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Autor: Riano, Mariano A.
Fecha: 10-ago-2017
Cita: MJ-DOC-11935-AR | MJD11935
Sumario:
I. Introducción. II. Desarrollo. III. Situaciones por considerar si no se actualiza el EsIA. IV. Caso de la Central Nuclear de Embalse en Córdoba. V. Posible solución legal. VI. Conclusión. VII. Pensamiento final.
Doctrina:
Por Mariano A. Riano (*)
I. INTRODUCCIÓN
Los pueblos no pueden crecer económicamente a costa del medio ambiente donde se desarrolla la actividad, sino que debe existir un equilibrio entre realizar dicha actividad y conservar el medio ambiente, usando los recursos naturales de forma racional. En 1987, en la Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo, se publica (Informe Brundtland) su definición: ‘aquel que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras, para satisfacer sus propias necesidades’ (1). En pocas palabras, se lo podría definir como al ‘desarrollo económico estable con el medio, que permita la utilización de ese medio ambiente por las próximas generaciones’.
En el caso de nuestro país, como antecedente de la Ley General de Ambiente, se tuvo en cuenta el nuevo art. 41 de la Constitución Nacional (CN) que cita que el ambiente «debe ser apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer a las generaciones futuras». Esta ley ratifica el Pacto Federal Ambiental, que es un acuerdo interjurisdiccional firmado en 1993, declarando la importancia del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) como instrumento para la coordinación ambiental en la república, y este Pacto, a su vez, sigue los lineamientos de la Agenda 21.
El principio precautorio se basa en el Principio 15 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, basando el daño irreversible en función de los costos.
Recientemente, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático 2015, XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático o 21.ª Conferencia de las Partes y la 11.ª Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto (COP21/CMP11) se celebró en París (Francia), desde el 30 de noviembre hasta el 11 de diciembre de 2015.Fue organizada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). El objetivo de la conferencia era el de concluir un acuerdo mundial para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero.
Antes de la conferencia, se realizó una reunión para discutir los problemas climáticos en el Mediterráneo en Marsella durante el MedCop21 el 4 y 5 de junio de 2015 (2).
La conferencia alcanzó su objetivo, lograr por primera vez en la historia un acuerdo universal sobre los métodos para reducir el cambio climático en el Acuerdo de París, que fue aprobado por aclamación por casi todos los estados y que se convertirá en jurídicamente vinculante si por lo menos 55 países que representen al menos el 55 por ciento de las emisiones globales de gases de efecto invernadero se adhiere a ella a través de la firma seguida de su ratificación, aceptación, aprobación o adhesión.
El acuerdo será aplicado a partir de 2020. De acuerdo con el comité organizador, el resultado esperado era clave para limitar el calentamiento global por debajo de 2 grados centígrados en 2100, en comparación con anterioridad a la era industrial. Los investigadores de la ONU Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático acordaron en 2009 que esto era necesario para evitar catástrofes climáticas graves, y que ese resultado a su vez requeriría que las emisiones de gases de efecto invernadero se redujeran entre un 40 y un 70 por ciento en 2050 en comparación con el año 2010, a fin de alcanzar un nivel cero en 2100. Esta meta fue no obstante superada por el proyecto definitivo formalmente aceptado del Acuerdo de París que pretende también proseguir los esfuerzos para limitar el aumento de temperatura a 1,5 grados centígrados.Un objetivo ambicioso requeriría un nivel cero de emisiones de veces entre 2030 y 2050 (3).
Antes de la conferencia, 146 paneles climáticos nacionales presentaron públicamente los proyectos de contribuciones nacionales sobre el clima (los llamados Intended Nationally Determined Contributions, los INDC). Estos proyectos sugirieron compromisos para limitar el calentamiento global a 2,7 grados centígrados para el año 2100. Por ejemplo, la UE sugirió un compromiso con una reducción del 40 por ciento en las emisiones para el año 2030 en comparación con las de 1990. Una reunión previa a la Conferencia se celebró en Bonn, del 19 al 23 de octubre de 2015, con los ministros de medio ambiente de todo el mundo. El 12 de diciembre de 2015, los 195 países participantes lograron por consenso un pacto global, el Acuerdo de París, para reducir las emisiones como parte del método para la reducción de gases de efecto invernadero. En el documento de 12 páginas, los miembros acordaron reducir sus emisiones de carbono «lo antes posible» y hacer todo lo que se pueda para mantener el calentamiento global «muy por debajo de 2 grados C». El ministro de Relaciones Exteriores de Francia, Laurent Fabius, dijo que este plan «ambicioso y equilibrado» era un «punto de inflexión histórico» en el objetivo de reducir el calentamiento global.
– Compromisos no vinculantes, la falta de mecanismos de aplicación
El Acuerdo no será vinculante para sus Estados miembros hasta que 55 países que produzcan más del 55 % de los gases de efecto invernadero del mundo hayan ratificado el Acuerdo. Recientemente el calificado como «histórico» Acuerdo de París contra el Cambio Climático, que se adoptó el pasado mes de diciembre en la capital francesa, entró en vigor a nivel mundial, apenas una semana antes de que comenzara la Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático (COP22) que se celebró en Marrakech.El acuerdo, adoptado en la COP21, ya está en vigor en las islas más remotas del Pacífico, como Kiribati, Tonga, Tuvalu o las Islas Marshall. Cada país que ratifique el acuerdo establecerá necesariamente un objetivo de reducción de emisiones, pero la cantidad será voluntaria. Habrá un mecanismo que forzará a cada país a cumplir los objetivos marcados, que contempla «señalar y avergonzar» a aquellos que no cumplan esos objetivos en los plazos fijados, viéndose esos países vergonzosamente rezagados (4).
