#Doctrina Modificaciones infra constitucionales en el régimen de movilidad jubilatoria y la respuesta de la Justicia. Comentario al fallo «Caliva, Roberto D. c/ ANSeS» de la Sala II de la Cámara Federal de Salta.

Autor: De Tuggal, Guillermo

Fecha: 12-ago-2020

Cita: MJ-DOC-15472-AR | MJD15472

Sumario:

I. Introducción. II. Cuestionamientos a la suspensión del régimen de movilidad de la ley 27.426. III. Sustitución de un índice legal por vía pretoriana y la jurisprudencia de la Corte Suprema. IV. Conclusiones.

Doctrina:

Por Guillermo de Tuggal

I. INTRODUCCIÓN

El régimen de movilidad del Sistema Previsional de Argentina goza de la protección constitucional conforme lo establece el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y los distintos Convenios y Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, suscriptos por nuestro país.

¿Aún no estás suscripto a Microjuris? Ingresá aquí.

Desde la instauración del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en el año 1994, se han sucedido distintas pautas para la determinación del régimen de movilidad, según lo dispuesto por las leyes 24.241 , 24.463 , 26.417 , 27.426 , 27.541 y Decretos 163/20 y 495/20 . Ninguno de ellos tuvo estabilidad o permanencia en el tiempo, ni han podido mantener los ingresos de la clase pasiva en niveles cercanos o superiores al incremento general de precios, lo cual genera numerosos reclamos.

No podemos dejar de mencionar que muchos de esos cambios normativos estuvieron motivados históricamente, por una coyuntura económica desfavorable, caracterizada por sucesivas devaluaciones, inflación y déficit fiscal, que obligó revisar los indicadores utilizados para el ajuste de las prestaciones sociales. Aquí es donde se presenta un dilema estructural, sostener y aumentar el nivel de ingresos de los jubilados y pensionados, o alivianar el déficit fiscal, para no generar desequilibrios presupuestarios, que en última instancia termina pagando toda la sociedad.

En rigor de verdad, todos los sistemas previsionales se ven altamente afectados sin distinción, no sólo por factores económicos, sino también sociales, políticos, demográficos y biológicos.Y cuando sobrevienen este tipo de contingencias, los gobernantes, frecuentemente, no encuentran otra solución que reducir la cuantía de los beneficios previsionales, o aumentar los requisitos de acceso a las prestaciones previsionales -lo que suele denominarse técnicamente como «reformas paramétricas»-, para reducir el déficit fiscal, a través de la disminución del llamado «gasto social». Los técnicos y economistas ven allí cuestiones presupuestarias bajo la invocación de la solidaridad social y la sustentabilidad del sistema, marginando así el fundamental principio de progresividad en materia de derechos económicos y sociales, y su contracara, el de no regresividad (art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y art. 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales), lo que no hace otra cosa que aumentar la litigiosidad previsional y elevar sus costos asociados. En este contexto, las reformas previsionales suelen venir acompañadas de medidas de ajustes y recortes de gastos, justificados siempre en una situación de emergencia.

A modo de ejemplo, podemos mencionar que a nivel mundial, entre los años 1995 y 2020, 79 países aumentaron la tasa de cotización en los programas de reparto, 62 aumentaron la edad de retiro y 62 ajustaron la fórmula de los beneficios o disminuyeron los mismos (1). Nuestro país, no fue la excepción.

Esto nos lleva a un punto de crucial importancia, desde la óptica estrictamente jurídica, que es cuando una reforma previsional, afecta derechos adquiridos, quita o disminuye prestaciones, violentado el mencionado principio de progresividad y no regresión en materia de derechos sociales, provocando la intervención del Poder Judicial, que es llamado a actuar en salvaguarda de derechos constitucionales.

II. CUESTIONAMIENTOS A LA SUSPENSIÓN DEL RÉGIMEN DE MOVILIDAD DE LA LEY 27.426

Tras poco menos de dos años de vigencia, la ley 27.541 declaró la emergencia previsional, suspendió la aplicación del régimen de movilidad del art.32 de la ley 24.241, texto según ley 27.426 y facultó al Poder Ejecutivo Nacional a otorgar aumentos diferenciales para favorecer a los beneficiarios de las prestaciones más bajas. Luego, el Decreto 542/20 prorrogó hasta el 31/12/20 la suspensión del régimen de movilidad.

