, los límites constitucionales y convencionales de esa expansión indebida y la necesidad de una interpretación que restituya al Programa de Reparación Histórica su carácter propositivo y legalmente delimitado.
V.5. Prácticas administrativas y judiciales que facilitaron la expansión indebida del acuerdo
Esta extralimitación de la autoridad de aplicación, evidenciada en la incorporación de cláusulas de topes y de renuncia amplia carentes de respaldo legal y reglamentario, no se agota en el contenido mismo de los acuerdos transaccionales. Por el contrario, se inscribe en un modo de implementación del Programa de Reparación Histórica que, en diversos aspectos, se apartó del esquema normativo previsto por el legislador y contribuyó a consolidar una expansión indebida de los efectos jurídicos del acuerdo.
Corresponde señalar, en este sentido, que la Ley 27.260 estructuró el Programa sobre un presupuesto central e ineludible: la existencia de un acuerdo transaccional que debía ser suscripto por las partes y homologado judicialmente, siendo dicha homologación la única fuente posible de efectos de cosa juzgada.Sin embargo, en la implementación concreta del Programa se verificaron situaciones que se apartaron de ese esquema legal, particularmente a través del pago de oficio de reajustes denominados «Reparación Histórica», aun en ausencia de acuerdo celebrado y, naturalmente, sin homologación judicial.
Este modo de proceder -aunque para algunos pudiera aparecer como beneficioso por su impacto económico inmediato- importa una alteración sustancial del instituto tal como fue diseñado por el legislador. Allí donde la ley exigía acuerdo y control judicial, la práctica administrativa sustituyó esos recaudos por una lógica de ejecución unilateral, vaciando de contenido el rol que la homologación debía cumplir como garantía mínima frente a la eventual extinción o limitación de derechos previsionales.
A ello se suma un segundo aspecto particularmente sensible: el régimen de patrocinio letrado previsto para la celebración de los acuerdos. Con el objeto de facilitar el acceso al Programa a quienes no contaban con abogado, la ANSES celebró convenios de colaboración institucional -entre otros, con el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y con la Defensoría General de la Nación- destinados a ofrecer patrocinio jurídico gratuito o a bajo costo a jubilados y pensionados. Tales convenios, en su formulación formal, no habilitaban a la ANSES a designar abogados de parte ni a imponer representación letrada alguna, y preveían que la elección del profesional correspondía al beneficiario.
No obstante, el esquema implementado reveló debilidades estructurales que no pueden ser soslayadas. En primer término, no se estableció ningún estándar mínimo de idoneidad en derecho previsional para los letrados que intervenían en la suscripción de acuerdos transaccionales con efectos potencialmente extintivos de derechos. El patrocinio exigido fue meramente formal, sin exigencias de especialidad, experiencia o conocimiento técnico en una materia de altísima complejidad y con impacto patrimonial permanente.Esta omisión resulta particularmente grave si se considera que se trataba de acuerdos celebrados por adultos mayores, titulares de derechos de naturaleza alimentaria y bajo un régimen de tutela reforzada.
En segundo lugar, y con mayor gravedad aún, la práctica administrativa no verificó ni aseguró la continuidad de la representación letrada en aquellos casos en los que existían juicios previsionales en trámite. Se registraron supuestos en los que los acuerdos transaccionales fueron suscriptos por abogados distintos de aquellos que se encontraban constituidos en el expediente principal, sin notificación ni intervención del letrado que llevaba adelante el proceso judicial. Esta disociación entre el juicio en curso y la celebración del acuerdo transaccional compromete seriamente las reglas elementales del debido proceso y la ética profesional, y priva de contenido real a la noción de defensa técnica efectiva.
El problema no radica, entonces, en la existencia de convenios de colaboración para facilitar el patrocinio, sino en que el sistema no garantizó que el abogado que suscribía el acuerdo fuera idóneo en la materia ni que coincidiera, cuando existía proceso judicial, con el letrado ya constituido en autos. La ausencia de estos recaudos debilitó de manera significativa el control de legalidad que debía ejercer el Poder Judicial al momento de homologar los acuerdos, reduciendo ese acto a una validación meramente formal, muchas veces realizada inaudita parte, sin audiencia ni verificación de la real comprensión del alcance del convenio por parte del beneficiario.
