#Fallos Se rechaza in limine la demanda declarativa de inconstitucionalidad promovida por el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA) y la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires contra el DNU 70/23

Partes: Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires y otro c/ Estado Nacional -Poder Ejecutivo Nacional s/ acción mere declarativa de inconstitucionalidad

Tribunal: Juzgado Federal de La Plata

Sala / Juzgado / Circunscripción / Nominación: II

Fecha: 20 de febrero de 2024

Colección: Fallos

Cita: MJ-JU-M-149167-AR|MJJ149167|MJJ149167

Voces: DECRETOS DE NECESIDAD Y URGENCIA – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – ABOGADOS – LEGITIMACIÓN – LEGITIMACIÓN ACTIVA – RECUSACIÓN SIN CAUSA – CASO JUDICIAL

Se rechaza in limine la demanda declarativa de inconstitucionalidad promovida por el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA) y la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires contra el DNU 70/23.

Sumario:
1.-Los actores carecen de legitimación activa -Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA) y la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires- para impugnar el DNU 70/2023 , en tanto no invocan la afectación de un derecho o interés especial, sino la lesión a disposiciones constitucionales de un modo genérico, y con cita de precedentes que trataron supuestos distintos.

2.-La actora no plantea en su presentación que el DNU 70/2023 consista en una modificación del texto constitucional, sino que afirma que la reforma constitucional que -según denuncia- ocasionará el decreto cuestionado se produce como un resultado ‘encubierto’ del dispositivo regulatorio establecido mediante el DNU en crisis.

3.-El DNU 70/2023 objetado por las demandantes contiene normas cuya jerarquía en ningún caso podría superar a la de las leyes del Congreso y por lo tanto no pasar de constituir, desde el punto de vista formal, normas infraconstitucionales, pasibles de ser cuestionadas por su desacuerdo con la Constitución Nacional -cuyo texto no se encuentra sujeto a modificación- por quien ostente legitimación para ello.

4.-La recusación sin causa formulada por los recurrentes deviene formalmente improcedente, pues teniendo en cuenta la naturaleza del proceso incoado -sumarísimo- resulta de aplicación lo prescripto en el art. 14, última parte , del CPCCN. que veda expresamente acudir a dicho instituto procesal en este tipo de trámite.

Fallo:
N.R: Se advierte que este fallo no se encuentra firme.

La Plata, (fechado digitalmente en SISTEMA LEX 100PJN).- JL

AUTOS Y VISTOS:

1.- Que, Bienvenido Rodríguez Basalo (DNI 17.153.735), en su caracter de Presidente, y en representación del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA), y Mario Daniel Burke (DNI 13.711.039), en su caracter de Presidente, y en representación de la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires, con el patrocinio letrado del Doctor Andrés Gil Domínguez, se presentaron para promover una «acción declarativa de nulidad constitucional», en los términos previstos por los artículos 322 y 498 del CPCCN, contra el Estado Nacional. Solicitan que se declare la nulidad absoluta e insanable del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, publicado el 21 de diciembre de 2023, y asimismo se declare la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los artículos 21, 23 y 24 de la ley 26.122 .

Plantearon, ante todo, la recusación sin expresión de causa contra el suscripto y pidieron que pasaran las actuaciones al juez o jueza que siga en el orden del turno.

En cuanto a la legitimación para promover la presente demanda, se señaló que la jurisprudencia de la Corte estableció que, en el orden federal, como regla, sólo tiene legitimación procesal activa la persona que, titularizando un derecho subjetivo o colectivo, demuestre tener un interés «especial» o «directo», «inmediato», «concreto» o «sustancial» y acredite la existencia de un caso o controversia; y que en el marco de esa regla no está admitida la legitimación procesal popular de quien, sin ostentar un derecho subjetivo o colectivo, sin ser afectado o sufrir algún perjuicio, en su solo carácter de ciudadano, pretenda promover una acción popular con el objeto de garantizar, en abstracto, la fuerza normativa de las normas constitucionales y convencionales.

Afirmaron que, no obstante la regla expuesta, la jurisprudencia de la Corte comenzó a admitir excepciones. Citaron los precedentes «Gascón Cotti» y «Polino Héctor» (Fallos:313:594 y 317:335) en los cuales -indicaron- el Dr. Fayt en minoría sostuvo que, estando en juego las propias reglas constitucionales, no está en discusión si un ciudadano titulariza o no titulariza un derecho porque lo que pretende la persona en su condición de ciudadano es que se preserve la fuente de todo derecho por cuanto «así como todos los ciudadanos están a la misma distancia de la Constitución para acatarla, también están igualmente habilitados para defenderla cuando entienden que ella es desnaturalizada, colocándola bajo la amenaza de ser alterada por maneras diferentes de las que ella prevé».

Mencionaron que posteriormente, los doctores Lorenzetti y Maqueda en el caso «Colegio de Abogados de Tucumán» (Fallos: 338:249), tomando como base los argumentos de Fayt, sostuvieron que, cuando se invoca la afectación de la fuente misma de toda legitimidad existe una legitimación procesal excepcional y la configuración del «caso» adquiere un matiz especial; que se trata de situaciones excepcionalísimas en las que se denuncia la lesión de disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno poniendo en jaque los pilares de la organización del poder diagramada por la Constitución, y que por ende, habilitan a que la simple condición de ciudadano resulte suficiente para tener por demostrada la existencia de un interés «especial» o «directo»; que la legitimación procesal excepcional presupone que el derecho o el interés que se alega debe presentar un nexo suficiente con la situación del sujeto pasivo. Aclararon que, en el caso mencionado, el Colegio de Abogados de Tucumán estaba alcanzado, en su carácter de persona jurídica de derecho público con la categoría de organismo de la administración de justicia -art. 17 de la ley 5233- por las disposiciones incorporadas por la reforma a la Constitución de la provincia de Tucumán realizada en 2006.

Señalaron que, más recientemente, en el caso «Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires» (Fallos:344:3636) la Corte consideró que debía habilitarse la legitimación procesal excepcional de una asociación civil sin fines de lucro para cuestionar la constitucionalidad de la ley 26.080 (ley orgánica del Consejo de la Magistratura) con fundamento en que dichas normas no respetaban el «equilibrio» en la representación exigido por los arts. 114 y 115 CN para la integración del Consejo de la Magistratura de la Nación, fallo que tuvo como antecedente el caso «Rizzo » (Fallos: 336:760) en el cual se había habilitado la legitimación procesal excepcional de la «Agrupación Gente de Derecho» integrada por abogados de la matrícula federal que participa en los procesos de selección de los representantes de ese estamento técnico en el Consejo de la Magistratura para cuestionar la constitucionalidad de la ley 26.855 (ley orgánica del Consejo de la Magistratura) y el Decreto 577/2013.

Postularon que, en consecuencia, en el sistema federal argentino hay una regla que determina la legitimación procesal común u ordinaria (que habilita a accionar a una persona, titular de un derecho subjetivo o colectivo, que acredite un agravio concreto) y una excepción a dicha regla que admite una la legitimación procesal extraordinaria (cuando se trata de la preservación de la existencia de la forma republicana de gobierno y de la organización del poder prevista por la Constitución, otorgada a quienes en base a su sola condición de ciudadanos demuestren un interés «especial» y «directo» en la defensa de la regla de reconocimiento constitucional).

Sentado ello, indicaron que, en el presente caso, se verifica la existencia de un acto (DNU) que pretende realizar una reforma constitucional indirecta o encubierta por fuera del mecanismo previsto por la Constitución, así como sustituir integralmente la función legislativa a través del abuso de derecho público y el desvío de poder, de modo tal que vulnera el principio republicano de gobierno, la división de poderes y la interdicción constitucional de la suma del poder público.

En tal orden de ideas, confrontaron laantes referida jurisprudencia de la Corte sobre la validez de los DNU con consideraciones en sentido diferente efectuadas por el actual Procurador General del Tesoro de la Nación, Doctor Rodolfo Barra, en un artículo publicado junto con Miguel Licht, en La Ley (2016-B660) así como en recientes declaraciones públicas. De lo expuesto por la actora se infiere que, a su juicio, esas opiniones revelan la posición de la demandada sobre la validez de los DNU. Tales consideraciones pueden resumirse en que, para este doctrinario,1) la excepcionalidad establecida en el art. 99 CN no se refiere exclusivamente a situaciones de emergencia, sino simplemente a circunstancias ajenas a lo habitual que no aconsejan aguardar el trámite ordinario del Congreso, no porque éste no se pueda reunir, sino porque el procedimiento legislativo es más lento; 2) que las circunstancias de necesidad y urgencia deben ser objeto de una apreciación política del Presidente con el control posterior del Congreso, pero que, en tanto valoración política, no debería ser objeto de control judicial; 3) que se trata de normas vigentes desde su dictado que fuerzan al Congreso a expedirse sobre su validez so pena de que el decreto continúe vigente como si fuera una ley sancionada por el mismo Legislativo.

La actora consideró a tales declaraciones como una prueba, en el caso, acerca del ejercicio abusivo por parte del Ejecutivo del mecanismo excepcional establecido por el art. 99 CN, dando a entender que el Presidente ha actuado sobre la base de una interpretación de la validez de las disposiciones decretadas de la manera descripta por el Procurador del Tesoro.

Sostuvo la actora que, por lo expuesto, se encuentra en riesgo la existencia misma del Estado constitucional y convencional, y que existe una objetiva necesidad de evitar que los DNU se transformen en una facultad de legislar que dependa del arbitrio del Poder Ejecutivo; ello, para preservar la forma republicana de gobierno, la organización del poder prevista por la Constitución y la plena vigencia del Estado constitucional y convencional de derecho.Así, estimó que debe interpretarse habilitada su legitimación extraordinaria para promover la acción intentada. Agregó que es pacífica la jurisprudencia de la Corte que sostiene que el sistema republicano adoptado por la Constitución (que incluye la división de poderes) y las reglas institucionales derivadas se tornaría «inútil» si no se reconocieran acciones para su protección efectiva (citó Fallos: 327:3677 , 330: 1989 , 338: 249, entre otros).

Por otra parte, la actora puso énfasis en que la Constitución, en el art. 99.3 introducido por la reforma de 1994, consagra la sanción de nulidad absoluta e insanable para las disposiciones de carácter legislativo emitidas por el Ejecutivo que no cumplan con las exigencias del texto constitucional, tanto como lo hace el art. 29 CN al prohibir la concesión de facultades extraordinarias, la suma del poder público o el otorgamiento de sumisiones o supremacías por los que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos quedasen a merced de algún gobierno o persona.