II. DESARROLLO
1. Evaluación de Impacto Ambiental (EsIA)
Entrando especialmente en el tema por desarrollar, la Evaluación de Impacto Ambiental (EsIA) es el proceso formal empleado para predecir las consecuencias ambientales de una propuesta o decisión legislativa, la implementación de políticas y programas, o la puesta en marcha de proyectos de desarrollo.
La Evaluación de Impacto Ambiental se introdujo por primera vez en loa Estados Unidos, en 1969, como requisito de la National Environmental Policy Act (Ley nacional de Políticas sobre el Medio Ambiente, comúnmente conocida como NEPA) (5) (6). Desde entonces, un creciente número de países (incluida la Unión Europea) han adoptado el EsIA, aprobando leyes y creando organismos para garantizar su implantación.
Una Evaluación de Impacto Ambiental suele comprender una serie de pasos, que son los siguientes:
A. Un examen previo, para decidir si un proyecto requiere un estudio de impacto y hasta qué nivel de detalle.
B. Un estudio preliminar, que sirve para identificar los impactos claves y su magnitud, significado e importancia.
C.Una determinación de su alcance, para garantizar que el EsIA se centre en cuestiones clave y para determinar dónde es necesaria una información más detallada.
El estudio en sí, consistente en meticulosas investigaciones para predecir y / o evaluar el impacto, y la propuesta de medidas preventivas, protectoras y correctoras necesarias para eliminar o disminuir los efectos de la actividad en cuestión.
Leyes provinciales similares a lo establecido en la Ley de Presupuestos Mínimos de Medio Ambiente 25.675 (7):
– Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires 123, sancionada el 10 de diciembre de 1998.
– Ley de Medio Ambiente de la Provincia de Buenos Aires 11.723 , sancionada el 9 de noviembre de 1995.
– Ley de Principios Rectores para la Preservación, Recuperación, Conservación, Defensa y Mejoramiento Medio Ambiental de la Provincia de Chaco 3964 , sancionada el 15 de diciembre de 1993.
– Ley General de Ambiente de la Provincia de Chubut 4563, sancionada el 7 de diciembre de 1999.
– Ley de Principios Rectores para la Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento Medio Ambiente de la Provincia de Córdoba 7343 y 10.208 .
– Ley General de Ambiente de la Provincia de Jujuy 5063 , sancionada el 14 de julio de 1998.
– Ley de Ambiente de la Provincia de La Pampa 1914 , sancionada el 11 de enero de 2001.
– Ley de Medio Ambiente de la Provincia de La Rioja 7801 , sancionada el 29 de marzo de 2005.
– Ley de Preservación del Medio Ambiente de la Provincia de Mendoza 5961 , sancionada el 26 de agosto de 1992.
– Ley de Preservación, Conservación y Defensa del Ambiente de la Provincia de Neuquén 1875 , sancionada el 21 de diciembre de 1990.
– Ley de Protección del Medio Ambiente de la Provincia de Salta 7070 , sancionada el 21 de diciembre de 1999.
– Ley General del Ambiente de la Provincia de San Juan 6634, sancionada el 14 de septiembre de 1995.
– Ley de Evaluación de Impacto Ambientalde la Provincia de Santa Cruz 2658 , sancionada el 10 de julio de 2003
– Ley de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Santa Fe 11717 , sancionada el 18 de noviembre de 1999
– Ley de Mejoramiento del Ambiente y los Recursos Naturales de la Provincia de Santiago del Estero 6321, sancionada el 6 de noviembre de 1996.
– Ley de Preservación, Conservación, Defensa y Mejoramiento del Medio Ambiente de la Provincia de Tierra del Fuego, 55 sancionada el 2 de diciembre de 1992.
– Ley de Defensa, Conservación y Mejoramiento del Ambiente de la Provincia de Tucumán 6253 .
– La Ley Nacional de Presupuestos Mínimos Medio Ambientale s 25.675 señala en su art. 11 todo lo relacionado a la Evaluación de Impacto Ambiental.
La Ley General del Ambiente, Ley 25.675 (8), anota respecto del EsIA lo siguiente:
Art. 11: «Toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución».
Art. 12 : «Las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados».
Art.13 : «Los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos».
Este último artículo, incluye la noción de «identificación de las consecuencias» y «efectos negativos»; es decir, en otras palabras, conjeturar por algunas señales o indicios lo que ha de suceder. La previsión no incluye la constatación o la medición de lo que está ocurriendo; aunque para sus efectos de predicción, pudiese requerir el conocimiento de las variables en cuanto a su estado actual e histórico.
