Doctrina perteneciente a Boletín Binacional de Derecho Público Nº 1 – La vigencia de los derechos constitucionales en tiempos convulsos

Autor: Echezarraga, Lucía G.

Fecha: 9-feb-2021

Cita: MJ-DOC-15746-AR | MJD15746

Sumario:

I. Introducción. II. Marco de aplicación. III. Análisis crítico de la normativa. IV. Análisis de antecedentes jurisprudenciales. V. El impacto económico de las restricciones. Por Juan Manuel Bogarín. VI. Corolario.

Doctrina:

Por Lucía G. Echezarraga (*)

I. INTRODUCCIÓN

El objeto del presente artículo es analizar conjuntamente con el lector las implicancias jurídicas de los Decretos 320/2020 y su prórroga (766/20 ) desde una perspectiva práctica y, fundamentalmente, desde la óptica constitucional.

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Considerando la extensión y complejidad de los temas abarcados por los referidos decretos, nos limitaremos a analizar las medidas atinentes al congelamiento del precio de los alquileres y la suspensión de desalojos allí dispuestas y su posible impacto sobre las partes contratantes.

La situación crítica que la aparición de la pandemia causada por el Covid 19 ha generado en el mundo, ha conducido a los distintos gobiernos a la adopción de medidas tendientes a paliar las repercusiones negativas que se produjeron a nivel sanitario, social y, por supuesto, económico.

Argentina no fue la excepción y, en este marco, el 20 de marzo del 2020 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto de Necesidad y Urgencia (297/2020 ), que estableció para todas las personas que habitan en el país o se encuentren en él, la obligación de permanecer en «aislamiento social, preventivo y obligatorio», desde la referida fecha hasta el día 31 de marzo del año en curso inclusive, habiéndose prorrogado dicho plazo en sucesivas oportunidades.

Fue así que – en el marco de la situación de emergencia – hacia el 29 de Marzo de 2020 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto de Necesidad y Urgencia 320/2020 (1), el cual estableció una serie de herramientas en miras a proteger a la parte más «débil» del contrato, resguardando a los inquilinos de inmuebles destinados a vivienda, como así también a los locatarios que contrataron a fin de ejercer su actividad comercial, entre otros.

El 25/09/2020 se publicó en el Boletín Oficial el Decreto 766/2020 (2) que dispuso, en líneas generales, prorrogar hasta el 31/01/2021 la normativa de emergencia dictada en marzo a través del Decreto 320/2020.

Dicha prórroga, aligual que el Decreto publicado en Marzo 2020, tuvo como finalidad salvaguardar el derecho a la vivienda y resguardar a los locatarios afectados por las medidas dispuestas en el marco de la pandemia, quienes, ante la imposibilidad de ejercer con normalidad sus actividades, se vieron impedidos de generar ingresos para hacer frente al pago del canon locativo.

Es así que, con el énfasis en la paralización de las actividades económicas y la consecuente merma en los ingresos mensuales, se dispuso – entre otras medidas en igual sentido – la prórroga de los contratos de locación, el congelamiento del precio de los alquileres al valor de los cánones vigentes a Marzo 2020, y la suspensión de la ejecución de sentencias judiciales de desalojo de inmuebles por falta de pago.

II. MARCO DE APLICACIÓN

El Decreto en su artículo 2° dispone la suspensión de ejecución de sentencia de los juicios de desalojo, sin perjuicio de lo cual procede la iniciación del trámite, su continuación y el dictado de la sentencia respectiva.

Se indica en la norma que la suspensión abarca, asimismo, los lanzamientos ya ordenados pero que no se hubieran concretado a la fecha de entrada en vigencia del D.N.U. aludido.