En ese sentido, indicó que el control de constitucionalidad difuso argentino se basó históricamente en la idea de la existencia de un caso o controversia que refleje la violación de un derecho fundamental o un derecho humano subjetivo o colectivo concreto para reconocer la legitimación procesal de la persona que requiera dicho control, pero que esa construcción normativa, jurisprudencial y académica se torna desenfocada e irrazonable para garantizar los efectos emergentes de las nulidades constitucionales absolutas e insanables, puesto que el foco no puede estar puesto en «los derechos individuales o colectivos que titularizan las personas», sino en los efectos fulminantes que produce la nuli dad constitucional absoluta e insanable sobre la disposición normativa que viola los arts.76 y 99.3 CN.

Aseguró que, en consecuencia, frente a dicha situación debe reconocerse a cualquier persona la facultad de promover una acción judicial de nulidad constitucional titularizando una legitimación procesal activa sostenida por la nulidad constitucional absoluta e insanable, puesto que de lo contrario, esta clase de nulidades no podría ser declarada si de forma conjunta una persona no planteara, junto a la nulidad, la afectación de un derecho subjetivo o colectivo en el campo de la inconstitucionalidad, y que aún en ese caso, teniendo una recepción judicial favorable, la norma dictada por el Ejecutivo seguiría vigente en el resto de su articulado, obturando la nulidad constitucional como si ésta no existiese.

Al desarrollar su agravio constitucional, la actora plantea que el Poder Ejecutivo Nacional, sin que se verifiquen los presupuestos constitucionales de habilitación para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia (art. 99.3 CN) pretende, mediante el uso de esa facultad excepcional (a través de un DNU bajo el formato «ómnibus», «mega», «universal») realizar una reformulación legislativa integral sin que intervenga el Congreso e imponer un modelo de sustitución del Poder Legislativo (titular de la función de legislar), de acumulación de las funciones administrativa y legislativa subsumible en la figura de la suma del poder público, y de reforma constitucional indirecta o encubierta al modificar integralmente el sistema socioeconómico o Constitución socioeconómica previsto por las normas constitucionales y convencionales. Expuso que el DNU 70/2023, entre derogaciones totales, parciales y modificaciones, interviene un total de 81 leyes de las más diversas materias (reforma del Estado, desregulación económica, trabajo, comercio exterior, bioeconomía, minería, energía, aerocomercial, justicia, código civil y comercial, salud, comunicación, deportes, sociedades, etc.) que en su conjunto realizan una transformación total del sistema normativo que regula las relaciones de las personas con el Estado y de las personas entre sí.

Argumentó que también realiza una reforma constitucional indirecta o encubierta, ello por cuanto el art.2 (desregulación) contraría el modelo socioeconómico previsto por la Constitución, que otorga al Estado la función de sujeto regulador del mercado respecto de la oferta de bienes y servicios a efectos de proteger los niveles mínimos y esenciales de vida de los demandantes (especialmente los más art. vulnerables). Mencionó que el rol regulador del Estado surge del 42 CN, del art. 75 inc. 19 CN, del art. 2 del PIDESC con los alcances atribuidos por el Comité (DESC); y que el decreto va en contra del principio de progresividad y no regresividad en materia de DESCA.

Señaló que la reforma constitucional de 1994 delimitó un paradigma de economía de mercado orientada a la satisfacción del sistema de derechos previstos en la Constitución que incluye de manera indivisible e interdependiente tanto a los derechos civiles y políticos, como a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, lo cual -aseguró- descarta la idea de un mercado autosuficiente y un Estado mínimo que deje librado todo a las fuerzas del mercado, dejando atrás el modelo liberal de la Constitución de 1853-60 que consagraba un orden socioeconómico de protección de la propiedad privada y garantía de libertad y comercio con ausencia de regulación estatal.

Sostuvo que con el cuestionado DNU se pretende sustituir al Congreso y legislar integralmente imponiendo un nuevo sistema jurídico donde la fuerza normativa de la Constitución quede subordinada al paradigma así instaurado, provocando un cambio de modelo constitucional sin reforma de la Constitución, el desconocimiento de la jerarquía constitucional de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, generando responsabilidad internacional del Estado.

Planteó que el DNU viola el principio republicano de la división de poderes.

Citó en tal sentido el precedente de la Corte de «Consumidores argentinos» (Fallos:333 :633 ) en cuanto establece que el Ejecutivo no puede sustituir libremente la actividad del Congreso ni que se halle al margen del control judicial, que la reforma de 1994 vino a atenuar el sistema presidencialista, y que es en base a ese criterio que debe interpretarse la norma del art. 99 inc. 3 CN, concluyendo que, así, la regla es la prohibición del Ejecutivo de dictar normas legislativas bajo pena de nulidad absoluta e insanable, y que la excepción a dicha regla requiere de la configuración de los requisitos de habilitación exigidos por la citada norma. Que en consecuencia cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición general.

En ese orden de ideas, sostuvo que la excepción prevista por el art. 99 inc. 3 CN se compone de un entramado de presupuestos habilitantes que deben ser interpretados y aplicados de forma restrictiva a efectos de que la excepción no se transforme en regla.

Indicó que tales presupuestos habilitantes implican que, además de no versar el decreto sobre la materia excluida, debe acreditarse la situación extraordinaria dada por la necesidad (calificada como requerimiento de una intervención en defensa del interés social para disminuir o anular efectos negativos o perjudiciales) y la urgencia, que impida seguir con los trámites para la formación y sanción de las leyes (un obstáculo real que le impida al Congreso poder sesionar, o que, aún funcionado, las medidas se deban adoptar de forma súbita). Afirmó que si no se presenta una situación que compromete la existencia misma del Estado, no se presentaría lo que denominó un «estado de necesidad cierto» sino uno «espurio».

Planteó que la Corte desarrolló una constante jurisprudencia en relación a la interpretación y alcance del art. 99 inc.3 CN y que de los precedentes «Verrocchi», «Consumidores Argentinos», «Pino, Seberino » y «Morales, Blanca Azucena» surgen los estándares que a continuación se sintetizan: Que entre los objetivos de la reforma constitucional de 1994 se hallan «atenuar el presidencialismo», «modernizar y fortalecer el Congreso» y «fortalecer los mecanismos de control», «perfeccionar el equilibrio de poderes». Que los DNU deben ajustarse a los principios del estado constitucional. Que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por el Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad. Que el Poder Judicial debe evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables. Que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. Que la imposibilidad de dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, refiere a que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión, o que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes. Que los DNU deben constituir una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional, pero no pueden revestir el carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.Que no proceden los DNU cuando por esa vía excepcional se deroga o modifica una ley recientemente sancionada, luego de un amplio debate llevado a cabo en el Congreso.

En base a lo expuesto, aseguró que el DNU no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 99.3 CN, en tanto, en sus considerandos se afirma de modo impreciso la situación de excepcionalidad sin invocar ningún indicador descriptivo o comparativo que justifique la existencia de una situación tan excepcional que permita soslayar al Congreso; que carece de adecuada motivación -se pregunta, por ejemplo, en qué mejora la situación a paliar que una asociación civil deba transformarse en una sociedad anónima deportiva- indicando que la Corte, en Fallos: 344:809 («Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado Nacional»), puso énfasis en que la adecuada motivación del acto adquiere especial importancia en el caso de los DNU, dado el contenido concreto de su regulación, y estableció que es obligación de la Administración explicar los antecedentes que la llevaron a ejercer la competencia invocada, la adecuada proporcionalidad entre el objeto de la decisión y su finalidad, y su correspondencia con la de las normas competenciales invocadas.

Indicó que, en contraposición a la orientación de los fallos de la Corte mencionados, en los fundamentos del decreto se sostiene que la «situación excepcional» que se intenta superar comenzó cuando se terminó con el superávit fiscal y externo existente en 2003 y se profundizó con el correr de los años, considerando que ello evidencia que no se está ante una situación inesperada e imprevisible.Agregó, por otro lado, que la circunstancia de que el Presidente haya convocado al Congreso a tratar su proyecto de ley Omnibus, descarta la imposibilidad de su funcionamiento.

Expuso que cuando una autoridad pública en ejercicio de una competencia constitucional asignada como facultad o excepción la ejerce de forma tal que desvirtúa la atribución conferida y se apropia irregularmente de facultades que no le son propias se configura un abuso de derecho público, un desvío de poder; y concluyó que, en ese sentido, el DNU desvirtúa las facultades excepcionales para reformular, con una simple firma, gran parte del ordenamiento legal argentino y realizar una reforma constitucional indirecta o encubierta. Afirmó que el Poder Ejecutivo a través del DNU intenta apropiarse de la función legislativa del Congreso, consumando la suma del poder público, de forma parcial, y vulnerando así la prohibición del art. 29 CN.

Por otra parte, objetó la constitucionalidad de la ley 26.122 que regula el trámite y los alcances de la intervención del Congreso en materia de DNU (así como de decretos delegados y de promulgación parcial de leyes), sosteniendo que los artículos 21, 23 y 24 de esa ley contrarían las normas del procedimiento de formación y sanción de las leyes establecido en los arts. 77 a 84 de la Constitución, así como a la regla de prohibición de legislar impuesta al Poder Ejecutivo bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Mencionó que el art. 21 no estableció plazo expreso para el tratamiento del DNU ni los efectos que acarrearía su incumplimiento; que el art. 23 prohíbe introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo y que el art. 24, al establecer como condición de validación legislativa del DNU la aprobación de una sola Cámara, dado que para el rechazo requiere el pronunciamiento de ambas Cámaras, le otorga a la validación parlamentaria del decreto un trámite más lábil que a la aprobación de una ley sin ningún fundamento que lo justifique.Citó el precedente de la Corte Suprema en «Binotti (Fallos 330:2222) y la Opinión Consultiva 6/1986 de la Corte IDH, respecto a lo que debe entenderse por ley, y en base a esos antecedentes, y a lo dispuesto por el art. 82 CN (que no admite la sanción ficta), afirmó que la aprobación de una norma de carácter legislativo debe contar con la voluntad expresa de ambas Cámaras. Finalmente, sostuvo que, si el art. 99.3 CN fulmina con la nulidad absoluta e insanable las disposiciones legislativas emitidas por el Poder Ejecutivo Nacional, entonces el rechazo del Congreso de un DNU jamás puede generar derechos adquiridos por cuanto a dicha norma se la considera inexistente.

Solicitó el dictado de una medida cautelar de suspensión de los efectos del DNU N° 70/2023 hasta tanto se dicte sentencia definitiva en la presente causa.

También ofreció prueba documental, hizo reserva del caso federal y concedió autorizaciones, las que cabe tener presente.

Y CONSIDERANDO:

I.- La recusación sin causa.

Corresponde dar tratamiento, ante todo, a la recusación sin causa articulada contra el suscripto.

Cabe recordar que el instituto está previsto en los arts. 14 a 16 del C.P.C.C.N., estableciendo el primero de ellos que: «Los jueces de primera instancia podrán ser recusados sin expresión de causa. El actor podrá ejercer esta facultad al entablar la demanda o en su primera presentación. No procederá la recusación sin expresión de causa en el proceso sumarísimo, en las tercerías, en el juicio de desalojo y en los procesos de ejecución».- Así, se faculta a los litigantes a recusar sin expresión de causa en ciertas oportunidades y una vez en cada proceso (art.15 CPCCN), excepto en los específicamente mencionados.