Muchos interrogantes surgen y deben ser considerados al establecer un procedimiento del EsIA: ¿Cuál es el alcance del impacto que debe ser discutido? Quedan contempladas las amenazas a la salud de los organismos vivientes y al medio ambiente. El EsIA puede también requerir la evaluación del impacto social y cultural, debe ser evaluado el ambiente en su definición amplia. ¿Qué severidad de impacto debe ser discutido? La ley, ¿puede exigir la evaluación de todo desde «el peor escenario», de «todas las consecuencias ambientales posibles» o «hasta lo razonablemente previsible»? ¿Cuál es el grado de certeza requerido? ¿Cómo debería ser evaluada la magnitud y probabilidad del daño? Los EsIA, ¿deberían ser actualizables en virtud de los avances y descubrimientos constantes de la ciencia y la tecnología en aquellos proyectos de largo plazo? La mayoría de los cuestionamientos y formulaciones anteriores son variables en función del proyecto por evaluar, teniendo en cuenta la extensión, naturaleza y localización de la actividad. En este caso, en particular me centraré en lo respectivo a la cuestión acerca de la actualización de los EsIA dependiendo de la actividad por desarrollarse en el proyecto y teniendo en cuenta el entorno social, natural y los avances tecnológicos de las ciencias aplicables.
Generalmente, un estudio de impacto ambiental (EsIA) tiene por naturaleza un espíritu predictivo.No hay nada ejecutándose (salvo aquellos que sí lo estén y dada la magnitud o continuidad de la actividad, se deba realizar); el proyecto aún está formulándose, quizá en prefactibilidad, factibilidad o estudios definitivos (9).
Respecto del caso de si el proyecto o actividad se encuentra en ejecución, y se actualiza el EsIA, manteniendo su espíritu predictivo, considero que se tendría ahora un nuevo EsIA con nuevas predicciones e hipótesis de impactos. Es decir, un nuevo y diferente estudio de impacto ambiental, no uno actualizado. Este EsIA correspondería a las previsiones para lo que queda del proyecto en ejecución o para una modificación del proyecto.
El EsIA, predictivo por naturaleza, no tendría por objetivo constatar el cumplimiento de los compromisos asumidos por el titular del proyecto, derivados de su EsIA previamente aprobado; tampoco, tendría la finalidad de verificar las hipótesis de impacto ambiental del EsIA aprobado o reconocer el estado actual del ambiente con la ejecución del proyecto. Tales objetivos corresponden a los informes ambientales de cumplimiento e instrumentos de seguimiento y control de la evaluación de impacto ambiental.
Por supuesto que, incluso, se puede elaborar un estudio ambiental cuyos objetivos sean los de verificar el cumplimiento de compromisos y medir los impactos que se han presentado o que se vienen presentado como resultado de la ejecución del proyecto. Pero este estudio ya no es un EsIA predictivo; es un estudio ambiental que podría denominarse de muchas formas («informe ambiental», por ejemplo). En todo caso, existe una laguna en nuestra legislación que nada dice respecto de lo invariable o pétreo que debe ser un EsIA una vez aprobado por la autoridad de aplicación. Debería existir normativa específica que generara una dinámica constante en lo relativo a los EsIA y, así, que obligara a los titulares de proyecto a presentar informes ambientales cada determinado plazo de tiempo en el que deberían reportar su desempeño ambiental y el estado del ambiente.Es innegable que el avance constante de las ciencias y tecnologías no puede demoler los pilares en los que fue basado un EsIA en un momento y tiempo determinado de la ciencia. Por lo mismo, no habría necesidad de presentar un «estudio de impacto ambiental actualizado», sino fortalecer la gestión de la evaluación de impacto ambiental alrededor de informes ambientales anuales.
Si el EsIA tiene naturaleza predictiva, una pretendida actualización lleva a otro conjunto de predicciones. Si se supone que el proyecto está causando mayores impactos que los supuestos en el EsIA aprobado, y se desea conocer el estado actual del medio ambiente afectado por la intervención del proyecto, informes ambientales anuales, bianuales, quinquenales, especiales, serían los instrumentos pertinentes. Estos informes o instrumentos tienen en el monitoreo ecológico, social o ambiental de las actividades del proyecto, y en la fiscalización del cumplimiento de compromisos, su principal medio para evaluar el estado del medio ambiente y la conformidad o no conformidad del desempeño del titular del proyecto. Si son críticos los indicadores respectivos, la obligación resultante debe ser la actualización o adecuación de su Plan de Manejo o Gestión Ambiental. No, una actualización del EsIA.
Los EsIA, tal como se realizan actualmente, son voluminosos y contienen gran cantidad de información ambiental que no necesariamente constituye un diagnóstico, menos una línea de base. Las secciones de predicción de impactos y el plan de manejo no reciben necesariamente la prioridad, a pesar de ser centrales en el EsIA. Sobre la base de esta premisa, lo más conveniente es plantear una actualización del plan de manejo. No, una actualización del EsIA.
Lo que sí se podría actualizar o revalidar es la certificación ambiental o, dicho de otro modo, exigir la actualización del proceso de evaluación de impacto ambiental para los casos que la norma señale.Esta revalidación podría incluir otro estudio ambiental de balance si luego de la revisión de los informes anuales se indica que es necesario efectuar un inventario, balance y caracterización de los impactos ocurridos. Este nuevo estudio tendría que considerar, ahora, los pasivos ambientales que el propio proyecto ha generado; incluir -además- una evaluación de los impactos acumulativos y sinérgicos que ha ocasionado y proyectar una predicción o evolución de estos impactos ambientales para lo que resta del proyecto. Este estudio no sería el EsIA inicial, actualizado, sería otro estudio ambiental, que la norma deberá reglamentar.