Ello fue reflejado en un reciente fallo perteneciente a la Cámara de Apelaciones de Gualeguaychú (3), el cual reza:

«Si bien el art. 2 del DECNU-2020-320-APN-PTE suspende la ejecución de sentencia de los juicios de desalojo, la norma no impide la prosecución de los procesos en trámite. De acuerdo con ello, este tribunal puede pronunciarse sin perjuicio de que su decisión se postergue hasta que el período establecido en el decreto finalice. Deberá el accionante instar su cumplimiento una vez ocurrida tal circunstancia.» Expte.N° 6932/C 30/07/2020 – «Churruarin, Néstor Daniel c/ Rizzo, Luis Humberto y Otro/ preparación de la vía monitoria (desalojo)» – CÁMARA DE APELACIONES DE GUALEGUAYCHÚ (Entre Ríos) – SALA PRIMERA EN LO CIVIL Y COMERCIAL – 30/07/2020.

Como nota marginal al lector, habrá que prestar atención al normal desarrollo de la prestación del servicio de justicia durante los meses comprendidos en el Decreto, lo cual dependerá del funcionamiento particular de cada jurisdicción.

Ahora bien, conforme la normativa de fondo, las causales de iniciación del juicio de desalojo son las siguientes: A.- Incumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato de locación; B.- Vencimiento del plazo locativo; C.- Ocupación ilegitima o intrusión; D.- Falta de pago del canon locativo (supuesto que se torna operativo cuando el inquilino deba 2 o más alquileres vencidos (art. 1219 inc. c) del Código Civil y Comercial de la Nación).

En este sentido, el mencionado art. 2 del decreto analizado establece con precisión que sólo se suspenderá la ejecución de los desalojos fundados en la causal de falta de pago del canon locativo convenido.

El segundo párrafo del art. 2° del DNU establece que la suspensión de los desalojos alcanza a aquellos lanzamientos ya ordenados que no se hubieran efectivizado a la fecha de su entrada en vigencia, abarcando únicamente a los desalojos fundados en la falta de pago.

Si bien no se menciona explícitamente, hubiera sido recomendable que el propio párrafo reitere sobre el tema para no dejar lugar a dudas al respecto. Sin embargo, del análisis integral del decreto, se entiende que sólo es aplicable a aquellos desalojos fundados en la causa expresada anteriormente.

Otro punto relevante comprendido en el Decreto original y su prórroga, es el congelamiento del canon locativo mensual dispuesto en su artículo 4°, en virtud del cual deberá abonarse el precio de la locación conforme lo pactado para el mes de marzo 2020.Cualquier diferencia que pudiera haber deberá ser abonada por la parte locataria en al menos 3 cuotas y como máximo 6 cuotas mensuales, iguales y consecutivas, comenzando a partir de octubre 2020.

En consecuencia, hasta el 31 de enero del corriente año, se abonará el canon locativo vigente al mes de marzo. Ello no implica que los aumentos posteriores de precio no se abonarán, sino que se difiere o posterga su pago; ello según el esquema que previsto por el artículo 4°.

Se aclara también, a propósito de eventuales deudas, que el locador no podrá aplicar intereses moratorios, compensatorios ni punitorios, ni ninguna otra penalidad prevista en el contrato.

Las medidas mencionadas en el citado decreto alcanzan a: (i) inmuebles destinados a vivienda rural o urbana; (ii) habitaciones destinadas a vivienda familiar o personal en pensiones, hoteles u otros alojamientos similares; (iii) inmuebles alquilados por personas adheridas al régimen de Monotributo, destinados a la prestación de servicios, al comercio o a la industria; (iv) inmuebles alquilados por profesionales para la prestación de servicios, por ejemplo, consultorios médicos; (v) inmuebles alquilados por MiPyMES con destino comercial, industrial o de prestación de servicios; (vi) inmuebles rurales destinados a pequeñas producciones familiares y pequeñas producciones agropecuarias; e (vii) inmuebles alquilados con destino comunitario y/o cultural, tal como clubes o asociaciones. Se excluye los contratos de arrendamiento y aparcería rural y los contratos de locación temporaria.

Es menester aclarar que las medidas mencionadas alcanzan a todo el universo de inquilinos, no teniendo éstos la necesidad de probar que trabajan menos horas ni que hubo un cese en su relación laboral.

III.ANÁLISIS CRÍTICO DE LA NORMATIVA

Al momento de decidir una medida que involucre readecuación de las prestaciones contractuales en situaciones críticas, necesariamente viene a nuestro repertorio lo que doctrinariamente se conoce como el «esfuerzo compartido». Traducido éste, en una negociación en el marco de la cual las partes ante una situación excepcional que torna excesivamente onerosas las prestaciones pactadas – pueden resignar ciertos beneficios que les corresponderían a fin de lograr la continuidad contractual.

Esta figura – muy presente durante la crisis económica del 2001 – permitió que las partes reestructuraran las obligaciones pactadas a fin de compartir los efectos derivados de la crisis, manteniendo el tráfico jurídico y salvaguardando los vínculos vigentes.

Al documentar este intercambio podrá aducirse y demostrarse luego que, en cumplimiento de la buena fe contractual, las partes arbitraron los medios necesarios para preservar la continuidad de la relación contractual procurando cumplir con sus obligaciones recíprocas.

Es posible que las partes hayan tenido en cuenta las variables económicas que pueden suscitarse en una economía tan convulsionada como la nuestra; más cuando se producen alteraciones extraordinarias, las herramientas y principios a disposición de las mismas lograrían subsanar ciertas eventualidades, pudiendo las partes recurrir a la readecuación de los términos contractuales.

Ahora bien, el citado Decreto dispuso el congelamiento de las locaciones hasta el 31 de enero de 2021, empero, no liberó al locatario de su obligación de pago.

No obstante, podrá advertir rápidamente el lector que, aún en el supuesto de que el locador dependiera del ingreso proveniente del canon locativo mensual para cubrir sus necesidades básicas o las de su grupo familiar no podrá evitar prórroga automática del contrato ni podrá desalojar al locatario ante una eventual falta de pago, aun, reitero, cuando necesite de esos ingresos para cubrir sus necesidades básicas, continuando éste último, por supuesto, en el uso y goce de la cosa.

Tal como fuera explicado anteriormente, el locador tampoco podrá aplicar intereses moratorios, compensatorios ni punitorios, ni ninguna otra penalidad prevista en el contrato; lo que, en elmarco del proceso inflacionario y pérdida de valor adquisitivo que viene experimentando nuestro país, de seguro generará efectos colaterales profundamente adversos para el locador.

El artículo 10 prevé una excepción en el m arco de la cual no sería de aplicación el congelamiento del canon locativo. Se trata del caso de «vulnerabilidad del locador». Al respecto, cabe preguntarnos – ni más ni menos – en qué supuestos podría considerarse que el locador se encuentra vulnerable, lo que de seguro traerá más de una subjetiva interpretación.

Al respecto, Luis F. P. Leiva Fernández refiere:

«Definitivamente, la acreditación de tal necesidad -para la cual no está previsto procedimiento alguno— generará dificultades prácticas y redundará en una mayor actividad de los mediadores. Demostrarlo significaría acreditar la carencia de otros ingresos, lo que es muy dificultoso en una economía que en gran parte funciona «en negro». Máxime que la norma tácitamente involucra la afirmación que el grupo familiar primario y conviviente del locador también carecen de ingresos suficientes para cubrir sus necesidades básicas. ¿Yqué son «necesidades básicas»? La vivienda sin duda, de suerte que el locador que a su vez es locatario de un tercero debería quedar exento del congelamiento. La alimentación también. Pero ¿quiénes integran el grupo conviviente y en qué momento?porque el aislamiento social preventivo y obligatorio ha creado grupúsculos convivientes atípicos y circunstanciales en los que los más vulnerables son recibidos por lo que lo son un poco menos» (4)Referíamos asimismo, que las medidas alcanzan a todo el universo de inquilinos, resultando al menos sorprendente que no se han establecido categorías diferenciadas a los fines de acceder a distintos niveles de protección sobre la base de ciertos parámetros objetivos que permitan clasificar y de este modo, poder satisfacer el principio de igualdad ante la ley previsto en el artículo 16 de la Constitución Nacional.

