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Partes: Sosa Roque Walter c/ Provincia de La Pampa s/ demanda contencioso administrativa
Tribunal: Superior Tribunal de Justicia de La Pampa
Sala / Juzgado / Circunscripción / Nominación:
Fecha: 2 de junio de 2023
Colección: Fallos
Cita: MJ-JU-M-144419-AR|MJJ144419|MJJ144419
Se declara la nulidad de una sanción aplicada al actor de separación de retiro de la Policía, porque el procedimiento disciplinario ha tenido una duración irrazonable fundamento suficiente para acreditar la vulneración de la garantía del plazo razonable.
Sumario:
1.-Hay una dilación que debe calificarse como incompatible con el debido proceso y con los principios de celeridad y eficacia que deben nutrir la actividad administrativa, ello es así, pues el hecho disciplinario imputado no revela complejidad que justifique la demora en la resolución de la situación sumarial del actor.
2.-Ni la extensión del expediente administrativo ni el material probatorio dan cuenta de la dificultad de la cuestión disciplinaria; más aún, cabe advertir que en el sumario disciplinario se produjeron solamente dos declaraciones testificales como elementos probatorios.
3.-Deviene inadmisible el argumento desarrollado por la parte demandada respecto a que durante la pandemia por COVID-19 la actividad de la administración quedó reducida a los servicios y prestaciones esenciales, y que funcionó con distinta dinámica en todos sus ámbitos, ello es así pues cuando en el ámbito provincial ocurrió su declaración, ya habían transcurrido 3 años y 11 meses del trámite del expediente administrativo disciplinario sin razones que justifiquen la demora del plazo en la resolución.
4.-Resulta improcedente trasladar a la persona investigada disciplinariamente la responsabilidad por las demoras en la instrucción y resolución del sumario y, en consecuencia, ‘purgar’ la violación del plazo razonable.
5.-Por tratarse de una falta disciplinaria cometida por personal policial, rige la norma jurídica de facto nº 1034/80 que incluye expresas disposiciones en materia de prescripción de la potestad disciplinaria.
6.-Tanto el principio de progresividad como el de preclusión ‘reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia rápida dentro de lo razonable, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente’.
7.- Cuando se hace referencia al derecho de ser juzgado en un plazo razonable, como corolario del art. 18 de la CN., se alude a obtener un pronunciamiento sin dilaciones indebidas y, consecuentemente, se está en presencia de un concepto jurídico indeterminado que ha de ser provisto de contenido en cada caso concreto ponderando las circunstancias propias del supuesto examinado en todos sus aspectos y conjuntamente, lejos de cualquier aplicación mecanicista y con la flexibilidad necesaria para su adecuación a las complejas circunstancias humanas.
8.-Para determinar judicialmente si en un caso concreto hubo violación del derecho a ser juzgado en un plazo razonable no basta contrastar simplemente la fecha del hecho con la fecha de la resolución, sino que es necesario examinar de modo detallado el procedimiento y las causas o motivos de su retraso y con ello establecer si el acusado ha sido afectado en su garantía constitucional de la defensa en juicio.
Fallo:
En la ciudad de Santa Rosa, capital de la Provincia de La Pampa, a los dos de junio de dos mil veintitrés, se reúne la sala C del Superior Tribunal de Justicia, integrada por los Dres. José Roberto Sappa y Eduardo D. Fernández Mendía, como presidente y vocal, respectivamente, para dictar sentencia en el expediente
caratulado: ‘Sosa Roque Walter contra Provincia de La Pampa sobre Demanda Contencioso-Administrativa’ Expte. nº 154640 del que:
Resulta:
I. Roque Walter Sosa, por apoderados, interpone una demanda contencioso-administrativa contra la Provincia de La Pampa por medio de la cual pretende la declaración de nulidad del decreto 3899/21 que le impuso la sanción de separación de retiro de la Policía de provincia de La Pampa (Actuación nº 1394446).
Subsidiariamente, pide que se declare la inconstitucionalidad del artículo 63, incisos 3º) y 7º), de la Norma Jurídica de Facto nº 1034/80.
Luego de exponer sobre la competencia y una aclaración con relación a los plazos y la interposición de la demanda, narra los hechos del caso.
Así, y bajo el subtítulo Condena administrativa (punto V.A) relata el sumario administrativo tuvo inicio a partir de las actuaciones judiciales caratuladas ‘S/ Investigación e infracción al artículo 189 bis del Código Penal’ con intervención del Ministerio Público Fiscal de la Primera Circunscripción Judicial, en el que se había dispuesto su detención.
Añade que las actuaciones se formaron por la información obtenida por la División de Toxicomanía que indicó que en el radio urbano de la localidad de Victorica se llevaría a cabo un asalto a mano armada por parte de una persona de apellido Vargas (alias ‘gallo’).