Mientras tanto, se otorgaron aumentos a través de los Decretos 163/20 y 495/20. Los mismos resultaron inferiores a los que hubieran correspondido de mantenerse el suspendido régimen, motivo por el cual fueron cuestionados por el actor en los autos «Caliva, Roberto D. c/ ANSeS» .

La Sala II de la Cámara Federal de Salta en una muy fundada e innovadora decisión, resuelve varios aspectos, aunque a los fines del presente comentario, vamos a detenernos en dos cuestiones que nos parecen las más relevantes con relación a los cambios de parámetros para establecer la movilidad de los haberes.

En primer lugar, con relación a la modificación de ley 26.417, la sentencia afirma que no puede afectarse, sin lesión censurable, un derecho que ciertamente ha superado el estándar de mera expectativa y que debe reputarse incorporado al patrimonio, como prerrogativa exigible y habilitante para reclamar que se practique la liquidación del incremento en el mensual al que se difirió su pago. En consecuencia, resuelve que el mensual marzo de 2018 se liquide conforme a la movilidad determinada por la ley 26.417, y no según el método de la ley 27.426.Pero lo más novedoso de la sentencia en comentario es que ante el cuestionamiento de la suspensión de la movilidad dispuesta por la ley 27.541 y los exiguos aumentos otorgados por los decretos 163/2020 y 495/2020, a comparación con el sistema dejado de aplicar, los magistrados, en forma unánime disponen el reconocimiento de un piso mínimo de movilidad para el período durante el cual se mantenga la suspensión legal, en función de la variación que arroje el índice combinado establecido por el Congreso Nacional en el marco de la ley de alquileres Nº 27.551 .

Por ello, a los efectos de la determinación de la movilidad del haber, la Cámara Federal de Salta dispone que los ajustes se liquiden de la siguiente manera: hasta marzo de 2018 inclusive conforme la ley 26.417, desde allí y hasta diciembre de 2019 de acuerdo con la fórmula establecida por la ley 27.426 y a partir de la sanción de la ley 27.541 conforme a los aumentos que otorgue el Poder Ejecutivo Nacional hasta que el Congreso Nacional sancione una nueva ley de movilidad. Con la salvedad que en este último período, la actualización de las distintas prestaciones que informan el beneficio previsional no podrá ser inferior a las variaciones que registre el índice establecido por la ley 27.551.A los fines del cálculo pertinente, el importe correspondiente a la suma fija establecida mediante decreto 163/2020 se imputa a la Prestación Básica Universal.

Recordemos que la actualización de la ley 27.551 se realiza utilizando un índice conformado por partes iguales por las variaciones mensuales del índice de precios al consumidor (IPC) y la remuneración imponible promedio de los trabajadores estables (RIPTE), que tiene que ser elaborado y publicado mensualmente por el Banco Central de la República Argentina.

De la prueba rendida en los autos, surge que existió un desfasaje entre el porcentual de aumento acordado por los Decretos 163/2020 y 495/2020 (8,56%) y el índice combinado vigente hasta la suspensión de la ley 27.426 (23,70%), diferencias que resultan lesivas del derecho de propiedad, la garantía de movilidad y el principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales.

III. SUSTITUCIÓN DE UN ÍNDICE LEGAL POR VÍA PRETORIANA Y LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA

La garantía de la movilidad jubilatoria goza de protección constitucional, y es el Estado Nacional, a través del Poder Legislativo, quien fija las pautas técnicas y procedimiento para su concreción.

El Alto Tribunal tiene dicho que si bien la Constitución Nacional no preconiza un único sistema de movilidad, ha confiado su elección a la prudencia legislativa, pero el sistema que se implante será válido en tanto y en cuanto no hiera la garantía de la propiedad y no desvirtúe la razón de ser de la movilidad, que no es otra que acompañar a las prestaciones en el transcurso del tiempo para reforzarlas a medida que decaiga su poder adquisitivo (Bisso) (2).

Si bien las pautas técnicas para la determinación del régimen de movilidad es materia legislativa, ello no es óbice a la intervención judicial cuando se produce un menoscabo patrimonial en quien goza de una prestación con motivo de un cambio en los parámetros del sistema que impliquen un «desequilibrio de la razonable proporcionalidad que debe existir entrela situación del jubilado y la que resultaría de continuar el afiliado en actividad, en grado tal que pudiera ser confiscatoria o de injusta desproporción, violando la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional» (Incarnato) (3).

