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Autor: Warlet, Rosa A.
Fecha: 23-08-2023
Colección: Doctrina
Cita: MJ-DOC-17362-AR||MJD17362
Sumario:
I. Introducción. II. El caso. III. Las costas en materia previsional, evolución histórica. IV. Revisión de oficio realizada por la Cámara de Apelaciones de las costas en primera instancia. V. Art. 36 Ley de Honorarios vs. art.21 Ley 24.463. VI. A modo de conclusión.
Doctrina:
Por Rosa A. Warlet (*)
I. INTRODUCCIÓN
Motiva este análisis, el reciente cambio de criterio respecto de la imposición de costas en juicios previsionales en fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re «Morales, Blanca Azucena c/ ANSeS s/ impugnación de acto administrativo » (1).
La declaración de inconstitucionalidad del art. 3 del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 157/2018 que deroga al art. 36 de la Ley 27423, reestablece el criterio de imposición de costas al vencido el que ante la acumulación de causas contra el Organismo Previsional resulta una cuestión de gran repercusión y cuyos efectos seguramente se proyectarán a futuro.
II. EL CASO
La Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia confirmó la sentencia de grado por la que se ordenara a la Administración Nacional de la Seguridad Social -ANSES- que le otorgase a la actora el beneficio de pensión y revocó la imposición de costas por su orden. Impuso las costas en ambas instancias a cargo de la demandada vencida (art. 36 de la Ley 27423 de Honorarios Profesionales de Abogados, Procuradores y Auxiliares de la Justicia Nacional y Federal. También declaró la inconstitucionalidad del art. 3 del Decreto de Necesidad y Urgencia 157/2018 que había derogado la norma precitada.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó la declaración de inconstitucionalidad del art. 3 del DNU N° 157/2018, en cuanto derogó la disposición de la Ley 27423 según la cual, en las causas de seguridad social, las costas se impondrán conforme el principio general del art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con excepción de aquellos procesos donde los jubilados, pensionados, afiliados o sus causahabientes resulten vencidos, en cuyo caso, se fijarán en el orden causado.
III.LAS COSTAS EN MATERIA PREVISIONAL, EVOLUCION HISTÓRICA
La ley N° 18477 (2) declara la exención de costas a los Organismos de la Seguridad Social en los recursos de inaplicabilidad de ley y doctrina legal o extraordinarios en los términos del art. 14 de la Ley N° 14236 . La Ley N° 19038 (3) declara comprendida a la Municipalidad de Buenos Aires en la exención de costas precedente en los recursos que interponga en virtud de lo previsto por la Ley N° 18499.
En estos casos, se da por sentado que los organismos previsionales no son partes litigantes en un proceso, sino que actúan como poder público en orden de la defensa de la legalidad de un acto administrativo y a fin de fijar una interpretación uniforme de las normas de la materia.
La Ley N° 23473 (4) que crea la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social (5), en su art. 11 posibilita que, al resolver en los recursos de queja y pedidos de pronto despacho, según las circunstancias del caso, podrá disponer las costas a cargo de los organismos responsables de la mora administrativa. La expresión «dispondrá sobre las costas» resulta observada por el Decreto Reglamentario N° 2312/89.
La Ley N° 24463 de Solidaridad Previsional (6), adopta una solución uniforme, estableciendo en su art. 21 que «en todos los casos las costas serán por su orden».
En la causa «Vago» (7) la Sala I de la Cámara Federal de la Seguridad Social que hizo lugar al amparo por mora de ANSES e impuso las costas por su orden de acuerdo con lo dispuesto por el art. 21 de la Ley 24463. El apelante afirma que no existe duda sobre la inteligencia que cabe asignar a la norma mencionada, la que sólo resulta aplicable al procedimiento de impugnación de actos de la ANSeS que se introducen en dicha ley, pero no alcanza al amparo por mora, que se encuentra regido por el principio objetivo de la derrota previsto en el art.68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. La CSJN resolvió que la interpretación de aquella norma debe hacerse en sentido amplio porque cuando el legislador ha querido establecer una excepción a la ley de solidaridad previsional lo ha hecho de modo expreso.
Expresa que «la amplitud de los términos del precepto en cuestión permite afirmar que no ha sido voluntad del legislador exceptuar estos amparos del régimen específico dispuesto en la norma en examen, conclusión que aparece ratificada por la supresión de la facultad que tenía la cámara para imponer las costas al organismo responsable de la mora administrativa (conf. modificación del art. 11 de la ley 23.473 dispuesta por el art. 28 de la ley 24.463) y que excluye la aplicación de la doctrina invocada por el recurrente (Fallos: 314:327, voto de la minoría)».
