Mis reflexiones: El planteo de inconstitucionalidad de la Ley 27.348 y del DNU 54/17 y su articulación con el SECLO. D´Amico, Lorena C.

Autor: D´Amico, Lorena C. – Ver más Artículos del autor

Fecha: 25-abr-2017

Cita: MJ-DOC-10679-AR | MJD10679

Doctrina:

Por Lorena C. D’Amico (*)

Desde la sanción del Decr. Ley 54/17 y de la sanción de la ley 27.348 , se han generado numerosas controversias, más allá de sus planteos de inconstitucionalidad formal, sobre el rol que debe jugar el SECLO y la posibilidad de emitir actas sin habilitar vía judicial, habilitando vía judicial o, como erróneamente opinan algunos conciliadores laborales, ni siquiera emitir un acta de la instancia.

El análisis de este tema, requiere profundizar sobre la normativa existente, las obligaciones legales que les fueron impuestas a los conciliadores, las instrucciones sin sustento normativo enviadas por «mail» por sobre las incumbencias que las normas ponen en cabeza de los conciliadores laborales.

Hagamos un poco de historia.

La Ley 24.635 , fue sancionada en el año 1996, reglamentada por el Decr. Ley 1169/96 y modificada por el Decr. Ley 1347/09.

Estas normas, a su vez, modifican la Ley 18.345 , que regula el procedimiento de la Justicia Nacional del Trabajo.

En su art. 1, determina lo siguiente:

Art. 1 de la Ley 24.635: «Los reclamos individuales y pluriindividuales que versen sobre conflictos de derecho de la competencia de la justicia nacional del trabajo serán dirimidos con carácter obligatorio y previo a la demanda judicial, ante el organismo administrativo creado por el art. 4 de esta ley, el que dependerá del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social».

Este artículo, no derogado por la Ley 27348, nos lleva a la principal motivación que, según mi criterio, sustentará la opinión de la suscripta sobre que los conciliadores laborales, deberán seguir habilitando la vía judicial en los casos de Accidentes de trabajo – con el planteo de inconstitucionalidad de las Leyes 24.557 y sus modificatorias – DNU 54/17 y 27.348.

Así pues, el art. 36 de la Ley 24.635 dice lo siguiente: «Incorpórase como inc. 7 del art. 65 de la Ley 18.345 el siguiente:Inc. 7. Constancia de haber comparecido y agotado con carácter previo la instancia conciliadora. D/L 1169/96 MOD 1347».

Es por ello por lo que, planteando la inconstitucionalidad de una norma, situación que el conciliador «NO PUEDE IMPEDIR» porque no hace a su tarea y porque lo tiene vedado por la propia ley, es indudable que debe expedir la vía judicial; así lo dispone el art. 18 de la Ley 24.635: «El conciliador dispondrá de un plazo de veinte -20- días hábiles -contados desde la celebración de la audiencia- para cumplir su cometido. Las partes, de común acuerdo, podrán proponer una prórroga de hasta quince -15- días, que el conciliador concederá si estima que la misma es conducente a la solución del conflicto. Tanto la concesión como la denegatoria de la prórroga serán irrecurribles. Vencido el plazo sin que se hubiere arribado a una solución del conflicto, se labrará acta y quedará expedita la vía judicial ordinaria»