El EsIA inicial es único en su momento, en su tiempo antes de la ejecución del proyecto. Tiene solo hipótesis o conjeturas de impacto, pues su naturaleza es predictiva. Puede errar en sus predicciones y, por tanto, puede ser calificado «a posteriori» de deficiente. Pero para su momento, fue consistente y, por esa razón, permitió la decisión de la aprobación del EsIA y, por tanto, la certificación ambiental del proyecto.Para cualquier caso en el que los impactos que se están presentando en la ejecución del proyecto difieran notoriamente de los conjeturados en su respectivo EsIA, ello puede deberse a una deficiencia en la predicción de los impactos, a un desempeño poco cauteloso del titular del proyecto con relación al medio, a contingencias difíciles de prever, a la ausencia de información histórica sobre las variables de impacto que permitan predecir o modelar su comportamiento futuro o a la falta de teorías científicas que permitan procesos hipotéticos deductivos en el planteamiento de los impactos ambientales previsibles del proyecto.
Sobre el particular, en los casos en que los impactos ambientales no se correspondan con las predicciones incluidas en el EsIA, se deberá plantear la obligatoriedad por parte de la «autoridad de aplicación» de ejercer las acciones de supervisión y fiscalización de las obligaciones establecidas en el estudio ambiental aprobado, y determinar que los impactos ambientales negativos generados difieren de manera significativa de los declarados en la documentación que propició la certificación ambiental. Para ello, la autoridad en materia de supervisión, fiscalización y sanción ambiental, que ejerce funciones en el ámbito del EsIA debería requerir al titular, la adopción de las medidas correctivas o de manejo ambiental que resulten necesarias para mitigar y controlar sus efectos, sin perjuicio de requerir la actualización del estudio de impacto ambiental, ante la autoridad competente, en el plazo y condiciones que indiquen y sin exceptuarse de plantear la eventual paralización de operaciones o la aplicación de otras sanciones que pudieran corresponder.
III. SITUACIONES POR CONSIDERAR SI NO SE ACTUALIZA EL ESIA
1.Poner al día el EsIA
El término «actualización» de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española alude a «poner al día». ¿Qué podríamos poner al día en el EsIA aprobado?, ¿se podría poner al día la predicción de impactos?
Se pueden seguir prediciendo nuevos efectos o nuevas (futuras) magnitudes de los impactos como parte de la actualización de la predicción de los impactos. Pero lo central, cuando se está en la fase de ejecución del proyecto es la medición del impacto; es decir, seguir las trayectorias de las variables de impacto para conocer el comportamiento del sistema; en otras palabras, ejecutar el programa de monitoreo, contemplado en el plan de manejo ambiental del EsIA. En realidad, lo que puede seguir siendo útil es el diagnóstico o la información colectada para el EsIA anterior, pero no su línea base. La línea de base de un estudio de impacto ambiental es consustancial al proyecto en su tiempo cero o de inicio del proyecto. En este caso, hay actividades ejecutándose, ha transcurrido un tiempo y, por tanto, las variables que miden impacto han variado en su magnitud; es decir, hay otra línea de partida, otra línea de base para las actividades que se ejecutarán como parte del proyecto modificado. La idea de una «modificación del estudio de impacto ambiental original» también se muestra inconsistente bajo esta línea de razonamiento.
2. Poner al día el Plan de Manejo Ambiental
El programa de monitoreo se elabora sobre la base de los indicadores de impacto (los que se han establecido en la línea de base). Si el programa se ejecuta con el cuidado respectivo, se están midiendo los impactos. Si las variables monitoreadas superan los umbrales establecidos, el impacto se habrá tornado significativo. En este caso se deberá constatar si las medidas incluidas en el plan de manejo son suficientes; si no es así, convendría recomendar la actualización del Plan de Manejo Ambiental.
3.Poner al día la línea de base
Mantener al día la información sobre el medio se logra a través del programa de monitoreo ambiental; si sus resultados indican deterioro, se debe exigir la modificación o actualización del Plan de Manejo Ambiental del EsIA. Para ello, serían suficientes informes cada determinado plazo de tiempo de cumplimiento ambiental o los informes de monitoreo.
Muchas dudas se generan a partir del planteo acerca de si un «estudio de impacto ambiental» debería ser estático o dinámico. Lo cierto es que la legislación es escasa y muy general, sin considerar las actividades en particular. Para ello, es válido seguir preguntándose lo siguiente: ¿Se actualiza un EsIA o se fortalece el seguimiento del EsIA mediante los informes de cumplimiento y el monitoreo ambiental?, ¿se actualiza un EsIA o la Certificación ambiental de un proyecto?
IV. CASO DE LA CENTRAL NUCLEAR DE EMBALSE EN CÓRDOBA
1. Primer EsIA que versa sobre una actividad nuclear en la Argentina
La construcción de la Central Nuclear Embalse en la provincia de Córdoba se inició el 7 de mayo de 1974 y el 20 de enero de 1984 comenzó su operación comercial, que se extendió por más de 30 años cumpliendo con los estándares de seguridad. La comunidad internacional especializada la reconoció por su «performance», incluso se mantuvo entre los 10 primeros puestos del «ranking» mundial de centrales nucleares. Desde que se puso en marcha, y hasta el fin de su ciclo operativo, Embalse aportó a la matriz energética nacional más de 140.000.000 MW/h, equivalente a la energía eléctrica consumida por todo el país durante 30 meses, precisó Nucleoeléctrica, empresa también responsable de operar de las centrales nucleares Atucha I y II (10).