En tal sentido debe tenerse en cuenta que conforme el escrito de demanda, se acciona «en los términos previstos por los artículos 322 y 498 del Código Procesal», es decir que la parte actora expresamente pide que la acción declarativa tramite por el procedimiento sumarísimo (el que, cabe aclarar, resulta procedente, dado que la actora no requiere de más prueba que la documental acompañada, a lo que se suma que, en el petitorio final, pide que se declare la cuestión como de puro derecho).

De tal manera, la recusación sin causa formulada por los recurrentes deviene formalmente improcedente pues teniendo en cuenta la naturaleza del proceso incoado -sumarísimo- resulta de aplicación lo prescripto en el art. 14, última parte, del CPCCN que veda expresamente acudir a dicho instituto procesal en este tipo de trámite.

II.- La legitimación activa.

Sentado ello, a los fines de considerar los planteos de A) la demanda ha de examinarse, en primer término, la cuestión referida a la legitimación procesal de las entidades actoras para iniciar la acción declarativa de inconstitucionalidad intentada.

Ello, en tanto la legitimación constituye un presupuesto necesario para que exista caso o controversia, lo que resulta imprescindible para habilitar la intervención del poder judicial, conforme inveterada doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En este sentido, cabe señalar que, tal como surge de la jurisprudencia de la Corte, para que exista una causa o controversia se debe perseguir en concreto la determinación de un derecho debatido entre partes adversas, y debe estar fundado en un interés específico, concreto, directo o inmediato atribuible al litigante (Fallos 322:528 ; 324:2381 y 2408; 3226 :3007; 340:1084 ; 342:853; entre muchos otros), no resultando posible pronunciarse fuera de un caso contencioso que pueda autorizar la intervención del Poder Judicial (art. 116 de la Constitución Nacional y art.2° de la ley 27).

Al respecto, se explica que el control constitucional debe desarrollarse dentro de la atmósfera natural en la cual actúan los jueces, es decir, el caso o controversia judicial. Ello constituye una jurisprudencia clásica de la Corte Suprema que se repite en las decisiones actuales y está indicado además desde la Constitución misma. El art. 116 de la Constitución, dice que la Corte y los tribunales inferiores actúan en todas las «causas» que versen sobre puntos regidos por la Constitución o las leyes del Congreso.

La ley 27, en su artículo 2°, al reglamentar esta norma dispuso que la justicia federal nunca procede de oficio ejerciendo su jurisdicción solamente en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (Alberto B. Bianchi, Control de Constitucionalidad, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, CABA, 2° edición, 2002.T.1, pág. 276/277).

La existencia de «caso» presupone la de «parte», esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso.

Se ha dicho que no hay causa cuando se procura satisfacer un interés meramente especulativo de la actora (Fllos 337:1540) o cuando la pretensión intentada se encamina hacia la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes; ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fallos 307:2384; 322:528, entre otros).

En el caso bajo estudio, los Presidentes de las entidades B) accionantes han iniciado la presente demanda invocando de un modo genérico y amplio el interés de la defensa de la Constitución Nacional y de la forma republicana de gobierno.

En su presentación reconocen que carecen de la titularidad de un derecho subjetivo o colectivo así como de ostentar un interés de la índole aludida afectado por el acto que atacan, pero plantean que, si bien la citada jurisprudencia de la Corteconstituye la regla en materia de legitimación, les asiste derecho a demandar en la presente por vía de la legitimación excepcional -más arriba referida- reconocida por la Corte en el precedente «Colegio de Abogados de Tucumán c/ Honorable Convención Constituyente de Tucumán y otro» (Fallos: 338:249) y demás antecedentes que citó, así como en virtud de la legitimación que entienden les corresponde emanada del sistema de la nulidad constitucional establecida en los arts. 29 y 99 CN.

Sobre el particular afirmaron que «el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA), conforme lo establece la ley 5.177 de la Provincia de Buenos Aires, es una persona jurídica de derecho público no estatal (art. 18) que representa a la totalidad de los Colegios de Abogados Departamentales de la Provincia de Buenos Aires en todo lo atinente al ejercicio de la abogacía y procuración considerado como problema provincial o nacional, con la institución de la justicia, con el estudio y progreso de la legislación y la jurisprudencia su actualización, perfeccionamiento y especialización de los conocimientos científico-jurídicos de los profesionales (art. 19), como así también, en la relación con los poderes públicos (art.

50 inciso a)». En base a ello, sostuvieron que «tanto en el ámbito de la legitimación procesal extraordinaria o de la legitimación procesal basada en la nulidad constitucional, COLPROBA acredita un interés directo e inmediato como sostén de la legitimación procesal invocada. Respecto de la primera exhibe una naturaleza jurídica -persona de derecho público no estatal- que implica un estatus normativo y de representación superador al que acreditó oportunamente el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires.En torno a la segunda, las facultades legalmente reconocidas prueban la aptitud procesal necesaria para realizar el planteo de nulidad constitucional».

Por su parte, mencionaron que la Caja de Previsión Social para Abogados y Procuradores de la Provincia de Buenos Aires, conforme lo establece la ley 6.716 de la Provincia de Buenos Aires, es una persona jurídica de derecho público no estatal (art. 1) que tiene por objeto realizar un sistema de asistencia y previsión fundado en los principios de la solidaridad profesional, cuyos beneficios alcanzan a los abogados que actúan en la Provincia de Buenos Aires, los Colegios que estos componen y los jubilados y causahabientes (art. 2). Y conforme a ello, aseguraron que así también titulariza, conforme a los argumentos expuestos respecto de COLPOBA, la legitimación procesal extraordinaria y la aptitud necesaria para realizar el planteo de nulidad constitucional.

En ese carácter impugnan el Decreto de necesidad y urgencia n° 70/2023, titulado «Bases par la Reconstrucción de la Economía Argentina», publicado el 20 de diciembre de 2023, el que consta de 336 artículos, agrupados en 16 Títulos referidos a la desregulación económica, reforma del Estado, trabajo, comercio exterior, bioeconomía, minería, energía, aerocomercial, justicia, salud, comunicación, deportes, ley general de sociedades, turismo y registro automotor.

C) En este marco cabe resaltar que son numerosos los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los que ha declarado la falta de legitimación activa (Fallos:de quien invoca genéricamente su carácter de ciudadano 321:1252 ; 322:528; 324:2048; 345:191).

El Máximo Tribunal sostuvo que «la mera condición de ciudadano, sin otro interés concreto jurídicamente protegido, no otorga legitimación suficiente para demandar» (Fallos 323:1432).

Ha expresado también que «el de ciudadano es un concepto de notable generalidad y su comprobación, en la mayoría de los casos, no basta para demostrar la existencia de un interés especial, directo o inmediato, concreto o sustancial, criterio que resulta extensible a la alegada condición de abogado y de usuario del sistema de justicia» (Fallos 337:166).

Explica Bianchi que: «Son varios los casos resueltos por la Corte Suprema argentina que han ido diseñando las reglas que rigen en materia de legitimación para requerir el control constitucional. La primera regla, y la más frecuente, es la siguiente: el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución nacional, causándole de ese modo un gravamen. Para ello, es menester que precise y acredite fehacientemente el perjuicio que le origina la aplicación de la disposición, pues la invocación de agravios meramente conjeturales resulta inhábil. Como puede verse, la regla tiene dos aspectos: uno objetivo y otro subjetivo. El primero consiste en la demostración clara de la inconstitucionalidad de la norma (.). El segundo, que es el que aquí interesa, se refiere a la probanza efectiva de la existencia de un perjuicio causado por la inconstitucionalidad de la norma» (Alberto B. Bianchi, Control de Constitucionalidad, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, CABA, 2° edición, 2002.T.2, pág. 30/31).

En este sentido, en el presente los accionantes no invocan la afectación de un derecho o interés especial, sino la lesión a disposiciones constitucionales de un modo genérico, y con cita de precedentes que trataron supuestos distintos. precedente de Fallos:338:249 («Colegio D) Así, en el de Abogados de Tucumán c/ Honorable Convención Constituyente de Tucumán», sentencia del 14/04 /2015), la Corte tuvo oportunidad de analizar la legitimación de un Colegio de Abogados de la provincia de Tucumán, al promover una acción declarativa de inconstitucionalidad y certeza por la cual impugnó la validez de ciertas disposiciones incorporadas a la Constitución provincial por la convención reformadora de 2006. Allí se hizo especial hincapié que «en este caso no está en debate la interpretación de las normas de la Constitución, sino las mismas reglas que permiten modificarla. En el marco de su acción, el demandante sostiene que la asamblea constituyente violó los principios de la organización republicana del poder al modificar las reglas que enmarcaban el alcance de sus tareas. Si efectivamente se incumplieron las normas que constituían el presupuesto para que la decisión mayoritaria fuese válida, entonces no está en juego la pretensión de utilizar el texto constitucional para fundamento de alguno de los derechos que de él se derivan, sino que peligra el mismo derecho fundamental a que la Constitución se mantenga (Fallos: 313:594 y 317:335, disidencias del juez Fayt) (considerando 8°). Agregó que «en consecuencia, en supuestos como el examinado no se está frente a un problema de legitimación corriente, pues lo que se invoca es la afectación de la fuente misma de toda legitimidad.Por este motivo, la configuración del ‘caso’ resulta diferente a la delineada por el Tribunal en precedentes que involucraban otro tipo de derechos».

En estas situaciones excepcionalísimas, en las que se denuncia que han sido lesionadas expresas disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno, poniendo en jaque los pilares de la arquitectura de la organización del poder diagramada en la Ley Fundamental, la simple condición de ciudadano resultaría suficiente para tener por demostrada la existencia de un interés «especial» o «directo». Ello es así ya que, cuando están en juego las propias reglas constitucionales «no cabe hablar de dilución de un derecho con relación al ciudadano, cuando lo que el ciudadano pretende es la preservación de la fuente de todo derecho.

Así como todos los ciudadanos están a la misma distancia de la Constitución para acatarla, están también igualmente habilitados para defenderla cuando entienden que ella es desnaturalizada, colocándola bajo la amenaza cierta de ser alterada por maneras diferentes de las que ella prevé (Fallos: 317:335 y 313:594, disidencias del juez Fayt)» -considerando 9°-.

Concluye el Máximo Tribunal de la República que «esta interpretación no debe equipararse a la admisión de la acción popular que legitima a cualquier persona, aunque no titularice un derecho, ni sea afectada, ni sufra perjuicio. En abierta contradicción a ella, la legitimación en este caso presupone que el derecho o el interés que se alega al iniciar la acción presentan un nexo suficiente con la situación del demandante, y aunque no se requiere que sea suyo exclusivo, resulta evidente que el Colegio -en su carácter de persona jurídica de derecho público con la categoría de organismo de la administración de justicia (art.17 de la ley 5233)- será alcanzado por las disposiciones impugnadas a menos que por medio del recurso extraordinario federal se evite el eventual perjuicio denunciado»- considerando 12°, énfasis agregado-.

