Aún no estás suscripto a Microjuris? Ingresá aquí.
Autor: Martínez, María P. –
Fecha: 4-mar-2013
Cita: MJ-DOC-6182-AR | MJD6182
Sumario:
I. Introducción. II. Antecedentes. III. El presupuesto como ley formal. IV. El presupuesto como ley ordinaria. V. Posturas nacionales. VI. Sistema argentino. VII. Ámbito nacional y provincial. VII. Derecho comparado. VIII. Conclusión.
Doctrina:
Por María P. Martínez (*)
I. INTRODUCCIÓN
Para realizar sus fines, el Estado necesita efectuar gastos y obtener recursos, que deben ser previstos en forma anticipada para un período futuro determinado, que generalmente es de un año. Una noción aproximada del concepto presupuesto nos indica que se trata de un acto de gobierno mediante el cual se prevén los ingresos y gastos estatales.
¿Aún no estás suscripto a Microjuris? Ingresá aquí.
La importancia de la polémica referida a si el presupuesto es una auténtica ley material o se trata de una ley formal, o es un acto-condición o una decisión política radica en las consecuencias prácticas de las posturas amparadas, conectadas en forma directa con la organización política estatal conforme a su contexto histórico, socioeconómico y político. Desde esa perspectiva, la naturaleza jurídica del presupuesto debe partir del análisis del ordenamiento jurídico de cada país, para encuadrar las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, y verificar si el Legislativo tiene preponderancia sobre el Ejecutivo o el Ejecutivo sobre el Legislativo, o existe un real equilibrio entre ambos. Las conclusiones dependerán de la organización política y jurídica de cada Estado en particular.
II. ANTECEDENTES
Los orígenes de la polémica sobre la naturaleza jurídica del presupuesto se encuentran en Alemania en base a la publicación en el siglo pasado de los primeros textos constitucionales de Baviera, Würtemberg, Baden y Hessen (1).
La Constitución prusiana, del 31 de enero de 1850, regulaba una monarquía constitucional donde el rey podía promover o frenar la actividad del Parlamento, y este mediante su voluntad, podía obstaculizar los actos del monarca e influir, a través el ejercicio de sus competencias, en las decisiones del rey, pero no podía imponer jurídicamente su voluntad.
El tipo de monarquía resultante difería de la monarquía parlamentaria que existía en otros Estados europeos de la época (2) y respondía a las siguientes características:1) el rey era el órgano soberano del Estado, con competencia exclusiva en facultades no concedidas expresamente; 2) predominio absoluto del monarca sobre el ejército; 3) la potestad ejecutiva era exclusivamente del rey y no de los ministros; 4) la potestad legislativa correspondía al rey junto con las cámaras, pero la iniciativa legislativa correspondía únicamente al rey; 5) al rey correspondía la sanción de las leyes y su promulgación; 6) el Parlamento fijaba anualmente el presupuesto general del Estado mediante ley; y 7) el Poder Judicial se ejercía en nombre del rey.
Resulta relevante el conflicto constitucional que enfrenta la Corona con la Cámara de Diputados (Landtag), cuando el rey Guillermo I presentó a dicha cámara su proyecto de reforma militar en 1860, y la cámara, dominada por los liberales, rechazó el proyecto. Un año más tarde, el monarca insistió en consignar en el capítulo de gastos ordinarios del presupuesto los créditos necesarios para la aplicación de la reforma militar, y el Parlamento se negó a aprobar el presupuesto. El monarca disolvió el Landtag. Al convocarse nuevas elecciones, los liberales obtienen nuevamente un triunfo arrollador. El rey nombró como jefe de gobierno a Otto Von Bismarck, en septiembre de 1862, el que se comprometió a sacar adelante la reforma militar -imprescindible para las futuras guerras que el Estado prusiano intentaba dirigir contra Austria- aun a costa de gobernar contra el Landtag. Bismarck, con el apoyo de la Cámara alta o Herrenhaus, logró de manera inconstitucional la aprobación del presupuesto y clausuró las sesiones del Parlamento. Al año siguiente, -1863- el conflicto continuó y la Cámara baja rechazó el presupuesto. Como en el año anterior, Bismarck con el apoyo de la Cámara alta obtuvo de manera inconstitucional la aprobación del presupuesto. El conflicto se prolongó hasta 1866, y se resolvió a consecuencia de un hecho con consecuencias políticas y jurídicas importantísimas respecto a las relaciones entre el rey y el Legislativo, y la naturaleza del presupuesto.El triunfo de Prusia sobre Austria en Sadowa confirió a Bismarck una gloria política para justificar la reforma militar y su respectivo gasto, que en los años anteriores se había aprobado en los presupuestos. A los liberales no les quedó más remedio que acordar el descargo del gobierno por los gastos efectuados desde 1862, sin presupuesto regular, y fijar en bloque los gastos del año en curso. El triunfo prusiano frente a Austria y, después, respecto a Francia permitió la realización de la unidad alemana y la creación, después de 1870, del primer imperio alemán bajo el liderazgo de Prusia (3).
En ese contexto, Paul Laband elabora una teoría en respuesta jurídica al conflicto político de esa época, (4) que plasma en su obra (Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preussischen Verfassungs-Urkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes, obra clásica de 1871) (5). El jurista postula que la voluntad del rey debe prevalecer sobre las cámaras, aunque el texto constitucional prusiano en vigor no lo expresara claramente. Además, pretende transformar las relaciones de poder político y social en relaciones de derecho e intenta separar la teoría jurídica del presupuesto, de los aspectos políticos con los que se había combinado. En especial, considera que el Parlamento no tenía un derecho ilimitado en la aprobación de los gastos públicos, tal como la ideología política de la época que concedía al monarca la supremacía frente al Parlamento, junto a la necesidad de evitar la paralización de la actividad administrativa del Estado.