De acuerdo al devenir histórico de nuestra economía, cuando los indicadores fijados por el legislador para la movilidad jubilatoria no reflejan medianamente el incremento en el costo de vida, las prestaciones previsionales tienden a decaer y perder poder adquisitivo, generando la litigiosidad que todos conocemos en materia de reajustes de haberes.

El Máximo Tribunal ha sostenido invariablemente en el tiempo, su doctrina acerca de la necesaria proporcionalidad, carácter alimentario y sustitutivo de las prestaciones previsionales, y los principios de movilidad, integralidad e irrenunciabilidad de los derechos a la seguridad social, que son una guía rectora para la resolución de conflictos.

El mayor énfasis ha sido puesto por la Corte en el precedente «Sánchez» (4). Así en el voto del Dr. Maqueda se afirma que el carácter alimentario del haber previsional y su condición de prolongación de la remuneración condicionan y, de algún modo, establecen los parámetros para la aplicación del concepto de movilidad, todo ello en el marco del principio de hermenéutica jurídica: «in dubio pro iustitia sociales», que tiene categoría constitucional.

El contenido de la garantía de movilidad no se aviene con disposiciones que establecen la inmovilidad absoluta de los benefici os por un término incierto, ni con aquellas en que el mecanismo de movilidad se traduzca en un desequilibrio de la razonable proporcionalidad que debe existir entre la situación del trabajador activo y el jubilado, en grado tal que pudiera calificarse de confiscatoria o de injusta desproporción con la consecuente afectación de la naturaleza sustitutiva de la prestación (Voto del Dr.Maqueda en el precedente «Sánchez»).

Sin dudas cuando el legislador modifica los parámetros del sistema previsional (aumentando requisitos o disminuyendo prestaciones, como sucede cuando se altera, suspende o cambia la fórmula de movilidad), ello obedece a coyunturas económicas y políticas. Pero como han señalado los Dres. Zaffaroni y Argibay, en el recordado caso «Sánchez», si bien es cierto que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26), uno de los instrumentos mencionados en el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional, vincula beneficios sociales con recursos disponibles, ello nunca puede entenderse como una directriz para limitar el contenido económico de la movilidad jubilatoria. Aquí entra a jugar el principio de no regresividad en materia de derechos sociales.

El Tribunal Cimero ha admitido la posibilidad de alterar los sistemas en virtud de los cuales se fija la movilidad de los haberes, pero tal modificación debe entenderse limitada a la hipótesis en que dicho cambio no produzca una lesión al patrimonio del jubilado (Álvarez) (5).

En tal sentido, la garantía de la movilidad impide que a través de una modificación paramétrica se produzca un desequilibrio en la razonable proporcionalidad de las prestaciones jubilatorias, al punto de producirse un resultado confiscatorio o de generar una injusta desproporción con la consecuente afectación de la naturaleza sustitutiva de los beneficios.

En un antiguo antecedente, el Supremo Tribunal había descalificado una resolución administrativa dado que el monto del haber del jubilado sufrió una seria disminución como consecuencia del cambio de sistema de movilidad que había estipulado índices de reajustes que no contemplaron la realidad económica y terminaron afectando el carácter sustitutivo de la prestación (caso Gianola) (6).

Es así como el Alto Tribunal, ha legitimado la aplicación de índices distintos al fijado por la ley previsional, convalidando que los jueces reemplacen los indicadores que resulten insuficientes o confiscatorios y por ello inconstitucionales, como ha sucedido en los casos «Valles» (7) y «López de Casasco» (8) entre otros.

En tal sentido la Corte ha expresadoque la circunstancia de que la cámara hubiera instrumentado una pauta extraña al criterio utilizado por la ley 18.037 para establecer el haber inicial y la movilidad de las prestaciones cuando se acredita que la reducción operada resulta confiscatoria, no importa la creación de un sistema general obligatorio, sino sólo una solución razonable dada con relación al caso concreto (Valles).