En este contexto, la responsabilidad institucional no puede atribuirse exclusivamente a la administración. El Poder Judicial, al homologar acuerdos transaccionales sin advertir estas disfuncionalidades, contribuyó a consolidar una práctica que terminó por desnaturalizar el diseño legal del Programa. Lo que había sido concebido como una intervención acotada y prudente sobre núcleos litigiosos específicos derivó, en la práctica, en la expansión indebida de efectos jurídicos sobre materias no incluidas en la ley.
Este conjunto de desvíos no autoriza, sin más, a predicar la nulidad generalizada de los acuerdos celebrados.Sí impone, en cambio, una revisión crítica del alcance que puede atribuirse a la cosa juzgada derivada de tales homologaciones, especialmente cuando se pretende extender sus efectos a contenidos no transados, no comprendidos en el objeto legal del acuerdo y celebrados bajo condiciones que comprometen la efectiva tutela de los derechos previsionales involucrados.
VI. VALIDEZ DE LOS ACUERDOS TRANSACCIONALES Y ALCANCE DE LA COSA JUZGADA EN EL MARCO DE LA LEY 27.260
El presente capítulo no tiene por objeto analizar la nulidad de los acuerdos transaccionales celebrados en el marco del Programa de Reparación Histórica ni formular un cuestionamiento general a su legitimidad. Por el contrario, el punto de partida de este trabajo es que los acuerdos transaccionales previstos por la Ley 27.260 no resultan, en una primera aproximación, objetables, en tanto no implican renuncia alguna a derechos previsionales de carácter irrenunciable, ni importan una claudicación del derecho al beneficio jubilatorio en su dimensión sustantiva.
La ley adopta una técnica propositiva, cuidadosamente delimitada, mediante la cual recepta jurisprudencia consolidada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación -en particular, los precedentes Badaro y Sánchez- y habilita su aplicación sin necesidad de transitar previamente la vía judicial. Desde este enfoque, el Programa aparece como un mecanismo destinado a facilitar el acceso a la recomposición parcial del haber, evitando al beneficiario la carga de un proceso judicial que, de otro modo, resultaría imprescindible para obtener esos resultados.
La transacción legislativamente prevista se circunscribe a dos aspectos claramente identificados de la litigiosidad previsional:
a) la redeterminación del haber inicial mediante la actualización de las remuneraciones computables, y
b) la movilidad del haber en determinados períodos expresamente contemplados por la ley.
A su vez, dentro del primer aspecto, la ley se limita a un subtip o específico -la actualización de las remuneraciones- sin avanzar sobre otros componentes estructurales del beneficio jubilatorio. Esta delimitación no es accidental:responde a una tipificación clásica de la litigiosidad previsional y demuestra que el legislador no habilitó una transacción general ni indiscriminada sobre el haber, sino una intervención acotada, consciente y técnicamente diseñada.
Desde esta perspectiva, no se advierte en la ley una renuncia a derechos irrenunciables, puesto que lo que se transa no es el derecho al beneficio jubilatorio ni su carácter integral, sino determinados efectos económicos derivados de su cálculo, dentro de un marco normativo que permanece vigente. La prohibición de renunciar a derechos no se confunde con la posibilidad de transar montos, créditos o retroactivos, distinción que resulta central para comprender la validez del instituto.
Incluso el debate suscitado en torno al índice elegido para la actualización de las remuneraciones correspondientes a la ley 24.241 no permite, por sí solo, afirmar la afectación de derechos irrenunciables. Más allá de las críticas doctrinarias, lo cierto es que el legislador se encontraba habilitado para definir el índice aplicable, sin que ello suponga una claudicación prohibida, máxime cuando la propia normativa previsional había delegado históricamente en la autoridad de aplicación la determinación del mecanismo de actualización.