El Gobierno nacional, dando continuidad al Plan Nuclear, ha resuelto realizar la extensión de vida de la Central Nuclear de Embalse (CNE), decisión respaldada por la Ley 26.566 , sancionada el 25 de noviembre de 2009.El Proyecto resulta así compatible con el objetivo de equilibrar la matriz energética nacional, diversificando su fuente de origen y constituyendo un avance para dar respuesta a posibles problemas en la disponibilidad de los recursos, ya sea por limitaciones en el suministro de hidrocarburos como así también debido a alteraciones en los ciclos hidrológicos que podrían afectar la capacidad de generación de origen hidráulico.
La Central Nuclear Embalse es una planta de generación eléctrica de 648 MW, del tipo CANDU (Canadian Deuterium Uranium), diseñada por AECL (Atomic Energy of Canada Ltd.) hoy CANDU Energy (11). Esa central se encuentra en operación comercial desde 1984 y, en diciembre de 2015, llegó al fin de su vida útil de diseño. Los diseñadores de centrales nucleares han desarrollado nuevas tecnologías que permiten extender la vida útil de las instalaciones, realizando el cambio de componentes críticos y adecuando el diseño a las nuevas exigencias establecidas en la normativa internacional con el fin de incrementar la seguridad nuclear. Ya se han realizado en el mundo tareas de extensión de vida en diferentes instalaciones nucleares. Estados Unidos, Canadá, Corea del Sur, entre otros son ejemplo de ello. AECL ha desarrollado una metodología, siguiendo los lineamientos de la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA), habiendo ya finalizado con todo éxito los proyectos de la Central Nuclear Wolsong-1, en Corea del Sur, y de las Centrales Nucleares Point Lepreau y Bruce, en Canadá.
En el mes de julio de 2016, se presentó y se aprobó la Evaluación de Impacto Ambiental del Proyecto de Extensión de Vida de la Central, en el marco establecido por las Leyes 10.208 , sus decretos reglamentarios -Decr. Regl. 247/15 y Decr. Regl. 248/15 – y la vieja Ley 7343 y su Decr. Reglamentario 2131/00, ambos de la provincia de Córdoba.Conforme a la naturaleza de la actividad, el control y la fiscalización de aspectos e impactos radiológicos del Proyecto corresponden al ámbito de aplicación de la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), según lo establecen las leyes 24.804 (Ley de la Actividad Nuclear y su Decreto Reglamentario 1390/98) y la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) en cuanto a entidad responsable de la Ley 25.018 (Régimen de Gestión de Residuos Radiactivos) respectivamente. La evaluación será aplicable al Proyecto, entendiendo como tal la ejecución de las tareas propias de la Extensión de Vida (PEV), la realización de las pruebas preliminares y puesta en marcha, el segundo ciclo de operación comercial y el cese de actividades de la instalación.
Este estudio valoró el historial de desempeño del primer ciclo operativo de la CNE, la descripción de los aspectos más relevantes del proyecto, la legislación ambiental aplicable y la descripción general de la zona de influencia. Sobre la base de ello, se establece una identificación de las actividades susceptibles de provocar impactos, se estiman y evalúan los que tienen potencialmente impactos y se proponen las medidas de mitigación que permitan el manejo adecuado de los impactos.
Casi tres meses luego de presentado el proyecto de Extensión de Vida de la Central Nuclear Embalse, en Córdoba, mediante el EsIA, recibió la Licencia Ambiental (12) por parte del Ministerio de Agua, Ambiente y Servicios Públicos de la provincia, y ya comenzaron las obras de refacción de la planta. Mediante la Res.203/16 , firmada por el secretario de Ambiente y Cambio Climático provincial, se completó el proceso que se inició con la presentación del Estudio ante la audiencia pública realizada el 7 de julio último, que también fue aprobado (13).
En los considerandos de la norma, se destaca «la trascendencia de los avances tecnológicos y sistemas destinados a mejorar la seguridad operacional e inclusive la modernización y optimización del turbogrupo y ciclo térmico, junto con el aumento de potencia», estimado en 35 megavatios. Sin perjuicio de este dato técnico, en la parte resolutiva, la autoridad de aplicación, considerando la especificidad extrema de la actividad nuclear, decidió someter el mismo EsIA a evaluaciones semestrales del estado de avance de la obra y por lo tanto del efectivo cumplimiento de las «predicciones» plasmadas en el EsIA.
A continuación, se plasma una imagen de la Res. 203/16: Luego de analizar el aspecto resolutivo de la norma, considero que para la emisión de la Licencia Ambiental requerida por NA-SA, respetando la Ley 10.208 (14), la Secretaría de Ambiente de Córdoba tomó en consideración la consulta realizada a la ciudadanía para redactar su contenido original, a fin de que los ciudadanos puedan valorar la contribución efectuada con sus propuestas y comentarios en la audiencia pública. Mediante este proceso, que se desprende de la Ley de Acceso a la Información Pública (15), la Provincia de Córdoba, a través de la Secretaría de Ambiente y Cambio Climático, la autoridad de aplicación buscó permanentemente profundizar y fortalecer su vínculo con la sociedad ampliando sus canales de comunicación y los espacios de participación ciudadana con real incidencia en sus acciones de gobierno democrático (16).