Señala que, en el marco de un operativo realizado en la intersección de las rutas nº 13 y 14, identificaron un vehículo marca Renault Fluence en el cual se trasladaban Roque Walter Sosa junto a Claudio Omar Vargas y Pablo Esteban Escudero a quienes se les secuestró un arma Bersa, calibre 380 ACP registrada a sunombre yotra FM Hi Power, modelo detective , calibre 9 mm que pertenecía a la policía provincial y tenía pedido de secuestro.
Afirma que, como pertenecía a la policía provincial en el rango de suboficial principal, se evaluó su conducta en la instancia administrativa y en el marco de lo establecido en los artículos 63, incisos 3º) y 7º), y 49 y 50,todos de la NJF 1034/80.
A continuación, y con cita textual, expone sobre lo dictaminado por la Asesoría de la Jefatura de Policía mediante dictamen nº 373/2019 y de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas mediante resolución nº730/19.
Dice que, por medio de la resolución nº 331/19 ‘J’ DP SA se resolvió gestionar ante el Poder Ejecutivo su separación de retiro.
En el subtítulo Sobreseimiento penal (punto V.B), relata que en el expediente penal en el que se lo señaló como imputado se resolvió el archivo de las actuaciones ante la inexistencia de elementos objetivos y subjetivos que permitan atribuirle responsabilidad penal.
En el punto VI.A, desarrolla el planteo de prescripción de la acción para el ejercicio de la facultad punitiva de la administración.
A tal efecto, sostiene que, para que se cumpla la garantía constitucional de ser juzgado en un plazo razonable es insuficiente mencionar las fechas del hecho y de la resolución del caso, dado que deben examinarse en detalle los distintos actos que se sustanciaron en el expediente y las causas que generaron su retraso.
Agrega que, el silencio de la administración cuando le solicitó que remita las actuaciones por nota nº 1102/21del 29 de noviembre de 2021, le impidió analizar todos los actos del expediente y afectó la garantía esencial del debido proceso y de publicidad de las actuaciones administrativas.
Explica que la NJF 1034/80 dispone los plazos de prescripción para la resolución de los sumarios administrativos y que, cuando de un hecho derive la responsabilidad penal y disciplinaria, la prescripción dela acción administrativa se rige por las disposiciones de Código Penal mientras que, en los casos en los que el hecho derive únicamente en la responsabilidad disciplinaria, la acción prescribe al año de cometida la falta en los casos de los artículos 56 a 58 y a los tres años de cometidas las faltas previstas en los artículos 62 y 63de la NJF 1034/80.
Destaca que, en su caso, como la conducta encuadró en los incisos 3º) y 7º) del artículo 63, las actuaciones administrativas debieron iniciarse en 2014 (a partir de la detención efectuada en el marco del operativo de las rutas nº 13 y 14) y finalizar en 2019 con el dictamen nº 373.
Destaca que, entre la fecha del hecho y la resolución administrativa transcurrieron 5 años los cuales superan los 3 años de plazo que dispone el artículo 75 de la NJF 1034/80 para la prescripción de la falta disciplinaria. Seguidamente, menciona jurisprudencia para sustentar sus argumentos.
Seguidamente, desarrolla cuestiones vinculadas con el principio de inocencia (punto VI.B), la falta de motivación de la sanción (punto VI.C) y la falta de coherencia entre la decisión penal y la disciplinaria y los vicios del acto administrativo (punto VI.D).
Sostiene que la Administración le endilgó, sin ninguna prueba que lo acredite, que se encontraba dentro delvehículo en calidad de encubierto como chofer de remís asumiendo su participación en un delito y vulnerando el principio de inocencia.
Dice que la sanción administrativa carece de motivación, dado que se basó en la presunta comisión de un delito que no se acreditó en la instancia penal y que culminó en su absolución.
Realiza un pormenorizado análisis de los hechos que originaron el expediente penal y sostiene que el mismo hecho no puede considerarse inexistente en el ámbito penal y cierto en el ámbito disciplinario.
En el punto VI.E, expone sobre la desproporcionalidad de la sanción.
A tal efecto, dice que la Administración debió ponderar su conducta, sus consecuencias, la afectación al servicio de la policía provincial, losdistintos encuadres legales y sanciones posibles que deben ser proporcionales a la conducta evaluada.
En el punto VII se refiere al erróneo encuadre legal y a la inconstitucionalidad de los incisos 3º) y 7º) del artículo 63 de la NJF 1034/80.
Expone que el inciso 3), al prohibirle al personal policial relacionarse con personas que hubieren delinquido requiere acreditar los antecedentes penales de las personas a quienes se les atribuyen, que la persona sumariada tenga conocimiento de estos y que exista una relación persistente puesto que, de lo contrario, se vulnera la garantía del artículo 19 de la Constitución nacional.