Ahora bien, esta conclusión favorable respecto de la validez de la ley y del acuerdo transaccional en su diseño normativo no puede trasladarse sin matices al plano de la reglamentación y, especialmente, al contenido concreto de los convenios celebrados en su aplicación. Es en ese nivel -el infralegal y el operativo- donde comienzan a advertirse posibles conculcaciones de derechos irrenunciables, no por imperio de la ley, sino como resultado de la interpretación expansiva y desbordada del objeto transaccional por parte de la autoridad de aplicación.
Dicho esto, corresponde analizar el alcance de la cosa juzgada derivada de la homologación judicial de los acuerdos. Es indudable que la homologación produce, al menos, un efecto de cosa juzgada formal respecto de los contenidos expresamente comprendidos en la transacción, conforme al artículo 6 de la Ley 27.260.Sin embargo, el problema jurídico relevante no reside en la existencia de cosa juzgada en sí misma, sino en su eventual expansión hacia materias que no fueron objeto de transacción ni previstas por el legislador.
Cuando el convenio celebrado en la práctica excede el marco legal -ya sea incorporando cláusulas no previstas, extendiendo efectos a institutos excluidos o pretendiendo clausurar reclamos futuros sobre bases no transadas- es posible encontrarse frente a una cosa juzgada irrita, en tanto se pretende otorgar eficacia extintiva a disposiciones que carecen de sustento legal.
En este punto, la doctrina sentada por la Corte Suprema en el precedente «CARUTTI, MYRIAM GUADALUPE C/ ANSES» (CSJN, 19/02/2008) adquiere particular relevancia. Allí, el Tribunal sostuvo que la cosa juzgada no es inmutable ni ilimitada, y que su extensión más allá de límites razonables, sin adecuada ponderación de los aspectos relevantes de la causa, compromete la garantía del debido proceso. Esta doctrina resulta plenamente aplicable cuando se intenta proyectar la cosa juzgada de la Reparación Histórica sobre cuestiones que no integraron el núcleo propositivo de la ley.
Finalmente, resulta necesario despejar un equívoco frecuente en la lectura de los precedentes «CHÁVEZ, ANA MARÍA C/ ANSES SI’ REAJUSTES VARIOS» CSS 37234/2008/8/RH1, sentencia del 4 de junio de 2019 y «LOPEZ ORLANDO LUIS c/ ANSES s/REAJUSTES VARIOS» CSS 96242/2010/CS1, sentencia del 19 de agosto de 2019. En particular, en el caso López, la Corte no efectuó un control del contenido del acuerdo transaccional ni validó expresamente sus cláusulas. Por el contrario, se limitó a constatar que, con posterioridad a la interposición del recurso extraordinario por parte de ANSES, las partes habían celebrado un acuerdo transaccional homologado y firme, lo que tornaba abstracta la cuestión planteada en el remedio federal. La decisión del Tribunal se apoya, entonces, en un dato procesal -la extinción del conflicto por acuerdo posterior- y no en una convalidación sustantiva del alcance del convenio ni de una eventual renuncia a derechos.
Esta precisión no es menor:la Corte no ha definido el alcance material de la cosa juzgada derivada de los acuerdos de Reparación Histórica ni ha avalado interpretaciones expansivas de su contenido. En consecuencia, aceptar la validez de los acuerdos transaccionales no implica aceptar sin más cualquier efecto que se les pretenda atribuir, especialmente cuando ello conduce a afectar derechos que no han sido materia de transacción y que conservan su carácter irrenunciable.
VII. LA RECEPCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL CARÁCTER PROPOSITIVO Y ACOTADO DE LA LEY 27.260: ENCUADRE NORMATIVO Y PRECEDENTES RELEVANTES
Una de las lecturas jurisprudenciales que mejor recepta el carácter propositivo, acotado y deliberadamente limitado de la Ley 27.260 es la que surge del voto en disidencia del juez Juan Fantini en el caso «PALAVECINO NORBERTO JOSE c/ ANSES s/REAJUSTES VARIOS», Expte 46000/2022. Su razonamiento no parte de una impugnación del Programa de Reparación Histórica ni de un cuestionamiento a la validez de los acuerdos transaccionales celebrados en su marco. Por el contrario, reconoce expresamente la legitimidad del diseño legal y la razonabilidad de la solución adoptada por el legislador para abordar determinados conflictos previsionales sin necesidad de judicialización.