Posteriormente, la Ley N° 27423 (8) Honorarios Profesionales de Abogados, Procuradores y Auxiliares de la Justicia, establece en el art. 36 que «En las causas de seguridad social los honorarios se regularán sobre el monto de las prestaciones debidas. Las costas se impondrán de acuerdo a lo normado por el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, en la parte general, libro I, título II, capítulo V, con excepción de aquellos casos en que los jubilados, pensionados, afiliados o sus causahabientes resultaren vencidos, en cuyo caso se impondrán las costas en el orden causado». Es decir, sienta el principio de costas al vencido reservando la aplicación de costas en el orden causado para el supuesto en que se encuentre en esa situación el sujeto pasivo.
Esta norma fue derogada por el art. 3 del DNU N° 157/2018 deroga al art.36 de la Ley 27423 por considerar que sin perjuicio de que el mismo «regula la generalidad de los asuntos de seguridad social, mientras que el artículo 21 de la Ley N° 24.463 y sus modificatorias, atañe a un procedimiento específico, cabe advertir la posibilidad que se genere un conflicto interpretativo sobre el ámbito de aplicación de dos normas que se encuentran vigentes».
Resulta criticable que por DNU se derogue un texto que tuvo sanción legislativa amén de que no surge la imposibilidad de seguir el procedimiento normal para la sanción de leyes ni el Poder Ejecutivo objetó el art. 36 de la Ley 27423 en su oportunidad, esto es, no ejerció la posibilidad de vetarla.
IV. REVISIÓN DE OFICIO REALIZADA POR LA CÁMARA DE APELACIONES DE LAS COSTAS EN PRIMERA INSTANCIA
El Juez de Primera Instancia aplica las costas por su orden, interpretando -en forma correcta- la norma vigente al momento de resolver, es decir, del art. 21 de la ley 24463, por no estar vigentes a esa fecha las modificaciones introducidas por el art. 36 de la ley 27423. No obstante, la Cámara Federal de Apelaciones de Comodoro Rivadavia sin que existiera agravio al respecto modificó la imposición en costas.
Claramente, incurrió en una reformatio in peius, prohibición que tiene jerarquía constitucional.Como consecuencia, toda sentencia que ignore este principio resulta inválida por cuanto ha sido dictada sin jurisdicción, afectando la defensa en juicio.
En tal sentido, el Dictamen del Procurador del Tesoro expresa que «la Corte Suprema ha establecido, de manera reciente, que el nuevo régimen legal previsto en la ley 27.423 no resulta aplicable a los procesos fenecidos o en trámite en lo que respecta a la labor desarrollada durante las etapas procesales concluidas, a los que se aplican las disposiciones normativas vigentes con anterioridad (CSJ 32/2009 (45- E)/CSl, ‘Establecimiento Las Marías SACIFA c/ Misiones, Provincia de s/ acción declarativa ‘, sentencia del 4 de septiembre de 2018, y sus citas)».
Así las cosas, nuestro Máximo Tribunal revoca la sentencia de Cámara en punto a las costas de Primera Instancia.
V. ART. 36 LEY DE HONORARIOS VS. ART. 21 LEY 24463
La posición de ANSeS, en el caso en análisis, se funda en que el art.21 de la Ley 24463 -aplicable a procesos de la seguridad social- prescribe que en todos los casos las costas serán por su orden, debido a su especialidad y que prevalece
sobre el art.36 de la Ley de Honorarios para Abogados y Procuradores que derogó la regla sobre costas que establece aquél.
Ahora bien, el art. 36 de la ley 27.423, adopta el criterio del art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. Es decir, atendiendo al hecho objetivo de la derrota. establece que: quien resulta vencido debe cargar con los gastos que debió realizar la contraria para obtener el reconocimiento de su derecho. Las excepciones a esta regla deben admitirse restrictivamente.En consecuencia, sólo prevé como excepción aquellos supuestos en que los jubilados, pensionados, afiliados o sus causahabientes resulten vencidos, en cuyo caso, las costas se imponen en el orden causado.
El Dictamen del Procurador del Tesoro de la Nación -al que remite la CSJN- considera que la primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador y la primera fuente para determinar esa voluntad es la letra de la ley (Fallos 324:1740 y 326:70, entre otros). Es el propio texto del art. 36 de la nueva ley de honorarios el que hace referencia a su aplicación en las causas de seguridad social y prevé excepciones cuando resulten vencidos los jubilados y pensionados, por lo que concluye que, «su especialidad en materia previsional resulta evidente».