La teoría dualista de la ley es una de las piezas fundamentales de su construcción doctrinal, sustentada sobre dos clases de leyes:1) leyes en sentido material que contienen una norma jurídica, una regla de derecho, emanada del Poder Legislativo que afecta a la esfera de los derechos individuales de los gobernados, bien en sus relaciones recíprocas, bien en sus relaciones con el Estado y sus órganos o los funcionarios, creando en su beneficio o a su cargo nuevos derechos y obligaciones, y 2) leyes en sentido formal, que únicamente expresan la constatación o el requisito de un acuerdo entre el rey y las dos cámaras del Parlamento, pero que materialmente no contienen ninguna manifestación de la voluntad del Estado de establecer o declarar una regla de derecho, una norma jurídica. Es decir, estas últimas no afectan la esfera de los derechos individuales, sino que interesan exclusivamente al funcionamiento interno del aparato administrativo. Así sostiene que la ley que aprueba el presupuesto es una ley formal que implica tan solo la participación de las cámaras parlamentarias en su aprobación y la imposición de una formalidad especial. Entonces, la aprobación del presupuesto es un acto que pertenece a la Administración aunque sea realizado por el Poder Legislativo. Laband distingue entre el presupuesto propiamente dicho y la ley que lo establece y aprueba, con la intención de destacar los elementos puramente administrativos del presupuesto, y el carácter meramente formal de su aprobación.
Los corolarios de la teoría se sustentan en que el Parlamento posee función de control y vigilancia política sobre la acción de gobierno, pero no propiamente la función legislativa en materia de presupuesto, significando que el Parlamento no puede enmendar o modificar el proyecto de presupuesto elaborado por el gobierno, y su función se reduce a la aprobación, a una vacía formalidad.
Las competencias del Legislativo son mínimas respecto a la elaboración o preparación del presupuesto, al contrario de lo que ocurre con las leyes ordinarias.El presupuesto es un acto administrativo que no contiene normas jurídicas en sentido material, de ahí que una infracción de la ley presupuestaria no genere responsabilidad de la administración frente a los particulares, sino únicamente una responsabilidad política frente al Legislativo.
Por otra parte, la ley de presupuesto es una «ley vinculada» por el ordenamiento jurídico y las leyes financieras preexistentes que constituyen el fundamento de las consignaciones presupuestarias, tanto de ingresos como de gastos. Más, el presupuesto es una mera consecuencia financiera de la legislación material preexistente dentro de cuyo ámbito y límites tiene que moverse la ley de aprobación, lo que significa que el Legislativo no puede innovar ni modificar el presupuesto (6).
En síntesis, la postura de Laband revela que la ley de presupuesto es una ley formal, vinculada respecto a la legislación material ya existente, que es la que constituye el fundamento legal de la mayoría de los gastos y de los ingresos públicos, lo que implicaba que la no aprobación de la ley presupuestaria no suponía una inmovilización de los fondos del Estado, pues tanto los ingresos como los gastos públicos pueden realizarse, salvo los ingresos anuales o gastos facultativos, sin necesidad de presupuesto, con base en las leyes sustantivas que los crean o establecen. El gobierno, sin necesidad de presupuesto, podrá ejecutar sus planes de gasto, bajo su exclusiva responsabilidad.
III. EL PRESUPUESTO COMO LEY FORMAL
Es la corriente doctrinal que pretende que la ley de presupuesto no contiene norma jurídica alguna y reviste extrínsecamente la apariencia de una ley, pero intrínsecamente es un acto administrativo, tiene su antecedente en la clasificación de las leyes según su contenido y no conforme al órgano del cual emanan. No obstante, encontramos matices en las diversas interpretaciones de los seguidores, en cuanto a la condición de acto administrativo.
Recordemos que la concepción jurídica de la época en el imperio alemán continuó en la misma línea que Laband.Georg Jellinek distinguió entre ley material y formal (teoría dualista de la ley), y afirmó que el presupuesto constituía un acto administrativo y que aunque el presupuesto era una condición sine qua non de la administración financiera, no confería ningún pleno poder que no resultara de las leyes existentes. Así, el presupuesto es un deber para las cámaras legislativas y deben aprobarlo.
Posteriormente la influencia del pensamiento jurídico alemán se desarrolla en Francia e Italia.
Los autores franceses destacaron de la teoría alemana, sobre todo, la idea de que el presupuesto era una ley formal. Para Jèze, el presupuesto es un acto particular que no establece ninguna regla general y permanente. Entonces consiste en la puesta en funcionamiento de las leyes preexistentes y asegura la ejecución de estas leyes, por lo que el presupuesto no es una ley, sino un acto administrativo. La intervención del Legislativo en la confección del presupuesto se explica solo por razones de control jurídico-político. La naturaleza jurídica de la ley de presupuesto es la de un acto-condición que no crea, ni modifica o extingue una situación jurídica general; el acto-condición solo condiciona la eficacia de un acto-regla o general (ley en sentido material) y sus efectos son los de un hecho futuro e incierto que suspende la producción de efectos jurídicos de un acto de voluntad, lo que implica que la aprobación de ley de presupuesto es un requisito de validez jurídica de los actos de la Administración en materia de ingresos y de gastos.
