El derecho administrativo sancionador de las relaciones del consumo tras la sanción de la Ley 26.993

Autor: Marengo, Federico

Fecha: 8-ago-2018

Cita: MJ-DOC-13652-AR | MJD13652

Sumario:

I. La constitucionalización del derecho privado. II. Perspectivas. III. Conclusión.

Doctrina:

Por Federico Marengo (*)

I. LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO PRIVADO

El derecho privado en su conjunto sufrió relevantes transformaciones de la mano tanto de fenómenos sociales como a raíz de modificaciones legislativas. Particularmente, la reforma de la Constitución Nacional efectuada en el año 1994, que otorga jerarquía constitucional a diversos Pactos Internacionales de Derechos Humanos, como así también la interpretación jurisprudencial realizada sobre la base de dichos instrumentos -tanto de tribunales extranjeros como locales- abrió puertas a la constitucionalización del derecho privado.

La constitucionalización del derecho privado implica echar por tierra con la tradicional pretensión de aislar a esta rama jurídica del alcance de los principios constitucionales, sobre todo lo atinente a los estándares de justicia distributiva. La idea tradicional era que el derecho privado tiene su propia dinámica, y sus propios principios (1).

Por su parte, la Constitución Nacional, a partir de la reforma del año 1994, consagró expresamente la protección de los usuarios y consumidores de bienes y servicios en la relación de consumo (arts. 42 de la CN) (2).

Se ha considerado que el art.42 de la CN constituye la fuente directa y esencial del reconocimiento y de la tutela de los derechos de los usuarios y consumidores, al concederles carácter «ius fundamental». Se trata de los «derechos civiles constitucionalizados». El principio protectorio, de rango constitucional, es el que da origen al derecho del consumidor -y lo fundamenta-. En él, se ha tenido en cuenta específicamente la posición de debilidad estructural en el mercado de usuarios y consumidores como rol socialmente definido (3).

El carácter programático de la segunda parte de la referida cláusula constitucional llevó al legislador a sancionar y a actualizar un sistema normativo integrado -a nivel federal- por un conjunto de leyes recíprocamente vinculadas entre sí (Leyes 24.240 , 22.802 y 25.156 ) para el logro del fin protectorio del ciudadano, en su rol de usuario y consumidor.

Asimismo, más adelante en el tiempo, fueron numerosas las modificaciones legislativas dictadas con la finalidad de fortalecer la protección de los usuarios y consumidores.

En efecto, con la sanción del Código Civil y Comercial de la Nación, aprobado por la Ley 26.994 , los derechos de los usuarios y consumidores se han visto robustecidos y consolidados. Ello así, pues toda la normativa incorporada en dicho ordenamiento representa -tanto por su inclusión dentro del mismo como por su contenido- un avance progresivo en el sistema de protección jurídica del consumidor.

El cuerpo normativo precedentemente mencionado se erige como una garantía mínima de protección que ninguna ley especial podría derogar sin afectar el todo el ordenamiento.

Por cierto, se ha reconocido que la principal característica del Código Civil y Comercial de la Nación es que rompe la fisura entre el Derecho Público y el Derecho Privado, característica de nuestro sistema normativo.El código citado incorpora a la Constitución Nacional en su estructura y así constitucionaliza el Derecho Privado, haciéndolo un sistema coherente, donde los principios normativos bajan desde la Norma Fundamental hacia las distintas instituciones civiles y comerciales (4).

A mayor abundamiento, la trascendencia que reviste la defensa de este sistema llevo a introducir modificaciones en la Ley de Defensa del Consumidor y en la Ley de Lealtad Comercial por medio de la Ley 26.993 . Esta última norma también dispuso la creación de la Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo, junto con otras autoridades e instancias administrativas para intervenir en estas relaciones.

En esta línea, se enroló la Corte Suprema de Justicia de la Nación al crear la Secretaría Judicial de Relaciones de Consumo (5).

Ello, en el entendimiento que la protección de los usuarios y consumidores de bienes y servicios exige una conducta activa de los distintos poderes del Estado. Asimismo, el Alto Tribunal contribuye a garantizar -a través de medidas concretas y dentro del ámbito de las competencias que le son propias- la efectiva tutela, defensa y avance de los derechos de quienes se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad.

