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Autor: Pulvirenti, Orlando D.
Fecha: 23-09-2024
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-17995-AR||MJD17995
Voces: MUNICIPALIDADES – MUNICIPIOS – SERVICIOS PUBLICOS – TRIBUTOS – IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES MUNICIPALES – TASAS MUNICIPALES – PRINCIPIOS DEL DERECHO TRIBUTARIO – CONSUMIDOR
Sumario:
I. Introducción. II. La causa judicial. III. Par de cuestiones procesales. IV. Necesidades municipales, regulaciones nacionales y el consumidor – contribuyente. V. Conclusiones.
Doctrina:
Por Orlando D. Pulvirenti (*)
I. INTRODUCCIÓN
La Secretaría de Industria y Comercio ha dictaminado recientemente la Resolución N° 267/2024 en tanto autoridad de aplicación de la Ley de Defensa al Consumidor en el ámbito nacional. Mediante tal acto se dispone que las empresas prestadoras de servicios públicos no pueden incorporar en sus boletas otros conceptos distintos que el correspondiente al servicio. En resumen, ello implica que no puedan percibirse por ese medio, impuestos provinciales o municipales.
La medida se da en el contexto de una discusión política, en la que el Ministro de Economía critica a los alcaldes por imponer altos impuestos locales, acusándolos de «obstruir los planes económicos del gobierno para reducir la inflación». Por su parte, los líderes comunales defienden el alcance de los mismos, explicando que los recortes en financiamiento y transferencias afectaban las actividades comunitarias y que eran impuestos progresivos diseñados para redistribuir la carga tributaria a sectores de la economía con mayor capacidad de inversión.
La medida ha generado controversia en diversos ámbitos y, en mi caso, fui consultado por diversos medios. El primer dato a aclarar es cuál es el alcance de la competencia de la Secretaría Nacional, quién es el universo de obligados y dejar en claro que este ámbito, no se discuten o pueden razonablemente discutirse las facultades tributarias provinciales o municipales. Es decir, a la primera pregunta posible, es claro que una Resolución no puede avanzar sobre potestades propias e ínsitas de las Provincias (cabe recordar que son previas y fundantes del Estado Nacional), ni de los Municipios. Y el destinatario en definitiva de la Resolución, solo pueden ser las empresas prestadoras nacionales, no alcanzando a las provinciales y municipales, cuya regulación y control de no afectar los derechos del consumidor son propias de esas órbitas.
II.LA CAUSA JUDICIAL
Ante esa Resolución la Municipalidad de Pilar promovió acción de amparo contra el Ministerio de Economía de la Nación – Secretaría de Industria y Comercio, solicitando su inconstitucionalidad por causar un gravamen irreparable a los derechos constitucionales del municipio y el dictado de una medida cautelar suspensiva.
Sostiene el derecho del Municipio de Pilar de percibir la Tasa de Servicios Generales (antes Tasa Municipal de Alumbrado Público), por medio de la boleta individual de EDENOR SA, y la Tasa por Vigilancia, Inspección y Desarrollo de Emprendimientos para la Provisión del Servicio Público de Gas por Redes, por la factura emitida por Naturgy BAN S.A.
Fundamenta esa potestad en la ley provincial Nro. 10740, la que armoniza los derechos mediante un convenio suscripto con las empresas, aunque sostiene que también podría designarlo como agente de retención sin necesidad de aval legislativo provincial y/o nacional.
Argumenta el interés público manifiesto en mantener el sistema de alumbrado público, siendo que la tasa compensa los gastos energéticos de los edificios públicos. Por otra parte la Tasa por vigilancia, inspección y desarrollo de emprendimientos para la provisión del servicio público de gas por redes, de acuerdo a la Ordenanza Fiscal del año 2024, N° 135/2023 y modificatorias, designa a Naturgy BAN S.A., como agente de retención, en uso de facultades que le son propias como municipio, por aplicación de la autonomía municipal expresamente establecida en el juego armónico de los arts. 5° y 123° de la C.N. Arguye que la facultad no solo es de creación de tasas municipales, sino de establecer las herramientas más idóneas para su percepción.El Juzgado actuante, luego de recordar que la autonomía municipal no es absoluta, teniendo como límite los fijados por cada provincia en sus respectivas normativas, entiende que se hallan acreditados los requisitos necesarios, toda vez que la imposibilidad de cobrar las tasas en cuestión, en la forma dispuesta por la Ordenanza Fiscal 2024 y por el Convenio efectuado con EDENOR S.A., afectaría el funcionamiento de los distintos servicios municipales, edificios e instituciones que se sustentan con las mismas.
