Es inconstitucional el decreto por el que se le retiene a la Provincia un porcentual sobre los recursos coparticipables para solventar a la AFIP.

Porcentaje2Partes: San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional y otra s/ cobro de pesos

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Fecha: 24-nov-2015

Cita: MJ-JU-M-95790-AR | MJJ95790 | MJJ95790

Es inconstitucional el decreto por el que se le retiene a la Provincia un porcentual sobre los recursos coparticipables para solventar a la AFIP.

Sumario:

1.-Corresponde declarar la inconstitucionalidad de los arts. 1°, inc. a , y 4° del dec. 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional y en consecuencia, disponer que la Administración Federal de Ingresos Públicos se abstenga de retener de la cuenta recaudadora del impuesto al valor agregado-ley 23.349 -, el porcentual en la parte correspondiente al 89% a distribuir de conformidad al régimen establecido por la Ley Nº 23.548 , toda vez que el decreto impugnado establece una detracción de recursos coparticipables, previa a la distribución primaria de la masa de fondos coparticipables, que ha sido dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional para financiar la operatoria de la Administración Federal de Ingresos Públicos, sin que haya mediado ninguna manifestación de acuerdo o adhesión por parte de la provincia actora, ni norma dictada por el Congreso que reúna los recaudos exigidos por el art. 75, inc. 3° de la CN.

2.-El dec. 1399/01 constituye una disposición de carácter legislativo dictada por el Presidente de la Nación fuera de las bases de la delegación de facultades contenida en el art. 10, ap. 1, incs. a y b de la Ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibición contemplada en el art. 99, inc. 3°, segundo párr. de la CN.

3.-Las asignaciones específicas solo pueden ser establecidas por el Congreso Nacional sobre una parte o el total de la recaudación de impuestos indirectos o directos en particular, por tiempo determinado y mediante la sanción de una ley especial con las referidas mayorías agravadas de ambas Cámaras, y esta es la única y excepcional facultad con la que cuenta la Nación para afectar los impuestos que integran la masa coparticipable, sin necesidad de contar con un Pacto o la previa conformidad de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

4.-Una interpretación, como la esgrimida por el Estado Nacional en su defensa, por la cual se entienda que el Congreso de la Nación está facultado en los términos del citado art. 75, inc. 3º, a detraer unilateralmente un porcentaje de la recaudación neta total de los recursos coparticipables, implicaría alterar las reglas de la distribución primaria de la masa que la Constitución prevé entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires -art. 75, inc. 2°, tercer párr.-, pues importaría tanto como incorporar a otro destinatario de la recaudación en ese reparto.

5.-Cabe poner de resalto que los pactos fiscales, como las demás creaciones legales del federalismo de concertación, configuran el derecho intrafederal y se incorporan una vez ratificados por las legislaturas al derecho público interno de cada Estado provincial, aunque con la diversa jerarquía que les otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias. Esa gestación institucional los ubica con un rango normativo específico dentro del derecho federal. Prueba de su categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes. Constituyen, entonces, la máxima expresión del federalismo de concertación, condición de la que se desprende su virtualidad para modificar -siempre en el marco de la Ley Fundamental- las relaciones interjurisdiccionales y reciprocas entre la Nación y las provincias.

6.-La esencia misma del derecho intrafederal impone concluir que las leyes-convenio y los pactos que lo componen no se encuentran en una esfera de disponibilidad individual de las partes, y solo pueden ser modificados por otro acuerdo posterior de la misma naturaleza, debidamente ratificado por leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes.

7.-No puede admitirse que un sistema jurídico interestatal, que se expresa mediante la suscripción de pactos federales, o la sanción de leyes-convenio, y tantas leyes aprobatorias o de adhesión como Estados parte, sea reglamentada por la Nación, que no es sino uno de esos Estados-en el marco y previsiones del sistema de coparticipación- pues, en definitiva, la autoridad ejecutiva o legislativa de una parte carece de la atribución de reglamentar con carácter obligatorio para el todo.