Jèze también incorporó la idea, que más tarde desarrollaría Duguit, de que el presupuesto es un acto jurídico complejo, en el que cabía distinguir por lo menos dos elementos:a) estados de previsión de gastos y de ingresos anuales del Estado, y b) acto-autorización votado por el Parlamento, que hace del presupuesto un acto de administración con forma legislativa (7).
Para Duguit el presupuesto no puede concebirse como un acto unitario, sino que es preciso separar el presupuesto de gastos del presupuesto de ingresos. El presupuesto de gastos no es nunca una ley, sino un acto administrativo. El Parlamento, actuando como un agente administrativo, autoriza al funcionario competente a gastar una suma determinada del tesoro público, este acto crea una situación jurídica subjetiva para el ministro y al mismo tiempo para los acreedores del Estado, es decir, es la condición para que el ministro pueda ejercer legalmente una determinada competencia. El presupuesto de ingresos, en cambio, se distingue en dos supuestos: en primer lugar, respecto a los ingresos tributarios y en las legislaciones en que rige la regla de la anualidad del impuesto, el presupuesto tiene la naturaleza de una ley propiamente dicha en el sentido material; en segundo lugar, con respecto a los ingresos patrimoniales o en las legislaciones en que no existe la regla de la anualidad del impuesto y estos son permanentes, no habiendo de ser renovados cada año, el presupuesto carece de significación jurídica, puesto que no crea derechos y obligaciones, es una simple operación administrativa (8).
Otros autores como Ardnt y Bornhak sostuvieron que el presupuesto es un acto administrativo, un mandato dado a las autoridades administrativas. Para Von Martitz el establecimiento del plan de la administración pública no pertenecía en absoluto a la esfera del Poder Legislativo.
La doctrina italiana ha defendido la tesis de que el presupuesto como acto administrativo quiere expresar el hecho de que el presupuesto es un acto propio del Poder Ejecutivo cuyo valor jurídico no necesita de la aprobación del Legislativo, y si este último interviene, es como control político.A diferencia de los autores alemanes que negaban a las cámaras legislativas el derecho de voto absoluto e ilimitado sobre el presupuesto y, en consecuencia, el derecho de denegación total, los autores italianos no negaban al Parlamento tal poder, puesto que si se le reconoce el derecho a aprobar el presupuesto ha de admitirse también el derecho a rechazarlo, pues de otro modo el voto del presupuesto y aun la misma función de control atribuidos al Parlamento carecerían de sentido. Entienden que la ley de presupuesto no puede derogar ni modificar las leyes creadoras de ingresos y de gastos, tampoco puede innovar el ordenamiento jurídico introduciendo nuevas normas jurídicas. En consecuencia, el Parlamento no puede negar la aprobación de los ingresos y gastos establecidos por las leyes precedentes. De este modo, sin que se niegue a la Cámara legislativa el derecho a rechazar el presupuesto, se lograba el mismo resultado práctico, esto es, impedir la posible paralización del Estado, configurando al presupuesto como un acto de legislación vinculada (9). Por otra parte, la denegación del presupuesto por las cámaras legislativas establece que sería inconstitucional, y constituiría un exceso de poder el hecho de que el Poder Legislativo impidiera a la Administración procurarse de los medios económicos necesarios para la cobertura de los servicios públicos indispensables para el funcionamiento del Estado. Los efectos de rechazar la regularidad de la cuenta que es el presupuesto serán siempre políticos, por ejemplo la dimisión del ministro e incluso la del gobierno, pero nunca la de paralizar la Administración pública.Los publicistas italianos como Santi Romano llegan al extremo de señalar que aun sin la aprobación del Legislativo podría continuar la gestión del presupuesto necesario para hacer posible la aplicación de las leyes vigentes, haciendo uso de los poderes a él conferidos constitucionalmente en caso de necesidad, es decir, a través del decreto-ley (10).
La doctrina italiana del siglo XX elabora de manera completa la teoría de las leyes de aprobación y de autorización, de acuerdo a una interpretación que se hace al art. 81 de la Constitución italiana de 1948. Dicha norma prohíbe expresamente que con la ley de presupuesto se establezcan nuevos tributos o nuevos gastos o se modifique el ordenamiento tributario existente. Entonces el precepto legal pretende que la ley de presupuesto se mantenga en los límites de las leyes financieras precedentes, cuando prohíbe presentar consignaciones de ingresos y de gastos que no se encuentren en una ley preexistente. Así la norma consagra el carácter formal de la ley de presupuesto y su naturaleza de norma vinculada a la legislación previamente aprobada.
IV. EL PRESUPUESTO COMO LEY ORDINARIA
Frente a las corrientes doctrinales mencionadas precedentemente, surgen en su respuesta otras concepciones partiendo de la crítica a la concepción dualista de la ley. Una de ellas considera que los actos emanados por el Poder Legislativo, siguiendo el procedimiento establecido en la Constitución, tienen el carácter de leyes y contienen verdaderas normas jurídicas de carácter general.
El presupuesto se entiende como acto jurídico único e inescindible, y el acto legislativo que aprueba el presupuesto tiene el contenido y los efectos jurídicos propios de toda ley, es decir, puede contener normas que modifiquen o deroguen las leyes preexistentes, o creen, modifiquen o extingan las situaciones jurídicas de los particulares.La figura tiene un claro contenido legal, constituye una norma jurídica que afecta tanto a la Administración como a los particulares acreedores o deudores, en cuanto regula los poderes atribuidos a la Administración en materia de gastos y de ingresos.