Y que si bien el mandato del art. 14 bis de la Constitución Nacional, en cuanto establece que «el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social» y dispone «que las jubilaciones y pensiones serán móviles», se dirige primordialmente al legislador, cuando los cambios circunstanciales hacen que la solución legal ­correcta en su comienzo­ se torne irrazonable, el cumplimiento del mandato constitucional atañe también a los restantes poderes públicos, los que dentro de la órbita de su competencia, deben hacer prevalecer el espíritu de los constituyentes, en el marco que exigen las diversas formas de justicia.

Por todas estas consideraciones, vemos que el fallo dictado por la Sala II de la Cámara Federal de Salta, haciéndose eco de la jurisprudencia de la Corte Suprema, y luego de haber realizado un exhaustivo análisis de la magnitud económica de la prestación del jubilado, dispone que resulta equitativo fijar -hasta tanto el Congreso dicte una nueva ley de movilidad- una pauta de ajuste en función de variables, que no resultan totalmente ajenas al sistema previsional, como son las variaciones mensuales del índice de precios al consumidor (IPC) y la remuneración imponible promedio de los trabajadores estables (RIPTE) que contempla la ley de alquileres 27.551.

IV. CONCLUSIONES

Creemos que la imperatividad de la garantía constitucional del art. 14 bis impone a los jueces la tarea de desentrañar el alcance y contenido económico de las prestaciones previsionales cuando un cambio de legislación afecta un legítimamente derecho adquirido, para evitar que se produzca una afectación de derechos patrimoniales y quitas confiscatorias inadmisibles en los haberes prestacionales.En efecto, compete a los jueces el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución y por las leyes de la Nación.

En este campo, estimamos que no resulta aplicable la doctrina de las llamadas cuestiones políticas no justiciables en tanto restringe el control de constitucionalidad. Si bien es cierto que las prestaciones previsionales y el nivel de cobertura forman parte de la política social de un gobierno, la operatividad de las normas constitucionales que garantizan los derechos sociales e impiden una regresión en el nivel de bienestar alcanzado, hacen que toda norma lesiva de tales garantías deban pasar por el test de razonabilidad, constitucionalidad y convencionalidad.

En el precedente que tuvimos oportunidad de comentar, vemos un análisis integral de todas las cuestiones implicadas, tanto jurídicas, como técnicas, incluyendo la cuestión económica implicada. Apreciamos esta decisión comprometida de los magistrados que integraron las normas cuestionadas en el caso con el resto de la legislación, para disponer de una pauta de movilidad razonable, hasta tanto el Congreso Nacional legisle sobre el punto.Seguramente esta sentencia será apelada por el organismo administrador de la seguridad social, y será la Corte Suprema, como intérprete final de la Constitución Nacional, quien ejerza el control de constitucionalidad de las normas que suspendieron y modificaron el régimen de movilidad jubilatoria.

Como reflexión final, no podemos pasar por alto que hace un cuarto de siglo que se vienen modificando las pautas de movilidad de los haberes previsionales, desde que se abandonó el sistema de las viejas leyes 18.037 y 18.038 , y pese al Programa de Reparación Histórica, la litigiosidad en la materia no ha cesado, y revive tras cada cambio normativo.

A partir de la experiencia vivida, consideramos que las futuras reformas tendrán que tener muy en cuenta el principio de progresividad y de no regresión en materia de derechos económicos y sociales, aplicando los estándares y observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, para mantener y no desmejorar el estándar de vida de la clase pasiva y prevenir la litigiosidad que tanto afecta a nuestro sistema previsional.


(1) Boletin FIAP – Reformas Paramétricas en los Programas de Pensiones Públicos de Reparto 1995 – junio 2020.

(2) CSJN, 10/12/1985 – Bisso Victorio – Fallos 307:2366

(3) CSJN, 31/8/1976 – Incarnato, Arístides – Fallos 295:674

(4) CSJN, 17/5/2005 – Sánchez, María del Carmen – Fallos 328:1602

(5) CSJN, 1/12/1983 – Álvarez, Rodolfo – Fallos 305:2083

(6) CSJN, 1985 – Gianola, Abel José – Fallos 307:134

(7) CSJN, 29/10/1987 – Valles, Eleuterio – Fallos 310:2212

(8) CSJN, 6/4/1989 – López de Casasco, Delia –

A %d blogueros les gusta esto: