#Doctrina El camino de una acción de amparo hacia la tutela efectiva del derecho. Nota a fallo.

Autor: Pérez del Viso, Adela

Fecha: 6-jul-2020

Cita: MJ-DOC-15418-AR | MJD15418

Sumario:

I. Introducción. II. El derecho del trabajo y la tutela efectiva de derechos. III. Circunstancias fácticas del caso que nos ocupa. IV. Precedentes jurisprudenciales similares al caso en comentario. V. Relación entre el fallo del Superior Tribunal de Justicia y el principio de la tutela efectiva de derechos. VI. Conclusión.

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Doctrina:

Por Adela Pérez del Viso (*)

I. INTRODUCCIÓN

En esta nota a fallo comentaremos la sentencia dictada en una acción de amparo, en el expediente «Muñoz, M.S. c/ Municipalidad de Paraná» , por parte del Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos. (1)

Para comenzar, observamos que se trata de una acción de amparo que fue rechazada en segunda instancia por una «razón procesal». Esta acción de amparo había sido deducida por una empleada pública de la Municipalidad de Paraná, debido a que se le había revocado su designación como empleada en «planta permanente,» hecho que había ocurrido durante la vigencia de la pandemia por el avance del Covid-19.

El argumento principal utilizado por la Cámara que dictó el fallo luego revocado (2) es que «existían otros caminos procesales idóneos para el reconocimiento del derecho en juego», por lo que «no se encontraban acreditadas las razones de necesidad y urgencia», siendo que el amparo era una vía procesal excepcional.

Sólo dos meses después, en plena cuarentena, el Superior Tribunal de Justicia de Paraná deja sin efecto la sentencia de Cámara y ordena la reinstalación de la empleada municipal con la consiguiente recuperación de su remuneración.

El objetivo del presente es analizar los argumentos procesales que la Cámara de Paraná tuvo en cuenta primeramente para rechazar el planteo de la actora, y contrastarlos con lo dispuesto por la Constitución Nacional en materia de derechos derivados del trabajo; realizar una posterior lectura al fallo del Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos, de Mayo de 2020, y en definitiva observar cómo se puede proceder a la «tutela efectiva» de determinados derechos que se observan en el art. 14 bis de la C.N., aún en el marco de una acción de amparo.

II.EL DERECHO DEL TRABAJO Y LA TUTELA EFECTIVA DE DERECHOS

Como todos conocemos, el derecho del trabajo es uno de los puntos centrales de protección en nuestra Constitución Nacional, desde la implementación del artículo 14 bis.

La protección que otorga nuestra Constitución Nacional abarca a todos los trabajadores y a todo tipo de trabajos (administrativos o privados), mientras se trate de una actividad que desarrolle una persona para su subsistencia y su familia. Esa persona empleada se desempeña en pos de su sostén, su remuneración y su realización como persona, y su dignidad deben ser reconocidos, porque así lo disponen numerosos convenios de la O.I.T. y tratados internacionales.

Como el trabajo es una emanación del ser típico del hombre, participa de las características inalienables, irrenunciables, prístinas y básicas propias de un «Derecho Humano.» Ya lo dice la O.I.T., cuando afirma que «Ubicar como tal al trabajo es determinante para definir la postura de la comunidad internacional acerca del lugar y la importancia que corresponden a los principios y derechos fundamentales en el trabajo en un sistema internacional abierto y globalizado». (3)

En lo que respecta al concepto de «Tutela Efectiva de derechos», ocurre que en todo derecho humano no vale de nada realizar grandes y bellas declaraciones, ni enunciados genéricos, ni afirmaciones «programáticas». Los derechos humanos tienen una urgencia del aquí y ahora a la que hay que contribuir inmediatamente, dado que en caso contrario, la humanidad ínsita en ese derecho reclamado corre un real peligro.

Esto es lo que se ha dado en llamar el requerimiento de una «tutela efectiva de derechos», es decir, la necesidad, en el caso de un derecho humano o un derecho fundamental en discusión, de que se respeten al menos tres aspectos:

a) Una libertad de acceso a la justicia, eliminando los obstáculos procesales que pudieran impedirlo.

b) La posibilidad de obtener una sentencia de fondo, es decir motivada y fundada, y en un tiempo razonable, más allá del acierto de dicha decisión.c) Por último, que esa sentencia se cumpla, o sea a la ejecutoriedad del fallo. (4)

Como vemos, para una tutela efectiva de derechos en los casos de derechos humanos en juego, no es sólo necesario «la posibilidad de obtener una sentencia de fondo» (de cualquier manera, por ejemplo, con una larga acción contencioso administrativa que puede llevar años), sino que es también requerimiento que lo sea «en tiempo razonable».

III. CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS DEL CASO QUE NOS OCUPA

Volviendo al caso en comentario, vemos que la señora Muñoz reclamó por ser el único sostén económico de su hogar, afirmando que tenía dos hijos en edad escolar, de 17 y 8 años de edad. Dijo en su demanda que el decreto municipal 393/2020 constituía una extrema violencia hacia su condición mujer. La señora afirmó que se encontraba inclusive en serio riesgo de vida para ella y sus hijos menores de edad, todo ello a causa de la medida adoptada por la Municipalidad de Paraná.

Planteó la señora Muñoz que, antes de este decreto, era empleada municipal «planta permanente,» a partir del decreto anterior 388 del 19 de marzo de 2019, pero que este nuevo decreto número 393 del 16 de marzo de 2020 había procedido a anular las designaciones en Planta Permanente (cuando faltaban sólo tres días para cumplirse el año de la anterior designación), quedando así sin efecto el puesto de trabajo que tenía la actora en la Municipalidad y por ende su única fuente de ingresos.

Al contestar el reclamo de la actora, la Municipalidad de Paraná había argumentado que la garantía constitucional de la Estabilidad en el empleo público sólo se adquiere luego de un año de ser designado, y además, que en su caso el ingreso y ascenso en la administración municipal debe efectuarse mediante «concurso cerrado de antecedentes», lo que no había ocurrido en el caso.Posteriormente, la Cámara de Apelaciones en lo civil y comercial de Paraná, sala II, dictó sentencia el 6-3-2020, y rechazó la acción de amparo con los siguientes argumentos:

– Afirmó que la garantía constitucional de la estabilidad en el empleo público «no constituye una cláusula automáticamente operativa» con la designación del sujeto en el empleo o en su nueva categoría del escalafón.

– La tesis era que, en Entre Ríos, la garantía constitucional de estabilidad en el empleo público requeriría en forma insoslayable que no sólo exista legítima designación del empleado, sino también «un año consecutivo de servicio, perdurando buena conducta, aptitud física y mental y contracción para la función encomendada», (5) para ser operativa.

– También afirmó la Cámara que no se observaba en el decreto municipal 393/2020 una «conducta de violencia» hacia la actora por su condición de mujer, dado que el decreto había referido a todo un grupo de personas y no solamente esta persona, sin ninguna consideración sobre su género.

– Culminó la Cámara con el conocido argumento procesal relativo a las acciones de amparo, afirmando que «no se verificaba situación de extrema gravedad y palmaria arbitrariedad que importen un ejercicio ilegal de una facultad discrecional» y que en su caso existían otras acciones a incoar que no implicaban una acción de amparo. (6)

Interpone la actora recurso de nulidad de esta resolución, por ante el Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos, el cual es resuelto en muy poco tiempo de manera favorable a la reclamante. Los argumentos del S.T.J.E.R. fueron los siguientes:

– Que sí se había probado la extrema gravedad y palmaria arbitrariedad propias del decreto 393/2020, justificantes de la acción de amparo.

– La arbitrariedad palmaria consistía particularmente en haber «mutado» la estabilidad en el cargo de la reclamante de manera unilateral y sin llevar a cabo un proceso judicial de revisión que la Municipalidad tendría que haber incoado.- Que el acto de designación de la actora en planta permanente se encontraba firme y que había generado derechos subjetivos, en particular el derecho a la remuneración.

– En lo que respecta a los Derechos Humanos de la reclamante y su entorno familiar, dijo el S.T.J. E.R. que la medida adoptada tenía un negativo impacto en la vida de la trabajadora y su grupo familiar, afectando psíquica y físicamente la vida y salud de la empleada y sus hijos menores de edad.

– El fallo del S.T. J. E.R. tomó en cuenta que la cesantía se resolvió sin un trámite administrativo previo, y que tampoco había dictámenes previos que avalasen la decisión tomada.

– Finalmente el S.T J de Entre Ríos decide revocar el fallo de Cámara y ordenar la inmediata incorporación de la actora en su puesto de trabajo administrativo en planta permanente.