Ahora bien, las opiniones emergen conforme el contexto sociológico de la época. Así en Alemania se genera la concepción del presupuesto como legislación formal, y luego en dicho país se inicia la crítica a esa formulación teórica. Myrbach-Rheinfeld, (11) debido a que esa posición priva de los derechos más importantes de las representaciones nacionales y, al mismo tiempo, los resultados más decisivos de las luchas políticas. Entonces, se comienza a sostener el derecho absoluto e ilimitado de las cámaras a establecer el presupuesto en su totalidad y a rechazarlo como medio eficaz para impedir que se gobierne sin la representación nacional o en contra de ella.
Myrbach decía que admitir que el presupuesto es una ley en sentido material y reconocer el derecho de la representación nacional a rechazar el presupuesto en su totalidad no implicaba la paralización de la vida administrativa.
Para este autor la teoría del presupuesto como ley formal confundía los derechos del Estado y contra el Estado con los poderes y obligaciones de los órganos del Estado encargados del gobierno.
Otro autor alemán, Haenel, estimó que todo lo que reviste forma de ley constituye una norma jurídica. Por ello, las disposiciones de la ley de presupuestos son reglas de derecho obligatorias para la administración de hacienda, y como tales, tienen forzosamente efecto directo en pro y en contra de los sujetos interesados en los gastos y los ingresos ordenados.Respecto a la autorización del presupuesto por el Parlamento, dicho jurista afirmaba que toda administración gestionada, sin la ley de presupuesto, es una administración anticonstitucional, pues viola la disposición constitucional que prohíbe absolutamente el empleo de los ingresos en gastos no previstos en el plan financiero legalmente establecido (12).
En Italia, autores como Vitagliano consideran que la ley de presupuesto es una ley en sentido material porque es una ley atributiva de competencia, y, como tal, tiene contenido jurídico constitucional consistente en la creación de la posibilidad jurídica a favor de los individuos que funcionan como órganos del Estado de querer y actuar válidamente en nombre y por cuenta del Estado, en el ámbito y para los fines especificados en la propia ley. De tal modo que, en ausencia de ley de presupuestos, los actos realizados por las personas que componen el gobierno no tendrán el carácter de actos de Estado (13).
Ahora bien, con la redacción del actual art. 81 de la Constitución italiana, autores como Ingrosso han sostenido que la naturaleza material de la ley de presupuesto como ley de organización es incuestionable una vez que entró en vigor el mencionado artículo. Para dicho autor, las leyes tributarias y las que establecen los gastos públicos son leyes imperfectas porque carecen de ejecutoriedad po r sí mismas: la potestad de exigir un tributo o la potestad o el deber jurídico de la Administración de efectuar un gasto están en suspenso, faltos de efectos, hasta que están inscriptos en el presupuesto anual. Para este autor la ley de presupuesto, en cuanto integradora de las leyes existentes, puede innovar o modificar las leyes tributarias o las del gasto público, innovación que se concreta en la omisión o reducción de la consignación de un capítulo referente a un ingreso o a un gasto establecido en la ley (14).
V. POSTURAS NACIONALES
Algunos autores se inclinan por la teoría tradicional inspirada en el derecho administrativo francés.Así, Ahumada (15) expresa que el presupuesto no es jamás una ley, y debe clasificarse entre las llamadas leyes formales que entran en la órbita de los actos administrativos.
Desde otra óptica, el profesor argentino Giuliani Fonrouge sostiene que la ley de presupuesto es una ley en sentido material con efectos jurídicos normales. La argumentación es la siguiente: el presupuesto constituye un acto unitario, en el que los estados de previsión y el texto articulado son partes constitutivas de un todo orgánico; la función legislativa no se puede limitar a aprobar o autorizar lo que propone el Ejecutivo, puesto que lo que reciben las cámaras no es un acto definitivo sino un proyecto del presupuesto a considerar por ellas, el cual pueden rechazar o modificar total o parcialmente; la ley de presupuesto no es una ley de autorización, pues en determinados casos, por ejemplo: la ejecución de planes de inversiones para elevar el nivel del empleo, el gobierno está obligado a efectuar ciertos gastos públicos cuya realización no constituye una autorización máxima sino un verdadero deber jurídico impuesto por la ley de presupuesto; y, finalmente, la ley de presupuesto puede crear o modificar el derecho objetivo si no existen limitaciones a la acción del Legislativo impuestas por la Constitución, por lo que, no puede considerarse la ley de presupuesto como un ejemplo típico de legislación vinculada (16).
En un artículo reciente, Aberastury sostiene que el presupuesto, por un lado, condice con la noción de ley formal y, por otro punto, el plan financiero se puede considerar como acto administrativo, y siguiendo a Bielsa, (17) afirma que el presupuesto es el cálculo legal de ingresos y gastos públicos autorizados para ser realizados en un determinado período financiero (año financiero). Y sintetiza que «Ello determina que, desde la órbita del derecho administrativo, siendo la competencia la aptitud legal para obrar (Ley 19.549 art.3 ) el Ejecutivo solo puede recolectar sus recursos y efectuar los gastos dentro de los términos de la ley previa autorizante que le asigna tal competencia» (18).
