#Doctrina El principio de no regresión en la jurisprudencia argentina

Autor: Langer, Natalia

Fecha: 21-sep-2020

Cita: MJ-DOC-15466-AR | MJD15466

Sumario:

I. Introducción. II. Concepto. III. La aplicación del principio de no regresión en la jurisprudencia. Casos: 1. Recurso de hecho deducido por la actora en la causa «Telefónica Móviles Argentina S.A. – Telefónica Argentina S.A. c/ Municipalidad de Gral. Güemes s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad». 2 Fallo «Picorelli Jorge Omar y Otros c/ Municipalidad de General Pueyrredón s/ Inconstitucionalidad»; 3. Fallo «Acumar s/limpieza de márgenes del río». 4. Fallo «Fundación Biosfera c/Municipalidad De La Plata s/Inconstitucionalidad». IV. Conclusión.

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Doctrina:

Por Natalia Langer (*)

I. INTRODUCCIÓN

El principio de no regresión en materia ambiental se podría decir que es relativamente nuevo, y que el mismo no está regulado dentro del catálogo de principios que enumera la Ley General del Ambiente, pero a nivel mundial se lo ha venido utilizando hace muchos años. El primer acercamiento con este principio fue en la Cumbre Rio + 20 como veremos.

El catálogo de regresión qué podemos observar se puede manifestar a través de: a) normativa regresiva es decir desafectando o reduciendo áreas naturales protegidas, recategorizando zonas del ordenamiento territorial del bosque nativo permitiéndoles desmontar donde antes estaba prendido; b) decisiones políticas o elaboración y puesta en práctica de políticas públicas qué disminuyen los niveles de protección, reducción del presupuesto y estructuras administrativas encargadas de la aplicación control y sanción de normativas y c) las decisiones judiciales que convalidan los mencionados regresos.

En este trabajo pretendo referenciar la aplicación concreta del principio en la jurisprudencia argentina.

II. CONCEPTO

En la 3ª Reunión Mundial de Juristas y de Asociaciones de Derecho Ambiental, desarrollada como un encuentro preparatorio de la conferencia Río + 20, es donde se pone de manifiesto la necesidad de consolidar el principio de no regresión en el derecho ambiental global, aprobándose la siguiente manifestación: «Para evitar cualquier «retroceso» en la protección del medio ambiente, los Estados deben, en aras del interés común de la humanidad, reconocer y «consagrar el principio de no regresión». Para eso los Estados deben tomar las medidas necesarias para garantizar que ninguna acción puede «disminuir» el nivel de protección del medio ambiente alcanzado hasta el momento» (1).

Pero para conceptualizarlo utilizaremos la definición de Mario Peña Chacón que dice:«el principio de no regresión enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental «no deberían ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad». Tiene como finalidad evitar la «supresión normativa o la reducción de sus exigencias» por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, ya que, en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a tener como consecuencias daños ambientales irreversibles o de difícil reparación (2).

Dicho principio viene a fortalecer la tutela ambiental sobre cuestiones que impliquen vulnerar los derechos humanos fundamentales, dentro de los cuales encontramos el derecho a un ambiente sano y equilibrado, que, sumado a los preexistentes en el ordenamiento jurídico argentino, se pone a disposición para utilizarse como herramienta legal en miras del desarrollo sustentable.

III. LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN EN LA JURISPRUDENCIA

En Argentina, luego de la conferencia Río + 20, el principio comienza a adquirir una renovada visibilidad como nuevo principio Derecho Ambiental en diferentes órbitas y aquí detallare algunos de los casos donde dicho principio fue utilizado concretamente.