Es así que, lejos de permitir que en virtud del principio de autonomía de voluntad de las partes éstas puedan coordinar y consensuar el cumplimiento y/o suspensión de determinadas prestaciones – lo cual, por cierto, no sólo es de provecho al locatario sino también al locador – se opta, una vez más, por la intervención estatal en los contratos celebrados entre privados.

IV. ANÁLISIS DE ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES

¿Cuál es el sustento legal en que se ampara el Poder Ejecutivo para el dictado de estas medidas?

Si revisamos nuestros antecedentes jurisprudenciales, a fin de comprender la evolución histórica sobre el tema traído a colación, referiremos brevemente a aquellos más relevantes que ilustran lo hasta aquí analizado.

Caso «Ercolano c. Lanteri de Renshaw». (1922) (5)

Ante la escasez de vivienda de aquella época, el gobierno de Irigoyen había impulsado la sanción de la ley 11.157 que congelaba los precios de los alquileres.

Citando jurisprudencia norteamericana, principalmente Munn v. Illinois, la adhirió al concepto «amplio» del poder de policía, en virtud del cual la reglamentación podía restringir los derechos de propiedad allí donde concurriera un interés público intenso.

Caso: Horta, Jose c/ Harguindeguy, Ernesto. (1922) (6)

Este caso se suscita a partir de la misma normativa de «Ercolano c.Lanteri de Renshaw», en cuyo análisis la Corte advirtió que la ley de congelamiento de los alquileres estaba generando efectos retroactivos hacia el propietario, por lo cual consideró el asunto desde dicha perspectiva.

En el caso, se invoca la existencia de un contrato de locación celebrado con anterioridad a la sanción de ley número 11.157 que disponía el congelamiento del precio de alquileres, y se argumenta que la aplicación de la misma a aquel contrato – que es regla a la cual las deben las partes quedar sometidas como la ley misma – altera los derechos adquiridos por virtud de la celebración de dicho contrato, vulnerando de tal suerte, la inviolabilidad de la propiedad reconocida por el art. 17 de la Constitución Nacional.

Así fue, que se pronunció de la siguiente forma:

«Llámense leyes de policía, de interés general o de orden público, el poder para dictarlas se halla siempre sometido a la restricción que importa la garantía constitucional, de suerte que no es permitido aplicarlas o interpretarlas de tal manera que destruyan o alteren el derecho adquirido, ni que produzcan el efecto de privar de algo que constituya una propiedad.»

En igual sentido, advirtió que si bien «en tesis general, el principio de la no retroactividad no es de la Constitución, sino de la ley», aclaró que la facultad de legislar hacia el pasado no es ilimitada: «el legislador podrá hacer, que la ley nueva destruya o modifique un mero interés, una simple facultad o un derecho en expectativa ya existentes; los jueces, investigando la, intención de aquel, podrán, a su vez atribuir a la ley ese mismo efecto. Pero ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislación anterior.En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad.» Y sentó una regla rígida al respecto pues dijo que así como la razonabilidad de una hipotética restricción podía ponderarse para reglar «nuevas facultades inherentes al derecho de propiedad, con relación a su ejercicio futuro», cuando la restricción era retroactiva la afección del derecho adquirido resultaba en la directa inconstitucionalidad: «desde el momento que la aplicación de la ley da por resultado una privación de propiedad, su validez ya no es cuestión de grado.»

Caso: Russo, Ángel y otra c/ C. de Delle Donne, E. s/ desalojo. (1959) (7)

De la lectura del decreto, surge que el antecedente jurisprudencial para justificar las medidas adoptadas en el mismo, es el caso Russo Ángel y otra c/ C. de Delle Donne, E. s/desalojo.