VI. SISTEMA ARGENTINO
El sistema de gobierno en la Argentina adopta la forma representativa, republicana y federal (Constitución Nacional, art. 1 ), por el cual reconoce a los ciudadanos como los titulares originarios de la soberanía. Estos a su vez delegan en sus representantes, libremente elegidos, el ejercicio de la misma, con el objetivo de buscar el bien común. Consecuentemente, el pueblo elige directamente a sus representantes. Así el art. 22 establece que «El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución…».
Por otro lado, también se habilitan algunos mecanismos de democracia semidirecta, incorporados en el capítulo de “Nuevos derechos y garantías”, tales como las figuras de iniciativa popular (art. 39 y Ley 24.747 ) y consulta popular (art. 40 ).
La forma republicana encuentra su raíz en el vocablo «república» que deriva del latín «respublica» (cosa del pueblo) y se caracteriza por la división, control, equilibrio de los poderes, y en especial publicidad de sus actos.
El carácter federal está basado en la división del poder entre el gobierno federal y los gobiernos locales, conservando las provincias «todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal», (Constitución Nacional, art. 121 ). Entonces coexisten dos clases de gobierno: el nacional o federal, soberano, cuya jurisdicción abarca todo el territorio de la Nación, y los gobiernos locales, autónomos en el establecimiento de sus instituciones y sus constituciones locales, cuyas jurisdicciones abarcan exclusivamente sus respectivos territorios.
VII. ÁMBITO NACIONAL Y PROVINCIAL
En nuestro sistema normativo, el presupuesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia para su elaboración, deben cumplirse los requisitos establecidos en la Constitución nacional o provincial, según los casos.Dentro de este tópico, pasaremos revista al régimen jurídico del presupuesto regulado en el ámbito nacional y en las jurisdicciones de Buenos Aires, La Pampa y Río Negro.
La Constitución Nacional dispone que es el Poder Legislativo quien anualmente fija el presupuesto de gastos y cálculo de recursos con base en el programa general de gobierno y el plan de inversiones públicas (art. 75 inc. 8 CN).
En el orden provincial, la Constitución de Buenos Aires establece que corresponde al Poder Legislativo fijar anualmente el cálculo de recursos y el presupuesto de gastos. Con relación a nuevos gastos, dentro de la ley de presupuesto, la iniciativa corresponderá exclusivamente al Poder Ejecutivo; pero la Legislatura podrá disminuir o suprimir los que le fuesen propuestos. La ley de presupuesto será la base a que debe sujetarse todo gasto en la administración general de la provincia. Si el Poder Ejecutivo no remitiera los proyectos de presupuesto y leyes de recursos para el ejercicio siguiente antes del 31 de agosto, la Legislatura podrá iniciar su estudio y sancionarlos, tomando por base las leyes vigentes. Vencido el ejercicio administrativo sin que la Legislatura hubiera sancionado una nueva ley de gastos y recursos, se tendrán por prorrogadas las que hasta ese momento se encontraban en vigor (art. 103 inc. 2, Constitución Provincia de Buenos Aires).
En sentido similar, la Constitución de la Provincia de La Pampa determina que, a propuesta del Poder Ejecutivo, la Cámara de Diputados fija anualmente el presupuesto general de gastos, en el que deberán figurar todos los servicios ordinarios y extraordinarios de la Administración provincial, aun cuando hayan sido autorizados por leyes especiales, que se tendrán por derogadas si no se consignan en dicho presupuesto las partidas correspondientes a su ejecución. En ningún caso la cámara podrá votar aumentos de gastos que excedan el cálculo de recursos.Si el Poder Ejecutivo no remitiere el proyecto de presupuesto antes del 30 de setiembre, la cámara podrá iniciar su discusión tomando por base el que está en ejercicio. Si no fuera sancionado ninguno, se considerará prorrogado el que se hallare en vigor (art. 68 inc. 13, Constitución de la Provincia de La Pampa).
Por su parte, el art. 139 inc. 8 de la Constitución de la Provincia de Río Negro estipula que la Legislatura establece anualmente el presupuesto de gastos y cálculo de recursos, y aprueba o impugna las cuentas de inversión. En caso de que el Poder Ejecutivo no remita el proyecto de ley de presupuesto dentro de los dos meses de iniciado el período ordinario de sesiones, la Legislatura considera el vigente y efectúa las modificaciones que estime necesarias. La falta de sanción del proyecto en lo que resta del año autoriza al Poder Ejecutivo a aplicar el vigente como ley de presupuesto para el año próximo. La cantidad de cargos y el monto de los sueldos proyectados por el Poder Ejecutivo en la ley de presupuesto no pueden ser aumentados en esta y dichos incrementos solo se hacen por medio de proyectos de ley que siguen el trámite ordinario. Entre las atribuciones del gobernador, se dispone presentar el proyecto de presupuesto general y el plan de recursos, en los dos últimos meses de sesiones ordinarias de la Legislatura (art. 181 inc. 11) y dar cuenta a la Legislatura del uso del presupuesto del último ejercicio en los dos primeros meses de las sesiones ordinarias (art. 181 inc. 12).
En principio, los textos constitucionales mencionados concuerdan en que la planificación política, o proyecto de ley de presupuesto o iniciativa del programa de gastos es función del Poder Ejecutivo, y requieren la competencia del Legislativo para fijar el presupuesto a través de la correspondiente ley. No obstante, en caso de que el Ejecutivo no remita el proyecto, el parlamento considera el vigente.También se regula la prórroga del presupuesto anterior, en caso de omisión en la sanción pertinente.