Cabe añadir que los votos del doctor Fayt a los que se remite el citado precedente, emitidos en minoría en Fallos: 313:594 y 317:335, refieren a casos en los cuales: 1) (Gascón Cotti) los actores habían promovido una demanda de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires contra la ley local 10.859 -y su decreto de promulgación- que dispusieron seguir el trámite de la reforma constitucional, afirmando que dichas normas contrariaban al sistema representativo y republicano de gobierno establecido por los arts. 1 y 5 de la Constitución Nacional cuya supremacía invocaban; voto en el cual el doctor Fayt consideró que bastaba con ser ciudadano argentino, vecino de una provincia, para tener derecho a reclamar de los jueces el cumplimiento de la Constitución de esa provincia si encuentra que ella se halla en trance de ser alterada de un modo que considera contrario a sus propias disposiciones; 2) (Polino) los demandantes, invocando su condición de ciudadanos (además de diputados) cuestionaron la ley 24.309 que declaró la necesidad de reformar la Constitución Nacional, y al decreto que fijó la fecha para celebrar el acto de elección de los convencionales constituyentes por considerar que se habían infringido las normas de los artículos 68 y sigs.CN durante el procedimiento de formación y sanción de dicha ley, y solicitaron en consecuencia la declaración de nulidad del proceso preconstituyente.

E) De los precedentes mencionados se desprende que la legitimación extraordinaria sobre la base de la simple calidad de ciudadano ha sido reconocida por la Corte, tanto en sus decisiones mayoritarias como en opiniones en minoría, en casos en los cuales se encontró involucrada la afectación formal y directa de las normas de las constituciones provinciales o de la Constitución de la Nación.

En el caso bajo análisis, en cambio, no encuentro que esos presupuestos fácticos se presenten. No se desconoce que la actora ha planteado que las normas del decreto 70 /2023 consisten en una reforma constitucional, puesto que -afirmó- su art. 2 establece pautas generales tendientes a una amplia desregulación de la economía -norma acompañada de una abundante modificación de normas legales en ese sentido-, poniendo en cabeza del Estado Nacional la obligación de promover y asegurar la vigencia efectiva, en todo el territorio nacional, de un sistema economico basado en lo que la actora menciono como un paradigma de economia de mercado contrario al establecido por la Constitucion Nacional reformada en 1994, y aseguro que mediante el DNU objetado se pretende imponer ese modelo economico por encima de las normas constitucionales. No obstante, la actora no plantea en su presentacion que el supuesto bajo examen consista en una modificacion del texto constitucional, sino que afirma que la reforma constitucional que -segun denuncia- ocasionara el decreto cuestionado se produce como un resultado gencubiertoh (y de hecho) del dispositivo regulatorio establecido mediante el DNU en crisis.

Ahora bien, mas alla del esfuerzo argumentativo, no se advierte que se trate de un supuesto semejante.En el caso se impugna un decreto de necesidad y urgencia, es decir un instrumento que esta previsto en la Constitucion -si bien con caracter excepcional-. El decreto de necesidad y urgencia objetado por las demandantes contiene normas cuya jerarquia en ningun caso podria superar a la de las leyes del Congreso y por lo tanto no pasar de constituir, desde el punto de vista formal, normas infraconstitucionales, pasibles de ser cuestionadas por su desacuerdo con la Constitucion Nacional -cuyo texto no se encuentra sujeto a modificacion- por quien ostente legitimacion para ello.

De ahi que, de la comparacion del supuesto de autos con los tenidos en cuenta por la Corte Suprema en los precedentes citados, y atento el caracter extremadamente restrictivo que plantean dichos precedentes, no encuentro que el caso analizado guarde suficiente semejanza con aquellos considerados por la Corte Suprema al evaluar la admisibilidad de la legitimacion extraordinaria que las ent idades actoras invocan.

He de agregar, por otra parte, que tampoco encuentro asimilable F) el caso de autos a los otros precedentes de la Corte invocados por las actoras para justificar su legitimacion. En efecto, en el precedente gRizzoh (Fallos: 336:760) la Corte considero legitimado al actor, quien habia invocado el caracter de apoderado de una agrupacion integrada por abogados de la matricula federal que participaba en los procesos de seleccion de los representantes de ese estamento tecnico en el Consejo de la Magistratura y habia senalado que las disposiciones de la ley 26.855, ademas de establecer un sistema de seleccion de representantes que no respetaba lo establecido en el art. 114 CN, imponia requisitos para la participacion en los comicios a celebrarse que proscribian a su agrupacion.Asi, la Corte estimo acreditada la existencia de un interes «concreto», «directo» e «inmediato» de su parte en obtener la declaracion de inconstitucionalidad de las disposiciones.

Asimismo, en gColegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Airesh la Corte se remitio a gRizzoh y en el voto parcialmente disidente del doctor Lorenzetti se expresa que en el expediente analizado gexiste un \caso, porque hay un interes suficientemente directo y concreto en el resultado del pleito (Fallos: 306:1125; 308 :2147; 310:606; 322:528; 326:3007 y 333:1023, entre muchos otros)», agregando que «El Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra legitimado porque se cuestiona la reforma al Consejo de la Magistratura introducida por la ley 26.080 que, según la actora, alteró la naturaleza, autonomía funcional e independencia de dicho órgano».

De lo expuesto se desprende que estos precedentes no habilitaron la legitimación extraordinaria a que hace alusión la parte actora en el escrito que se provee, referida a la que se le reconoce al simple ciudadano para la defensa de la Constitución cuando, estando en juego las propias reglas constitucionales, pretende la preservación de la fuente de todo derecho; sino que dichos fallos han considerado legitimadas a las mencionadas entidades en supuestos especiales en los que se hallaba en juego el diseño legislativo de un órgano -Consejo de la Magistratura- en cuyo funcionamiento ostentaban un interés que la Corte entendió suficientemente directo y concreto.

Añádase a lo consignado que en el citado voto del doctor Lorenzetti en Fallos: 344:3636 («Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires»), además, se expresa «Que, el demandante tiene legitimación porque los colegios de abogados cumplen una función importantísima en la defensa de la Constitución, y en particular del sistema republicano, de la división de poderes y la independencia del Poder Judicial.La historia argentina revela el coraje y el patriotismo que tuvieron numerosos integrantes de los colegios de abogados en todo el país, en la defensa de los derechos humanos en tiempos en que imperaba el terrorismo de Estado, en la tutela de los derechos sociales, y en particular, del sistema republicano. Decisiones relevantes de esta Corte Suprema que afirmaron grandes principios constitucionales se basaron en casos promovidos directa o indirectamente por colegios de abogados. La causa «Rizzo» (Fallos: 336:760), vinculada a la ley que es materia de análisis en esta sentencia; la causa «Halabi» (Fallos: 332:111 ) que habilitó los procesos colectivos y numerosos pedidos de acceso a la información, son muestras cabales del valor que tiene la amplia legitimación de los colegios profesionales en el proceso de construcción democrática y republicana».

Suscribo esas consideraciones. Sin embargo, si bien parecen dar una amplitud mayor a la legitimación de los Colegios de Abogados, lo cierto es que, no pueden ser consideradas como guardando íntima relación con el caso en examen. Incluso, ha de señalarse que han sido expuestas por el citado magistrado en un voto que representa una disidencia parcial (en minoría) que no podría ser considerada con carácter de doctrina judicial establecida por la Corte. establecido G) A propósito, cabe recordar que la propia Corte ha la necesidad institucional de respeto y acatamiento de sus decisiones por los tribunales inferiores, conforme doctrina que surge de numerosos precedentes (Fallos: 301:169, 306:1698, 307 :108 entre muchos otros).

En un reciente fallo emitido en la causa «Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires s/ avocación en autos: Casaretto, Marcelo Pablo c/ Cámara de del 18/04/2022, Diputados Nacionales y otro s/ amparo ley 16.986″ la Corte Suprema de Justicia de la Nación dispuso:».finalmente, este Tribunal no puede dejar de advertir que el magistrado actuante -con una notoria ignorancia del derecho vigente y de los precedentes de este Tribunal ha dado trámite a una acción promovida por quien manifiestamente carece de legitimación activa tanto en su carácter de ciudadano (arg. de Fallos: 321:1252, con cita de «Schlesinger v. Reservists Committee to Stop the War», 418 U.S. 208, especialmente págs. 222, 226/227; Fallos: 322:528; 324:2048, entre otros) como en el de diputado nacional (Fallos: 313:863; 317:335; 322:528; 323 :1432; 324:2381; 333:1023; 339:1223, entre otros) y, en consecuencia, se ha pronunciado fuera de un caso contencioso que pueda autorizar la intervención del Poder Judicial (artículo 116 de la Constitución Nacional; artículo 2° de la ley 27 y Fallos: 322:528; 326:3007; 340:1084; 342:853, entre muchos otros)», declarando la nulidad de todo lo actuado (Fallos 345 :191).

En este contexto, atento que las circunstancias del caso no se identifican con los supuestos previstos por el Alto Tribunal en los mencionados precedentes, no se advierten razones para apartarse de la regla general establecida por la jurisprudencia de la Corte respecto a la falta de legitimación de quien invoca genéricamente la calidad de ciudadano y la defensa de la legalidad.

Ello, teniendo en cuenta que lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe inspirar decisivamente los pronunciamientos del resto de los tribunales.

En efecto, conforme ha resuelto dicho Tribunal en la causa «Cerámica San Lorenzo» registrada en «Fallos» 307:1094, «no obstante que la Corte Suprema sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a aquéllas (conf. doc.de «Fallos» 25:364). De esta doctrina y de la de «Fallos» 212:51 y 160, emana la consecuencia de que carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia».

De tal manera, por razones de economía procesal y seguridad jurídica, cabe hacer aplicación de dicha doctrina en el presente caso, por lo que en consecuencia ha de entenderse que la calidad invocada por las entidades demandantes resulta insuficiente para investirlas de la condición de parte legitimada.

Si bien se reconoce la trascendencia de las entidades actoras y el alto compromiso y especialidad en la representación legal, considero que ello no alcanza para admitir, en el caso, la invocada legitimación en defensa de la legalidad general de las normas que sancionan los poderes políticos. Máxime cuando se trata en el presente de un instrumento que, si bien es excepcional, está regulado en la Constitución Nacional y se prevé un trámite de revisión parlamentaria que se encuentra en curso.

Por tanto, y sin que lo expuesto signifique pronunciamiento alguno respecto a la legalidad del decreto de necesidad y urgencia en cuestión, RESUELVO:

1) Rechazar la recusación sin causa planteada contra el suscripto.