Además, el art. 12 del Decr. Ley 1169/96 (sustituido por art. 9 del Decr. 1347/99 (BO: 18/11/1999) impone al conciliador que, en la primera audiencia, el reclamante podrá ampliar el objeto de su reclamo, incluyendo rubros que no hubieran sido identificados en el formulario de inicio y en la misma oportunidad podrá enderezar su reclamo, dirigiéndolo contra quien comparezca y asuma el carácter de empleador o ampliarlo contra otras personas que no fueron identificadas en su presentación inicial, siendo obligación del conciliador notificar por vía informática al SECLO las modificaciones efectuadas por el reclamante y, si hubiera ampliado el reclamo contra otra u otras personas, designará nueva audiencia, comunicando la ampliación al SECLO, a cuyo cargo correrán las notificaciones a los nuevos reclamados. Cualquiera de las partes podrá pedir la citación de un tercero y el conciliador, si la considera pertinente la dispondrá, designando nueva audiencia y comunicando tal circunstancia al SECLO para la citación del tercero citado.Podemos observar que, en ningún caso la normativa vigente faculta al SECLO a oponerse a lo solicitado por las partes durante el desarrollo del proceso de conciliación, solo puede, conforme el art. 5 del Decr. Ley 1169/96 desestimar liminarmente el reclamo cuyo objeto resulte manifiestamente coincidente con cualquiera de los supuestos previstos en el art. 2 de la Ley 24.635. Esos supuestos son los siguientes:

1. La interposición de acciones de amparo y medidas cautelares.

2. Las diligencias preliminares y prueba anticipada

3. Cuando el reclamo individual o pluriindividual haya sido objeto de las acciones previstas en los procedimientos de reestructuración productiva, preventivo de crisis, o de conciliación obligatoria previstos en las Leyes 24.013 y 14.786 .

4. Las demandas contra empleadores concursados o quebrados.

5. Las demandas contra el Estado nacional, provincial y municipal.

6. Las acciones promovidas por menores que requieran la intervención del Ministerio Público.

Ahora bien, mediante un «mail» de fecha 15/3/2017, se nos ha informado a los conciliadores, una serie de instrucciones que transcribo:

«Para: SECLO Conciliadores».

»Asunto: Instrucciones».

»Se instruye a los Sres. Conciliadores respecto de los reclamos que tengan por objeto accidentes y / o enfermedades profesionales Ley 24.557; Ley 26.773 »:

»1. Para el caso de los reclamos iniciados (sorteo informático) en el SECLO con fecha anterior al 1/3/2017, deberán continuar su trámite normal y habitual tanto para el cierre de la instancia como para los eventuales acuerdos».

»2. Para el caso de los reclamos iniciados (sorteo informático) en el SECLO con fecha posterior al 1/3/2017, se deberá»:

»a. Si hay acuerdo, darle el trámite normal de elevación al SECLO quien resolverá sobre su homologación».

»b. Si “no” hay acuerdo, se deberá labrar un acta circunstanciada dejando constancia de que, por aplicación de la Ley 27.348 y la Res. SRT 298/17 resulta inaplicable el procedimiento del SECLO (Ley 24.635 – Decr. 1169/96 modif. Decr.1347/99) a la cuestión planteada, debiendo las partes ocurrir por la vía legal aludida en primer término.

»c. Para las reaperturas de expedientes anteriores al 1/3/17, se podrán realizar en los términos del punto 1 del presente.

»Dr. Omar Nills Yasín»

»Director General de Relaciones Individuales»

»Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social».

Lo cierto es que, a mi criterio, esas instrucciones carecen de virtualidad para derogar las normas existentes en materia de conciliación laboral, incumbencias de los conciliadores y obligación de los trabajadores de agotar la instancia de conciliación laboral obligatoria para encontrarse habilitados para iniciar la demanda judicial.

El art. 2 del Decr. Ley 1169/96 dice lo siguiente: «Facúltase a los Ministerios de Justicia y de Trabajo y Seguridad Social a dictar mediante resoluciones conjuntas, las normas complementarias y aclaratorias de la reglamentación, en las situaciones en que la competencia para hacerlo no hubiera sido discernida por la Ley 24.635 a uno de esos Ministerios en particular, como también se los faculta para introducir, de la misma forma, los ajustes y adaptaciones de lo dispuesto en la norma reglamentaria, que fueran necesarios para el mejor funcionamiento del régimen instaurado por la ley mencionada».

De su texto puede verse que, en ningún caso, esa facultad se extiende a la interpretación de las leyes que sanciona el Congreso de la Nación ni su aplicación procesal.