Lo distintivo de su posición radica en que lee la ley por la afirmativa, atendiendo a aquello que el legislador decidió incluir de manera expresa en el objeto transaccional, y no a partir de presunciones expansivas sobre lo que habría quedado implícitamente renunciado.Desde esta perspectiva, el acuerdo transaccional es válido en tanto se mantenga dentro de los límites materiales fijados por la ley, y la cosa juzgada que de él deriva se agota en ese mismo marco.
El juez Fantini advierte que el problema jurídico no reside en la existencia del acuerdo ni en su homologación judicial, sino en el intento posterior de extender sus efectos a materias que no fueron objeto de transacción, atribuyéndoles un alcance que el legislador no previó. En tales supuestos, la cosa juzgada deja de operar como consecuencia natural del acuerdo válido y pasa a configurarse como una cosa juzgada irrita, en tanto se la invoca para clausurar reclamos vinculados a derechos o institutos que permanecieron fuera del núcleo propositivo de la ley.
Este razonamiento resulta particularmente valioso porque preserva el equilibrio del sistema: valida el acuerdo transaccional como instrumento legítimo de recomposición parcial del haber y, al mismo tiempo, impide que se transforme en un mecanismo de cierre absoluto frente a toda pretensión futura. La clave está en comprender que la ley no habilitó una transacción general sobre el beneficio jubilatorio, sino una intervención puntual sobre dos aspectos concretos de la litigiosidad previsional históricamente identificada.
Desde esta construcción general, el pronunciamiento del juez Alejandro Castellanos en el precedente «ARAMAYO, TOMÁS PRÓSPERO C/ ANSES S/ REAJUSTE DE HABERES» Sala II, sentencia del 18/10/2024, puede ser leído como una aplicación específica y coherente de ese mismo criterio. En su voto en disidencia, Castellanos aborda uno de los institutos expresamente no incluidos en la Ley 27.260: la Prestación Básica Universal (PBU). Allí sostiene que, al no haber sido prevista por el legislador como materia transaccional, la PBU no puede considerarse alcanzada por la cosa juzgada derivada de un acuerdo de Reparación Histórica.
Lejos de contradecir la validez del acuerdo, este enfoque refuerza la lectura propositiva de la ley: solo aquello que fue expresamente incluido puede entenderse transado.La exclusión de la PBU no responde a una omisión accidental, sino a una decisión legislativa consciente, que delimitó el alcance del Programa y preservó otros componentes estructurales del haber jubilatorio fuera de la transacción.
Este mismo razonamiento permite proyectar el análisis hacia otros institutos que, al igual que la PBU, no fueron incorporados al objeto del acuerdo transaccional. Tal es el caso de los topes previsionales, tanto intrínsecos como extrínsecos, respecto de los cuales la propia ley es explícita al señalar que la Reparación Histórica no los modifica ni los revisa. En consecuencia, no puede sostenerse válidamente que dichos topes hayan quedado alcanzados por la cosa juzgada derivada del acuerdo, cuando el legislador decidió expresamente mantenerlos al margen del Programa.
Lo contrario implicaría darle inmutabilidad a aspectos dinámicos del haber, que van modificándose en el devenir.
Desde esta perspectiva, el debate no se centra en si los acuerdos de Reparación Histórica son válidos -lo son, en la medida en que respetan el marco legal-, sino en cuál es su verdadero alcance. La jurisprudencia que mejor interpreta la Ley 27.260 es aquella que comprende su carácter acotado y propositivo, y que, en consecuencia, limita los efectos de la cosa juzgada a las materias efectivamente transadas, sin proyectarla sobre derechos o institutos que el legislador deliberadamente excluyó.
Así entendida, la Reparación Histórica conserva su sentido original: una herramienta legítima para resolver conflictos específicos, sin convertirse en un obstáculo permanente para el ejercicio de derechos previsionales que permanecen fuera de su ámbito de aplicación.