2) Rechazar in limine la demanda declarativa de inconstitucionalidad promovida por el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA) y la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires contra el Estado Nacional.

3) Imponer las costas a las actoras en su carácter de vencidas (art. 68 CPCCN).

4) Regular los honorarios del Dr. Andrés Gil Domínguez en la suma de $.- correspondiente a . UMA (art.48, ley 23.423; Resolución SGA CSJN 12 /2024), con más el 10% de aportes y la alícuota de IVA en caso de corresponder, quien deberá acreditar en autos, en el plazo de cinco días de percibido el honorario, el pago de los aportes previsionales conforme lo dispuesto por la Res. 484/10 del Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación.

5) Intégrese la tasa de justicia (conf. Art. 6 de la ley 23.898).

Protocolícese, notifíquese y oportunamente archívese.

ALBERTO OSVALDO RECONDO

JUEZ FEDERAL

N.R: Se advierte que este fallo no se encuentra firme.

La Plata, (fechado digitalmente en SISTEMA LEX 100PJN).- JL

AUTOS Y VISTOS:

1.- Que, Bienvenido Rodríguez Basalo (DNI 17.153.735), en su caracter de Presidente, y en representación del Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA), y Mario Daniel Burke (DNI 13.711.039), en su caracter de Presidente, y en representación de la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires, con el patrocinio letrado del Doctor Andrés Gil Domínguez, se presentaron para promover una «acción declarativa de nulidad constitucional», en los términos previstos por los artículos 322 y 498 del CPCCN, contra el Estado Nacional.Solicitan que se declare la nulidad absoluta e insanable del decreto de necesidad y urgencia 70/2023, publicado el 21 de diciembre de 2023, y asimismo se declare la inconstitucionalidad e inconvencionalidad de los artículos 21, 23 y 24 de la ley 26.122 .

Plantearon, ante todo, la recusación sin expresión de causa contra el suscripto y pidieron que pasaran las actuaciones al juez o jueza que siga en el orden del turno.

En cuanto a la legitimación para promover la presente demanda, se señaló que la jurisprudencia de la Corte estableció que, en el orden federal, como regla, sólo tiene legitimación procesal activa la persona que, titularizando un derecho subjetivo o colectivo, demuestre tener un interés «especial» o «directo», «inmediato», «concreto» o «sustancial» y acredite la existencia de un caso o controversia; y que en el marco de esa regla no está admitida la legitimación procesal popular de quien, sin ostentar un derecho subjetivo o colectivo, sin ser afectado o sufrir algún perjuicio, en su solo carácter de ciudadano, pretenda promover una acción popular con el objeto de garantizar, en abstracto, la fuerza normativa de las normas constitucionales y convencionales.

Afirmaron que, no obstante la regla expuesta, la jurisprudencia de la Corte comenzó a admitir excepciones. Citaron los precedentes «Gascón Cotti» y «Polino Héctor» (Fallos: 313:594 y 317:335) en los cuales -indicaron- el Dr. Fayt en minoría sostuvo que, estando en juego las propias reglas constitucionales, no está en discusión si un ciudadano titulariza o no titulariza un derecho porque lo que pretende la persona en su condición de ciudadano es que se preserve la fuente de todo derecho por cuanto «así como todos los ciudadanos están a la misma distancia de la Constitución para acatarla, también están igualmente habilitados para defenderla cuando entienden que ella es desnaturalizada, colocándola bajo la amenaza de ser alterada por maneras diferentes de las que ella prevé».

Mencionaron que posteriormente, los doctores Lorenzetti y Maqueda en el caso «Colegio de Abogados de Tucumán» (Fallos:338:249), tomando como base los argumentos de Fayt, sostuvieron que, cuando se invoca la afectación de la fuente misma de toda legitimidad existe una legitimación procesal excepcional y la configuración del «caso» adquiere un matiz especial; que se trata de situaciones excepcionalísimas en las que se denuncia la lesión de disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno poniendo en jaque los pilares de la organización del poder diagramada por la Constitución, y que por ende, habilitan a que la simple condición de ciudadano resulte suficiente para tener por demostrada la existencia de un interés «especial» o «directo»; que la legitimación procesal excepcional presupone que el derecho o el interés que se alega debe presentar un nexo suficiente con la situación del sujeto pasivo. Aclararon que, en el caso mencionado, el Colegio de Abogados de Tucumán estaba alcanzado, en su carácter de persona jurídica de derecho público con la categoría de organismo de la administración de justicia -art. 17 de la ley 5233- por las disposiciones incorporadas por la reforma a la Constitución de la provincia de Tucumán realizada en 2006.

Señalaron que, más recientemente, en el caso «Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires» (Fallos: 344:3636) la Corte consideró que debía habilitarse la legitimación procesal excepcional de una asociación civil sin fines de lucro para cuestionar la constitucionalidad de la ley 26.080 (ley orgánica del Consejo de la Magistratura) con fundamento en que dichas normas no respetaban el «equilibrio» en la representación exigido por los arts. 114 y 115 CN para la integración del Consejo de la Magistratura de la Nación, fallo que tuvo como antecedente el caso «Rizzo » (Fallos:336:760) en el cual se había habilitado la legitimación procesal excepcional de la «Agrupación Gente de Derecho» integrada por abogados de la matrícula federal que participa en los procesos de selección de los representantes de ese estamento técnico en el Consejo de la Magistratura para cuestionar la constitucionalidad de la ley 26.855 (ley orgánica del Consejo de la Magistratura) y el Decreto 577/2013.

Postularon que, en consecuencia, en el sistema federal argentino hay una regla que determina la legitimación procesal común u ordinaria (que habilita a accionar a una persona, titular de un derecho subjetivo o colectivo, que acredite un agravio concreto) y una excepción a dicha regla que admite una la legitimación procesal extraordinaria (cuando se trata de la preservación de la existencia de la forma republicana de gobierno y de la organización del poder prevista por la Constitución, otorgada a quienes en base a su sola condición de ciudadanos demuestren un interés «especial» y «directo» en la defensa de la regla de reconocimiento constitucional).

Sentado ello, indicaron que, en el presente caso, se verifica la existencia de un acto (DNU) que pretende realizar una reforma constitucional indirecta o encubierta por fuera del mecanismo previsto por la Constitución, así como sustituir integralmente la función legislativa a través del abuso de derecho público y el desvío de poder, de modo tal que vulnera el principio republicano de gobierno, la división de poderes y la interdicción constitucional de la suma del poder público.

En tal orden de ideas, confrontaron la antes referida jurisprudencia de la Corte sobre la validez de los DNU con consideraciones en sentido diferente efectuadas por el actual Procurador General del Tesoro de la Nación, Doctor Rodolfo Barra, en un artículo publicado junto con Miguel Licht, en La Ley (2016-B660) así como en recientes declaraciones públicas. De lo expuesto por la actora se infiere que, a su juicio, esas opiniones revelan la posición de la demandada sobre la validez de los DNU.Tales consideraciones pueden resumirse en que, para este doctrinario,1) la excepcionalidad establecida en el art. 99 CN no se refiere exclusivamente a situaciones de emergencia, sino simplemente a circunstancias ajenas a lo habitual que no aconsejan aguardar el trámite ordinario del Congreso, no porque éste no se pueda reunir, sino porque el procedimiento legislativo es más lento; 2) que las circunstancias de necesidad y urgencia deben ser objeto de una apreciación política del Presidente con el control posterior del Congreso, pero que, en tanto valoración política, no debería ser objeto de control judicial; 3) que se trata de normas vigentes desde su dictado que fuerzan al Congreso a expedirse sobre su validez so pena de que el decreto continúe vigente como si fuera una ley sancionada por el mismo Legislativo.

La actora consideró a tales declaraciones como una prueba, en el caso, acerca del ejercicio abusivo por parte del Ejecutivo del mecanismo excepcional establecido por el art. 99 CN, dando a entender que el Presidente ha actuado sobre la base de una interpretación de la validez de las disposiciones decretadas de la manera descripta por el Procurador del Tesoro.

Sostuvo la actora que, por lo expuesto, se encuentra en riesgo la existencia misma del Estado constitucional y convencional, y que existe una objetiva necesidad de evitar que los DNU se transformen en una facultad de legislar que dependa del arbitrio del Poder Ejecutivo; ello, para preservar la forma republicana de gobierno, la organización del poder prevista por la Constitución y la plena vigencia del Estado constitucional y convencional de derecho. Así, estimó que debe interpretarse habilitada su legitimación extraordinaria para promover la acción intentada. Agregó que es pacífica la jurisprudencia de la Corte que sostiene que el sistema republicano adoptado por la Constitución (que incluye la división de poderes) y las reglas institucionales derivadas se tornaría «inútil» si no se reconocieran acciones para su protección efectiva (citó Fallos: 327:3677 , 330: 1989 , 338:249, entre otros).

Por otra parte, la actora puso énfasis en que la Constitución, en el art. 99.3 introducido por la reforma de 1994, consagra la sanción de nulidad absoluta e insanable para las disposiciones de carácter legislativo emitidas por el Ejecutivo que no cumplan con las exigencias del texto constitucional, tanto como lo hace el art. 29 CN al prohibir la concesión de facultades extraordinarias, la suma del poder público o el otorgamiento de sumisiones o supremacías por los que la vida, el honor o las fortunas de los argentinos quedasen a merced de algún gobierno o persona.

En ese sentido, indicó que el control de constitucionalidad difuso argentino se basó históricamente en la idea de la existencia de un caso o controversia que refleje la violación de un derecho fundamental o un derecho humano subjetivo o colectivo concreto para reconocer la legitimación procesal de la persona que requiera dicho control, pero que esa construcción normativa, jurisprudencial y académica se torna desenfocada e irrazonable para garantizar los efectos emergentes de las nulidades constitucionales absolutas e insanables, puesto que el foco no puede estar puesto en «los derechos individuales o colectivos que titularizan las personas», sino en los efectos fulminantes que produce la nuli dad constitucional absoluta e insanable sobre la disposición normativa que viola los arts.76 y 99.3 CN.

Aseguró que, en consecuencia, frente a dicha situación debe reconocerse a cualquier persona la facultad de promover una acción judicial de nulidad constitucional titularizando una legitimación procesal activa sostenida por la nulidad constitucional absoluta e insanable, puesto que de lo contrario, esta clase de nulidades no podría ser declarada si de forma conjunta una persona no planteara, junto a la nulidad, la afectación de un derecho subjetivo o colectivo en el campo de la inconstitucionalidad, y que aún en ese caso, teniendo una recepción judicial favorable, la norma dictada por el Ejecutivo seguiría vigente en el resto de su articulado, obturando la nulidad constitucional como si ésta no existiese.

