#Doctrina El nuevo régimen de movilidad previsional (Ley 27.609)

Autor: De Tuggal, Guillermo

Fecha: 28-ene-2021

Cita: MJ-DOC-15739-AR | MJD15739

Sumario:

I. Introducción. II. La vigencia y periodicidad de los ajustes por movilidad. III. Ámbito de aplicación. IV. La actualización de las remuneraciones. V. La nueva fórmula de movilidad. VI. Conclusiones.

Doctrina:

Por Guillermo de Tuggal

I. INTRODUCCIÓN

La ley 27.609 , publicada el 4/1/2021 en el Boletín Oficial, establece el nuevo régimen de movilidad para las prestaciones previsionales, y es esperable que desactive la litigiosidad que se generó a partir de la suspensión de los ajustes que había dispuesto la ley 27.426 , tras la declaración de la emergencia previsional conforme los términos de la ley 27.541 .

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Encontramos aspectos positivos en la nueva ley, aunque advertimos que no se resuelven cuestiones cuya falta de tratamiento legislativo, pueden derivar en futuros conflictos.

En el presente, brindaremos nuestra opinión sobre las nuevas pautas para la determinación de la movilidad jubilatoria, analizando los aspectos más importantes.

II. LA VIGENCIA Y PERIODICIDAD DE LOS AJUSTES POR MOVILIDAD

Conforme lo establece el artículo 1° , los ajustes son trimestrales, como lo fijaba también su antecesora, la ley 27.426. Consideramos que dicha periodicidad es oportuna, dado que lapsos mayores perjudicaría a los beneficiarios, puesto que, en períodos inflacionarios, la demora en la actualización de los haberes jubilatorios, redundaría en una mayor pérdida en el valor adquisitivo de las prestaciones.

Los ingresos de la clase pasiva se destinan fundamentalmente al consumo de alimentos, medicamentos, prestaciones de salud y demás cuidados personales. Si, por ejemplo, tales rubros sufrieran aumentos mensuales, los beneficiarios perderían poder adquisitivo, en tanto los ajustes por movilidad deben realizarse en períodos frecuentes y, además, deben recomponer el estándar de vida que mantenía el beneficiario.

En cuanto al primer ajuste, el mismo se realizará en el mes de marzo de 2021, en base a los indicadores que determina la fórmula, considerando los índices del segundo trimestre anterior, o sea las variaciones experimentadas en los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2020.

III.AMBITO DE APLICACIÓN

El artículo 1° especifica claramente que las pautas de movilidad se aplican a todas las prestaciones previsionales contempladas en la ley 24.241 .

Por su parte, el artículo 3° señala «. que la movilidad dispuesta en el artículo 32 de la ley 24.241 y sus modificaciones resultará de aplicación en las prestaciones acordadas al amparo de los regímenes especiales, a las que no se les aplique un incremento específico».

Si bien los denominados regímenes especiales, como ser el de magistrados (ley 24.018 ), investigadores (ley 22929 ), docentes (leyes 24.016 y 26.508 ), diplomáticos (Ley 22.731 ), solo por citar algunos de ellos, contemplan pautas específicas de movilidad; la ley 27.609 aplicará a todos aquellos que no prevean en forma expresa una regla de movilidad.

Si bien la ley 27.609 no menciona otras prestaciones que abona la Administración Nacional de la Seguridad Social, como ser las Asignaciones Familiares, tanto del sistema contributivo, como del no contributivo, y demás prestaciones sociales, estimamos que las mismas estarían comprendidas en el nuevo régimen de movilidad atento el carácter expansivo del texto del artículo 3 de la ley en comentario.

IV.LA ACTUALIZACIÓN DE LAS REMUNERACIONES

Para la actualización de las remuneraciones percibidas por los afiliados, y que se utilizan para efectuar el promedio a los fines de establecer el monto del haber jubilatorio, a diferencia de lo que contemplaba la ley 26.417 , se aplicarán indicadores distintos a los fijados en la nueva ley de movilidad.