A dicha secretaría se le asignó la tramitación de todas aquellas causas radicadas en la CSJN cuyo contenido verse sobre relaciones de consumo, cualquiera sea la materia y el estado en el que se encuentren, con la salvedad de aquellas que correspondan a la jurisdicción originaria, las cuales mantendrán su tramitación procesal en la Secretaría de Juicios Originarios del Tribunal Cimero (art. 2 de la Acordada CSJN 36/15).

Es de observar que dicha secretaría tendrá como misión la tramitación de litigios que tengan por objeto la tutela de las relaciones de consumo. Por tal motivo, la impugnación judicial de las sanciones por la comisión de infracciones a las Leyes 24.240, 22.802 y 25.156 tendrán su cauce judicial ante dicha secretaría cuando -por vía de recurso- llegasen a la CSJN.

II.PERSPECTIVAS

Sentadas las bases sobre las que se asienta el nuevo sistema de protección de la defensa de los consumidores y usuarios, entiendo pertinente reseñar algunas de las cuestiones a las que podrá dar lugar la creación del nuevo sistema, aun cuando algunas de ellas hubieran sido objeto de tratamiento a lo largo del presente trabajo.

1. Participación de los consumidores o usuarios denunciantes en el procedimiento administrativo sancionador y en el proceso judicial

Anteriormente, señalé que la determinación de la participación del consumidor o usuario denunciante en el procedimiento administrativo sancionador del consumo constituía uno de los aspectos controversiales del mismo.

Al respecto, tuve en consideración que el usuario o consumidor afectado por un prestador o proveedor, en el marco de una relación de consumo, tiene el derecho a ser tratado como parte en el procedimiento administrativo sancionador que se inicie y siga contra este último.

Para opinar de ese modo tuve básicamente en cuenta lo siguiente: a. el usuario o consumidor que formula una denuncia ante la autoridad de aplicación tiene realmente interés en que la misma sea tramitada y se le aplique la penalidad al proveedor incurso en infracción; b. la diferente relación de fuerzas entre los sujetos de la relación de consumo (usuario o consumidor y prestador o proveedor) sitúa a los más débiles en posición de sufrir abusos; c. la circunstancia que no esté expresamente prevista la participación del consumidor o usuario en el procedimiento sumarial no obsta para brindársela cuando es requerida, siempre que sea de utilidad en el procedimiento; d. la participación del denunciante puede, asimismo, resultar provechosa en la medida que en ocasiones los consumidores o usuarios cuentan con mayor facilidad para aportar material probatorio; e. el otorgamiento del carácter de parte al consumidor o usuario no vulnera ninguna de las garantías protectorias del sumariado; f.la participación del denunciante se encuentra prevista en otros procedimientos administrativos sancionatorios, tal el caso del procedimiento regulado por el régimen de la Ley de Defensa de la Competencia y su decreto reglamentario.

En este contexto, entiendo que las modificaciones producidas por la Ley 26.993, tanto en lo referido al procedimiento como a los organismos administrativos involucrados, facilitarán una interpretación como la que se propicia. Una inteligencia que cuida los intereses fundamentales de los consumidores y usuarios y, al mismo tiempo, respeta las garantías mínimas consagradas a favor del sumariado tendientes a asegurar la obtención de una decisión no arbitraria.

No es posible dejar a un lado que en las ocasiones en que el consumidor o usuario reclame daño directo (con sustento en el art. 40 bis de la LDC), deberá necesariamente proveer todas las pruebas a su alcance con las que pretenda sustentar su petición; con lo cual, permitir que esas probanzas sirvan como prueba de cargo de las infracciones cometidas no causa perjuicio alguno al proveedor o prestador sumariado.

Es importante destacar, asimismo, que la reforma legislativa que aquí se analiza estatuye un proceso judicial específico para el nuevo fuero que será regido por los principios de celeridad, inmediación, economía procesal, oralidad, gratuidad y protección para el consumidor o usuario (art. 52 de la Ley 26.993).

Al respecto, considero necesario poner de relieve que el principio de inmediación permitirá al consumidor o usuario una participación constante en el proceso judicial. Ello es válido, asimismo, para aquellos procesos en los que se debata la impugnación judicial de una resolución de la autoridad de aplicación que imponga una sanción (manifestación del poder punitivo) y daño directo (resarcimiento económico), ya que generalmente se establecen en el mismo acto administrativo. En cambio, en el régimen actualmente vigente el consumidor queda desvinculado del proceso.