Al desarrollar su agravio constitucional, la actora plantea que el Poder Ejecutivo Nacional, sin que se verifiquen los presupuestos constitucionales de habilitación para el dictado de un decreto de necesidad y urgencia (art. 99.3 CN) pretende, mediante el uso de esa facultad excepcional (a través de un DNU bajo el formato «ómnibus», «mega», «universal») realizar una reformulación legislativa integral sin que intervenga el Congreso e imponer un modelo de sustitución del Poder Legislativo (titular de la función de legislar), de acumulación de las funciones administrativa y legislativa subsumible en la figura de la suma del poder público, y de reforma constitucional indirecta o encubierta al modificar integralmente el sistema socioeconómico o Constitución socioeconómica previsto por las normas constitucionales y convencionales. Expuso que el DNU 70/2023, entre derogaciones totales, parciales y modificaciones, interviene un total de 81 leyes de las más diversas materias (reforma del Estado, desregulación económica, trabajo, comercio exterior, bioeconomía, minería, energía, aerocomercial, justicia, código civil y comercial, salud, comunicación, deportes, sociedades, etc.) que en su conjunto realizan una transformación total del sistema normativo que regula las relaciones de las personas con el Estado y de las personas entre sí.

Argumentó que también realiza una reforma constitucional indirecta o encubierta, ello por cuanto el art.2 (desregulación) contraría el modelo socioeconómico previsto por la Constitución, que otorga al Estado la función de sujeto regulador del mercado respecto de la oferta de bienes y servicios a efectos de proteger los niveles mínimos y esenciales de vida de los demandantes (especialmente los más art. vulnerables). Mencionó que el rol regulador del Estado surge del 42 CN, del art. 75 inc. 19 CN, del art. 2 del PIDESC con los alcances atribuidos por el Comité (DESC); y que el decreto va en contra del principio de progresividad y no regresividad en materia de DESCA.

Señaló que la reforma constitucional de 1994 delimitó un paradigma de economía de mercado orientada a la satisfacción del sistema de derechos previstos en la Constitución que incluye de manera indivisible e interdependiente tanto a los derechos civiles y políticos, como a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, lo cual -aseguró- descarta la idea de un mercado autosuficiente y un Estado mínimo que deje librado todo a las fuerzas del mercado, dejando atrás el modelo liberal de la Constitución de 1853-60 que consagraba un orden socioeconómico de protección de la propiedad privada y garantía de libertad y comercio con ausencia de regulación estatal.

Sostuvo que con el cuestionado DNU se pretende sustituir al Congreso y legislar integralmente imponiendo un nuevo sistema jurídico donde la fuerza normativa de la Constitución quede subordinada al paradigma así instaurado, provocando un cambio de modelo constitucional sin reforma de la Constitución, el desconocimiento de la jerarquía constitucional de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, generando responsabilidad internacional del Estado.

Planteó que el DNU viola el principio republicano de la división de poderes.

Citó en tal sentido el precedente de la Corte de «Consumidores argentinos» (Fallos:333 :633 ) en cuanto establece que el Ejecutivo no puede sustituir libremente la actividad del Congreso ni que se halle al margen del control judicial, que la reforma de 1994 vino a atenuar el sistema presidencialista, y que es en base a ese criterio que debe interpretarse la norma del art. 99 inc. 3 CN, concluyendo que, así, la regla es la prohibición del Ejecutivo de dictar normas legislativas bajo pena de nulidad absoluta e insanable, y que la excepción a dicha regla requiere de la configuración de los requisitos de habilitación exigidos por la citada norma. Que en consecuencia cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición general.

En ese orden de ideas, sostuvo que la excepción prevista por el art. 99 inc. 3 CN se compone de un entramado de presupuestos habilitantes que deben ser interpretados y aplicados de forma restrictiva a efectos de que la excepción no se transforme en regla.

Indicó que tales presupuestos habilitantes implican que, además de no versar el decreto sobre la materia excluida, debe acreditarse la situación extraordinaria dada por la necesidad (calificada como requerimiento de una intervención en defensa del interés social para disminuir o anular efectos negativos o perjudiciales) y la urgencia, que impida seguir con los trámites para la formación y sanción de las leyes (un obstáculo real que le impida al Congreso poder sesionar, o que, aún funcionado, las medidas se deban adoptar de forma súbita). Afirmó que si no se presenta una situación que compromete la existencia misma del Estado, no se presentaría lo que denominó un «estado de necesidad cierto» sino uno «espurio».

Planteó que la Corte desarrolló una constante jurisprudencia en relación a la interpretación y alcance del art. 99 inc.3 CN y que de los precedentes «Verrocchi», «Consumidores Argentinos», «Pino, Seberino » y «Morales, Blanca Azucena» surgen los estándares que a continuación se sintetizan: Que entre los objetivos de la reforma constitucional de 1994 se hallan «atenuar el presidencialismo», «modernizar y fortalecer el Congreso» y «fortalecer los mecanismos de control», «perfeccionar el equilibrio de poderes». Que los DNU deben ajustarse a los principios del estado constitucional. Que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por el Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad. Que el Poder Judicial debe evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como manifiestamente inexistentes o irrazonables. Que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto. Que la imposibilidad de dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, refiere a que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión, o que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes. Que los DNU deben constituir una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional, pero no pueden revestir el carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.Que no proceden los DNU cuando por esa vía excepcional se deroga o modifica una ley recientemente sancionada, luego de un amplio debate llevado a cabo en el Congreso.

En base a lo expuesto, aseguró que el DNU no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 99.3 CN, en tanto, en sus considerandos se afirma de modo impreciso la situación de excepcionalidad sin invocar ningún indicador descriptivo o comparativo que justifique la existencia de una situación tan excepcional que permita soslayar al Congreso; que carece de adecuada motivación -se pregunta, por ejemplo, en qué mejora la situación a paliar que una asociación civil deba transformarse en una sociedad anónima deportiva- indicando que la Corte, en Fallos: 344:809 («Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Estado Nacional»), puso énfasis en que la adecuada motivación del acto adquiere especial importancia en el caso de los DNU, dado el contenido concreto de su regulación, y estableció que es obligación de la Administración explicar los antecedentes que la llevaron a ejercer la competencia invocada, la adecuada proporcionalidad entre el objeto de la decisión y su finalidad, y su correspondencia con la de las normas competenciales invocadas.

Indicó que, en contraposición a la orientación de los fallos de la Corte mencionados, en los fundamentos del decreto se sostiene que la «situación excepcional» que se intenta superar comenzó cuando se terminó con el superávit fiscal y externo existente en 2003 y se profundizó con el correr de los años, considerando que ello evidencia que no se está ante una situación inesperada e imprevisible.Agregó, por otro lado, que la circunstancia de que el Presidente haya convocado al Congreso a tratar su proyecto de ley Omnibus, descarta la imposibilidad de su funcionamiento.

Expuso que cuando una autoridad pública en ejercicio de una competencia constitucional asignada como facultad o excepción la ejerce de forma tal que desvirtúa la atribución conferida y se apropia irregularmente de facultades que no le son propias se configura un abuso de derecho público, un desvío de poder; y concluyó que, en ese sentido, el DNU desvirtúa las facultades excepcionales para reformular, con una simple firma, gran parte del ordenamiento legal argentino y realizar una reforma constitucional indirecta o encubierta. Afirmó que el Poder Ejecutivo a través del DNU intenta apropiarse de la función legislativa del Congreso, consumando la suma del poder público, de forma parcial, y vulnerando así la prohibición del art. 29 CN.

Por otra parte, objetó la constitucionalidad de la ley 26.122 que regula el trámite y los alcances de la intervención del Congreso en materia de DNU (así como de decretos delegados y de promulgación parcial de leyes), sosteniendo que los artículos 21, 23 y 24 de esa ley contrarían las normas del procedimiento de formación y sanción de las leyes establecido en los arts. 77 a 84 de la Constitución, así como a la regla de prohibición de legislar impuesta al Poder Ejecutivo bajo pena de nulidad absoluta e insanable. Mencionó que el art. 21 no estableció plazo expreso para el tratamiento del DNU ni los efectos que acarrearía su incumplimiento; que el art. 23 prohíbe introducir enmiendas, agregados o supresiones al texto del Poder Ejecutivo y que el art. 24, al establecer como condición de validación legislativa del DNU la aprobación de una sola Cámara, dado que para el rechazo requiere el pronunciamiento de ambas Cámaras, le otorga a la validación parlamentaria del decreto un trámite más lábil que a la aprobación de una ley sin ningún fundamento que lo justifique.Citó el precedente de la Corte Suprema en «Binotti (Fallos 330:2222) y la Opinión Consultiva 6/1986 de la Corte IDH, respecto a lo que debe entenderse por ley, y en base a esos antecedentes, y a lo dispuesto por el art. 82 CN (que no admite la sanción ficta), afirmó que la aprobación de una norma de carácter legislativo debe contar con la voluntad expresa de ambas Cámaras. Finalmente, sostuvo que, si el art. 99.3 CN fulmina con la nulidad absoluta e insanable las disposiciones legislativas emitidas por el Poder Ejecutivo Nacional, entonces el rechazo del Congreso de un DNU jamás puede generar derechos adquiridos por cuanto a dicha norma se la considera inexistente.

Solicitó el dictado de una medida cautelar de suspensión de los efectos del DNU N° 70/2023 hasta tanto se dicte sentencia definitiva en la presente causa.

También ofreció prueba documental, hizo reserva del caso federal y concedió autorizaciones, las que cabe tener presente.

Y CONSIDERANDO:

I.- La recusación sin causa.

Corresponde dar tratamiento, ante todo, a la recusación sin causa articulada contra el suscripto.

Cabe recordar que el instituto está previsto en los arts. 14 a 16 del C.P.C.C.N., estableciendo el primero de ellos que: «Los jueces de primera instancia podrán ser recusados sin expresión de causa. El actor podrá ejercer esta facultad al entablar la demanda o en su primera presentación. No procederá la recusación sin expresión de causa en el proceso sumarísimo, en las tercerías, en el juicio de desalojo y en los procesos de ejecución».- Así, se faculta a los litigantes a recusar sin expresión de causa en ciertas oportunidades y una vez en cada proceso (art.15 CPCCN), excepto en los específicamente mencionados.

En tal sentido debe tenerse en cuenta que conforme el escrito de demanda, se acciona «en los términos previstos por los artículos 322 y 498 del Código Procesal», es decir que la parte actora expresamente pide que la acción declarativa tramite por el procedimiento sumarísimo (el que, cabe aclarar, resulta procedente, dado que la actora no requiere de más prueba que la documental acompañada, a lo que se suma que, en el petitorio final, pide que se declare la cuestión como de puro derecho).

De tal manera, la recusación sin causa formulada por los recurrentes deviene formalmente improcedente pues teniendo en cuenta la naturaleza del proceso incoado -sumarísimo- resulta de aplicación lo prescripto en el art. 14, última parte, del CPCCN que veda expresamente acudir a dicho instituto procesal en este tipo de trámite.

II.- La legitimación activa.