En consecuencia, el conciliador, cuando comienza a realizar su tarea solo debe cumplir lo siguiente:

1. Recibir a las partes.

2. Trabajar con ellas para intentar la solución a su conflicto.

3. Formalizar un acuerdo y someterlo a la homologación del MTSS.

4.De no realizarse un acuerdo, labrar un acta de cierre que indique datos de las partes, que las mismas no han llegado a un acuerdo, consignar los rubros que el trabajador estime corresponden a su reclamo, no circunstanciar las actas porque el conciliador no resuelve sobre el fondo de la cuestión, habilitar la vía judicial o cerrar sin habilitar la vía cuando el trabajador no concurre a dos audiencias.

Así surge del art. 21 del Decr. Ley 1169/96: «El acta que extienda el conciliador cuando hubiera fracasado el procedimiento conciliatorio y el certificado que emita el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuando denegare la homologación del acuerdo, deberán contener los datos suficientes para la correcta identificación de las partes y del objeto del reclamo formulado. Con esta finalidad, precisará los rubros que integraron aquel, expresando, si correspondiere, los períodos comprendidos en un rubro o a los que este se refiere. (Artículo sustituido por el art. 13 del Decr. 1347/99 (BO: 18/11/1999)».

En consecuencia, el juego armónico del art. 21 del Decr. Ley 1169/96, el art. 18 de la Ley 24.635, y el art. 65, inc. 7, de la Ley 18.345, t. o. conforme al art. 36 de la Ley 24.635, todas normas «no derogadas», y lo manifestado más arriba con relación a las resoluciones del MTSS, nos obliga a los conciliadores laborales a dejar expedita la vía judicial sobre los rubros que el trabajador considere que deban ser incluidos en su reclamo, incluso el planteo de inconstitucionalidad de las normas. No es labor del conciliador opinar sobre este tema, ni fundar o resolver sobre el mismo, eso sucederá en la cuestión de fondo que se dirima en el expediente judicial.

Esta situación se ha visto agravada, porque el día 22/3/2017 hemos recibido el siguiente mail:

«Asunto:aclaración»

»Estimados Conciliadores»:

»Atento el pedido de algunos conciliadores de aclaraciones a la instrucción impartida el día 15 de marzo del corriente, a los fines de que quede absolutamente clara la competencia del SECLO ante la entrada en vigencia de la L ey 27.348 y su resolución reglamentaria, enfatizo que»:

»1. No pueden los conciliadores habilitar la vía judicial de ningún expediente sobre riesgos del trabajo promovido a partir del día 1 de marzo de 2017».

»2. Ergo, el SECLO no homologará ningún acuerdo efectuado en un expediente sobre riesgos del trabajo promovido a partir de esa fecha».

»3. Solo el SECLO conserva su competencia en materia de riesgos del trabajo cuando concurren las siguientes circunstancias: trabajador no registrado y empleador sin afiliación a ART.

Cordialmente, Omar Nills Yasin».

Por mi parte, reitero mi objeción a las facultades para impedirnos nuestro trabajo.

Por otro lado, no se explica jurídicamente de ninguna forma que cualquier accidente o enfermedad sufrida por un trabajador con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 27.348 no pueda dirimirse en el ámbito de la conciliación laboral, dado que el trabajador evalúa qué ley le es más favorable, único principio de ultraactividad de las leyes y, por ende, nada le impediría realizar la acción de la conciliación.

Si analizamos algunos fundamentos ya vertidos en números escritos y planteos de inconstitucionalidades y amparos que han circulado en el ámbito judicial, podemos ver más claramente lo que vengo desarrollando y, por eso, me permito realizar un comentario sobre el planteo de inconstitucionalidad de la Ley 27.348 y su afectación directa al derecho de los trabajadores.

La ley cuestionada introduce un cambio de instancia previa en el ámbito laboral, sin capacitación de las personas que intervienen y totalmente desprovisto de la neutralidad y contralor del orden público.Este control, primariamente lo ejerce el conciliador laboral, debidamente entrenado y abogado con conocimientos solventes en el derecho del trabajo, y luego de la celebración de un acuerdo, un segundo control ejercido por el Ministerio de Trabajo.