Por último, debe subrayarse la inclusión de la previsión del inc.m del artículo 53 de la Ley 26.993, que dispone que los pagos que se efectúen al consumidor o al usuario deberán efectivizarse mediante depósito judicial a la orden del juzgado interviniente y mediante giro personal al titular del crédito o sus derechohabientes. Dicha previsión brinda una protección adicional a los consumidores y usuarios mediante la evitación de conductas abusivas por parte de sus representantes.

2. Control judicial pleno sobre la sanción aplicada

Precedentemente comenté que, si bien -como regla- no se concede la apertura a prueba en los recursos directos interpuestos contra sanciones aplicadas en el marco de las leyes que regulan las relaciones de consumo, los tribunales pueden ordenar las diligencias que crean n ecesarias a los efectos de esclarecer la verdad material de los hechos controvertidos.

Sin embargo, entiendo que, por las particulares características de este nuevo fuero, como asimismo su regulación procesal -que, aunque acorta significativamente los plazos, tiende a la simplicidad de las formas (arts. 53 y 54 de la Ley 26.993)-, la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo efectuará un control amplio -o revisión judicial máxima- (6) cuando se trate de la impugnación judicial de las sanciones impuestas con fundamento en las leyes que regulan las relaciones de consumo.

En primer término, corresponde señalar que la impugnación judicial de las sanciones aplicadas por infracciones cometidas a los regímenes que estatuyen las Leyes 24.240, 22.802 y 25.156 será resuelta, una vez habilitada, por la Cámara Nacional en las Relaciones de Consumo (art. 45, inc. C , Ley 26.993).

La Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo forma parte integrante de la Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo, cuya organización se encuentra establecida en el Título III de la Ley 26.993 (arts.41 -57 ).

Los juicios que tramitan en el seno de la Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo, que -como se dijo- comprende a la CNARC, deberán ajustarse a las normas procesales establecidas en el Capítulo II, Título III, de la Ley 26.993. En especial, deberá seguirse lo dispuesto en el art. 53 de la mencionada ley.

El art. 53 de la Ley 26.993 prevé, entre otras cuestiones, lo siguiente: 1. con la demanda y contestación, se ofrecerá la prueba, y se agregará la documental (inc. a); 2. el juez debe proveer la prueba ofrecida por las partes en la primera resolución posterior a la contestación de la demanda -si la considerase conducente a la dilucidación del caso, descartando fundadamente la que considere inidónea para ello-, se admitirán como máximo tres testigos por parte y no procederá la prueba de absolución de posiciones (inc. c); 3. la prueba será producida en una única audiencia y, solo en casos excepcionales, el juez podrá fijar una nueva audiencia para producir la prueba pendiente (inf. f).

De lo anterior se observa que, por un lado, las normas que regulan el proceso judicial ante la justicia del consumo, sede que entenderá también en la impugnación judicial de las sanciones aplicadas por infracciones a las Leyes 24.240, 22.802 y 25.156, no prevén restricciones en cuanto al alcance que debe tener la revisión judicial, ni siquiera en materia de recursos directos. Esta circunstancia, por sí misma, permite efectuar una revisión judicial amplia de las sanciones administrativas.

Por otra parte, la normativa citada permite que, en el marco de los procesos seguidos en la Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo, se realicen diligencias probatorias, en la medida en que se consideren conducentes para la solución del pleito. Ello se observa claramente de la lectura de los incs. a, c y f del art.53 de la Ley 26.993.

En virtud de lo precedentemente expuesto, considero que la revisión judicial de las sanciones aplicadas por infracciones a las Leyes 24.240, 22.802 y 25.156 debe ser plena.

Ello importa que los magistrados analicen todas las cuestiones de hecho y prueba, sin encontrarse sujetos por las determinaciones administrativas. Asimismo, permitirá al proveedor o prestador sancionado ofrecer y producir nuevamente su prueba en sede judicial, cualquiera que haya sido su diligencia durante el sumario administrativo como así también habilitará a proponer cuestiones no planteadas en él.