IV. PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES SIMILARES AL CASO EN COMENTARIO

Lo que resolvió el S.T.J.E.R. en fecha 27-05-2020 concuerda con numerosa doctrina y jurisprudencia existente en la materia.

a) En materia de «Motivación de los actos administrativos» (motivación real de la que careció el decreto 393/2020 de la Municipalidad de Paraná) la S.C.J.B.A. ha dicho que «La motivación de los actos administrativos tiende a cumplir tres finalidades:que la Administración —sometida al Derecho en un régimen republicano— dé cuenta de sus decisiones; que éstas puedan ser examinadas en su legitimidad por la Justicia, en caso de ser impugnadas; y que el particular afectado pueda ejercer suficientemente su defensa (Del voto del doctor de Lázzari – Mayoría).La falta de motivación de la expulsión aplicada a un agente público compromete la garantía de estabilidad en el empleo público, de cuya tutela se encarga la Constitución Provincial (Del voto del doctor Genoud – Mayoría).» (7)

b) En relación concreta con la situación laboral de empleados públicos contratados y luego despedidos por la Administración Pública, el Superior Tribunal de San Luis ha dicho que tales empleados «gozan de la estabilidad propia plasmada en el fallo de la Corte «Madorrán». «La Corte Suprema de Justicia de La Nación. ha resuelto que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional prevé la estabilidad «en sentido propio». Con esto se dejó de lado una jurisprudencia arraigada, que sólo tenía mira p ara reconocer ‘estabilidades impropias’.» (el entrecomillado interno me pertenece). «La Constitución Nacional establece en el articulo 14 bis que «el trabajo, en sus diversas formas, gozará de la protección de las leyes, las que aseguraran al trabajador», en general, de una «protección contra el despido arbitrario», y al «empleado público», en particular, de «estabilidad» en su cargo. De esto se sigue que para el Tribunal Supremo en su actual composición ha quedado meridianamente claro que la «estabilidad» a la que alude la reforma constitucional de 1957 es la llamada estabilidad «propia», esto es el derecho del trabajador público a no ser separado de su empleo sin causa justificada debidamente acreditada. es de aplicación la doctrina del caso «Madorrán» de Ya Corte Suprema de Justicia de la Nación, seguida reiteradamente por este Superior Tribunal. según el cual la Corte reconoce la estabilidad propia de los empleados públicos —acorde a la previsión del art.14 bis de la Constitución Nacional- y conforme a ella concluye que los empleados públicos no pueden ser despedidos sin justa causa. Y si lo fuera corresponde acceder al reclamo de reinstalación o reincorporación y consecuente pago de los salarios caídos.» (8)

c) En la causa «Madorrán, Marta Cristina c. Administración Nacional de Aduanas s/ reincorporación» (9) la C.S.J. de la Nación sostuvo la decisión de la C.N.A.T. sala VI que había revocado la sentencia de primera instancia y ordenado a la Administración Nacional de Aduanas que reincorporara a la actora, y le abone los salarios caídos, desde el 27 de noviembre de 1996 hasta su efectiva reincorporación o bien hasta el momento de su jubilación, todo ello dando «operatividad directa al artículo 14 bis C.N.» y declarando nulo el despido causado por la Adm. Nacional de Aduanas.

Como vemos, entonces, existen importantes resoluciones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de Altas Cortes provinciales, coincidentes con la solución finalmente arribada por el S.T.J.E.R. que aquí comentamos.

V. RELACIÓN ENTRE EL FALLO DEL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA Y EL PRINCIPIO DE LA TUTELA EFECTIVA DE DERECHOS

Si la cuestión hubiese quedado en el estado correspondiente al fallo de Cámara en el caso de la Sra. Muñoz, lo que esta última hubiese tenido que llevar a cabo para lograr un reconocimiento de derecho es «toda una acción contencioso administrativa» que probablemente «le hubiese llevado años completar». Esos niños en edad escolar, probablemente ya serían mayores de edad cuando por fin pudiera la Sra. Muñoz completar su reclamo. El dinero de la remuneración, que la actora necesitaba mes a mes ahora, que los niños eran menores, no tendría ya ningún sentido útil si se otorgaba (incluso «todo junto» ) dentro de diez años y un farragoso juicio contencioso administrativo.En efecto, el fallo de Cámara decía a la actora que la acción de amparo no era la vía apropiada, porque no había «demostrado la urgencia» de la situación, «no se verificaban extrema gravedad y palmaria arbitrariedad», y existían otras vías de acción distintas que la acción elegida. Mientras tanto, tal como quedó probado en el caso, la actora, una mujer que mantenía el hogar, tenía dos hijos menores de edad que sostener, para su vida, vivienda, alimentación y educación.

Entendemos que la idea de que una acción de amparo sólo procede cuando no queda ningún otro recurso o acción disponibles «corresponde a un sistema formalista y rígido» y conduce a que la gran mayoría de los amparos que se deciden sean resueltos por la negativa, cuando podrían erigirse en una poderosa «arma de tutela efectiva de derechos», sobre todo cuando se encuentran en juego los derechos humanos de mujeres, niños, niñas y personas vulnerables en general.