Los conciliadores fuimos designados, por concurso público. Para ser designados, debimos acreditar conocimientos específicos en la materia, entre otros requisitos.

Asimismo, la Ley 24.635 y sus reglamentaciones nos exigió, anualmente, capacitación continua, debemos realizar 30 horas cátedra de especialización anual.

Somos profesionales independientes e imparciales, y así nos perciben las partes en conflicto.

En el ámbito de la nueva ley, quienes tomarán las audiencias no están designados por concurso público, ni sometidos a requisitos de especialidad en la materia, ni a capacitación continua.

Además, no serán imparciales y mal puede cumplir con los requisitos de independencia e imparcialidad, los que ni de lejos están asegurados (en el caso «Ángel Estrada (CSJN, 5/4/2005)», se consideró que: «El principio constitucional de defensa en juicio previsto en el art. 18 de la Constitución Nacional y la prohibición al Poder Ejecutivo de ejercer funciones judiciales -art 109-, quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad esté asegurada, el objetivo económico y político considerado por el legislador para crearlos sea razonable y sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente.»),cuando los gastos y erogaciones de quienes integran a estos órganos (Comisiones Médicas y Servicio de Homologación) están financiados por las propias Aseguradoras de Riesgos del Trabajo.

La Ley 27.348 dispone con carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención (art. 1, párr. 1.°), la instancia administrativa previa conformada por la actuación de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales.

A su vez, en su art. 3, párr.2.° , de la Ley 27.348 establece que las normas de procedimiento de actuación ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y ante la Comisión Médica Central, deberán ser dictadas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT).

Esto afecta gravemente a las partes involucradas, ya que dicha reglamentación será dictada por una delegación en un órgano del Poder Ejecutivo Nacional (la SRT -Superintendencia de Riesgos del Trabajo-) y no en el Poder Legislativo.

Asimismo, viola el federalismo (arts. 1 , 5 y 109 de la CN) y afecta facultades reservadas por las provincias (art. 121 de la CN) con el agravante de que el acto, producto de ese procedimiento, ya sea emanado de la Comisión Médica Jurisdiccional o de la Comisión Médica Central – hará cosa juzgada administrativa (conf. art. 2, 5.° párr., de la Ley 27.348).

Las Comisiones Médicas Jurisdiccionales son órganos administrativos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional.

La Ley 27.348 les asigna facultades judiciales, ya que establece que sus decisiones «pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del artículo 15 de la Ley 20.744» (art. 2, párr. 6.°), lo cual desnaturaliza el espíritu de la LCT, ya que dispone que «la homologación administrativa o judicial de los acuerdos conciliatorios, transaccionales o liberatorios les otorga autoridad de cosa juzgada entre las partes que los hubieren celebrado», pero de ninguna manera la LCT contempla a las decisiones administrativas, ya que solo se refiere a la homologación administrativa de acuerdos.Esto es francamente violatorio del art 109 de la CN.

En función de todo lo expresado, y para evitar las numerosas opiniones, sugerencias, exigencias, de abogados, estudios jurídicos, Aseguradoras e incluso la propia dirección del SECLO,en su momento redacté un nuevo texto como formato de cierre de la instancia de conciliación laboral cuando el objeto de reclamo era accidente de trabajo, in itínere o enfermedad profesional:

«Abierto el acto, las partes ratifican la confidencialidad del presente proceso y sin perjuicio de las disposiciones previstas en la ley 27348, atento al planteo de su inconstitucionalidad formulado por el trabajador y las disposiciones previstas en los arts. 1, 18 párrafo 2° y 36 de la ley 24635 y art. 65 inc. 7 de la ley 18345, t.o. conforme el art. 36 de la ley 24.635, las cuales no han sido derogadas, se emite el presente dando por concluida la instancia con relación al ACCIDENTE DE TRABAJO – PLANTEO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 24557 Y SUS MODIFICATORIAS, INCONSTITUCIONALIDAD DEL DNU 54/2017 Y DE LA LEY 27348 Y DE LA RESOLUCION DE LA SRT N° 298/17, por el siniestro de FECHA 10/06/2016.-