Esta solución concilia armónicamente el derecho de defensa de aquellos que son sujetos pasivos del poder punitivo del Estado (proveedores o prestadores) con la efectiva tutela, defensa y avance de los derechos de aquellos que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad (tal el caso de los consumidores y usuarios). Es que los principios y normas procesales estatuidos en el art. 52 y en el art. 53 de la Ley 26.993, dictados para proteger eficazmente a los consumidores y usuarios, no pueden ir en contra de las garantías constitucionales que deben seguirse en el marco de la actividad sancionatoria estatal.

3.Inclusión de la impugnación judicial de las sanciones impuestas en el marco de la Ley de Abastecimiento 20.680 en la competencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo

Por último, entiendo oportuno dejar planteado, para una futura reforma de la ley, la conveniencia de extender la competencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo para entender en la impugnación judicial de las sanciones impuestas en el marco de la Ley de Abastecimiento 20.860.

Con relación a ello, es preciso destacar que la Ley de Abastecimiento 20.680 participa de un sistema normativo centrado en la defensa de consumidores y usuarios de bienes y servicios, el cual se halla integrado por un conjunto de normas vinculadas, entre otras, por las Leyes 22.802, 24.240 y 25.156.

En el año 2014, se dictó un conjunto normativo que incorporó modificaciones sustanciales en la regulación de las relaciones de producción y consumo en resguardo de los consumidores y usuarios: Observatorio de Precios y Disponibilidad de Insumos, Bienes y Servicios por Ley 26.992, Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo por Ley 26.993 y Código Civil y Comercial de la Nación por la Ley 26.994.

Simultáneamente, se dictó la Nueva Regulación de las Relaciones de Producción y Consumo por Ley 26.991 , por la que se dispuso la modificación de diversos artículos de la Ley de Abastecimiento 20.860.

Al respecto, es importante destacar que las leyes de abastecimiento y control de precios son normas de carácter federal dictadas por el Congreso Nacional para asegurar el abastecimiento de bienes y servicios considerados esenciales para la sociedad. Por un lado, establecen infracciones y delitos con significativas sanciones económicas.Por el otro, delegan al Poder Ejecutivo -y lo autorizan a subdelegar- amplias facultades de regulación económica sobre los precios y la producción de un amplio espectro de bienes y servicios, generalmente con carácter transitorio y de emergencia (7).

Dichas leyes utilizan dos mecanismos básicos para garantizar el abastecimiento de ciertos bienes a precios considerados razonables: un severo régimen sancionatorio y una amplia delegación de facultades de regulación del derecho de propiedad privada y libertad económica (8).

La Ley de Abastecimiento 20.680 establece un sistema de protección y garantía del acceso a determinados bienes y servicios que satisfagan -directamente o indirectamente- necesidades básicas o esenciales orientadas al bienestar general de la población. Para alcanzar tal finalidad, establece -como ya se comentó- un régimen administrativo sancionador.

El sistema normativo que protege al consumidor (tradicionalmente integrado por tres leyes -la Ley 22.802, la Ley 24.240 y la Ley 25.156) es controlado por la Secretaría de Comercio. Dicho organismo es, asimismo, la autoridad de aplicación de la Ley de Abastecimiento 20.680 (9).

En dicho cometido, la Secretaría de Comercio resulta competente para el dictado de las normas complementarias y / o aclaratorias y celebrar todos los actos que se requieran para su debida implementación. Entre ellos, será competente para asegurar la correcta ejecución de las políticas comerciales internas de defensa del consumidor y de defensa de la competencia y evaluar el grado de competitividad en todos los ámbitos de la actividad económica, elaborando las estructuras de costo de los bienes y servicios que conforman los mercados.

De todo lo anterior se observa que el sistema de normas centrado en la defensa de consumidores y usuarios de bienes y servicios, se halla integrado no solo por las Leyes 22.802, 24.240 y 25.156, sino que también participa de dicho sistema la Ley de Abastecimiento 20.680.Esta última norma contribuye, complementando a las primeras, en la efectiva tutela del ciudadano en su rol de usuario y de consumidor.

Sin embargo, conforme fue precedentemente expuesto, la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones del Consumo no actuará como instancia judicial revisora de las sanciones administrativas aplicadas por infracción a las disposiciones de la Ley de Abastecimiento. Ello así, puesto que en la reforma legislativa realizada en el año 2014, no fue incluida dentro de la competencia del fuero especial las cuestiones relacionadas con la impugnación de las sanciones administrativas aplicadas en el marco de la Ley de Abastecimiento 20.680, no obstante que esta norma formó parte del conjunto legislativo tratado.