Sentado ello, a los fines de considerar los planteos de A) la demanda ha de examinarse, en primer término, la cuestión referida a la legitimación procesal de las entidades actoras para iniciar la acción declarativa de inconstitucionalidad intentada.

Ello, en tanto la legitimación constituye un presupuesto necesario para que exista caso o controversia, lo que resulta imprescindible para habilitar la intervención del poder judicial, conforme inveterada doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

En este sentido, cabe señalar que, tal como surge de la jurisprudencia de la Corte, para que exista una causa o controversia se debe perseguir en concreto la determinación de un derecho debatido entre partes adversas, y debe estar fundado en un interés específico, concreto, directo o inmediato atribuible al litigante (Fallos 322:528 ; 324:2381 y 2408; 3226 :3007; 340:1084 ; 342:853; entre muchos otros), no resultando posible pronunciarse fuera de un caso contencioso que pueda autorizar la intervención del Poder Judicial (art. 116 de la Constitución Nacional y art.2° de la ley 27).

Al respecto, se explica que el control constitucional debe desarrollarse dentro de la atmósfera natural en la cual actúan los jueces, es decir, el caso o controversia judicial. Ello constituye una jurisprudencia clásica de la Corte Suprema que se repite en las decisiones actuales y está indicado además desde la Constitución misma. El art. 116 de la Constitución, dice que la Corte y los tribunales inferiores actúan en todas las «causas» que versen sobre puntos regidos por la Constitución o las leyes del Congreso.

La ley 27, en su artículo 2°, al reglamentar esta norma dispuso que la justicia federal nunca procede de oficio ejerciendo su jurisdicción solamente en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (Alberto B. Bianchi, Control de Constitucionalidad, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, CABA, 2° edición, 2002.T.1, pág. 276/277).

La existencia de «caso» presupone la de «parte», esto es la de quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del proceso.

Se ha dicho que no hay causa cuando se procura satisfacer un interés meramente especulativo de la actora (Fllos 337:1540) o cuando la pretensión intentada se encamina hacia la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes; ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fallos 307:2384; 322:528, entre otros).

En el caso bajo estudio, los Presidentes de las entidades B) accionantes han iniciado la presente demanda invocando de un modo genérico y amplio el interés de la defensa de la Constitución Nacional y de la forma republicana de gobierno.

En su presentación reconocen que carecen de la titularidad de un derecho subjetivo o colectivo así como de ostentar un interés de la índole aludida afectado por el acto que atacan, pero plantean que, si bien la citada jurisprudencia de la Corteconstituye la regla en materia de legitimación, les asiste derecho a demandar en la presente por vía de la legitimación excepcional -más arriba referida- reconocida por la Corte en el precedente «Colegio de Abogados de Tucumán c/ Honorable Convención Constituyente de Tucumán y otro» (Fallos: 338:249) y demás antecedentes que citó, así como en virtud de la legitimación que entienden les corresponde emanada del sistema de la nulidad constitucional establecida en los arts. 29 y 99 CN.

Sobre el particular afirmaron que «el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA), conforme lo establece la ley 5.177 de la Provincia de Buenos Aires, es una persona jurídica de derecho público no estatal (art. 18) que representa a la totalidad de los Colegios de Abogados Departamentales de la Provincia de Buenos Aires en todo lo atinente al ejercicio de la abogacía y procuración considerado como problema provincial o nacional, con la institución de la justicia, con el estudio y progreso de la legislación y la jurisprudencia su actualización, perfeccionamiento y especialización de los conocimientos científico-jurídicos de los profesionales (art. 19), como así también, en la relación con los poderes públicos (art.

50 inciso a)». En base a ello, sostuvieron que «tanto en el ámbito de la legitimación procesal extraordinaria o de la legitimación procesal basada en la nulidad constitucional, COLPROBA acredita un interés directo e inmediato como sostén de la legitimación procesal invocada. Respecto de la primera exhibe una naturaleza jurídica -persona de derecho público no estatal- que implica un estatus normativo y de representación superador al que acreditó oportunamente el Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires.En torno a la segunda, las facultades legalmente reconocidas prueban la aptitud procesal necesaria para realizar el planteo de nulidad constitucional».

Por su parte, mencionaron que la Caja de Previsión Social para Abogados y Procuradores de la Provincia de Buenos Aires, conforme lo establece la ley 6.716 de la Provincia de Buenos Aires, es una persona jurídica de derecho público no estatal (art. 1) que tiene por objeto realizar un sistema de asistencia y previsión fundado en los principios de la solidaridad profesional, cuyos beneficios alcanzan a los abogados que actúan en la Provincia de Buenos Aires, los Colegios que estos componen y los jubilados y causahabientes (art. 2). Y conforme a ello, aseguraron que así también titulariza, conforme a los argumentos expuestos respecto de COLPOBA, la legitimación procesal extraordinaria y la aptitud necesaria para realizar el planteo de nulidad constitucional.

En ese carácter impugnan el Decreto de necesidad y urgencia n° 70/2023, titulado «Bases par la Reconstrucción de la Economía Argentina», publicado el 20 de diciembre de 2023, el que consta de 336 artículos, agrupados en 16 Títulos referidos a la desregulación económica, reforma del Estado, trabajo, comercio exterior, bioeconomía, minería, energía, aerocomercial, justicia, salud, comunicación, deportes, ley general de sociedades, turismo y registro automotor.

C) En este marco cabe resaltar que son numerosos los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los que ha declarado la falta de legitimación activa (Fallos:de quien invoca genéricamente su carácter de ciudadano 321:1252 ; 322:528; 324:2048; 345:191).

El Máximo Tribunal sostuvo que «la mera condición de ciudadano, sin otro interés concreto jurídicamente protegido, no otorga legitimación suficiente para demandar» (Fallos 323:1432).

Ha expresado también que «el de ciudadano es un concepto de notable generalidad y su comprobación, en la mayoría de los casos, no basta para demostrar la existencia de un interés especial, directo o inmediato, concreto o sustancial, criterio que resulta extensible a la alegada condición de abogado y de usuario del sistema de justicia» (Fallos 337:166).

Explica Bianchi que: «Son varios los casos resueltos por la Corte Suprema argentina que han ido diseñando las reglas que rigen en materia de legitimación para requerir el control constitucional. La primera regla, y la más frecuente, es la siguiente: el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución nacional, causándole de ese modo un gravamen. Para ello, es menester que precise y acredite fehacientemente el perjuicio que le origina la aplicación de la disposición, pues la invocación de agravios meramente conjeturales resulta inhábil. Como puede verse, la regla tiene dos aspectos: uno objetivo y otro subjetivo. El primero consiste en la demostración clara de la inconstitucionalidad de la norma (.). El segundo, que es el que aquí interesa, se refiere a la probanza efectiva de la existencia de un perjuicio causado por la inconstitucionalidad de la norma» (Alberto B. Bianchi, Control de Constitucionalidad, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, CABA, 2° edición, 2002.T.2, pág. 30/31).

En este sentido, en el presente los accionantes no invocan la afectación de un derecho o interés especial, sino la lesión a disposiciones constitucionales de un modo genérico, y con cita de precedentes que trataron supuestos distintos. precedente de Fallos:338:249 («Colegio D) Así, en el de Abogados de Tucumán c/ Honorable Convención Constituyente de Tucumán», sentencia del 14/04 /2015), la Corte tuvo oportunidad de analizar la legitimación de un Colegio de Abogados de la provincia de Tucumán, al promover una acción declarativa de inconstitucionalidad y certeza por la cual impugnó la validez de ciertas disposiciones incorporadas a la Constitución provincial por la convención reformadora de 2006. Allí se hizo especial hincapié que «en este caso no está en debate la interpretación de las normas de la Constitución, sino las mismas reglas que permiten modificarla. En el marco de su acción, el demandante sostiene que la asamblea constituyente violó los principios de la organización republicana del poder al modificar las reglas que enmarcaban el alcance de sus tareas. Si efectivamente se incumplieron las normas que constituían el presupuesto para que la decisión mayoritaria fuese válida, entonces no está en juego la pretensión de utilizar el texto constitucional para fundamento de alguno de los derechos que de él se derivan, sino que peligra el mismo derecho fundamental a que la Constitución se mantenga (Fallos: 313:594 y 317:335, disidencias del juez Fayt) (considerando 8°). Agregó que «en consecuencia, en supuestos como el examinado no se está frente a un problema de legitimación corriente, pues lo que se invoca es la afectación de la fuente misma de toda legitimidad.Por este motivo, la configuración del ‘caso’ resulta diferente a la delineada por el Tribunal en precedentes que involucraban otro tipo de derechos».

En estas situaciones excepcionalísimas, en las que se denuncia que han sido lesionadas expresas disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno, poniendo en jaque los pilares de la arquitectura de la organización del poder diagramada en la Ley Fundamental, la simple condición de ciudadano resultaría suficiente para tener por demostrada la existencia de un interés «especial» o «directo». Ello es así ya que, cuando están en juego las propias reglas constitucionales «no cabe hablar de dilución de un derecho con relación al ciudadano, cuando lo que el ciudadano pretende es la preservación de la fuente de todo derecho.

Así como todos los ciudadanos están a la misma distancia de la Constitución para acatarla, están también igualmente habilitados para defenderla cuando entienden que ella es desnaturalizada, colocándola bajo la amenaza cierta de ser alterada por maneras diferentes de las que ella prevé (Fallos: 317:335 y 313:594, disidencias del juez Fayt)» -considerando 9°-.

Concluye el Máximo Tribunal de la República que «esta interpretación no debe equipararse a la admisión de la acción popular que legitima a cualquier persona, aunque no titularice un derecho, ni sea afectada, ni sufra perjuicio. En abierta contradicción a ella, la legitimación en este caso presupone que el derecho o el interés que se alega al iniciar la acción presentan un nexo suficiente con la situación del demandante, y aunque no se requiere que sea suyo exclusivo, resulta evidente que el Colegio -en su carácter de persona jurídica de derecho público con la categoría de organismo de la administración de justicia (art.17 de la ley 5233)- será alcanzado por las disposiciones impugnadas a menos que por medio del recurso extraordinario federal se evite el eventual perjuicio denunciado»- considerando 12°, énfasis agregado-.

Cabe añadir que los votos del doctor Fayt a los que se remite el citado precedente, emitidos en minoría en Fallos: 313:594 y 317:335, refieren a casos en los cuales: 1) (Gascón Cotti) los actores habían promovido una demanda de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires contra la ley local 10.859 -y su decreto de promulgación- que dispusieron seguir el trámite de la reforma constitucional, afirmando que dichas normas contrariaban al sistema representativo y republicano de gobierno establecido por los arts. 1 y 5 de la Constitución Nacional cuya supremacía invocaban; voto en el cual el doctor Fayt consideró que bastaba con ser ciudadano argentino, vecino de una provincia, para tener derecho a reclamar de los jueces el cumplimiento de la Constitución de esa provincia si encuentra que ella se halla en trance de ser alterada de un modo que considera contrario a sus propias disposiciones; 2) (Polino) los demandantes, invocando su condición de ciudadanos (además de diputados) cuestionaron la ley 24.309 que declaró la necesidad de reformar la Constitución Nacional, y al decreto que fijó la fecha para celebrar el acto de elección de los convencionales constituyentes por considerar que se habían infringido las normas de los artículos 68 y sigs.CN durante el procedimiento de formación y sanción de dicha ley, y solicitaron en consecuencia la declaración de nulidad del proceso preconstituyente.