Por ello, la Autoridad de aplicación otorgó, mediante la Res.203/16, la «Licencia Ambiental» teniendo en cuenta la trascendencia de los avances tecnológicos y los sistemas destinados a mejorar la seguridad operacional e inclusive la modernización y optimización del turbogrupo y ciclo térmico, junto con el aumento de potencia. En el articulado de su cuerpo resolutivo, el Gobierno de la provincia de Córdoba consideró la importancia de «transparentar más datos e información» junto a las propuestas de la Sociedad Civil que aceptó el Proyecto, pero con la condición de que Nucleoeléctrica Argentina S. A. debe cumplir con lo siguiente: «Presentar, en forma semestral, Informes de Avance Ambientales y los resultados del Programa de Monitoreo propuesto, tanto durante la etapa de Extensión de Vida, como así también durante el funcionamiento de la CNE ante esta Secretaría de Ambiente y Cambio Climático, por parte de Nucleoeléctrica Argentina S. A., a través de su Consultor Técnico Ambiental».
Es decir, el Ministerio de Minería y Energía de la Nación junto a la Sociedad Civil, le exigió a la Empresa NA-SA que entregara «informes de avances ambientales de forma “semestral”» de lo que sucede en la Central Nuclear. Por lo tanto, se trata de información para un «monitoreo y evaluación social» que garantice la transparencia del proceso predictivo plasmado oportunamente en el EsIA.
La provincia de Córdoba lo comprendió incluyéndolo en su normativa como condición «sine qua non» o la licencia cae automáticamente paralizando el PEV-CNE. Esto ha sido el resultado de una articulación que clarificó las expectativas acerca de los roles interdependientes generando una realidad de equilibrio negociado entre todas las partes involucradas para garantizar transparencia y responsabilidad ante la comunidad local.
Los informes semestrales, el monitoreo y la evaluación social no solo miden qué tan bien se están haciendo las cosas, sino también nos dicen qué ha cambiado luego de la implementación del proyecto de extensión de vida.El monitoreo y evaluación ayudan a evaluar qué tan bien se están haciendo las cosas con el fin de ayudar a hacerlo mejor.
Se trata de preguntarse qué ha sucedido y por qué: ¿qué está funcionando, y qué no está funcionando?; ¿qué ha cambiado y qué no, durante y la implementación del proyecto y después de ser implementado? Se trata de utilizar la evaluación para obtener más información acerca de las actividades que realiza la Central Nuclear de Embalse, y a continuación, se busca utilizar lo que se ha aprendido.
Se hace cada vez más necesaria una nueva visión orientada por enfoques preventivos y adaptativos, que permita administrar más racionalmente los sistemas complejos en transformación. Y ello es más pertinente cuando -como ahora se vislumbra- las incertidumbres ante el cambio climático son permanentes y cuando el criterio de precaución se convierte en un principio básico de actuación, simplemente debido a la insuficiente capacidad y conocimiento humanos ante el complejo mundo real.
V. POSIBLE SOLUCIÓN LEGAL
En mérito a las cuestiones reseñadas -y teniendo en cuenta las claras disposiciones del art. 41 «in fine» de la CN-, es en este contexto que cobra importancia vital una ley específica y concreta que disponga la obligatoriedad esencial y «sine qua non» para cualquier actividad pública o privada del «Estudio Previo de Evaluación de Impacto Ambiental» y posteriormente sus revisiones y / o actualizaciones mediante informes, a los fines de cumplir con lo siguiente:
a. Implementar eficazmente una política de planeamiento, evitando el hecho consumado y los parches normativos o reglamentarios.
b. Evitar la dispersión normativa y garantizar el tratamiento correcto y efectivo del problema desarrollando la capacitación técnica multidisciplinaria.
c. Centralizar toda la información sobre la materia, asegurando el deber de información pública y el derecho de los terceros interesados a participar mediante el sistema de audiencia pública.
d.Asegurar el poder de policía en materia ambiental, ejerciendo el contralor de la ejecución de obras y el monitoreo permanente de las eventuales consecuencias del impacto ambiental de las mismas, tomando o exigiendo anticipadamente las medidas correctivas.
Ante ello, se pretende mediante el presente trabajo, plantear una propuesta concreta sobre los aspectos consignados, imponiendo avanzar en la consideración de un modelo concreto de proyecto legislativo que contenga los aspectos centrales del estudio de impacto ambiental (EsIA) y sus controles posteriores, a saber:
– Disponer la obligatoriedad del estudio previo.
– Determinar los sujetos obligados y sus responsabilidades administrativas, civiles y penales.
– Regular las actividades a las que alcanza; meramente descriptivas o que se limiten a disponer generalidades. (Insisto en que una ley de impacto ambiental merece un tratamiento independiente de cualquier marco normativo medioambiental).
– Establecer procedimientos específicos para la preparación de los EsIA y un proceso de evaluación de ellos, suficientemente consultado con otros entes públicos y organismos especializados, que permitan a la autoridad de aplicación adoptar una decisión correcta, con sólida base científica y participación ciudadana desde la presentación y evaluación del estudio de impacto y garantizando el sistema de audiencia pública.