8.-Corresponde admitir parcialmente la excepción de prescripción deducida, con respecto a las detracciones efectuadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2003, pues la obligación del Estado Nacional tiene su fundamento en un deber previo, específico y determinado, establecido en el Régimen de Coparticipación Federal, que surge tanto de la ley-convenio 23.548 como de la Constitución Nacional, por lo que la cuestión debe ser subsumida en la norma del art. 4027, inc. 3 , del Cciv. -aplicable de conformidad con lo dispuesto por el art. 2537 del CcivCom.- que establecía el plazo específico para este tipo de casos de prestaciones de naturaleza fluyente, y según la cual se prescribía por cinco años la obligación de pagar los atrasos de todo lo que debe pagarse por años, o plazos periódicos más cortos, con prescindencia de que dichos pagos tengan su fuente en un contrato o en la ley

9.-Una vez determinada la cantidad de los fondos que fueron detraídos con más los intereses según la legislación que resulte aplicable, se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución.

Fallo:

Corte Suprema de Justicia de la Nación

Buenos Aires, 24 de noviembre de 2015

Vistos los autos: “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional y otra s/ cobro de pesos”, de los que Resulta:

I) A fs. 2/10, la Provincia de San Luis promovió demanda contra el Estado Nacional y la Administración Federal de Ingresos Públicos (A.F.I.P.) a fin de que se declare la inconstitucionalidad de los artículos l° inciso a y 4° del decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1399/01 y sus normas concordantes, complementarias y modificatorias, y se condene a la segunda a pagarle la suma que resulte compensatoria de la detracción efectuada por aplicación de la norma cuestionada, con más sus intereses a la fecha del efectivo pago, y tomando como piso la garantía establecida en el artículo 7° de la ley 23.548, cuya aplicación también demanda.

Explicó que la reducción de tales ingresos se ha producido como consecuencia de lo establecido en el decreto 1399/01 que regula el funcionamiento de la A.F.I.P., en cuanto modificó la distribución de la masa de fondos coparticipables, a la que se refiere la ley 23.548, privando a los estados provinciales de un porcentaj e de tales recursos para financiar aquel organismo nacional.

Añadió que, de tal manera, la provincia viene soportando una detracción que no encuentra sustento en ninguna norma a la que haya prestado su consentimiento, ni en el régimen de -1

coparticipación federal, sino que ha sido creada por tan solo la unilateral intervención del Estado Nacional.

Al respecto, aclaró que la provincia no suscribió el “Acuerdo Nación Provincia sobre la Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos”, celebrado el 27 de febrero de 2002, ni tampoco aprobó en su ámbito la ley 25.570 que lo ratificó, por lo que -sostuvo- carece de validez la derogación de las garantías de coparticipación establecida en su artículo 2°, continuando vigente la ley 23.548 que regula su relación con el Estado Nacional.

11) A fs. 23 la Provincia de San Luis desistió de la demanda instaurada respecto de la Administración Federal de Ingresos Públicos, como así también enderezó y modificó su pretensión, en el sentido de solicitar que “se condene al Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luis la cantidad exactamente detraída de la coparticipación federal que le corresponde según la distribución secundaria prevista en el artículo 4° de la ley 23.548, con más sus intereses .”., y “se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1° inciso a) y 4° del decreto 1399/01 y sus normas concordantes, complementarias y modificatorias, entre ellas, las leyes 25.697; 26.078; 26.198 Y 26.337 Y toda otra de igual efecto así como las que en lo sucesivo las reemplazare”.

111) A fs. 27 el Tribunal se declaró competente para entender en esta causa.

IV) A fs. 38/50 se presentó a contestar la demanda el Estado Nacional, por intermedio del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.En primer término, opuso la excepción de prescripción, indicando que el decreto 1399/01 fue publicado en el Boletín Oficial el 5 de noviembre de 2001, y que la demanda fue incoada el 13 de noviembre de 2008, razón por lo cual, al tratarse el presente de un supuesto encuadrable dentro de la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de su accionar ilícito -en términos conjeturales, según afirmó-, debe aplicarse el plazo bienal del entonces vigente artículo 4037 del código civil.

En cuanto al fondo del asunto en debate, sostuvo que el decreto delegado 1399/01 fue incorporado al Acuerdo NaciónProvincias, celebrado el 27 de febrero de 2002, ratificado por la ley 25.570, y que esta norma fue sancionada con las mayorías requeridas por el inciso 3° del artículo 75 de la Carta Magna para establecer afectaciones específicas.