No debemos olvidar que las 100 Reglas de Brasilia afirman expresamente que todo sistema judicial «se debe configurar, y se está configurando, como un instrumento para la defensa efectiva de los derechos de las personas en condición de vulnerabilidad. Poca utilidad tiene que el Estado reconozca formalmente un derecho si su titular no puede acceder de forma efectiva al sistema de justicia para obtener la tutela de dicho derecho. Esta necesidad es aún mayor cuando se trata de personas en condición de vulnerabilidad dado que éstas encuentran obstáculos mayores para su ejercicio». (10)

Estas 100 reglas de Brasilia son una fuente de derecho más, que forma parte del «sistema de fuentes» del derecho interno argentino en virtud de la Acordada de la CSJN N° 5/2009 (11) por la cual la C.S.J.N. dijo claramente que las 100 Reglas «deberán ser seguidas -en cuanto resulte procedente- como guía en los asuntos a que se refieren» (art. 1).

Como consecuencia del fallo del S.T.J. E.R.de fecha 27-05-2020 en el caso «Muñoz M. c/ Municipalidad de Paraná», podemos extraer dos importantes conclusiones:

a) Es indispensable, en los casos en que se encuentran en juego Derechos Humanos de personas vulnerables (como lo son los niños, hijos menores de la actora, que quedarían sin sustento en épocas de cuarentena, por ejemplo), dejar de lado el principio formalista extremo de que una acción de amparo no procede «cuando hay otra vía disponible», ya que esta tesitura implicaría apartarse del principio de «Tutela Efectiva» previsto por la O.I.T. para estos casos, con basamento en una norma constitucional operativa como el artículo 14 bis de la C.N., y protegido y fomentado por las 100 reglas de Brasilia antes mencionadas.

b) Es muy urgente comenzar a pensar en una nueva concepción del Derecho Constitucional y Convencional del Trabajo, que abarque tanto al trabajo privado (amparado por la ley de contrato de Trabajo y demás leyes especiales) como al trabajo desempeñado en los ámbitos públicos. Esto así, ya que en los dos casos descriptos, «el basamento puro de la labor realizada es el mismo»: el desempeño de una «emanación laboral humana bajo relación de dependencia» y como búsqueda de sustento y realización del trabajador y del empleado público. En este sentido, tal vez ha llegado la hora de re- evaluar el concepto del trabajo prestado en la Administración Pública, y prever normas generales protectorias, similares a las existentes en la ley 20.744 y concordantes, a los fines de hacer real también para esos casos, la «protección del trabajo en todas sus formas» contemplada en el artículo 14 bis.

VI. CONCLUSIÓN

Hemos partido del derrotero procesal del caso «Muñoz M.c/ Municipalidad de Paraná. Acción de amparo», observando los argumentos de actora y demandada, el fallo de Cámara primero desfavorable a la actora, para arribar a la resolución del Superior Tribunal de Entre Ríos, que acogió el amparo deducido, reintegró a la reclamante a su puesto de trabajo y ordenó la devolución de los salarios caídos.

Hemos observado cómo en una acción de amparo pueden esgrimirse determinados argumentos formales para obstaculizar el reclamo incoado; particularmente aquél de que «no se ha demostrado la urgencia» y de que «existen otras acciones disponibles a la actora».

Sin embargo, a poco que se analiza el moderno concepto de Tutela Efectiva de derechos, esgrimido ahora por la Organización internacional del Trabajo y en diversos tratados internacionales (como también las 100 reglas de Brasilia) se cae en la cuenta de que no puede rechazarse una acción de amparo «porque existen otras acciones a disposición», cuando estas últimas implican una excesiva demora que no permite que la solución que finalmente se dicte concurra en forma puntual, cuando se la precisa, al auxilio de las necesidades básicas insatisfechas de niños, niñas, adolescentes y vulnerables en general.