Ahora bien, una vez sancionado, el presupuesto pasa como todas las leyes, al Poder Ejecutivo para su promulgación y publicación (art. 99 inc. 3 Constitución Nacional; art. 144 inc. 2 Constitución Provincia de Buenos Aires; art. 81 inc. 3 Constitución Provincia de La Pampa, art. 181 inc. 8 Constitución de la Provincia de Río Negro).
En consonancia a los preceptos constitucionales, el régimen del presupuesto general y ejercicio financiero se estipula en las leyes locales de cada jurisdicción.
Desde el ámbito nacional, encontramos los lineamientos en la Ley 24.156 (de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional). Establece que la ley de presupuesto general constará de tres títulos: 1) “Disposiciones generales”; 2) “Presupuesto de recursos y gastos de la administración central”; y 3) “Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentralizados” (art. 19). Las disposiciones generales constituyen las normas complementarias a la mencionada ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del que forman parte. En consecu encia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos (art. 20 ). Dispone que toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto general debe especificar las fuentes de los recursos a utilizar para su financiamiento (art. 38 ).
En la provincia de Buenos Aires rige el Decreto-ley 7764/71 (Contabilidad Pública, t. o. por Decreto 9167/86), que estipula que «Toda ley que autorice gastos a realizar en el ejercicio no previstos en el presupuesto general, deberá determinar el recurso correspondiente y la incidencia en el balance financiero preventivo del ejercicio…» (art.7).
La Ley 3 (de Contabilidad y Organización de la Contaduría General y Tesorería General) de la provincia de La Pampa contempla que toda ley que autorice gastos no previstos en el presupuesto deberá determinar el recurso correspondiente…» (art. 14), y que no se incluirán en la ley de presupuesto disposiciones de carácter orgánico o que modifiquen o deroguen leyes en vigor, ni se crearán por ello entidades o ramas administrativas cuyas actividades por su naturaleza deban ser previamente fijadas por una ley orgánica (art. 17).
Por último cabe mencionar que en la provincia de Río Negro, rige la Ley 3186 de administración financiera y control interno del sector, la cual explicita que toda ley que autorice gastos a realizarse en el ejercicio, no previstos en el presupuesto general, deberá especificar las fuentes de los recursos adicionales a utilizar para su financiamiento y la mayor erogación que representen en el balance financiero preventivo del ejercicio. Las autorizaciones respectivas y los recursos serán incorporados al Presupuesto General por el Poder Ejecutivo, conforme a la estructura y a la técnica presupuestaria adoptadas (art. 32).
VIII. DERECHO COMPARADO
En cuanto a la naturaleza jurídica de las previsiones presupuestales que adoptan los diversos esquemas constitucionales, algunos entienden que el presupuesto constituye una ley (19) (Alemania, Francia, España, Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela). Otros con algunas variantes también se manifiestan en la figura jurídica con forma de ley. La Constitución Política de la República de Ecuador (20) regula en el capítulo IV (21) en forma especial la temática, previendo que la formulación de la pro forma del Presupuesto General del Estado corresponderá a la función ejecutiva, que la elaborará de acuerdo con su plan de desarrollo y presentará al Congreso Nacional hasta el 1 de setiembre de cada año, quien en pleno conocerá la pro forma y la aprobará o reformará (art.258).
El caso diferenciado que se evidencia en la Constitución Política de la República de Guatemala (22) es lo atinente a la atribución del Congreso no solo de aprobar, modificar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, sino también de improbar el mismo (art. 171).
Ahora bien, la tendencia generalizada es la de regular el presupuesto público en una ley, y dicha tendencia trae como consecuencia la unificación presupuestal (ingresos y egresos).
Por otra parte, dentro de la legislación comparada, podemos mencionar básicamente dos sistemas en cuanto al procedimiento de consideración del presupuesto; por un lado el que establece que el Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo (Francia, Italia, Estados Unidos, Brasil, Argentina, Chile, etc.) y otro régimen que entiende que el parlamento solo puede aceptar o rechazar en bloque el proyecto, sin poder establecer modificaciones (sistema inglés) (23).
En lo que respecta al primer sistema, las facultades parlamentarias encuentran, por lo general, limitaciones del Congreso atinentes especialmente al incremento de gastos. En algunos países estas limitaciones están contenidas en la Constitución (caso de Francia, Italia, Chile); en otros casos los límites derivan de leyes ajenas a la Constitución (caso de la República Argentina, en las respectivas normas locales de contabilidad pública y administración financiera).
La problemática se plantea cuando del texto constitucional no expresa en forma clara el derecho del Legislativo a rechazar, enmendar o aprobar el presupuesto total o parcialmente, tal el caso de la Constitución de México. Ríos Elizondo (24) expresa que la Constitución de 1917 no considera al presupuesto como una ley, sino como un documento de carácter administrativo que envía el presidente a la Cámara de Diputados para su aprobación, por lo que el presupuesto es un acto materialmente administrativo y formalmente legislativo.Desde otra perspectiva, María de la Luz Mijangos Borja considera que dado el carácter presidencial del régimen político mexicano, la labor del Legislativo en la materia presupuestaria no solo es de control sino de legislación, y que estas dos funciones deben realizarse plenamente. Los presupuestos al aprobarse por el Legislativo son actos enteramente legislativos, puesto que en las cámaras existe la posibilidad de enmendar, modificar o rechazar el presupuesto, aunque la Constitución no exprese con claridad la profundidad de ese derecho del Legislativo, situación que obliga a una reforma constitucional en este sentido (25).