En relación con el inciso 7º), dice que su redacción coloca al particular en una situación de absoluta indefensión al no poder precisar el alcance de la norma. También dice que vulnera el principio de inamovilidad del empleo público del artículo 14 bis de la Constitución nacional.
Finalmente, realiza un resumen de su pretensión, ofrece la prueba, funda en derecho y solicita que se haga lugar a la demanda.
II.La Provincia de La Pampa, por apoderados, comparece al proceso y contesta la demanda (Actuación nº1577738).
En el punto III rechaza el planteo de prescripción para el ejercicio de la facultad punitiva de la administración y la inconstitucionalidad por vulneración de la garantía de ser juzgado en un plazo razonable.
Sostiene que el expediente administrativo siempre estuvo a disposición del señor Sosa y que durante el tiempo que duró el trámite administrativo se realizaron actos válidos que interrumpieron la prescripción.
Aclara que el señor Sosa en ningún momento solicitó el archivo de las actuaciones ni el pronto despacho que refiriera al archivo de lo actuado, por lo que el trámite del expediente finalizó con el decreto 3899/21 que purgó la demora alegada.
Dice que no hubo una vulneración al plazo razonable dado que el señor Sosa se mantuvo pasivo durante el trámite del procedimiento y agrega que el contexto pandémico en el que se realizó el procedimiento afectó las intervenciones de los diferentes organismos administrativos que participaron del procedimiento.
En el punto IV 1 y 2, por imperativo procesal, niega cada uno de los hechos expuestos e invocados en la demanda y en el punto siguiente expone sobre la realidad fáctica, el andamiaje jurídico que sustenta el rechazo de la acción y la presunción de legitimidad del acto administrativo.
Sostiene que el señor Sosa, al impugnar el acto administrativo que dispuso la sanción, omite considerar que el bien jurídico tutelado por la Administración es de naturaleza distinta de la que dispone el derecho penal.
Sobre esa base, considera que la inconstitucionalidad alegada no procede porque el señor Sosa, pese a estar retirado, conserva el estado policial que es incompatible con mantener vínculos con personas que afecten el prestigio de la institución policial.
Reitera que el señor Sosa no realizó ningún reclamo administrativo durante el trámite del proceso disciplinario y que se encuentra sometido al régimen que conoce desde su ingreso a la policía provincial.
Seguidamente,defiende la legitimidad del decreto 3899/21 y agrega que los hechos y la pertenencia del señor Sosa a la policía provincial justificaron la investigación de la conducta del señor Sosa.
Detalla los hechos del caso y enfatiza en la falta de justificación de que el señor Sosa se encontraba realizando una operación como encubierto en colaboración con la policía.
Señala la importancia de que quienes integran la policía provincial reúnan los requisitos morales indispensables para el desempeño de su función, lo que se receptó en la NJF 1034/80.
Con base en doctrina, dice que el señor Sosa en su demanda se limita a realizar meras discrepancias con el ordenamiento jurídico, pero no justifica haber incurrido en las faltas que se le atribuyeron y en la inconstitucionalidad de la norma.
Afirma la razonabilidad de los actos administrativos impugnados y sostiene que, como derivan de las facultades privativas de los pod eres constitucionales para organizar y dirigir la Policía de Seguridad y Defensa, debe rechazarse la inconstitucionalidad pretendida.
Finalmente, funda en derecho, ofrece la prueba, hace reserva del caso federal y solicita el rechazo de la demanda, con costas.
III. A continuación el Tribunal ordena correr traslado al actor de la contestación de la demanda, dispone la apertura del período de producción de la prueba y, luego de producida, decreta la clausura de la etapa probatoria (arts. 37 y 43, CPCA, Actuaciones nº 1613953 y 1944433).
Seguidamente, y notificadas ambas partes del plazo para alegar, se incorpora el alegato de la parte actora por ser la única que alegó sobre la prueba producida (art. 49, CPCA, Actuaciones nº 1974443, 1974751 y2078135).
IV.A continuación, la Procuración General, en respuesta a la vista otorgada por el Tribunal, expone que el acto administrativo cuestionado tiene fundamento en las directivas del Régimen para el Personal Policial dela NJF 1034 y que no exhibe vicios de arbitrariedad ni ilegalidad manifiesta lesivos de un derecho.
Señala que no existe una actuación desproporcionada de la autoridad pública y que la decisión de sanción está suficientemente motivada por el Poder Ejecutivo.
Sobre esa base, concluye que en el caso se han dado los requisitos para justificar la baja de las filas policiales aplicada al señor Sosa (dictamen C-nº 11/23 – Actuación nº 2105849).