En este caso, la Corte Suprema reconoció, en situaciones de emergencia, la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente tanto los efectos de los contratos libremente convenidos por las partes como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otros, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o grandes perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole. Sólo ha exigido que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías individuales o las restricciones que la Constitución contiene en salvaguardia de las instituciones libres.

En este sentido ha dicho que:

«No son inválidas ni atentan contra la seguridad jurídica las disposiciones legales, que, sin desconocer la sustancia de una decisión judicial, se limitan a postergar durante breve lapso el instante en que comenzarán a producirse sus efectos, o sea que se reducen a suspender transitoriamente la exigibilidad de una obligación reconocida o creada por sentencia ejecutoriada.Moratoria legal no equivale a anulación legal.»

En este mismo decisorio, la Corte ha referido que:

«La decisión acerca del acierto o la conveniencia económico-social de las leyes de emergencia pertenece privativamente al Congreso. En la materia de que aquí se trata, la misión de los jueces tiene altísima jerarquía, sin duda. Los obliga a desempeñarse como guardianes de la Constitución y de los derechos por ella reconocidos.»

En resumen, la limitación se encuentra precisamente justificada con la medida de la contingencia, no debiendo extenderse por fuera del plazo estipulado. Pese a ello, tal limitación podría sortearse en el caso de que el Poder Ejecutivo prorrogara la vigencia del decreto, lo cual, a nuestro juicio, podría generar efectos no deseados no sólo para el locador sino también – fundamentalmente – para el locatario, tal como será analizado en el siguiente acápite.

V. EL IMPACTO ECONÓMICO DE LAS RESTRICCIONES

Por Juan Manuel Bogarin.

Las referidas medidas coercitivas de claro intervencionismo estatal violentan los acuerdos entre privados al tiempo que generan un perjuicio para ambas partes.

Aunque Adam Smith (8) (1723 -1790) haya advertido ya en el siglo XVIII acerca de los beneficios de un mercado libre, el Estado insiste en atentar contra el mismo, pretendiendo controlar precios previamente pactados que, ante eventos que pudieren potencialmente alterar el contexto y el sinalagma contractual originalmente convenido pueden ajustarse entre las partes originarias de dichos acuerdos.

Estos precios artificialmente bajos producirán inexorablemente un perjuicio no solo al locador sino fundamentalmente a los locatarios. Tanto aquellos que tengan un inmueble en alquiler como los nuevos potenciales oferentes tendrán dos opciones: a) retirar su propiedad del mercado, lo cual produce una retracción en la oferta inmobiliaria, o b) establecer en futuros contratos precios lo suficientemente altos como para protegerse de los asegurados embates del Estado. Cualquiera sea el camino que elijan, la suba de precios de los alquileres es inevitable mientras carezcamos de seguridad jurídica.

Es importante remarcar que los controles de precios lejos están de dejar al mercado en un punto óptimo.Por el contrario, es el mismo mercado a través de la constante y libre interacción entre la oferta y la demanda el que establecerá los precios más adecuados para todas las partes intervinientes. Inclusive en el caso de una emergencia como puede ser la actual situación generada por el COVID-19, las partes pueden readecuar el contrato, nuevamente, insisto, de forma libre.

Aquel locador que no sea capaz de flexibilizar el precio del alquiler, perderá a su locatario, quien celebrará un nuevo acuerdo con un locador que esté dispuesto a cobrar un menor precio. No obstante, para que ello ocurra, es imperioso contar con la certeza de que el Estado no intervenga en acuerdos entre privados ya que, de lo contrario, el locador siempre intentará protegerse con alguna de las alternativas mencionadas anteriormente.