Dicho ello, sin haber corrido el traslado previsto por el artículo 4 de la ley 26.854, en el plazo de tres (3) días de notificado de la presente resolución, dispone una medida que podríamos denominar previa o precautelar, suspendiendo preventivamente la aplicación de la Resolución de la Secretaría de Comercio e Industria.
III. PAR DE CUESTIONES PROCESALES
El primer aspecto que no podemos dejar de mencionar es que existe un apartamiento, por cierto, bastante frecuente de la Ley 26.854 que ordena con carácter previo a dictar una medida cautelar – con prescindencia del ingenioso nombre o asignación semántica que se le quiera acordar a las llamadas «pre» cautelares – de requerir información del Estado que pudiera ser afectado por la medida, respecto del interés público comprometido. Conviene remarcar este salto que se ha dado en el proceso, por cuanto, siendo demandas entre Estados, es posible que la defensa municipal se sienta agraviada por el proceder judicial, cuando le toca asumir el rol de demandado y el sentenciante omite cumplir con ese paso.Con ello quiero decir que la omisión, sin siquiera exponer razones de por qué ocurre en el caso, o considerar inconstitucional la norma que la exige, priva al Estado de poder exponer las razones que pudiera tener para sostener la necesaria continuidad de su resolución.
El segundo dato no menor, es que de la manera en que se ha actuado, prácticamente se ha colocado en un pie de igualdad dos traslados en simultáneo, uno respecto de la cautelar y otro sobre el fondo, aunado a la propia eventual discusión de la procedencia de la precautelar.
IV. NECESIDADES MUNICIPALES, REGULACIONES NACIONALES Y EL CONSUMIDOR – CONTRIBUYENTE
Pero yendo a fondo de la cuestión debatida existe una multiplicidad de cuestiones involucradas que no son de fácil solución. Por un lado, existe un olvido sobre el hecho de que los temas municipales son los más cercanos a la población, pero también los más fácilmente ignorados en la agenda pública. Si uno mirase su metro cuadrado, y se desligara por un momento del bombardeo de noticias, medios y redes sociales, descubriría que la mayor parte de los servicios, obras y prestaciones públicas que se reciben, son proporcionados por el gobierno de las ciudades. No en vano, ocupa hoy en el ámbito internacional un lugar, el derecho humano a la Ciudad.
Ciertamente, existe un mal que es centrarnos demasiado frecuentemente sólo en la agenda gubernamental nacional y no en la local, que es la que proporciona a todos los servicios básicos que se necesitan para la vida diaria en el que desenvolvemos nuestro quehacer; y en ese sentido, esta disputa tiene que ver con los mecanismos de recaudación de los gobiernos locales.
Y yendo allí es conveniente explicar que los gobiernos municipales tienen básicamente dos fuentes de financiamiento.Una de ellas es la coparticipación que las provincias les transfieren con mecanismos automáticos previstos en la gran mayoría de ellas, y la otra, es la recaudación directa por impuestos y tasas que se cobra a la vecindad.
En términos generales, el volumen de cada una de ellas varía. En los Municipios más densamente poblados, el peso de los recursos propios es mayor que el de los coparticipados; pero esa relación se invierte en los más pequeños o del interior, en los cuales la recaudación por tasas oscila entre el 30 o 40% sobre el total de lo percibido.
Dicho ello, cuando el Estado Nacional postula como política económica el déficit cero, y se traslada a la Provincia, su economía cruje y mucho más la de las localidades. Esta situación coloca a la ciudad en una posición en la debe financiar obras y servicios que además deben ser universales, permanentes y continuos, planteándose cómo obtener ese dinero.
La fuente directa, la única fuente local, es el impuesto o la tasa que es una contraprestación económica, como compensación por servicios específicos prestados al vecino que normalmente incluyen la iluminación pública, el control de urbanidad y limpieza de barrido público y en el sector industrial y comercial, la inspección y seguridad.
Dicho ello, diseñada una organización federal, compiten en ese ámbito tres niveles estatales por dineros que se obtienen de un único contribuyente – consumidor. Para evitar que este último termine pagando a varios niveles estatales lo mismo (doble o triple imposición) es fundamental la coordinación o armonización tributaria. Pero cuando ello falla o no termina de solucionarse, aspecto sobre el que luego me referiré, se produce una competencia entre las jurisdicciones para hacerse de fondeo.
Y en esta ecuación surge otro fenómeno. El hombre en sus múltiples dimensiones es también un ser económico. Desde esta perspectiva intenta tomar decisiones racionales, alentadas o desalentadas por estímulos estatales. Entre ellos, premios y castigos.Por ejemplo, a nivel nacional la AFIP tiene un efecto disuasorio enorme para quienes no quieren/puedan pagar, desde embargos de cuentas bancarias hasta cancelaciones de la Clave Única Tributaria, donde una persona ya no puede operar comercialmente. Ni hablar que, por su monto, también pueden formularse denuncias penales. Las Agencias y Direcciones Provinciales se han fortalecido y también tienen herramientas para combatir la evasión impositiva.