La conciliadora interviniente solicita que, al momento de la finalización del expediente judicial, se proceda a la regulación de sus honorarios profesionales ( restando el arancel básico de ley), constituyendo domicilio electrónico 27181388809.-»

Pero dicha situación, debimos, los conciliadores del SECLO modificar a partir del día 12/04/2017, dado que el día 11/04/2017 a las 20:00 recibimos un mail del Director del SECLO, Dr. Yasin, en el cual nos indica que debemos dar cumplimiento a la RESOLUCION N° 2017-463 Suscripta por el Secretario de Trabajo Ezequiel Sabor, mediante la cual se nos «instruye», a cerrar por inadmisibles los reclamos de SECLO iniciados con posterioridad al 01/03/2017. (conf. Art.2° de la resolución citada), circunstancia que a criterio de quien escribe este análisis, en nada resuelve el conflicto de confrontación de normas ya explicado en este texto, por cuanto una resolución de un Secretario no puede violentar la ley, tal como ya lo hemos explicado.

Es por ello, que, nuevamente, he reingenierizado el texto para el cierre de los expediente de SECLO POR ACCIDENTES Y/O ENFERMEDADES, teniendo el que contendrá el acta de aquellos iniciados a partir del 01/03/2017 el siguiente tenor:

«Abierto el acto, las partes ratifican la confidencialidad del presente proceso y manifiestan que luego de las tratativas de estilo no es posible arribar a un acuerdo. Sin perjuicio de las disposiciones previstas en la ley 27348, dando cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 463/17 de fecha 11/04/2017 de la Secretaría de Trabajo ( Ministerio de trabajo de la Nación) al ser el presente expediente iniciado con posterioridad al 01/03/2017 la conciliadora informa a las partes que por lo manifestado en dicha resolución por aplicación de la ley 27348 y Resolución SRT 298/17 resulta inaplicable el procedimiento del seclo a la cuestión planteada, dejando a salvo la opición de la suscripta a contrario sensu. Atento a ello y al planteo de su inconstitucionalidad formulado por el trabajador con relación al ACCIDENTE DE TRABAJO – PLANTEO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY 24557 Y SUS MODIFICATORIAS, INCONSTITUCIONALIDAD DEL DNU 54/2017 Y DE LA LEY 27348 Y DE LA RESOLUCION DE LA SRT N° 298/17, con relación al siniestro de 27/01/2017 y conforme las disposiciones previstas en los arts. 1, 18 párrafo 2° y 36 de la ley 24635 y art. 65 inc. 7 de la ley 18345, t.o. conforme el art.36 de la ley 24.635, las cuales no han sido derogadas, se emite el presente dando por concluida la instancia.- La conciliadora interviniente solicita que, al momento de la finalización del expediente judicial, se proceda a la regulación de sus honorarios profesionales ( restando el arancel básico de ley), constituyendo domicilio electrónico 27181388809.»

Finalizado el análisis propio de la normativa de la incumbencia que desarrollo, quisiera dar mi opinión sobre el fondo de la cuestión y por qué considero la necesidad de que el trabajador agote la instancia de SECLO:

1. Sin el SECLO, se han incrementado las demandas por accidentes de trabajo, dado que los planteos de inconstitucionalidad existentes no pueden ser negados, no somos ciegos.

2. El Decr. 54/17 no ha sido derogado y coexiste con una ley, la Ley 27.348, que, en este momento es de cumplimiento imposible, dado que ni siquiera existe la oficina de homologación y visado que requiere su aplicación.

Dicho sea de paso, ¿para qué crear un organismo estatal?, cuando los conciliadores «perfectamente podrían ocuparse de realizar los acu erdos y mandarlos al SECLO para su homologación cuando las comisiones médicas realicen sus dictámenes.