A) CASOS:

1.- «RECURSO DE HECHO DEDUCIDO POR LA ACTORA EN LA CAUSA TELEFÓNICA MÓVILES ARGENTINA S.A. – TELEFÓNICA ARGENTINA S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE GRAL. GÜEMES S/ ACCIÓN MERAMENTE DECLARATIVA DE INCONSTITUCIONALIDAD»

La Corta Suprema de Justicia de la Nación dicto este fallo en julio de 2019, el caso comenzó cuando la Municipalidad de General Güemes en Salta en el año 2010, dicto la ordenanza 299 por la que dispuso la relocalización de las antenas de telefonía celular que ya habían sido instaladas y ordenaba que no podían ser emplazadas cerca de escuelas, lugares sociales, y deportivos. Disponía que tenían que estar ubicadas al menos a 500 metros del ejido urbano. El Municipio alegó que los gobiernos locales tienen competencia para legislar en materia de salud.La municipalidad buscó trasladar las antenas con la declarada intención de disminuir las radiaciones ionizantes en busca de proteger la salud de la población, pero Telefónica Móviles Argentina y Telefónica de Argentina estimaron que esa decisión no era legal ya que se trataba de un asunto federal y recurrieron a la Justicia. La demanda fue rechazada en primera instancia, y esa decisión fue ratificada por la Cámara Federal de Apelaciones de Salta. Contra ese pronunciamiento, la accionante interpuso recurso extraordinario, que fue denegado por la Cámara, lo que motivó la presentación de la queja respectiva ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La Corte Suprema de Justicia falló en favor de Telefónica Móviles Argentina S.A. y Telefónica de Argentina al declarar inconstitucional una norma de la municipalidad. El fallo fue dictado por mayoría de los jueces de la Corte. Los magistrados entendieron que la ordenanza invade un aspecto regulatorio que hace al funcionamiento y organización del servicio interjurisdiccional y competencias que son propias de la autoridad federal y no de la autoridad local.

Como se observa, si bien el fallo no trata el principio de no regresión en el cuerpo de la sentencia, es el voto del Dr. Ricardo Lorenzetti que lo menciona en el punto 12: «Que las provincias, y por lo tanto, los municipios, han delegado la regulación de presupuestos mínimos tanto en materia de telecomunicaciones como en la legislación ambiental. En materia de telecomunicaciones rige la citada ley 19.798 . Con doctrina de esta Corte, las comunicaciones interestatales están sujetas a la jurisdicción nacional, pues ellas constituyen el ejercicio del comercio, forman parte del sistema de correos y tienden a promover la prosperidad, adelanto y bienestar general del país, en tanto conforman un esencial «instrumento de progreso y de vida para toda la Nación» (Fallos:188:247; 213:467; 257:159 y sus citas; 299:149 y sus citas; 304:1186, sus citas, entre otros).

En el campo ambiental, la ley 25.675 , General del Ambiente, dispone que «se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental» (artículo 6° ).

Estos mínimos limitan la competencia de los municipios. En el área de telecomunicaciones permiten que ejerzan su facultad regulatoria en tanto no impidan el comercio interprovincial. La regulación municipal es legítima si no interfiere, como lo ha señalado esta Corte, en el caso de servicios administrativos vinculados con el empleo de un inmueble (Fallos: 320:619).

En el campo ambiental, si se reconociera una competencia excluyente a los municipios, habría que admitir que también pueden dictar regulaciones lesivas del ambiente, violando el «principio de no regresión» o los presupuestos mínimos establecidos en la legislación federal. Pero no lo pueden hacer porque sus disposiciones deben ser armonizadas con la Ley General del Ambiente.

Por lo tanto, hay competencias ambientales concurrentes que la Constitución Nacional consagra en los artículos 41 , 42 , 75, incisos 17 , 18 , 19 y 30 y 125 , entre otros, y ello importa «la interrelación, cooperación y funcionalidad en una materia común de incumbencia compartida, como es el caso de la protección del medioambiente, sin perjuicio del poder de policía que, en primer término, está en cabeza de las provincias» (Fallos:338:1183)».

2.- FALLO «PICORELLI JORGE OMAR Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE GENERAL PUEYRREDON S/ INCONSTITUCIONALIDAD.»

La Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (3), en un fallo de fecha 24 de septiembre de 2014, en los autos caratulados «PICORELLI JORGE OMAR Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE GENERAL PUEYRREDON S/ INCONST. ORD. Nº 21.296» ordenó en carácter de medida cautelar la suspensión de cinco artículos de la Ordenanza Municipal N° 21.296 del año 2013, que dictó el Concejo Deliberante de Mar del Plata, del Municipio de General Pueyrredón, Provincia de Buenos Aires.

Esta nueva ordenanza, elimina el art. 1 de la Ordenanza Nro. 18.740 sancionada en el año 2008, que prohibía dentro del radio de 1000 metros la utilización de cualquier producto químico y/o biológico de uso agropecuario y/o forestal, plaguicidas y/o fertilizantes; sustituyéndolo por el artículo 23 que disminuye la distancia de prohibición a tan sólo 100 metros dentro del radio de poblaciones urbanas.

Ante la violación de los umbrales de protección ambiental alcanzada, un grupo de vecinos de la ciudad de Mar del Plata promovió directamente una acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, conjuntamente con el pedido de una medida cautelar que inste la suspensión de la Ordenanza 21.296, atento que vulnera la normativa vigente y «provoca regresividad legislativa» en términos de preservación del medio ambiente.

La Corte Suprema expresa que «(.) con el dictado de la ordenanza 21.296/13 (.) disminuyó notablemente la protección otorgada por la primera ordenanza citada y sus modificatorias, y dispuso en su artículo 43 abrogar las antecesoras», expone además que «brinda un marco de protección inferior o más estrecho, circunstancia que puede constatarse mediante la simple comparación entre el texto de una y otra ordenanza».

La Corte Suprema dio lugar a la medida cautelar solicitada, en tanto se resuelva la cuestión de fondo expresada en la acción de inconstitucionalidad referida en los presentes autos.En efecto, este fallo marca un precedente fundamental en la aplicación expresa del principio de no regresión ambiental.

3.- FALLO «ACUMAR S/LIMPIEZA DE MÁRGENES DEL RÍO»

Este principio se lo incorpora dentro de las líneas argumentales de una de las sentencias de ejecución de la causa «Mendoza, Beatriz y otros v. Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios» que tramitaba por ante el Juzgado Federal de Quilmes hasta noviembre de 2012, y poseía a su cargo la ejecución de la sentencia. Uno de los expedientes conexos a la misma, caratulado «Acumar s/limpieza de márgenes del río» (Expediente N° 17/09), reconoce este principio.

Con fecha 13 de julio de 2012, dentro del marco de seguimiento del plan de saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo que se encuentra a cargo de la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR)- viene a dar cuenta del control y análisis de las obras de infraestructura estipuladas para la limpieza de los márgenes del río y el emplazamiento del camino de sirga en lo que se conoce como Cuenca Baja. Con ese objetivo se realiza una identificación de los puntos que han sido cumplimentados y de aquellos que no lo fueron, y se remite de manera explícita al principio que nos ocupa.

En este sentido, el juez afirma en punto 9°) «(.) se desprende la férrea decisión de que no se dé marcha atrás al desarrollo efectivo de ninguna planificación socio-ambiental ya abordada, lo que encuentra su fundamento normativo en el art. 4 de la ley 25.675 (ley general del ambiente) que prescribe, entre otras cuestiones, la necesidad de sujetar las acciones de política ambiental al principio de progresividad, por el cual se establece que los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos.Así, como pauta de interpretación y operatividad del derecho colectivo ambiental, puede colegirse, la progresividad implica que el esfuerzo hecho por el Estado en cuanto a la protección del ambiente no puede disminuir, sino que debe ser cada vez mayor.