Finalmente, el Tribunal dispuso dictar sentencia (Actuación nº 2106048).
Considerando :
1º) Roque Walter Sosa interpone una demanda contencioso-administrativa contra la Provincia de La Pampa, mediante la que pretende que se declare la nulidad del decreto 3899/21, que le aplicó la sanción de separación de retiro de la policía provincial por las faltas administrativas que consistieron en mantener vinculación personal con delincuentes o con personas de notoria mala fama y realizar actos que afectaron gravemente el prestigio de la Institución o la dignidad del funcionario (cfr.: artículo 63 incisos 3) y 7) de laNJF nº 1034/80 y de conformidad a lo establecido en los artículos 47 inciso d) y 48 del decreto reglamentario978/81).
En subsidio, pide que se declare la inconstitucionalidad del artículo 63, incisos 3º) y 7º) de la NJF nº1034/80.
Los motivos de su pretensión pueden resumirse del modo siguiente:que la acción disciplinaria se encuentra prescripta y que el trámite del procedimiento disciplinario excedió el plazo razonable; que el acto administrativo impugnado contiene vicios en sus elementos esenciales (en la motivación y en la causa) y quela sanción fue desproporcionada; que se afectó las garantías del debido proceso y el derecho de defensa enjuicio y lo dispuesto por los artículos 14 bis, 18, 19 y 28 de la Constitución nacional.
El Estado provincial, por su parte, defiende la legitimidad del acto administrativo y la proporcionalidad de la sanción de separación de retiro y solicita que se rechace la demanda.
2º) De la prescripción de la acción disciplinaria y el exceso del plazo razonable El planteo de la parte actora discute la potestad sancionadora de la Administración para determinar la responsabilidad disciplinaria de sus agentes por las presuntas faltas o infracciones de igual naturaleza dentro del plazo legal establecido, esto es, la prescripción de la acción, y el derecho de la persona a juzgar su conducta en un plazo razonable.
Sendas cuestiones presentan similitudes y diferencias. Por un lado, tienen directa vinculación con el transcurso del tiempo y la pérdida de la potestad punitiva de la Administración en el caso concreto.
Se diferencian en que, en el caso de la prescripción de la acción, el ejercicio de la facultad punitiva de la Administración pública tiene un límite temporal establecido por la ley.
Así, en el caso en examen, por tratarse de una falta disciplinaria cometida por personal policial, rige la norma jurídica de facto nº 1034/80 que incluye expresas disposiciones en materia de prescripción de la potestad disciplinaria.
El derecho a ser juzgado en un plazo razonable, por su lado, es la garantía que tiene toda persona acusada de cometer hechos punibles a que los procesos no se prolonguen indebidamente.En este caso no hay una determinación temporal.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, mutatis mutandis , ha dejado sentado que tanto el principio de progresividad como el de preclusión ‘reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia rápida dentro de lo razonable, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente’ (conf.: Fallos: 326:1149 ).
En la misma línea de razonamiento, también ha dicho que la garantía constitucional de la defensa en juicioincluye a favor de quien es sometido o sometida a proceso ‘el derecho a obtener el pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término del modo más breve, a la situación deincertidumbre y de restricción de la libertad que comporta el enjuiciamiento penal’ (conf. Fallos: 327:327 ).
Es por ello por lo que, cuando se hace referencia al derecho de ser juzgado en un plazo razonable, como corolario del artículo 18 de la Constitución nacional, se alude a obtener un pronunciamiento sin dilaciones indebidas y, consecuentemente, se está en presencia de un concepto jurídico indeterminado que ha de ser provisto de contenido en cada caso concreto ‘ponderando las circunstancias propias del supuesto examinado en todos sus aspectos y conjuntamente, lejos de cualquier aplicación mecanicista y con la flexibilidad necesaria para su adecuación a las complejas circunstancias humanas’ (conf. Fallos: 330:834 ).
Es decir que para determinar judicialmente si en un caso concreto hubo violación del derecho a ser juzgado en un plazo razonable no basta contrastar simplemente la fecha del hecho con la fecha de la resolución, sino que es necesario examinar de modo detallado el procedimiento y las causas o motivos de su retraso y con ello establecer si el acusado ha sido afectado en su garantía constitucional de la defensa en juicio (conf.: STJ, sala C, ‘Herner’, Expte. nº C-52/16, sentencia:8/5/2019).
Autorizada doctrina ha dicho que ‘la relación entre prescripción y plazo razonable es ante todo causal y no lógica ni jurídica’ (conf.: Daniel R. Pastor, El plazo razonable en el proceso del estado de derecho , Ad-Hoc, Buenos Aires, 2002, 447).
En el plano supranacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al estudiar el principio deplazo razonable al que hacen referencia los artículos 7.5 y 8.1 de la Convención Americana de Derechos humanos, ha dicho que ‘se debe tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado y c) la conducta de las autoridades judiciales’ (conf. CIDH, caso ‘Suárez Rosero vs. Ecuador’, sentencia 12 de noviembre de 1997, §72).
Si bien esta interpretación fue realizada en una causa jurisdiccional vinculada con un hecho penal, el mismo Tribunal supranacional se ha ocupado de precisar su alcance al decir que ‘si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos quelas personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal’ (conf. CIDH, caso ‘Baena, Ricardo y otros vs. Panamá’, sentencia de 2 de febrero de 2011, § 124).
Luego la CIDH agregó un cuarto elemento para determinar el cumplimiento de la garantía del plazo razonable, referido a la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada (conf.: Corte IDH. Caso ‘Valle Jaramillo y otros vs.Colombia’ sentencia 27 de noviembre de 2008, § 155).
Cabe indicar, igualmente, que la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha ocupado de precisar que el referido cuarto elemento no es necesario su análisis en todos los casos para determinar la razonabilidad o no del plazo (conf.: Corte IDH. Caso Quispialaya Vilcapoma vs. Perú, sentencia de 23 de noviembre de 2015, §187).
Esos cuatro elementos o aspectos fueron reiterados por la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso ‘Tenorio Roca y otros vs. Perú’, sentencia de 22 de junio de 2016, § 238).
De ese modo, resulta pertinente considerar que la garantía del plazo razonable comprende a los procesos disciplinarios en sede administrativa, pero cuya delimitación corresponde a los órganos jurisdiccionales, casop or caso, con consideración de las pautas que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha fijado.
En el ámbito interno, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado plena vigencia de las garantías del debido proceso, y consecuentemente el plazo razonable en sede administrativa en el precedente ‘Losicer'(conf. Fallos: 335:1126 , sentencia 26 de junio de 2012).
Allí, sostuvo que ‘cabe descartar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el estado de derecho la vigencia de las arantías enunciadas por el art.8º de la (.) Convención no se encuentra limitada al Poder Judicial -en el ejercicio eminente de tal función- sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales’ (Considerando 8º).
Seguidamente agregó: ‘tampoco es óbice a la aplicación de las mencionadas garantías la circunstancia de que las sanciones (.) hayan sido cali ficadas por la jurisprudencia de esta Corte como de carácter disciplinario y no penal (.) pues en el (.) caso ‘Baena’ la Corte Interamericana -con apoyo en precedentes de la Corte Europea-aseveró que la justicia realizada a través del debido proceso legal se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse a esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del art. 8º de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias yno penales, pues admitir esa interpretación ‘equivaldría dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso’.’ (Considerando 9º).
Finalmente concluyó que ‘el ‘plazo razonable’ de duración del proceso al que se alude en el inciso 1, del art.8º, constituye (.) una garantía exigible en toda clase de proceso, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha configurado un retardo injustificado de la decisión’ (Considerando 10).
3º) En el caso en examen, de las actuaciones administrativas resulta que, el 31 de octubre de 2014, en un rocedimiento de rutina realizado por la División Toxicomanía en el Puesto Caminero de El Durazno, Roque Walter Sosa y otras dos personas, quienes se trasladaban en un automóvil Renault Fluence , fueron requisados y se les secuestraron varios elementos, entre ellos una pistola marca Bersa, calibre 380 ACP y otra marca FM HI-POWER (conf.: pág. 25/vta. – acta de registro vehicular- expediente administrativo nº 13136/2019).
Las actuaciones de la Brigada de Investigaciones dieron lugar a la formación del legajo penal nº 36696,caratulado:’MPF c/ Sosa, Walter; Vargas, Claudio y Escudero, Pablo s/ Investigación’. Estas, por resolución del 4 de junio de 2015, se archivaron con fundamento en el artículo 265 del Código Procesal Penal por la inexistencia de indicios que vinculan a Roque Walter Sosa con el hecho investigado.
El 11 de abril de 2016, la Jefatura de la Unidad Regional UR-1 dispuso iniciar actuaciones administrativas por aplicación del artículo 115, incisos A) y E), en concordancia con el artículo 46, inciso B), ambos del decreto reglamentario nº 978/81.
El 24 de abril de 2018, esto es, dos años después de iniciadas, concluyeron las actuaciones administrativas en sede policial y se sugirió la sanción de separación de retiro del Suboficial Principal en situación de retiro Roque Walter Sosa por aplicación de lo dispuesto en el artículo 62, inciso 13º) de la NJF nº 1034/80 y 47inciso d) del decreto reglamentario nº 978/81 (pág. 225-227, Expte. Adm.).
El 7 de junio de 2018, el fiscal general de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas, luego de afirmar que el estado de las actuaciones era un impedimento insalvable para rever todo lo actuado, teniendo en cuenta la fecha de los hechos imputados (31 de octubre de 2014), se aboca al conocimiento de las actuaciones administrativas.
Entiende que la meta última de todo procedimiento administrativo, incluido el disciplinario, es la maximización de los esfuerzos para hallar la verdad y proveer al funcionario con potestad sancionatoria de la mayor cantidad de elementos de convicción posible para que esté en mejores condiciones de dictar una decisión más justa (cfr.: resolución 484/18, pág. 235-236, Expte.Adm.) El 21 de agosto de 2019, recomendó a Jefatura de Policía aplicarle al Suboficial Roque Walter Sosa la sanción de destitución con carácter de exoneración en los términos del artículo 63 inciso 3) y 7) y los artículos 49 y 50 de la NJF Nº 1034/80 por su situación de retirado de la Policía de La Pampa (cfr.: resolución 730/19, pág. 295-299, Expte. Adm.).
Se cumplieron los pases administrativos pertinentes, y con fecha 5 de agosto de 2021 intervino la Asesoría Letrada de Gobierno delegada a fin de efectuar el control material del proyecto de decreto que disponía la sanción de reparación de retiro incorporado a pág. 323-325 del expediente administrativo (cfr.: dictamen197/21, 332-390 y 323-325).
El 5 de noviembre de 2021, el Gobernador de la provincia de La Pampa, mediante decreto nº 3899/21,dispuso aplicarle a Roque Walter Sosa, a partir de la fecha de su notificación, la sanción de separación de retiro de la Policía por resultar, en sede administrativa, responsable de la comisión de la falta prevista y sancionada por el artículo 63, incisos 3) y 7) de la NJF 1034/80 y de conformidad a lo establecido en los artículo 47 inciso d) y 48 del decreto reglamentario nº 978/81 (cfr.: dictamen 419/21, decreto 3899/21, pág. 357-359). El 2 de diciembre de 2021, contra el decreto 3899/21, Roque Walter Sosa interpuso un recurso de reconsideración y, previo dictamen de la Asesoría Letrada de Gobierno del 23 de diciembre de 2021, el Poder Ejecutivo provincial rechazó el recurso de reconsideración con fecha 17 de agosto de 2022 (cfr.: recurso de reconsideración, dictamen 419/21 y decreto 3210/22, pág.386- 396 y 466-468).
4º) De la reseña que antecede resulta que hay una dilación que debe calificarse como incompatible con el debido proceso y con los principios de celeridad y eficacia que deben nutrir la actividad administrativa.
Ello es así, pues el hecho disciplinario imputado no revela complejidad que justifique la demora en la resolución de la situación sumarial del señor Sosa.
Ni la extensión del expediente administrativo ni el material probatorio dan cuenta de la dificultad de la cuestión disciplinaria; más aún, cabe advertir que en el sumario disciplinario se produjeron solamente dos declaraciones testificales como elementos probatorios.
Las mismas constancias administrativas dan cuenta que éstas tuvieron una demora de cinco años y siete meses período a computar desde el 11 de abril de 2016, fecha de la resolución que dispuso la formación del sumario administrativo, hasta el 5 de noviembre de 2021, fecha del dictado del decreto 3899/21. Y más de seis años si se considera hasta el 17 de agosto de 2022, fecha en la que el Poder Ejecutivo provincial dictó el decreto 3210/22 mediante el que rechazó el recurso de reconsideración (conf.: recurso de reconsideración, dictamen 419/21 y decreto 3210/22, pág. 386- 396 y 466-468) De la cronología reseñada se advierte que el trámite del procedimiento disciplinario ha tenido una duración irrazonable fundamento suficiente para acreditar la vulneración de la garantía del plazo razonable.
Resulta oportuno recordar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que la razonabilidad del plazo debe apreciarse en relación con la duración total del proceso, desde el primer acto procesal hasta que se dicte sentencia definitiva, incluyendo los recursos de instancia que pudieran eventualmente presentarse (conf.: CIDH, Caso Luna López vs. Honduras, sentencia:10 de octubre de 2013,§ 188).
5º) Tampoco se advierte que la demora en la resolución hubiera estado motivada en actos de la parte actora, pues la compulsa del expediente administrativo no revela una conducta procedimental que haya contribuido, en algún grado, a prolongar indebidamente la duración del sumario disciplinario.