VIII. DELIMITACIÓN OPERATIVA DEL ALCANCE DE LOS ACUERDOS: MATERIAS ALCANZADAS Y MATERIAS EXCLUIDAS
A la luz del diseño normativo de la Ley 27.260 y de la lectura jurisprudencial que mejor recepta su carácter propositivo y acotado, resulta posible -y necesario- efe ctuar una delimitación operativa del alcance de los acuerdos transaccionales celebrados en el marco del Programa de Reparación Histórica.Esta delimitación no persigue erosionar la validez de los convenios, sino precisar sus efectos jurídicos reales, evitando extensiones indebidas que no encuentran respaldo legal.
En tal sentido, cuando el acuerdo ha sido válidamente celebrado y homologado, no corresponde reabrir la discusión respecto de aquellas materias que integraron expresamente el objeto transaccional definido por la ley. Entre ellas se encuentran la actualización de las remuneraciones computables para el cálculo del haber inicial, conforme a los artículos 24, 97 y 98 de la ley 24.241 y sus correlatos, así como la movilidad de los haberes en los períodos específicamente contemplados por el legislador. En estos supuestos, la cosa juzgada derivada opera en los términos del objeto legal del acuerdo, en tanto se trata de contenidos expresamente habilitados, transados y homologados.
Distinta es la situación respecto de aquellos institutos que la ley decidió dejar fuera del Programa. La Prestación Básica Universal constituye el ejemplo más claro, como lo ha puesto de manifiesto la jurisprudencia que sigue la línea del voto del juez Castellanos. Pero el razonamiento no se agota allí. También los topes previsionales, tanto intrínsecos como extrínsecos, permanecieron expresamente al margen de la Reparación Histórica, extremo que surge de manera inequívoca del propio texto legal. En estos casos, no puede afirmarse que exista una transacción válida ni, en consecuencia, cosa juzgada respecto de materias que nunca fueron incorporadas al acuerdo por decisión legislativa.
Esta delimitación permite superar una falsa dicotomía que ha atravesado el debate: no se trata de afirmar que todo queda cerrado por la Reparación Histórica, ni de sostener que nada queda alcanzado por ella. Se trata, más bien, de reconocer el alcance preciso del acuerdo, preservando su validez donde corresponde y evitando su utilización como un instrumento de clausura generalizada de reclamos que el legislador deliberadamente decidió no transar.
IX.LA NECESIDAD DE UN PRONUNCIAMIENTO DE LA CORTE SUPREMA SOBRE EL ALCANCE MATERIAL DE LA COSA JUZGADA
El estado actual de la jurisprudencia revela una cuestión aún no saldada: la Corte Suprema de Justicia de la Nación no se ha expedido de manera expresa sobre el alcance material de la cosa juzgada derivada de los acuerdos de Reparación Histórica, ni sobre el contenido concreto de dichos convenios. Los precedentes que han validado la existencia y eficacia general de los acuerdos -entre ellos, Chávez y López- no abordaron esta cuestión de fondo.
Ello no es casual. En los casos en los que la Corte intervino, los recursos extraordinarios fueron interpuestos por la demandada, y no por los actores. Las impugnaciones deducidas por la ANSES no estuvieron dirigidas a cuestionar la legitimidad del acuerdo ni a discutir si el mismo implicaba una renuncia indebida de derechos, sino que respondieron al deber institucional de apelar todo aquello que el organismo no se encuentra autorizado a consentir expresamente. En tal contexto, la Corte se limitó a constatar la existencia de un acuerdo transaccional homologado que había puesto fin al litigio, declarando abstractas las cuestiones planteadas en los recursos, sin ingresar al análisis del contenido del convenio ni a la naturaleza -formal o material- de la cosa juzgada que de él pudiera derivarse.
Este dato procesal es central. No ha existido, hasta el momento, un caso en el que el actor haya recurrido a la Corte cuestionando el alcance del acuerdo transaccional, ni planteando que la cosa juzgada derivada de su homologación se haya extendido indebidamente a materias no transadas.En consecuencia, no puede afirmarse que el Máximo Tribunal haya convalidado una interpretación expansiva del contenido de los convenios ni una concepción amplia de la cosa juzgada en este ámbito.