Néstor Cafferatta nos recuerda que, en nuestra doctrina, se destaca que este principio, responde a las ideas de temporalidad, de involucramiento paulatino, de concientización y de adaptación (4).

Ahora bien, puede sostenerse que de ese principio normativo que ordena «ir hacia delante», se desprende el fundamento doctrinario del novísimo «principio de no regresión», mecanismo de protección ambiental de aplicación indispensable para evitar retrocesos fácticos del desarrollo ambiental, cuya aplicación, en definitiva, se constituye como una herramienta sumamente efectiva para garantizar el adecuado progreso de ése bien colectivo.

Dicho principio, sin duda alguna, encuentra su fundamentación en el concepto de «progreso ambiental», a favor de las generaciones presentes y futuras. Por tanto, de su significación deviene implícita la necesidad de que quienes tienen la misión de llevar adelante acciones pro-ambientales, lo hagan tomando las previsiones que fueran apropiadas para evitar retrocesos en ése sentido, porque en definitiva tal principio tiene como objeto evitar la supresión de acciones de hecho y/o de derecho, o la reducción de sus exigencias a la luz de intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental; ya que en algunas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a producir como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación, o porque no, simplemente constituirse como una obstaculización al progreso real de planes ambientales en ejecución.

En materia de proyección normativa, cabe mencionar lo establecido en el acápite 97 de la resolución Sommet de la Terre Río +20, del 29-09-12 sobre la «Elaboración de la posición de la Unión Europea en perspectiva de la Conferencia de Naciones Unidas para el Desarrollo Durable» donde se señala:«.demanda que el principio de no regresión sea reconocido en el contexto de la protección del medio ambiente y de los derechos fundamentales.». A su vez, entre las recomendaciones resultantes de la 3ra. Reunión Mundial de Juristas y Asociaciones de Derecho Ambiental (Limges -Francia), la primera de ellas estipula: la necesidad de concretar el principio de no regresión en el derecho ambiental (Cit.: «El principio de no regresión del derecho ambiental en el camino de la Conferencia de Río +20» por Gonzalo Sozzo, en Número especial de Jurisprudencia Argentina, Número especial 2011 – IV, 28-12-2011).

Por último, es dable destacar que durante la celebración del Congreso Mundial de Justicia, Gobernabilidad y Derecho para la Sustentabilidad (en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río +20, celebrada en el pasado mes de junio de 2012), también conocida como «Conferencia de los Jueces», donde se debatió sobre la importancia y necesidad de incluir ése principio al ordenamiento legal ambiental.

4. FALLO «FUNDACIÓN BIOSFERA C/MUNICIPALIDAD DE LA PLATA POR LA INCONSTITUCIONALIDAD»

En la sentencia del 24 de mayo de 2011, respecto del expediente de «Fundación Biosfera c/ Municipalidad de la Plata por la inconstitucionalidad de la ordenanza 10703» , donde la Suprema Corte de Buenos Aires externó diciendo lo siguiente:«En cuanto atañe al derecho constitucional que fundamentalmente se denuncia como vulnerado por la Ordenanza impugnada, esto es, el derecho a vivir en un ambiente sano y equilibrado y a gozar del patrimonio natural y cultural, la demanda exhibe argumentos y se apoya en prueba documental que, prima facie analizadas, dan sustento a la pretensión que contiene, teniendo en consideración que la derogación de las normas y medidas operativas que establecían protecciones urbanísticas efectivas en relación a ciertos inmuebles considerados anteriormente valiosos desde el punto de vista arquitectónico y cultural han sido derogadas sin que se establezca en su reemplazo ningún otro régimen tuitivo y que los indicadores urbanísticos de este nuevo ordenamiento autorizan, en última instancia, un uso más intensivo del suelo en el área del casco fundacional de la ciudad».