– Establecer planes de seguimiento y control de las actividades y previsiones planteadas en el EsIA debidamente aprobado (17).
Sobre la base de todo lo expuesto anteriormente, se plantea una eventual fórmula legal para que ella pueda ser implementada en toda la legislación ambiental nacional y provincial aplicable basándose primordialmente en las revisiones, teniendo en cuenta la actividad del proyecto, por parte de la autoridad de aplicación de los EsIA que han sido debidamente aprobados.
«El estudio de impacto ambiental aprobado, deberá ser actualizado por el titular en aquellos componentes que la Autoridad de Aplicación así lo requiera. El plazo para los mismos se establecerá de forma particular en cada resolución aprobatoria de Estudio de Impacto Ambiental, teniendo en cuenta todos aquellos factores que tengan conexión directa con el Plan de Gestión Ambiental planteado en el mismo.Las actualizaciones deberán ser solicitadas por períodos consecutivos y similares, debiendo precisarse sus contenidos así como las eventuales modificaciones de los planes señalados en el párrafo precedente. Dicha actualización deberá ser realizada por el titular (sea persona física o jurídica) firmante del Estudio de Impacto Ambiental a la Autoridad Competente para que esta la procese y utilice durante las acciones de vigilancia y control de los compromisos ambientales asumidos en los estudios ambientales aprobados. En caso de no presentación de los informes antes mencionados, el titular responsable será responsable civil y penal de cualquier eventualidad que pudiese suceder en la ejecución del proyecto. En caso de que el profesional sea reemplazado, el nuevo titular será responsable por el anterior EsIA debidamente aprobado. Esta responsabilidad se extiende al titular del Proyecto por el cual el titular suscribió el correspondiente EsIA».
VI. CONCLUSIÓN
Más allá de las buenas intenciones y beneficios que abriga cualquier proyecto de envergadura, siempre habrá sectores perjudicados a raíz de ello, sean personas o cosas, presentes o futuras, por lo que es esencial conocer a fondo el emprendimiento y, también, el ambiente en el cual estará inserto, a los fines de prevenir en la medida de lo posible calamidades y desastres lamentables.
La realidad hoy nos muestra que ambientes desérticos, contaminación de aguas subterráneas y de superficie, desecación de sistemas lacustres, alteración profunda en la climatología, empobrecimiento de los suelos, erosión, extinción irremediable de especies de la flora y fauna, inundaciones, enfermedades endémicas, mala calidad de vida, miseria y degradación humana, es el saldo para las actuales generaciones de los emprendimientos que otrora se presentaban como paradigmas del empuje humano, llámense grandes represas, usinas nucleares, explotación intensiva del suelo, uso de agroquímicos, alteración de sistemas hídricos, volcamiento incontrolable de efluentes y desechos industriales, producción de sustancias no biodegradables, etc.
La acción antrópica desencadena desastres ambientales -mal llamados «naturales»-, que terminan modificando el medio ambiente, en la mayoría de los casos sin posibilidad de retorno al estadoanterior y cuyas consecuencias son, por cierto, perjudiciales para el hombre.
Inexplicablemente, se persiste en la falsa contradicción de considerar como premisas antagónicas al desarrollo y la protección ambiental, descartando en forma sistemática con sofismas argumentales, las ventajas (planificación mediante) de aplicar los «Principios del desarrollo sustentable», probadamente eficaces en la experiencia y justificados por la ciencia y por la técnica.
La crisis en este sentido es grave y profunda, debiéndose fijar límites justos y legítimos, intención expresa de este trabajo, como aporte a la conveniencia de contar con la normativa que obligue al estudio de impacto ambiental de las obras y realizaciones que puedan afectar el ecosistema o degradar el ambiente. Comenzando desde la sociedad civil, pasando por el Estado y concientizando al sector empresarial, se debería cada vez más propender a la realización de los EsIA completos, abarcativos de todos los aspectos esenciales y potenciales, dinámicos obligando así a todos los actores sociales para lograr un desarrollo económico sustentable. Los informes de actualización de los EsIA, los cuales considero esenciales para seguir defendiendo el concepto utópico de «desarrollo sustentable», deberían ser planteados como «presupuestos mínimos de cualquier ley nacional y provincial». Si bien existe legislación -en algunos casos de larga data- sobre medidas puntuales para evitar la degradación del entorno, se carece de normativa específica que imponga la obligatoriedad del estudio previo y -luego- actualizable mediante informes que permita evaluar el impacto ambiental de una obra determinada en la mayoría de las provincias argentinas.
Considero innecesario actualizar un EsIA ya habiendo empezado la ejecución del proyecto. Este nuevo estudio vendría a tener datos correspondientes a la medición de los impactos de dicho proyecto en ejecución, por lo cual este nuevo estudio tendría una naturaleza de constatación y, por lo tanto, no sería un estudio de impacto ambiental propiamente dicho. Para esto, los titulares de cada proyecto deberían presentar informes ambientales periódicos en los que reporten su desempeño y el estado ambiental en el que se encuentran.Para esto, se debería fortalecer la gestión de la evaluación de impacto ambiental alrededor de los informes ambientales que presenta cada titular de un proyecto.