El artículo 4° determina que «a fin de practicar la actualización trimestral de las remuneraciones a las que se refiere el artículo 24, inciso a) y las mencionadas en el artículo 97 de la ley 24.241 y sus modificaciones, se aplicará un índice combinado entre el previsto en el inciso b) del apartado I del artículo 5° de la ley 27.260 y sus modificatorias y el índice establecido por la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) que elabora la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social o quien en el futuro lo sustituya».

Estimamos que la ley 27.609 no podría introducir cambios retroactivos y regresivos en la forma de actualizar las remuneraciones en los períodos históricos ya pasados.En virtud de la remisión que efectúa el legislador en el artículo antes transcripto, al inciso b) del apartado I del artículo 5° de la ley 27.260 y sus modificatorias, estimamos que deberían respetarse las variaciones del índice Nivel General de las Remuneraciones (INGR) desde el 1° de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1995, luego del índice de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) hasta el 30 de junio de 2008, y desde allí las equivalentes de las movilidades establecidas de la ley 26.417 hasta su vigencia y luego el empalme con el índice combinado que menciona la ley 27.609.

Estimamos que el texto del artículo 4° norma no es lo suficientemente claro, respecto a los índices a utilizar, puesto que sólo menciona «se aplicará un índice combinado». Interpretamos que lo que se debe combinar o empalmar, son los índices que estuvieron vigente en cada uno de los períodos antes señalados; de todas formas, la reglamentación deberá establecer el procedimiento para la construcción de los coeficientes de actualización durante los distintos lapsos a considerar hasta la fecha de adquisición del derecho.

Ello es así, pues se deben empalmar los distintos períodos en los que se aplicaron pautas diferentes para establecer el promedio de remuneraciones, lo que tendrá que ser objeto de reglamentación.

A los fines indicados, la norma faculta al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para que en forma conjunta con el Ministerio de Economía y la Administración Nacional de la Seguridad Social, en el ámbito de sus respectivas competencias, dicten las normas aclaratorias y complementarias.

V. LA NUEVA FÓRMULA DE MOVILIDAD

Desde hace 30 años que se vienen realizando modificaciones en el procedimiento utilizado para la actualización de las remuneraciones a considerar para la determinación del haber inicial y la forma en que se calcula la movilidad posterior.

Muchos de esos cambios legislativos no han respetado el principio de progresividad de los derechos económicos y sociales (art.26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo del 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales), por lo que han generado una litigiosidad creciente para el sistema previsional, y pese al Programa de Reparación Histórica, la conflictividad continúa.

Para respetar la garantía constitucional de la movilidad que establece la Constitución Nacional, es necesario que -cualquiera fuese el método-, el mismo permita acompañar los haberes jubilatorios en el tiempo, evitando que decaiga el poder adquisitivo de los mismos. Por eso, es inevitable que la fórmula que se establezca -cualquiera fuese el mecanismo técnico-, fije referencias o indicadores confiables que reflejen la realidad económica para evitar que las jubilaciones y pensiones pierdan poder de compra, teniendo en cuenta, fundamentalmente, los productos y servicios más utilizados por este sector vulnerable.

Escoger el indicador adecuado para sostener en el tiempo las jubilaciones y pensiones es una decisión política, aunque se encuentra condicionada por cuestiones económicas, como ser la disponibilidad de recursos y el estado de las cuentas públicas. Por ello, muchas reformas que resultaron regresivas, se efectuaron en nombre de la solidaridad social y la sustentabilidad del sistema, ante coyunturas adversas.

Para establecer la metodología o procedimiento para los aumentos por movilidad, históricamente se han contemplado distintas referencias o variables, como ser la evolución de salarios, índice de precios, recaudación previsional, combinados a través de cierta ponderación, pero los vaivenes socio económicos y políticos han impedido mantener en el tiempo métodos que resultaron favorables a la clase pasiva.

La ley 27609 establece una fórmula de cálculo, un tanto más compleja que las anteriores.Así, por ejemplo, el procedimiento contempla una fórmula específica para cada uno de los períodos, estableciendo un tope para el último trimestre del año, que compara la recaudación anual.