Ello genera de acuerdo con mi opinión, una irrazonable discordancia entre la finalidad de protección al consumidor o usuario, la necesidad de concentrar en un mismo fuero a todas aquellas cuestiones que traten sobre análoga materia (impugnación judicial de las sanciones aplicadas por infracción a las leyes que regulan el régimen del consumo) con la realidad normativa: que las sanciones aplicadas por infracción a la Ley de Abastecimiento serán revisadas por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (conf. art. 16 de la Ley 20.680, según modif. de la Ley 26.991).

Por ello, considero que, en una próxima reforma legislativa, se debería considerar la inclusión dentro de la competencia revisora de la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo a la impugnación judicial de las sanciones administrativas aplicadas en el marco de la Ley de Abastecimiento 20.680.

III.CONCLUSIÓN

Entre las cuestiones a las que podrá dar lugar la creación del nuevo sistema, se destacan la participación de los consumidores o usuarios denunciantes en el procedimiento administrativo sancionador y en el proceso judicial y, también, la admi sión del control judicial pleno sobre la sanción aplicada por la autoridad de aplicación.

Estimo conveniente, para una futura reforma de la ley, la inclusión de la impugnación judicial de las sanciones impuestas en el marco de la Ley de Abastecimiento 20.680 en la competencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en las Relaciones de Consumo

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(1) ALEGRE, Marcelo: «A propósito de la reforma al Código Civil. Duguit y la constitucionalización del derecho privado», en Pensar en Derecho. Buenos Aires, Eudeba, 2012, p. 57. Este autor agrega que una consecuencia de esta postura es la doctrina de la eficacia vertical (opuesta a la eficacia horizontal) de los derechos fundamentales. Según esta posición, los derechos fundamentales (típicamente reconocidos en los textos constitucionales) obligan al Estado, pero no a los particulares en las relaciones entre sí.

(2) El art. 42 de la CN establece que los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección, y a condiciones de trato equitativo y digno. Continúa disponiendo que las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos, y a la constitución de asociaciones de consumidores y de usuarios.

(3) CSJN: «Banco de la Provincia de Buenos Aires c/ DNCI – Disp. 622/05 (Exp. 29.184/02)», Fallos 337:205 (2014), voto del Dr.Lorenzetti.

(4) LORENZETTI, Ricardo L.: Foro de Políticas de Estado del Poder Judicial de la Nación, 2 de marzo de 2015, publicado en el Centro de Información Judicial, http://www.cij.gov.ar/nota-14980-Ricardo-Lorenzetti-expuso-sobre-el-nuevo-C-digo-Civil-y-Comercial.html consulta efectuada el día 21/7/2016.

(5) Acordada CSJN 36/15 , publicada el 9/12/2015.

(6) El grado máximo de la revisión judicial es aquel en el cual el juez analiza todas las cuestiones de hecho y de derecho sin considerarse influido por las determinaciones administrativas, y permite al particular ofrecer y producir nuevamente su prueba en sede judicial, cualquiera que haya sido su diligencia, o falta de ella, en la instancia administrativa. Asimismo, puede proponer en la etapa judicial cuestiones de hecho y derecho no planteadas en sede administrativa. Tal es la solución que corresponde allí donde una ley no restringe el control judicial. MAIRAL, Héctor: Control judicial de la Administración Pública, t. 2. Buenos Aires, Depalma, 1984, p. 663.

(7) CASTRO VIDELA, Santiago M., y MAQUEDA FOURCADE, Santiago: «Genealogía de la Ley de Abastecimiento 20.680. Las leyes de abastecimiento y control de precios desde 1939 hasta la actualidad», en Diario El Derecho, N.° 13.568, 16 de septiembre de 2014.

(8) CASTRO VIDELA, Santiago M., y MAQUEDA FOURCADE, Santiago: «La nueva ley de abastecimiento. Problemáticas constitucionales y legales. Reflexiones sobre la reforma dispuesta por la ley 26.991», en Diario La Ley, N.º 184, 30 de septiembre de 2014.

(9) Art. 15 Ley 20.680 y Decr. 203/15 .

(*) Abogado (UNR). Máster en Derecho Administrativo y Administración Pública (UBA). Docente de Derecho Administrativo (UBA) y de Derecho de la Integración (UBA).