Quisiéramos entender que un nuevo tipo de derecho procesal se avizora. En este nuevo tipo de proceso, los formalismos se dejan de lado en pos de la efectividad de las soluciones. Después de todo, tal como lo dice un avanzado e imaginativo procesalista, el Dr. Jorge W. Peyrano, «El procesalismo argentino y los estrados judiciales nativos han venido repitiendo lo ya sostenido hace más de un siglo y ello no ha dado buenos frutos. ¿No habrá llegado el momento de «pensar diferente» -como quería Steve Jobs- y de arriesgarnos a cambiar? El miedo a equivocarse no sólo impide la creatividad, sino también el progreso.Nos parece, entonces, que hay que tener la audacia de quien tiene poco para perder (la repetición machacona de lo «sabido y probado») y mucho para ganar (recibir lo diferente y así legitimar lo nuevo); y así pensar en ideas renovadoras en pos de un proceso distinto y mejor» (12)

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(1) Autos «Muñoz Manuela Silvina c/ Municipalidad de Paraná. Acción de amparo». Fallo del Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos en este caso, de fecha 27-may-2020, Microjuris MJ-JU-M-125702-AR. Este fallo revocó la sentencia anterior de la C.A.C.C. Paraná sala II, del 6-3-2020 Microjuris MJ-JU-M-125420-AR, MJJ125420

(2) Fallo de la Cámara disponible online en: https://aldiaargentina.microjuris.com/2020/05/19/casi-permanente-le-revocaron-la-designacion-como-empleada-de
planta-permanente-durante-la-vigencia-de-la-pandemia-y-presento-un-amparo-que-fue-rechazado/

(3) O.I.T., Conferencia Internacional del Trabajo, 101.ª reunión, 2012, Informe VI- Principios y derechos

fundamentales en el trabajo, del compromiso a la acción. Sexto punto orden del día. Pg. 17. Disponible online.

(4) Confr.: GRILLO, Íride I.: El derecho a la tutela judicial efectiva, SAIJ, 2004, DACF040088, disponible online.

(5) En esta parte, la Cámara cita el precedente de la Sala Contencioso Administrativa del STJER in autos «Romero Maria Elena c/Municipalidad de San José de Feliciano s/ Contencioso Administrativo», 1762, 18/9/2012

(6) Los exactos términos del fallo de Cámara finalmente revocado fueron: «la acción incoada no puede prosperar, en virtud de la existencia de otros caminos idóneos para el reconocimiento del derecho en juego, a la par que no se encuentran acreditadas las razones de necesid ad y urgencia que justifican el uso de esta vía excepcional»

(7) M. A. c/ Municipalidad de La Matanza s/ demanda contencioso administrativa -Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires Fecha: 13-feb-2008 Microjuris MJ-JU-M-21117-AR, MJJ21117

(8) S.T.J.de San Luis, autos «Leyes Jorge C/ Superior Gobierno de la Provincia de San Luis, y/o Ministerio de Seguridad o servicio penitenciario, demanda cont. Administrativa. Exp iurix 192944.» Publicado en el sistema iurix del P.J. de San Luis.

(9) Como también en «Ruiz, Emilio D. c. Dirección General de Impositiva s/despido», R. 129. XXXVII. «Ruiz, Emilio David c/ DGI s/ despido», C.S.J.N. , Abril de 2003, cit. en revista RAP Digital, disp en

http://www.revistarap.com.ar/Derecho/administrativo/empleo_publico/ruiz_emilio_david_c_dgi_s_despid
.html

(10) 100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad. IX edición de la Cumbre Judicial Iberoamericana, en el que también han participado la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos, 6 de marzo de 2008, disponible online.

(11) Acordada C.S.J.N. del 24-2-2009

(12) PEYRANO, Jorge W.: «Medidas cautelares y tutela anticipada, lo Nuevo y lo diferente», pub. El 23-4-2015, en «Pensamiento civil», punto V- Cierre- Doctrina 1089, disponible online.

(*) Abogada (U.N.L. 1986) Notaria (U.N.L. 1988), Profesora y Especialista en Educación y TIC y Especialista en Educación y Derechos Humanos (I.F.D.C 2014/ 2017/2018); Diplomada en relaciones de familia y el nuevo código civil y comercial (Universidad católica de Cuyo San Luis, 2017); Profesora de Derecho internacional público, de Diplomatura en Ingles Jurídico para Derechos Humanos y de Seminario de Ingles Jurídico I, II y III en la Universidad Católica de Cuyo sede San Luis; Becaria Yad Vashem (Jerusalem) 2008; Premio Daia/ Banco de Galicia 2017. Autora de numerosas publicaciones de Derecho Laboral y de Inglés Jurídico en Erreius, Microjuris y Revista Tomás Moro de la Universidad Católica de Cuyo San Luis.

N. de la R.: Una versión más reducida de este artículo ha sido publicada el 18-6-2020 en la revista ESPRONEA de la Escuela Procesal del Nordeste. Por otra parte, el artículo ha sido relatado en un podcast de Microjuris de fecha 22-6-2020 denominado «Podcast, Reinstalación de una empleada municipal que por decreto fue excluida de Planta Permanente», disponible en:

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