El método de ajuste correspondiente a los primeros tres trimestres del año, es similar en cuanto al procedimiento ya que básicamente, contemplan un ajuste trimestral a través de una ecuación que pondera en partes iguales a la variación salarial (w), para lo cual se comparan el Índice General de Salarios (IS) que publica el INDEC y la variación del índice de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) que elabora la Secretaría de Seguridad Social, y de ambos se toma el que resulta mayor, por un lado, para luego ponderar este indicador con la variación de los Recursos Tributarios de ANSES (RT), por beneficio, sin contar los aportes del Tesoro de la Nación.

Para la movilidad correspondiente al mes de diciembre de cada año, se prevé algo novedoso, ya que, la fórmula contempla otra ecuación. A los fines del cálculo de las variables salariales, es similar al cálculo de los trimestres anteriores; pero añade otra ponderación que es la variación interanual de los recursos totales de ANSES multiplicada por 1,03, que aplica como tope anual. De esta manera, funciona como límite para el aumento acumulado del año.

La ley 26.417, mientras estuvo vigente mantuvo un sistema equitativo, dado que utilizaba las mismas variables para el ajuste no sólo de las prestaciones previsionales, sino también para la actualización de los topes, escalas de aportación y actualización de remuneraciones.

Dado que la ley no contempla como se actual izarán los distintos topes previsionales y las escalas y tramos de aportación para autónomos y monotributistas, es probable que éstas reciban ajustes discrecionales, lo que podría producir un desenganche en la relación y necesaria proporcionalidad que debe existir entre los salarios de actividad y los haberes de pasividad.Posiblemente, este tema sea abordado al momento de reglamentarse la ley.

Algunas críticas que se alzaron contra el nuevo esquema de movilidad, señalan que se trata de una fórmula procíclica, esto es, que mejora las prestaciones en épocas de bonanza de la economía, esto durante los procesos económicos que implican incremento de salarios y aumento de la recaudación en aumento; pero cuando cae la recaudación por motivos coyunturales o estacionales, los haberes perderán poder adquisitivo.

En otras palabras, la debilidad de la fórmula radica en que, en los períodos de retracción económica, los resultados serán desfavorables, aunque la ley garantiza que, si en un período la movilidad es negativa, no se traslada a los haberes.

También se ha expresado que el uso de la variable recaudación no aporta previsivilidad, dada la volatilidad imperante, sumado a los cambios en materia de políticas tributarias, por ello, muchos especialistas se han propuesto incluir la evolución de la inflación, a la hora de fijar los aumentos al sector pasivo.

Las posturas señaladas, ciertamente reflejan de alguna manera, los pro y los contras de cada método, lo que ciertamente resultará más crítico en las coyunturas económicas adversas, dado que todos los sectores de la economía se ven afectados ante el acaecimiento de una crisis, cualquiera fuera el origen de la misma.

Con relación a la consideración de las distintas variables que integran la ecuación, en principio no resulta descabellado ponderar indicadores salariales y la recaudación del organismo previsional, dado que nuestro sistema es de reparto asistido con fondos del tesoro nacional. De tal forma, el financiamiento no proviene sólo de los trabajadores y empleadores, sino también del propio Estado, con lo cual es necesario preservar la sustentabilidad y las cuentas públicas.Sin embargo, la escasez de recursos no puede recaer en un perjuicio para quienes aportaron toda una vida hasta alcanzar el retiro laboral, pues uno de los principios fundamentales de la seguridad social, es la atención de las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través de prestaciones que, según la Constitución Nacional, deben ser móviles.

Por ello, consideramos que una forma de salvar estos escollos, sería darle más flexibilidad a la fórmula frente a contingencias económicas, por ejemplo, agregando topes mínimos que reflejen y a la vez combinen otras variables de la economía, puesto cuando se discuten aumentos para la clase pasiva, no puede soslayarse que la mayor parte del ingreso de los titulares se destina a la adquisición de alimentos, rehabilitación y demás cuidados personales y de salud. Por más crisis que se sucedan, no se puede permitir que jubilados y pensionados, mes a mes queden expuestos a la pérdida de poder adquisitivo, porque sencillamente, este sector vulnerable, no puede comprar menos alimentos, menos remedios o menos prestaciones de salud y cuidado personal. La fórmula de movilidad debe necesariamente receptar la evolución de aquellos productos y servicios que tienen mayor incidencia en el consumo del sector.