IX. CONCLUSIÓN
Los aspectos mencionados sobre la naturaleza del presupuesto constituyen, más que disquisiciones teóricas, corolarios que afectan a la vida del Estado relacionados intrínsecamente con su forma de gobierno.
Nuestro régimen jurídico reposa en la voluntad popular y persigue el bienestar general de la población acorde a un sistema democrático. En ese sentido, la Constitución Nacional argentina establece que la Nación adopta para su gobierno el régimen representativo y republicano, por el cual reconoce a los ciudadanos como los titulares originarios de la soberanía. Estos a su vez delegan en sus representantes, libremente elegidos, el ejercicio de la misma, con el objetivo de buscar el bien común (art. 1 CN). Máxime lo previsto en el art. 39, con la posibilidad de que los ciudadanos tengan el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley; estas particularidades permiten afirmar que podremos encontrarnos ante un presupuesto denominado participativo.
Por otro lado, la disquisición entre leyes formales y materiales no debe ser usada para reforzar uno de los poderes del Estado en desmedro del otro y reducir el presupuesto a un acto ejecutivo o legislativo, fundando una supremacía de un órgano sobre el otro, con efectos desdeñables para el quehacer estatal.
El presupuesto público constituye un proceso de programación en función de las políticas y objetivos contemplados en los programas de gobierno.Se materializa en una ley que emerge de la función legislativa, y habilita la competencia de derechos y obligaciones de la Administración, en resguardo de la división de poderes, con efectos a la comunidad.
Desde la perspectiva normativa, constituye un complejo de actos, con participación del Ejecutivo y Legislativo, sin advertir preeminencia de un poder sobre otro, sino coordinación. El plan de gobierno debe necesariamente evidenciarse en el presupuesto sancionado, su orientación y sus objetivos quedan reflejados en la forma como distribuye los recursos públicos en beneficio de la colectividad. Los roles activos en el proceso de elaboración y sanción de la planificación estatal se encomienda al Estado en forma conjunta, y se desarrolla con peculiaridades referidas a la naturaleza de la función de cada uno de los poderes competentes, para resultar una ley producto de la confluencia de dos competencias perfectamente aislables, atribuidas a dos centros diferenciados de poder: el Ejecutivo y el Legislativo en desarrollo de la función presupuestaria.
———-
(1) González García, Eusebio, Introducción al derecho presupuestario. Concepto, evolución histórica y naturaleza jurídica, Madrid, Editorial de Derecho Financiero, 1973, p. 122.
(2) Ferdinand Lasalle, en sus famosas conferencias dictadas en Berlín en 1862 que dieron lugar a la obra ¿Qué es una Constitución?, trad. castellana de W. Roces, Barcelona, Ariel, 1976, p. 132, estimó que el constitucionalismo prusiano era un pseudoconstitucionalismo, no se trataba de una conquista del pueblo sino de un triunfo del absolutismo, con el cual conseguía este mantener su régimen el mayor tiempo posible. Se pasaba por constitucional a un Estado que en realidad era absoluto.
(3) Lasalle, Ferdinand, ¿Qué es una Constitución? trad. castellana de W. Roces, Barcelona, Ariel, 1976, pp. 143-144. Esta obra es una excelente descripción del conflicto constitucional prusiano.
(4) La doctrina alemana sobre el presupuesto se inicia con la obra de Gneist, Budget und Gesetz, quien tomó el derecho constitucional inglés como modelo e intentó construir una teoría general del presupuesto aplicable a los distintos sistemas legislativos del continente europeo.Para Gneist, el presupuesto constituye un acto de alta administración, un poderoso medio de control político y parlamentario, por lo tanto, la intervención del Parlamento en el presupuesto no constituye el ejercicio de la función legislativa, ni en el sentido material ni en el sentido formal, sino que significa el ejercicio de una función administrativa de control. Pero en sentido material, el presupuesto es un acto administrativo, una orden de ejecución dada a los funcionarios que han de actuar dentro de los límites de las leyes vigentes. Ver Rodríguez Bereijo, Álvaro, El presupuesto del Estado. Introducción al derecho presupuestario, Madrid, Editorial Tecnos, 1970, pp. 55 y 56.
(5) Laband, Paul, Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preussischen Verfassungs-Urkunde unter Berücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes, publicado en la Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsplege in Preussen, 1871. La traducción española de la obra se denomina Derecho presu puestario, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1979.
(6) Laband, Paul, Derecho presupuestario, op. cit., pp. 5-32.
(7) Jèze, G., Traité de Science des Finances. Le Budget, París, Editorial Giard et Brière, 1910, pp. 51-60.
(8) Duguit, L., Traité de Droit Constitutional, París, 1911, tomo I, pp. 132-152, tomo II, pp. 160 a 201.
(9) Ver Rodríguez Bereijo, Álvaro, El presupuesto del Estado. Introducción al derecho presupuestario, Madrid, Editorial Tecnos, 1970, pp. 85-89.
(10) Romano, Santi, Corzo di Diritto Costituzionale, 2ª ed., Padua, Cedam, 1928, pp. 298-299.
(11) Myrbach-Rheinfeld, Franz von, Précis de Droit Financière, París, Giard et Brière, 1910, pp. 31-36.
(12) Haenel, “Das Gesetz im formellen und materiellen Sinne”, en Studiem zum Deutschen Staatsrecht, Leipzig, 1888, vol. II, t. 2; cit. por González García, Eusebio, Introducción al derecho presupuestario, op. cit., p. 201.