Por el contrario, el prolongado plazo de duración se debió exclusivamente al tiempo insumido por la Administración en el trámite de las actuaciones disciplinarias, que además fue puesto de manifiesto por la propia autoridad administrativa -Fiscalía de Investigaciones Administrativas- al señalar que ‘el estado de las actuaciones se convierte en un impedimento insalvable para rever todo lo actuado, máxime teniendo en cuenta la fecha de los hechos imputados (31 de octubre de 2014)’ (Expte. Adm., Res. 484/18, páginas 235-236).
6º) Deviene inadmisible el argumento desarrollado por la parte demandada respecto a que durante la pandemia por COVID-19 la actividad de la administración quedó reducida a los servicios y prestaciones esenciales, y que funcionó con distinta dinámica en todos sus ámbitos. Ello es así pues cuando en el ámbito provincial ocurrió su declaración (20 de marzo de 2020), ya habían transcurrido 3 años y 11 meses del trámite del expediente administrativo disciplinario sin razones que justifiquen la demora del plazo en la resolución.
Tampoco puede ser recibido favorablemente lo afirmado por la parte demandada en cuanto que ‘el Sr.Roque Sosa en ningún momento se presentó a solicitar el archivo de las actuaciones ni pronto despacho que refiera al archivo de lo actuado si nada le respondían, con lo cual el movimiento interno del sumario, dirigidos a la a emisión de los actos administrativos mencionados, los que culminaron con el dictado del numerado Decreto3899/21 han purgado la eventual demora’ (conf.: Actuación nº 1577038, escrito de contestación de demanda, punto III).
Resulta improcedente trasladar a la persona investigada disciplinariamente la responsabilidad por las demoras en la instrucción y resolución del sumario y, en consecuencia, ‘purgar’ la violación del plazo razonable.
Y ello es así, pues en los sumarios administrativos de naturaleza disciplinaria, independientemente de la actitud que asuma la persona sumariada, la impulsión e instrucción de oficio es un principio de singular importancia debido a que es de la esencia misma de la función administrativa, esto es, la satisfacción del interés público comprometido.
7º) Si bien, la ley administrativa aplicable al caso establece los plazos de prescripción para la resolución delos sumarios administrativos, no puede dejar de considerarse que este instituto jurídico opera en favor de quien se encuentra sometido al procedimiento disciplinario (cfr.: art. 75, última parte, NJF nº 1034/80, texto ordenado 1995).
Este Superior Tribunal de Justicia comparte -y hace propio- lo dicho por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el citado precedente ‘Losicer’, al señalar que las pautas para la determinación del plazo razonable establecidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos dan contenidos concretos a las garantías y su apreciación deberá presidir un juicio objetivo sobre el plazo razonablemente adm isible para que la Administración sustancie los pertinentes sumarios y, en su caso, sancione las conductas antijurídicas, sin perjuicio de las concretas disposiciones de la ley sobre la prescripción de la acción que nace de las infracciones (conf.: Fallos:335:1126).
8º) En conclusión, la cuestión traída a consideración da cuenta que ha existido afectación del debido proceso y del derecho a obtener un pronunciamiento sin dilaciones indebidas, circunstancia que impone la descalificación del acto administrativo impugnado por contener vicios en la causa al no ajustarse a los antecedentes de hecho y de derecho (art. 41 y 61, LPA.).
Cabe señalar que lo resuelto no implica cercenar la potestad del administrador ante la falta disciplinaria, sino asegurar que quien es investigado por una presunta falta disciplinaria obtenga una resolución de su situación sumarial dentro del plazo razonable (cfr.: arts. 18, Constitución nacional, y 8o, inc. 1, Convención Americana sobre Derechos Humanos).
Con base en lo que antecede, corresponde hacer lugar a la demanda y, consecuentemente, declarar, conforme ha sido objeto de la pretensión, la nulidad del decreto nº 3899/21 del Poder Ejecutivo provincial.
9º) Por el modo en que se resuelve, resulta innecesario pronunciarse respecto del planteo de la inconstitucionalidad del artículo 63 incisos 3º) y 7º) de la NJF 1034/80 y la desproporción de la sanción.
10) Por aplicación del principio general, las costas se imponen a la parte demandada vencida (art. 70,CPCA).
Para la regulación de los honorarios profesionales, se considerará la naturaleza y complejidad del asunto o proceso. En el caso, se ha tratado de una pretensión de revisión de una sanción disciplinaria no susceptible de apreciación pecuniaria.
También considerará el resultado obtenido, el mérito de la labor profesional, apreciada por la calidad, eficacia, extensión del trabajo; la actuación profesional con respecto a la aplicación del principio de celeridad procesal, y la trascendencia jurídica tanto moral como económica del proceso para las partes (conf.: arts. 6,9, 10, 38 y concordantes de la Ley de Aranceles).