VI. COROLARIO

La Federación de Inquilinos Nacional solicitó al Gobierno una nueva extensión del decreto que con gela alquileres y suspende desalojos, que tiene vigencia hasta el 31 de enero próximo.

Como consecuencia de ello, el Colegio Profesional de Corredores Inmobiliarios de la Ciudad de Buenos Aires manifestó en un comunicado: «.Vemos con preocupación las diversas medidas oficiales que dificultan el normal funcionamiento del sector, y reafirmamos nuestra postura a favor de la libertad de mercado, la cual fija sus precios en base a la natural concurrencia entre oferta y demanda».

Ante las flagrantes inconsistencias advertidas en el marco del decreto en análisis cabe preguntarse: ¿son adecuados o al menos razonables los efectos generados por el decreto? ¿Es inoportuno suponer una vulneración de la igualdad de las partes frente a la ley y el derecho de propiedad consagrados en el artículo 16 y 17 de la Constitución, respectivamente?¿Es apropiado que el Poder Ejecutivo determine quién debe soportar los pesos de una crisis generalizada?

La pandemia constituyó una emergencia que ha desplazado nuestra normalidad acentuando situaciones críticas preexistentes motivando medidas que socavan las bases de libertades garantizadas en nuestra Carta Magna, no siendo ello un hecho únicamente incómodo desde la dialéctica sino fundamentalmente desde la práctica.

Pese a que el estado de emergencia económica en nuestro país no es una situación desconocida, el mismo por momentos parece ser enemigo de las sociedades libres que, en pos de sus intereses, podrían arribar a un acuerdo conveniente para las partes involucradas.

Si bien hemos presenciado a lo largo de nuestra historia la implementación de «remedios» temporales – cuyo análisis de eficacia y conveniencia excede al propósito del presente artículo – tendientes a solucionar problemas coyunturales, es fundamental no perder de vista el horizonte señalado por nuestra Constitución, y con ello, la meticulosa reflexión acerca de la interpretación y aplicación que de las medidas se hará judicialmente atendiendo a cada caso en concreto.

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(1) DECNU-2020-320-APN-PTE – Alquileres. https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/227247/20200329

(2) DCT0-2020-766-APN-PTE – Decreto N° 320/2020. Prórroga. https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/235338/20200925

(3) Expte. N° 6932/C 30/07/2020 – «Churruarin, Néstor Daniel c/ Rizzo, Luis Humberto y Otro/ preparación de la vía monitoria (desalojo)» – CÁMARA DE APELACIONES DE GUALEGUAYCHÚ (Entre Ríos) -SALA PRIMERA EN LO CIVIL Y COMERCIAL – 30/07/2020

(4) LEIVA FERNÁNDEZ, Luis F. P.: «Annus horribilis: la emergencia locativa en 2020. (La historia no se repite)», LA LEY 14/04/2020, pág. 7, CITA ONLINE: AR/D0C/1042/2020.

(5) CSJN Ercolano, Agustín c/Lanteri de Renshaw, Julieta – 28/4/1922 – Fallos: 136:170, publicado en «Emergencia Económica I: Secretaría de Jurisprudencia», Corte Suprema de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 2009, Pág. 17

(6) CSJN Horta, Jose c/Harguindeguy, Ernesto 21/8/1922 – Fallos: 136:170, publicado en «Emergencia Económica I: Secretaría de Jurisprudencia», Corte Suprema de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 2009, Pág. 31.

(7) CSJN, «Russo, Angel y otra c/ C. de Delle Donne E.», 1959, Fallos 243:467, publicado en «Emergencia Económica I: Secretaría de Jurisprudencia», Corte Suprema de Justicia de la Nación, Buenos Aires, 2009, Pág. 131.

(8) SMITH, Adam: An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. Modern Library ed. New York: Random House, 1937.

(*) Abogada, UADE. Docente universitaria de Derecho de Daños y Filosofía del Derecho en la Universidad Argentina de la Empresa. Autora de publicaciones sobre temas de su especialidad.

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