«La circunstancia de que, por regla, no sea pertinente alegar una infracción constitucional frente a la reforma de preceptos generales, ni la existencia de un derecho adquirido al mantenimiento de ese tipo de normas o a su simple inalterabilidad, en modo alguno implica convalidar, en asuntos como el aquí examinado, la juridicidad de toda modificación regulatoria, cualquiera fuere su contenido, pues por esa vía podría comprometerse negativamente el uso racional del suelo o la sostenibilidad del crecimiento urbanístico y edilicio o lesionarse el patrimonio histórico, arquitectónico o cultural de la ciudad, todo lo cual afectaría el interés público implicado en la tutela constitucional del ambiente (arts. 41, CN; 28 Const.Pcial.). Desentenderse de los efectos que sobre el ambiente urbano y el patrimonio cultural pueda provocar la iniciativa de reformas normativas estaría reñido con el principio de progresividad vigente en esta materia (art.4, Ley 25.675) que, al tiempo que procura la mejora gradual de los bienes ambientales, supone que los estándares de protección vigentes o actualmente logrados, no sean sustituidos por otros, inferiores u ostensiblemente ineficaces».

«Además, según se desprende de las constancias relativas al procedimiento de formación y sanción de la Ordenanza 10703/10, en ese trámite no se habría respetado el que, para la revisión o modificación que implique cambios sustanciales en el ordenamiento del territorio, el parcelamiento y la subdivisión, los usos y ocupación del suelo, así como cualquier otro que determine una alteración de sus bases fundamentales, la anterior Ordenanza 9231/2000 tenía previsto (art. 432 y conc.)».

En este caso se utiliza al principio de progresividad en su faceta negativa de prohibición de retroceso al procurar la mejora gradual de los bienes ambientales y supone que los estándares de protección vigentes o actualmente logrados, no sean sustituidos por otros, inferiores u ostensiblemente ineficaces, salvo en situaciones excepcionales previa existencia de un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; motivación razonada, pormenorizada y particularizada; existiendo la obligación estatal de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente no resultan afectados.

Del análisis de los dos precedentes antes citados, es posible deducir que el principio de no regresión integra el orden público ambiental argentino, encontrando sustento jurídico en los arts. 41 y 28 de la Constitución Nacional y en el art. 4 de la Ley Nacional N° 26.675 número 25.675.

IV. CONCLUSIÓN

Entiendo que este nuevo principio permite brindar a los poderes estatales una herramienta que resuelva casos controversiales que importen la vulneración de derechos de incidencia colectiva; pudiendo evitar la supresión o reducción de los niveles protectorios alcanzados en materia ambiental.De esta manera se puede impedir las regresiones de las que resultan daños de difícil reparación o inclusive irreversibles.

Actualmente en Argentina, el Poder Judicial ha sentado algunos precedentes en cuanto a la lógica que viene transmitiendo el Principio de No Regresión, satisfaciendo esas lagunas del derecho ambiental.

En este contexto, el fortalecimiento y construcción de una gestión ambiental eficiente a largo plazo -uno de los objetivos que persigue el desarrollo sustentable en términos de volumen de bienes a transferir a las generaciones futuras-, viene a sustentar la imperiosa necesidad de implementación del Principio de No Regresión Ambiental.

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(1) Documento disponible en http://www.cidce.org

(2) PEÑA CHACÓN, M. (2012): El principio de no regresión ambiental a la luz de la jurisprudencia constitucional costarricense. Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales Número 3, (IJ-LI-34). Buenos Aires, IJ Editores.

(3) C.S.J. de la Provincia de Buenos Aires, «Picorelli c/ Municipalidad De General PueyrredónInconst.». Fallo I-72669 (2014)MJJ88947(REF:MJj 88947)

(4) CAFFARETTA, Néstor: en «Ley 25675 General del Ambiente comentada, interpretada y concordada», DJ 2002-3-1133

(*) Abogada. Licenciada en Enseñanza en Ciencias del Ambiente. Especialista en Derechos Humanos. http://www.natalialanger.com

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