Por el contrario, el silencio de la Corte sobre este punto deja abierto un espacio que reclama ser ocupado mediante un pronunciamiento claro y explícito, que precise los límites materiales de la cosa juzgada derivada de la Reparación Histórica, en armonía con el carácter propositivo y acotado de la ley. Un pronunciamiento en tal sentido no sólo contribuiría a ordenar la litigiosidad futura, sino que evitaría que interpretaciones extensivas, basadas en precedentes que no abordaron la cuestión de fondo, sigan generando una litigiosidad autoinducida, producto de la incertidumbre y de la aplicación desbordada de los acuerdos.
Desde esta perspectiva, propiciar la intervención de la Corte no implica cuestionar la política pública de la Reparación Histórica ni desconocer la validez de los acuerdos celebrados. Implica, por el contrario, dotarlos de un marco interpretativo claro, que respete la voluntad del legislador, preserve los derechos irrenunciables y brinde seguridad jurídica tanto a los beneficiarios como al propio sistema previsional.
En este contexto, un eventual pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación no tendría un carácter innovador ni creativo, sino esencialmente ordenatorio, en tanto se limitaría a precisar el alcance material de los acuerdos transaccionales celebrados al amparo de la Ley 27.260, restituyendo coherencia al sistema y evitando, al mismo tiempo, la necesidad de ingresar en el siempre incómodo terreno de la nulidad de acuerdos masivamente celebrados y homologados, en aras de la seguridad jurídica y de prevenir el dispendio de una litigiosidad potencialmente implosiva.
BIBLIOGRAFÍA
Normativa
– Constitución Nacional Argentina
– Ley N° 27.260
– Ley N° 24.241
– Ley N° 18.037
– Ley N° 18.038
– Ley N° 24.463
– Resolución ANSES N° 306/2016
– Decreto reglamentario de la Ley 27.260
Jurisprudencia
– CSJN, Badaro, Adolfo Valentín c/ ANSES, Fallos:330:4866
– CSJN, Sánchez, María del Carmen c/ ANSES
– CSJN, Carutti, Myriam Guadalupe c/ ANSES, 19/02/2008
– CSJN, Chávez, Ana María c/ ANSES s/ reajustes varios, 04/06/2019
– CSJN, López Orlando Luis c/ ANSES s/ reajustes varios, 19/08/2019
– CNFed. SS, Palavecino Norberto José c/ ANSES s/ reajustes varios, voto en disidencia del Dr. Juan Fantini
– CNFed. SS, Sala II, Aramayo, Tomás Próspero c/ ANSES s/ reajuste de haberes, voto en disidencia del Dr. Alejandro Castellanos
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(1) «SÁNCHEZ, MARÍA DEL CARMEN C/ ANSES S/ REAJUSTES VARIOS», Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 28 de julio de 2005.
(2) «ELLIFF, ALBERTO JOSÉ C/ ANSES S/ REAJUSTES VARIOS», Corte Suprema de Justicia de la Nación, sentencia del 1 de agosto de 2009. Allí la Corte sostuvo que la resolución nº140/95 de ANSES- al acotar las actualizaciones de las remuneraciones- excedió la facultad de reglamentar la aplicación del índice salarial a utilizar dado que la ley 24.241 no introdujo ninguna limitación temporal. En consecuencia, y dado que el índice reglado por la resolución citada era el ISBIC ordenó su aplicación hasta la entrada en vigencia de la ley 26.417
(*) Politóloga y abogada especialista en Seguridad Social, egresada de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Diplomada en Sistemas de Pensiones por el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social (CIESS, México). Docente universitaria y miembro del Registro de Docentes e Investigadores del CIESS. Se desempeñó como Coordinadora de Control de Litigiosidad de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) entre 1999 y 2011, y como Directora Nacional de Programación Normativa de la Secretaría de Seguridad Social entre 2011 y 2018. En el ejercicio de dichas funciones, participó en el diseño y elaboración de contenidos normativos vinculados al Programa de Reparación Histórica previsto en la Ley 27.260.