E) De los precedentes mencionados se desprende que la legitimación extraordinaria sobre la base de la simple calidad de ciudadano ha sido reconocida por la Corte, tanto en sus decisiones mayoritarias como en opiniones en minoría, en casos en los cuales se encontró involucrada la afectación formal y directa de las normas de las constituciones provinciales o de la Constitución de la Nación.

En el caso bajo análisis, en cambio, no encuentro que esos presupuestos fácticos se presenten. No se desconoce que la actora ha planteado que las normas del decreto 70 /2023 consisten en una reforma constitucional, puesto que -afirmó- su art. 2 establece pautas generales tendientes a una amplia desregulación de la economía -norma acompañada de una abundante modificación de normas legales en ese sentido-, poniendo en cabeza del Estado Nacional la obligación de promover y asegurar la vigencia efectiva, en todo el territorio nacional, de un sistema economico basado en lo que la actora menciono como un paradigma de economia de mercado contrario al establecido por la Constitucion Nacional reformada en 1994, y aseguro que mediante el DNU objetado se pretende imponer ese modelo economico por encima de las normas constitucionales. No obstante, la actora no plantea en su presentacion que el supuesto bajo examen consista en una modificacion del texto constitucional, sino que afirma que la reforma constitucional que -segun denuncia- ocasionara el decreto cuestionado se produce como un resultado gencubiertoh (y de hecho) del dispositivo regulatorio establecido mediante el DNU en crisis.

Ahora bien, mas alla del esfuerzo argumentativo, no se advierte que se trate de un supuesto semejante.En el caso se impugna un decreto de necesidad y urgencia, es decir un instrumento que esta previsto en la Constitucion -si bien con caracter excepcional-. El decreto de necesidad y urgencia objetado por las demandantes contiene normas cuya jerarquia en ningun caso podria superar a la de las leyes del Congreso y por lo tanto no pasar de constituir, desde el punto de vista formal, normas infraconstitucionales, pasibles de ser cuestionadas por su desacuerdo con la Constitucion Nacional -cuyo texto no se encuentra sujeto a modificacion- por quien ostente legitimacion para ello.

De ahi que, de la comparacion del supuesto de autos con los tenidos en cuenta por la Corte Suprema en los precedentes citados, y atento el caracter extremadamente restrictivo que plantean dichos precedentes, no encuentro que el caso analizado guarde suficiente semejanza con aquellos considerados por la Corte Suprema al evaluar la admisibilidad de la legitimacion extraordinaria que las ent idades actoras invocan.

He de agregar, por otra parte, que tampoco encuentro asimilable F) el caso de autos a los otros precedentes de la Corte invocados por las actoras para justificar su legitimacion. En efecto, en el precedente gRizzoh (Fallos: 336:760) la Corte considero legitimado al actor, quien habia invocado el caracter de apoderado de una agrupacion integrada por abogados de la matricula federal que participaba en los procesos de seleccion de los representantes de ese estamento tecnico en el Consejo de la Magistratura y habia senalado que las disposiciones de la ley 26.855, ademas de establecer un sistema de seleccion de representantes que no respetaba lo establecido en el art. 114 CN, imponia requisitos para la participacion en los comicios a celebrarse que proscribian a su agrupacion.Asi, la Corte estimo acreditada la existencia de un interes «concreto», «directo» e «inmediato» de su parte en obtener la declaracion de inconstitucionalidad de las disposiciones.

Asimismo, en gColegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Airesh la Corte se remitio a gRizzoh y en el voto parcialmente disidente del doctor Lorenzetti se expresa que en el expediente analizado gexiste un \caso, porque hay un interes suficientemente directo y concreto en el resultado del pleito (Fallos: 306:1125; 308 :2147; 310:606; 322:528; 326:3007 y 333:1023, entre muchos otros)», agregando que «El Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra legitimado porque se cuestiona la reforma al Consejo de la Magistratura introducida por la ley 26.080 que, según la actora, alteró la naturaleza, autonomía funcional e independencia de dicho órgano».

De lo expuesto se desprende que estos precedentes no habilitaron la legitimación extraordinaria a que hace alusión la parte actora en el escrito que se provee, referida a la que se le reconoce al simple ciudadano para la defensa de la Constitución cuando, estando en juego las propias reglas constitucionales, pretende la preservación de la fuente de todo derecho; sino que dichos fallos han considerado legitimadas a las mencionadas entidades en supuestos especiales en los que se hallaba en juego el diseño legislativo de un órgano -Consejo de la Magistratura- en cuyo funcionamiento ostentaban un interés que la Corte entendió suficientemente directo y concreto.

Añádase a lo consignado que en el citado voto del doctor Lorenzetti en Fallos: 344:3636 («Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires»), además, se expresa «Que, el demandante tiene legitimación porque los colegios de abogados cumplen una función importantísima en la defensa de la Constitución, y en particular del sistema republicano, de la división de poderes y la independencia del Poder Judicial.La historia argentina revela el coraje y el patriotismo que tuvieron numerosos integrantes de los colegios de abogados en todo el país, en la defensa de los derechos humanos en tiempos en que imperaba el terrorismo de Estado, en la tutela de los derechos sociales, y en particular, del sistema republicano. Decisiones relevantes de esta Corte Suprema que afirmaron grandes principios constitucionales se basaron en casos promovidos directa o indirectamente por colegios de abogados. La causa «Rizzo» (Fallos: 336:760), vinculada a la ley que es materia de análisis en esta sentencia; la causa «Halabi» (Fallos: 332:111 ) que habilitó los procesos colectivos y numerosos pedidos de acceso a la información, son muestras cabales del valor que tiene la amplia legitimación de los colegios profesionales en el proceso de construcción democrática y republicana».

Suscribo esas consideraciones. Sin embargo, si bien parecen dar una amplitud mayor a la legitimación de los Colegios de Abogados, lo cierto es que, no pueden ser consideradas como guardando íntima relación con el caso en examen. Incluso, ha de señalarse que han sido expuestas por el citado magistrado en un voto que representa una disidencia parcial (en minoría) que no podría ser considerada con carácter de doctrina judicial establecida por la Corte. establecido G) A propósito, cabe recordar que la propia Corte ha la necesidad institucional de respeto y acatamiento de sus decisiones por los tribunales inferiores, conforme doctrina que surge de numerosos precedentes (Fallos: 301:169, 306:1698, 307 :108 entre muchos otros).

En un reciente fallo emitido en la causa «Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires s/ avocación en autos: Casaretto, Marcelo Pablo c/ Cámara de del 18/04/2022, Diputados Nacionales y otro s/ amparo ley 16.986″ la Corte Suprema de Justicia de la Nación dispuso:».finalmente, este Tribunal no puede dejar de advertir que el magistrado actuante -con una notoria ignorancia del derecho vigente y de los precedentes de este Tribunal ha dado trámite a una acción promovida por quien manifiestamente carece de legitimación activa tanto en su carácter de ciudadano (arg. de Fallos: 321:1252, con cita de «Schlesinger v. Reservists Committee to Stop the War», 418 U.S. 208, especialmente págs. 222, 226/227; Fallos: 322:528; 324:2048, entre otros) como en el de diputado nacional (Fallos: 313:863; 317:335; 322:528; 323 :1432; 324:2381; 333:1023; 339:1223, entre otros) y, en consecuencia, se ha pronunciado fuera de un caso contencioso que pueda autorizar la intervención del Poder Judicial (artículo 116 de la Constitución Nacional; artículo 2° de la ley 27 y Fallos: 322:528; 326:3007; 340:1084; 342:853, entre muchos otros)», declarando la nulidad de todo lo actuado (Fallos 345 :191).

En este contexto, atento que las circunstancias del caso no se identifican con los supuestos previstos por el Alto Tribunal en los mencionados precedentes, no se advierten razones para apartarse de la regla general establecida por la jurisprudencia de la Corte respecto a la falta de legitimación de quien invoca genéricamente la calidad de ciudadano y la defensa de la legalidad.

Ello, teniendo en cuenta que lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe inspirar decisivamente los pronunciamientos del resto de los tribunales.

En efecto, conforme ha resuelto dicho Tribunal en la causa «Cerámica San Lorenzo» registrada en «Fallos» 307:1094, «no obstante que la Corte Suprema sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos, y su fallo no resulta obligatorio para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a aquéllas (conf. doc.de «Fallos» 25:364). De esta doctrina y de la de «Fallos» 212:51 y 160, emana la consecuencia de que carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el Tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia».

De tal manera, por razones de economía procesal y seguridad jurídica, cabe hacer aplicación de dicha doctrina en el presente caso, por lo que en consecuencia ha de entenderse que la calidad invocada por las entidades demandantes resulta insuficiente para investirlas de la condición de parte legitimada.

Si bien se reconoce la trascendencia de las entidades actoras y el alto compromiso y especialidad en la representación legal, considero que ello no alcanza para admitir, en el caso, la invocada legitimación en defensa de la legalidad general de las normas que sancionan los poderes políticos. Máxime cuando se trata en el presente de un instrumento que, si bien es excepcional, está regulado en la Constitución Nacional y se prevé un trámite de revisión parlamentaria que se encuentra en curso.

Por tanto, y sin que lo expuesto signifique pronunciamiento alguno respecto a la legalidad del decreto de necesidad y urgencia en cuestión, RESUELVO:

1) Rechazar la recusación sin causa planteada contra el suscripto.

2) Rechazar in limine la demanda declarativa de inconstitucionalidad promovida por el Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires (COLPROBA) y la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires contra el Estado Nacional.

3) Imponer las costas a las actoras en su carácter de vencidas (art. 68 CPCCN).

4) Regular los honorarios del Dr. Andrés Gil Domínguez en la suma de $.- correspondiente a . UMA (art. 48, ley 23.423; Resolución SGA CSJN 12 /2024), con más el 10% de aportes y la alícuota de IVA en caso de corresponder, quien deberá acreditar en autos, en el plazo de cinco días de percibido el honorario, el pago de los aportes previsionales conforme lo dispuesto por la Res. 484/10 del Consejo de la Magistratura del Poder Judicial de la Nación.

5) Intégrese la tasa de justicia (conf. Art. 6 de la ley 23.898).

Protocolícese, notifíquese y oportunamente archívese.

ALBERTO OSVALDO RECONDO

JUEZ FEDERAL