Necesaria capacitación de los organismos de control:
La obra humana produce sobre el entorno un conjunto de consecuencias que hemos definido con la expresión genérica de «impacto ambiental». De ello se desprende que un estudio de impacto ambiental -EsIA- no puede limitarse a modelos matemáticos sobre el aspecto físico, que normalmente ocupan casi con exclusividad la evaluación, sino que la misma debe incorporar el concepto de «acción interdisciplinaria», exigiéndose la intervención de profesionales de reconocida capacidad y experiencia en este tipo de investigación, en los diferentes campos o facetas que ocupa, y el mismo tratamiento debe requerirse por el organismo estatal que deberá considerar o evaluar el estudio que los obligados presenten, caso contrario es un engaño a la buena fe colectiva.
Lo expuesto obliga a la inmediata capacitación de aquellas áreas de la administración estatal que tienen relación (hasta el presente, en forma fragmentarla y aislada unos de otros) con el tema: obras, salud y medio ambiente, servicio de aguas o cloacas, hidráulica, etc., y al mismo tiempo y sin afectar el principio de autonomía comunal o municipal, implementar los mecanismos que faciliten la relación directa y fluida entre los diferentes niveles de la burocracia estatal. La provincia de Córdoba y, sobre todo, la Secretaría de Medio Ambiente y Cambio Climático, es un ejemplo para seguir en el presente caso, toda vez que estableció una suerte de legislación administrativa modelo para que la sigan incluso las demás provincias.
VII. PENSAMIENTO FINAL
Se tiene en claro la naturaleza predictiva del EsIA, lo cual considero que una predicción no es 100% segura, siempre puede haber un margen de error. El actualizar mediante informes o revisar el EsIA cada cierto tiempo, como vengo reseñando, podría ser llamado «informe técnico ambiental», con lo cual se evalúan y comprueban las predicciones originales establecidas en el EsIA.Luego de revisado ese informe, recién entonces se podría plantear la posibilidad técnica y jurídica de realizar un nuevo EsIA, en el cual se deberían establecer nuevas predicciones que, en un inicio, no se indicaron por algún motivo, ya sea que algo no previsto ocurriera.
Si los EsIA tienen una naturaleza predictiva, cuando se actualicen, se pondrían al día las predicciones de impacto; pero dado que el proyecto se está ejecutando, lo que corresponde es la medición de los impactos y la confirmación de su control, mitigación o corrección. Este nuevo estudio tendría una naturaleza de constatación y no sería, por tanto, un estudio de impacto ambiental, en el sentido predictivo como se entiende el instrumento.
En fin, se considera que sí se podría actualizar un EsIA mediante informes temporales siempre y cuando sea necesario; y siempre luego de haber recorrido todas las vías legales, técnicas y sociales.
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(1) Véase el siguiente enlace web: http://www.ayto-toledo.org/medioambiente/a21/BRUNDTLAND.pdf.
(2) Véase el siguiente enlace web: http://www.cop21paris.org/.
(3) Véase el siguiente enlace web: https://es.wikipedia.org/wiki/Conferencia_de_las_Naciones_Unidas_sobre_Cambio_Clim%C3%A1tico_2015.
(4) Véase el siguiente enlace web: http://www.bbc.com/mundo/noticias/2015/12/151211_cumbre_clima_paris_cop21_acuerdo_az.
(5) Véase el siguiente enlace web: https://www.epa.gov/nepa.
(6) Véase el siguiente enlace web: https://www.epa.gov/nepa/what-national-environmental-policy-act.
(7) Véase la siguiente pagina web: http://www.infoleg.com.
(8) Véase el siguiente enlace web: http://www2.medioambiente.gov.ar/mlegal/marco/ley25675.htm.
(9) FRANZA, Jorge Atilio: Tratado de Derecho Ambiental, 1.a ed. Buenos Aires, s. e., 2005, p. 157 y ss.
(10) Véase el siguiente enlace web: http://www.lavoz.com.ar/regionales/aprueban-estudio-de-impacto-ambiental-para-la-central-nuclear-de-embalse.
(11) Véase el siguiente enlace web:http://www.telam.com.ar/notas/201607/156746-emabalse-electricidad-cordoba-ambiente.html.
(12) Véase el siguiente enlace web: http://www.diaadia.com.ar/cordoba/la-provincia-otorgo-la-licencia-ambiental-para-la-extension-de-vida-la-cent
al-nuclear-de.
(13) Véase el siguiente enlace web: http://u-238.com.ar/la-central-nuclear-embalse-presento-estudio-de-impacto-ambiental/.
(14) Véase el siguiente enlace web: http://leydeambiente.cba.gov.ar/embalse-0707/.
(15) Véase el siguiente enlace web: http://www.diputados.gov.ar/export/hcdn/secparl/dsecretaria/s_t_parlamentario/2016/pdfs/0008-PE-2016.pdf.
(16) Véase el siguiente enlace web: http://prensa.cba.gov.ar/medio-ambiente-y-energia/audiencia-publica-por-la-nuclear-de-embalse/.
(17) CASSAGNE, Juan Carlos: «Sobre la protección ambiental», en LL, 1995.
(*) Abogado. Consultor y Director de Proyectos Especiales del Centro de Desarrollo y Asistencia Tecnológica – CEDyAT. Integrante del equipo que realizó el EsIA de la Central Nuclear de Embalse, Río Tercero, Córdoba.
N. de la R.: Trabajo presentado en el marco de la Diplomatura de Derecho y Política ambiental. Universidad Austral. Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Curso lectivo 2016.