Pero en el ámbito municipal, esos mecanismos coercitivos son menores, de hecho, ello explica porque se aspira a moratorias anuales o abiertas en forma indefinida procurando que el contribuyente pague las tasas locales en algún momento.
Es ante esa elevada morosidad que, hace un par de décadas algunos Municipios empezaron, o bien a convenir con las empresas prestadoras de servicios públicos que se incluyera en las facturas, cargos o tasas locales, o bien, a imponer el deber de actuar como agentes de retención.
Es decir, lo que se buscaba era su cobrabilidad. No se trata de tasas o impuestos distintos o nuevos, sino del procedimiento que se aplica para intentar que se pague en tiempo y forma, con la eventualidad de que, de no hacerlo, el contribuyente tuviera un riesgo mayor a la eventual ejecución fiscal, como resulta en el corte o cese de servicio.
Dicho ello, y como contracara, lo que puede haber comenzado como un procedimiento pensado para asegurar la percepción de algunas tasas directamente vinculadas al servicio, por ejemplo, el cobro del alumbrado público en simultáneo con el pago de la tarifa eléctrica de la casa, empezó a dar lugar a abusos tales como cargar la totalidad de posibles tasas o tarifas locales aun cuando ninguna conexión tuvieran con el servicio individual, sin permitir siquiera que el vecino – usuario – contribuyente pudiera discutir tales importes o pagarlos por separado.
Ante tal desborde, algunas Provincias, como la de Buenos Aires; por ejemplo, en materia eléctrica sancionaron leyes intentando armonizar los múltiples derechos en juego. Llegados aquí queda claro la multiplicidad de intereses y derechos en juego.Como se observa, para las Municipalidades el tema central es asegurar la cobranza oportuna de sus tributos.
V. CONCLUSIONES
Resumiendo lo comentado, queda claro que las Municipalidades prestan multiplicidad de servicios públicos y desarrollan obras vitales para la comunidad que requieren necesariamente contar con recursos económicos. Las comunas desde la sanción de la Constitución Nacional del año 1994 conforme al artículo 123 gozan de plena autonomía que, como señalaba Alberdi, se expresa centralmente en la de disponer de medios materiales para llevar adelante sus políticas.
Dicho ello, siendo que existe un entramado de normas y derechos en juego, también es cierto que el vecino (consumidor y contribuyente en simultáneo) conforme a los principios contenidos en los artículos 16 , 17 , 41 , 42 de la CN entre otros, tiene derecho a saber qué se le cobra, cómo se lo hace, y también discutir y eventualmente inclusive, la posibilidad fáctica de ser renuente y afrontar las consecuencias jurídicas de no cancelar oportunamente sus obligaciones fiscales.
El camino elegido por las Municipalidades que tal como apuntamos anteriormente, afronta la prestación de la mayor parte de las obras y servicios públicos que reciben los habitantes, para asegurar un cobro veloz y efectivo de sus acreencias, es válido, en tanto y en cuanto se ajuste a la normativa existente y el atajo no implique conculcar aquellos derechos antes referidos. Entre ellos el de poder discutir qué se le intenta cobrar, sin la amenaza de que en simultáneo se le prive de un servicio esencial por el que paga una tarifa. Tal consecuencia, no surge claramente de ninguna ordenanza municipal, ni de las facultades que le competen al Municipio.De allí que las legislaciones provinciales – como la de Buenos Aires – que se han ocupado de armonizar el tema, sostienen una serie de garantías en favor del consumidor entre las que se halla la de estar claramente informado de cómo se compone el monto final de la factura y el de poder rechazar conceptos ajenos al servicio.
Finalizando y yendo al fondo de la cuestión, una organización federal requiere armonizar el ámbito de competencia de cada nivel estatal para evitar que el contribuyente pague más de lo necesario, pague dos veces, o no reciba la calidad de prestaciones que requiere. Uno de los mecanismos destinados a ese fin es el sistema de coparticipación federal, aspecto sobre el cual aún reza la Cláusula Transitoria Sexta de la Constitución reformada en 1994: «reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996; la distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación».
Han pasado ya tres décadas, en un sistema que claramente se ha tensionado más.
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(*) Abogado y escribano, Universidad Nacional de La Plata; Maestría en Derecho Comparado, University of Miami; Especialización en Derecho Administrativo, UBA, y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, UBA. Profesor Adjunto de Derechos Humanos y Garantías, UBA.