Para expresarlo con palabras sencillas, un ex Camarista que ya no se encuentra entre nosotros, decía fuera, de los claustros académicos, que la movilidad tiene que permitir que un jubilado pueda comprar la misma cantidad de churrascos todos los meses. De ahí nuestra insistencia, en que la fórmula de movilidad tiene que receptar variables reales y confiables, para poder mantener en el tiempo la calidad de vida de los jubilados y pensionados.

Somos cautelosos en el análisis, y la realidad irá demostrando la flexibilidad del nuevo método de movilidad para que, sin comprometer el equilibrio sustentable en las finanzas públicas, pueda mantener y mejorar a futuro el nivel de vida de los jubilados y pensionados en los momentos en que más lo necesitan, que es cuando arrecian los procesos inflacionarios y recesivos.

VI.CONCLUSIONES

Creemos que la fórmula que consagra la ley 27.609 mejora en algunos aspectos a la establecida en la ley 26.417, como ser la periodicidad de los ajustes, y no se aplica en forma retroactiva, como sucedió con la ley 27.426, que suprimió períodos en curso y ya devengados, para la realización de los ajustes.

Sin embargo, la ley 27.609 mantiene una dualidad de métodos para la actualización de las remuneraciones por un lado y para el ajuste por movilidad, por el otro, ya que para ello se utilizarán pautas diferentes. De esta forma se abandona el principio que Guillermo Jáuregui ha denominado como la «indiferencia del cese», según el cual, a determinado momento, se igualan las prestaciones con independencia de la fecha de cese, ya que el sistema de actualización de las remuneraciones y el de la movilidad, al ser coincidentes, el jubilado nunca podría perjudicarse en el tiempo ante la demora en la solicitud de la prestación. De esta forma, con la fórmula que propone la ley 27.609 se dará el caso en que dos trabajadores, con la misma cantidad de años de servicios y la misma remuneración, en un momento dado, perciban un monto de jubilación totalmente diferente, dependiendo de la fecha de cese o de adquisición del derecho.Ello puede generar especulaciones y distorsiones.

El tiempo dirá acerca del desempeño de la nueva fórmula de la ley 27.609, y llegado el caso, confiamos en que el legislador actúe rápidamente para modificar aquellos parámetros del sistema que resulten perjudiciales para los jubilados y que pudieran causar o agravar la litigiosidad, que no hace más que afectar al propio sistema, al incrementar los gastos al generar costas, honorarios e intereses sobre las deudas.

El nuevo mecanismo de movilidad es particularmente sensible a los vaivenes económicos, que se sucederán en períodos de crecimiento / retroceso económico, aumento / disminución de la inflación, recuperación / pérdida de valor adquisitivo de los salarios, aumento / disminución de salarios, dada la ponderación de las variables que contempla la fórmula analizada.

Desde el lugar que ocupamos, nos permitimos hacer un aporte, para futuras reformas paramétricas. Hemos seguido el debate parlamentario, signado por acusaciones cruzadas de distintos sectores en referencia al método y a los indicadores a utilizar para el ajuste por movilidad. Consideramos que se deben adoptar decisiones más innovadoras, que contemplen -por ejemplo, como ya lo hemos anticipamos- otras variables particularmente sensibles para el sector afectado, como ser la canasta diferencial de consumo de los jubilados y pensionados, cuyos ingresos se destinan mayormente al consumo de alimentos y cuidados y servicios de salud.

Acaso, de que serviría tener una fórmula de movilidad que para un determinado período trimestral arroje -por ejemplo- un aumento del 5% en las prestaciones dinerarias, cuando en igual período el aumento de los costos de la canasta básica que consume un jubilado aumentó en un 15%, por la incidencia de medicina, salud, y cuidados gerontológicos.

La movilidad jubilatoria no es una cuestión de fórmulas, sino que, desde la perspectiva de los derechos humanos, se trata de mantener la dignidad de nuestros jubilados y pensionados, evitando que mes a mes se deterioren sus ingresos. El principio de progresividad de los derechos sociales y económicos implica que, en esta materia, no podemos seguir sufriendo regresiones.

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