Pretendemos achicar el Estado y, en lugar de aprovechar un sistema que ya está en marcha desde hace 20 años y que pagan las empresas cuando suscriben el acuerdo, queremos crear más funcionarios estatales a costa de los impuestos de los ciudadanos.

3. No existen la cantidad de comisiones médicas necesarias para atender el flujo de trabajadores afectados. Hay lugares en donde los trabajadores deben trasladarse más de mil kilómetros para ir hasta una comisión médica, lo cual termina tornándolo de cumplimiento imposible.

4. Tanto el DNU 54/17 como la la Ley 27.348 poseen objeciones a la luz de la Constitución Nacional y del derecho internacional de los derechos humanos.

Las Comisiones Médicas Jurisdiccionales creadas por el art.51 de la Ley 24.241 y sus modificatorias, «constituirá la instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención, para que el trabajador afectado, contando con el debido patrocinio letrado, solicite la determinación del carácter profesional de su enfermedad o contingencia, la determinación de su incapacidad y las correspondientes prestaciones dinerarias previstas en la Ley de Riesgos del Trabajo», que a mi criterio viola el principio de igualdad contenido en la CN.

Este principio de igualdad consiste en que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se conceda a otros en iguales circunstancias y se evidencian diferencias para trabajadores registrados e informales.

Como dijo el Juez Dr. Segura en su fallo de inconstitucionalidad: «. el trámite ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, la Comisión Médica Central y el recurso de apelación aleja en el tiempo al enfermo o accidentado de una pronta reparación del daño sufrido», tras considerarlo «otro insólito despropósito que ratifica la irrazonabilidad del trato desigual»(MARTINEZ, NANCY ISABEL C/ QBE ARGENTINA ART S.A. S/ ACCIDENTE ACCION ESPECIAL – EXPTE 8361/17).

A la fecha, las Comisiones médicas brindan audiencia para el trabajador con un plazo no menor a 3 meses, y especulamos con que su tarea de revisación, realización de estudios e informe final demorará otros 3 meses, para después no poder homologar el acuerdo porque no existe la oficina de homologación y visado.

5. EL trabajador tiene derecho a su juez natural.

6.El tiempo que transcurra entre la contingencia que padece el trabajador y su posibilidad de revisación por un perito médico judicial, es imprescindible para la mejor administración de justicia.

En opinión de quien escribe, iniciar la demanda judicial directamente sin pasar por el SECLO, planteando la inconstitucionalidad de la Ley 27.348 y del DNU 54/17, genera un conflicto de normas de índole procesal, dado que afecta las pautas establecidas por la Ley de procedimiento laboral 18.345, y por ello su tratamiento será de «previo y especial pronunciamiento», lo cual derivará en que el expediente deba ser resuelto en primera instancia, CNAT y posteriormente CSJN, con los años que ello puede llevar. Mientras tanto, el expediente no se sustancia sobre el fondo de la cuestión y la patología que pudiera sufrir el trabajador se va desvaneciendo, en muchos casos.

En cambio, si iniciamos SECLO como lo hacíamos hasta ahora con el planteo de inconstitucionalidad de la Ley 24.557 y sus modificatorias, la situación del planteo de inconstitucionalidad deviene en «para definitiva», podemos sustanciar el proceso laboral porque se ha dado cumplimiento a la Ley 18.345, y revisar al trabajador e incluso realizar un acuerdo tanto en SECLO como en el Juzgado, llevando a un ahorro de tiempo y recursos económicos a las empresas.

Evidentemente, en un tema tan sensible, existirán muchas opiniones, algunas con mucho conocimiento jurídico más versado que el mío, pero debido a la gran cantidad de consultas incluso de profesionales del derecho que no saben qué hacer con sus expedientes, es que decidí dar mi aporte técnico-práctico, y exhorto a los conciliadores laborales a que intenten su aplicación.

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(*) Abogada, conciliadora laboral.