(13) Vitagliano, G., Il contenuto giuridico della Legge del Bilancio, Roma, Oficina Tipográfica Italiana, 1910.
(14) Ingrosso, G., Diritto Finanziario, Nápoles, Ed. Jovene, 1956.
(15) Ahumada, Tratado de Finanzas Públicas, 4ª ed., A. Merlo, Bs. As., 1969, t. I, libro IV, p.381.
(16) Giuliani Fonrouge, Carlos. M., Derecho financiero, Buenos Aires, Depalma, 1973, vol. I, pp. 144 y ss.
(17) Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, Tomo II, Bs. As., 1964, Ed. La Ley, 6ª ed., p. 500.
(18) Aberastury, Pedro, El presupuesto público en la ejecución de sentencias contra el Estado. 416 Série Cadernos do CEJ, 23.
(19) La Constitución Política de la República de Chile establece en su art. 67 inc. 1 que «El proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir; y si el Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde la presentación, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República». En cuanto a las facultades de que dispone el Congreso Nacional, su inc. 2 dispone que «El Congreso Nacional no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos; solo podrá reducir los gastos contenidos en el proyecto Ley de Presupuestos, salvo los que estén establecidos por ley permanente»; el inc. 4 observa que «No podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto». Igualmente se establece en el art. 65 (sobre la “Formación de la ley”) inc. 2 que «Las leyes sobre tributos de cualquiera naturaleza que sean, sobre el presupuesto público de la Administración pública y sobre reclutamiento, solo pueden tener origen en la Cámara de Diputados»; asimismo en su inc.3 dispone que «Corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos».
(20) La Constitución Política de la República de Ecuador dispone, entre los deberes del Congreso Nacional: «establecer, modificar o suprimir, mediante ley, impuestos, tasas u otros ingresos públicos, excepto las tasas y contribuciones especiales que corresponda crear a los organismos del régimen seccional autónomo» (art. 130, inc. 6). Además el orden político que se desprende de su Carta Magna prevé que «El Ecuador es un Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada. La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad, que ejerce a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos previstos en esta Constitución…» (art. 1).
(21) Capítulo 4 Del presupuesto
Art. 258 – La formulación de la pro forma del Presupuesto General del Estado corresponderá a la función ejecutiva, que la elaborará de acuerdo con su plan de desarrollo y presentará al Congreso Nacional hasta el 1 de septiembre de cada año. El Banco Central presentará un informe al Congreso Nacional sobre dicha pro forma. El Congreso en pleno conocerá la pro forma y la aprobará o reformará hasta el 30 de noviembre, en un solo debate, por sectores de ingresos y gastos. Si hasta esa fecha no se aprobare, entrará en vigencia la pro forma elaborada por el Ejecutivo. En el año en que se posesione el Presidente de la República, la pro forma deberá ser presentada hasta el 31 de enero y aprobada hasta el 28 de febrero. Entre tanto, regirá el presupuesto del año anterior.El Congreso no podrá incrementar el monto estimado de ingresos y egresos previstos en la pro forma. Durante la ejecución presupuestaria, el Ejecutivo deberá contar con la aprobación previa del Congreso para incrementar gastos más allá del porcentaje determinado por la ley.
Art. 259 – El presupuesto general del Estado contendrá todos los ingresos y egresos del sector público no financiero, excepto los de los organismos del régimen seccional autónomo y de las empresas públicas. El Congreso Nacional conocerá también los presupuestos de las empresas públicas estatales. No se podrán financiar gastos corrientes mediante endeudamiento público. Ningún organismo público será privado del presupuesto necesario para cumplir con los fines y objetivos para los que fue creado. El Ejecutivo informará semestralmente al Congreso Nacional sobre la ejecución del presupuesto y su liquidación anual. Solo para fines de la defensa nacional se destinarán fondos de uso reservado.
Art. 260 – La formulación y ejecución de la política fiscal será de responsabilidad de la función ejecutiva. El Presidente de la República determinará los mecanismos y procedimientos para la administración de las finanzas públicas, sin perjuicio del control de los organismos pertinentes.
Un régimen peculiar puede observarse en la Constitución dominicana, que establece que los ingresos se determinan mediante un presupuesto que no es ley, y sí lo es la que previene los gastos públicos (egresos).
(22) La Constitución Política de la República de Guatemala, en su art. 171, establece que: «Corresponde también al Congreso: a) Decretar, reformar y derogar las leyes; b) Aprobar, modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia, el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. El Ejecutivo deberá enviar el proyecto de presupuesto al Congreso con ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal.Si al momento de iniciarse el año fiscal, el presupuesto no hubiere sido aprobado por el Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá ser modificado o ajustado por el Congreso…».
(23) Villegas, Héctor B., Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario, Depalma, Bs. As., 7ª edición, cap. XXXII El presupuesto. p. 802 y ss.
(24) Ríos Elizondo, Roberto, “El presupuesto de egresos”, en Estudios de derecho público contemporáneo, UNAM/FCE, 1972, pp. 251-293, en especial el capítulo tercero del artículo que se refiere específicamente a la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos, pp. 277-284.
(25) Mijangos Borja, María de la Luz, “La naturaleza jurídica del presupuesto”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado Nueva Serie Año XXVIII, 82 (1995).
(*) Abogada, UNMDP. Especialización en Derecho Administrativo, Universidad de Belgrano (en curso). Autora de trabajos sobre diversos temas académicos.