En conclusión, la Ley 27423 en su art. 36 consagra un nuevo criterio en materia de costas en procesos de la seguridad social cuyo objeto es brindar mayor protección a los beneficiarios del sistema de seguridad social.
El art.3 del DNU N° 157/2018 que deroga al art.36 de la Ley 27423 resulta violatorio del art.99 inc. 3 de la Constitución Nacional. La facultad del Poder Ejecutivo de ejercer facultades legislativas se encuentra subordinada a la condición sustantiva de que concurran circunstancias excepcionales que hagan imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las normas. Tal como expresa el Dictamen de la Procuración del Tesoro, no basta la invocación de un eventual conflicto interpretativo referido en e l art. 3 del DNU citado como justificativo para no seguir la vía prevista constitucionalmente máxime teniendo en cuenta que el Poder Ejecutivo nada objetó sobre el art. 36 de la ley 27423 en la oportunidad prevista por el art. 83 C.N.
En otra oportunidad, ha dicho la CSJN que en el caso al que se hizo referencia, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias:1- que sea imposible dictar una ley mediante el trámite previsto constitucionalmente, vale decir, que la cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor; o 2- que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que requiere ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de sanción de las leyes (9).
VI. A MODO DE CONCLUSIÓN
La imposición de costas por su orden en los innumerables juicios promovidos contra ANSES resulta contrario a los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en materia previsional. Se trata de una solución injusta que no tiene en consideración las particularidades de cada caso, que acentúa la desventaja en la que se encuentra la parte actora como parte económicamente más débil. Además, importa una remisión a una cuestión netamente presupuestaria discriminando a la clase pasiva obligándola a tramitar a su costa un juicio de conocimiento que se resuelve luego de muchos años lesionando así el crédito de beneficiario previsional.
La decisión adoptada por nuestro Máximo Tribunal consistente en la declaración de inconstitucionalidad del art. 3 del DNU N° 57/2018 y confirmación de la imposición de costas en la Alzada, lo que implica imponer las costas a la ANSeS vencida, es una solución totalmente ajustada a derecho conforme al art. 99 inc. 3 C.N. y art. 36 de la Ley 27423.
Esta solución también se vislumbra como ejemplificadora con relación a la reiteración de criterios de la ANSES en materia de otorgamiento y reajustes de beneficios que conducen a litigios judiciales con previsibles resultados negativos en su contra que se aleja de la garantía de acceso a la justicia de la clase pasiva como así también garantías consagradas por los arts.14 bis , 16 y 17 de la C.N.
Cabe recordar, que las costas no importan una sanción para el perdedor, sino tan sólo el resarcimiento de los gastos que su contrario se ha visto obligado a afrontar con el objeto de asumir su defensa en el proceso.
En consecuencia, la imposición en costas al Organismo Previsional cuando es vencido resulta de estricta justicia pues permite que quienes promueven esos juicios, por lo general, personas adultas mayores, por ende, personas vulnerables gocen de las garantías consagradas por la Convención Interamericana sobre la protección de los Derechos Humanos de las personas mayores en cuanto «a asegurar que la persona mayor tenga acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones con las demás».
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(1) CSJN, Morales, Blanca Azucena c/ ANSeS s/ impugnación de acto administrativo, 22/06/2023. Cita: MJ-JU-M-144210-AR|MJJ144210|MJJ144210
(2) Derogada por art. 15 Ley 23473
(3) Boletín Oficial 20/05/1971, derogada por art. 15 Ley 23473
(4) Boletín Oficial 25/03/1987
(5) Transformada por el art. 18 de la Ley N° (B.O. 30/03/1992) en Cámara Federal de la Seguridad Social y conocerá en la materia enumerada en el artículo 39 bis del Decreto-Ley 1.285/58, con la salvedad de que en lo concerniente al inciso a) de dicho artículo intervendrá en grado de apelación contra las sentencias dictadas por los juzgados mencionados en el artículo 15.
(6) Boletín Oficial N° 24463
(7) CSJN, «Vago Alicia Sara c/ ANSES s/ Amparo por mora de la administración», 10/12/1997
(8) Boletín Oficial 22/12/2017
(9) CSJN, «Verrocchi» (Fallos:322:1726)
(*) Abogada. Directora del Instituto de Derecho Procesal Civil y Comercial del Colegio de la Abogacía de Entre Ríos. Secretaria de la Comisión de Informática Jurídica e Inteligencia Artificial de la Federación Argentina de Colegios de Abogados.