Por ello, el Superior Tribunal de Justicia, sala C; Resuelve :
1º) Hacer lugar a la demanda contencioso-administrativa y declarar la nulidad del decreto nº 3899/21.
2º) Imponer las costas a la parte demandada vencida (art.70, CPCA).
3º) Por su actuación profesional, regular los honorarios profesionales de los Dres. Marcelo Ariel Piazza y Boris José Vlasich, en el carácter de apoderados, y en forma conjunta, en el 15,5 % UHON y los de la Dra. Silvia Leonor Armagno, en el carácter de apoderada, en el 10,85 % UHON (arts. 12, incisos b), c), d) y e);57, punto 2, inc. a), -última parte- y punto 3, Ley de Aranceles y Honorarios).
A los importes resultantes de las regulaciones indicadas precedentemente, se les adicionará el porcentaje del impuesto al valor agregado (IVA), si correspondiere.
4º) Por Secretaría, regístrese, notifíquese mediante cédulas electrónicas y previa vistas de rigor, archívense estas actuaciones.
Firmado: Dr. José Roberto Sappa, Presidente de Sala C, Superior Tribunal de Justicia; Dr. Eduardo Fernández Mendía, Vocal, Sala C, Superior Tribunal de Justicia; Sergio Javier Díaz, Secretario Sala C, Superior Tribunal de Justicia Número / Año 154640 – 2023
Estado Publicado Voces Archivos Adjuntos No existen adjuntos Imprimir Sumarios de la sentencia 154640 EMPLEO PUBLICO – Procedimiento disciplinario: garantías procesales – garantía de defensa enjuicio y plazo razonable.
El derecho a ser juzgado en un plazo razonable, por su lado, es la garantía que tiene toda persona acusada de cometer hechos punibles a que los procesos no se prolonguen indebidamente. En este caso no hay una determinación temporal.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, mutatis mutandis , ha dejado sentado que tanto el principio de progresividad como el de preclusión ‘reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia rápida dentro de lo razonable, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente’ (conf.: Fallos:326:1149).
En la misma línea de razonamiento, también ha dicho que la garantía constitucional de la defensa en juicio incluye a favor de quien es sometido o sometida a proceso ‘el derecho a obtener el pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término del modo más breve, a la situación de incertidumbre y de restricción de la libertad que comporta el enjuiciamiento penal’ (conf. Fallos: 327:327).
Es por ello por lo que, cuando se hace referencia al derecho de ser juzgado en un plazo razonable, como corolario del artículo 18 de la Constitución nacional, se alude a obtener un pronunciamiento sin dilaciones indebidas y, consecuentemente, se está en presencia de un concepto jurídico indeterminado que ha de ser provisto de contenido en cada caso concreto ‘ponderando las circunstancias propias del supuesto examinado en todos sus aspectos y conjuntamente, lejos de cualquier aplicación mecanicista y con la flexibilidad necesaria para su adecuación a las complejas circunstancias humanas’ (conf. Fallos: 330:834).
Es decir que para determinar judicialmente si en un caso concreto hubo violación del derecho a ser juzgado en un plazo razonable no basta contrastar simplemente la fecha del hecho con la fecha de la resolución, sino que es necesario examinar de modo detallado el procedimiento y las causas o motivos de su retraso y con ello establecer si el acusado ha sido afectado en su garantía constitucional de la defensa en juicio (conf.:STJ, sala C, ‘Herner’, Expte. nº C-52/16, sentencia: 8/5/2019).
En el plano supranacional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), al estudiar el principio de plazo razonable al que hacen referencia los artículos 7.5 y 8.1 de la Convención Americana de Derechos humanos, ha dicho que ‘se debe tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado y c)la conducta de las autoridades judiciales’ (conf. CIDH, caso ‘Suárez Rosero vs.Ecuador’, sentencia 12 de noviembre de 1997, §72).
Si bien esta interpretación fue realizada en una causa jurisdiccional vinculada con un hecho penal, el mismo Tribunal supranacional se ha ocupado de precisar su alcance al decir que ‘si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal’ (conf. CIDH, caso ‘Baena, Ricardo y otros vs. Panamá’, sentencia de 2 de febrero de 2011, § 124).
Luego la CIDH agregó un cuarto elemento para determinar el cumplimiento de la garantía del plazo razonable, referido a la afectación generada por la duración del procedimiento en la situación jurídica de la persona involucrada (conf.: Corte IDH. Caso ‘Valle Jaramillo y otros vs. Colombia’ sentencia 27 de noviembre de 2008, § 155).
[.] De ese modo, resulta pertinente considerar que la garantía del plazo razonable comprende a los procesos disciplinarios en sede administrativa, pero cuya delimitación corresponde a los órganos jurisdiccionales, caso por caso, con consideración de las pautas que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha fijado.