En ese sentido indicó que el referido Acuerdo fue suscripto con el propósito de cumplir con la manda constitucional del artículo 75, inciso 2°, y que mediante sus cláusulas se ratificaron la totalidad de las asignaciones específicas vigentes a la fecha, como así también sus modos de distribución, y se dejaron sin efecto las garantías sobre los niveles a transferir por el gobierno nacional previstas en la normativa anterior.y como el decreto 1399/01 es anterior a la sanción de la ley 25.570, concluyó que la norma impugnada quedó ratificada por las previsiones de los artículos 2° y3° del Acuerdo NaciónProvincias del 27 de febrero de 2002.

Por otra parte, sostuvo que el decreto que establece la detracción fue dictado en virtud de las facultades delegadas al Poder Ejecuti vo Nacional por la ley 25.414, que tuvo como origen la situación de emergencia pública declarada en el artículo 10 de la ley 25.344, Y que la provincia no cuestionó la constitucionalidad de la norma delegante.

Agregó que hasta el año 2006 el control y seguimiento del ejercicio de las facultades delegadas por la citada ley 25.414 era realizado por una Comisión Bicameral integrada por miembros del Cuerpo Legislativo (artículo 5o), y que la actora no alegó ni probó que dicha Comisión haya opuesto reparo alguno a lo actuado por el Poder Ejecutivo Nacional al sancionar el decreto impugnado, de modo que esta disposición -según adujo- debe ser equiparada a una ley en sentido formal.

Luego de otras consideraciones vinculadas con la improcedencia de la pretensión, solicitó el rechazo de la demanda.

V) A fs. 52/53, la actora contestó el traslado de la defensa de prescripción planteada por el Estado Nacional. En síntesis, sostuvo que, por tratarse de cuestiones vinculadas con el incumplimiento del régimen de coparticipación y de otros acuerdos federales en materia financiera, corresponde encuadrar el asunto dentro del plazo estipulado en el artículo 4023 del código civil entonces vigente.

VI) A fs.70/83, la Administración Federal de Ingresos Públicos solicitó la intervención voluntaria como tercero coadyuvante de la parte demandada, en los términos de los artículos 90, inciso 10, Y 91, primer párrafo, del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, porque consideró que la decisión final a adoptarse podría afectarle, ya que tendría virtualidad para conducir a la supresión del régimen de autarquía financiera del que goza, que califica de imprescindible para el desenvolvimiento de su cometido.

Asimismo, tras cuestionar la admisibilidad formal de la vía intentada, sostuvo que el planteamiento de inconstitucionalidad debe ser rechazado porque la ley 25.570 ratificó las normas atinentes al sistema de coparticipación y a los regímenes especiales, entre los que se encuentra el establecido por el decreto cuestionado.

Asimismo, aseveró que la razonabilidad de la norma resulta del hecho de que los fondos que conforman la “masa coparticipableN no existen antes de la intervención de la A.F.I.P., que es quien tiene a su cargo la recaudación primaria. y así es que consideró que sin la existencia y previa intervención del organismo recaudador no existe “masaN de dinero alguna a coparticipar. Es decir, a su criterio, el “costoN que supone la recaudación de los impuestos preexiste a la masa a distribuir entre los Estados partícipes, de modo que entendió que ese costo debe ser soportado directamente con cargo a la propia recaudación.

También destacó la inexistencia de gravamen para la actora, a partir de una explicación relativa a los beneficios que, a su entender, ha tenido para las arcas fiscales la norma impugnada, y. de los fundamentos que demostrarían que el Poder Ejecutivo Nacional actuó con estricto apego a la delegación dispuesta por la ley 25.414.

VII) A fs.128 se admitió la participación en autos de la A.F.I.P., como tercero adhesivo simple y coadyuvante, en los términos de los artículos 90, inciso 1º, Y 91 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

VIII) A fs. 124 se dispuso recibi~ la causa a prueba, y luego de la producción de los medios allí ordenados, a fs. 260 se clausuró el período probatorio.

IX) Luego de haber agregado los alegatos presentados por las partes, y de la correspondiente intervención de la Procuración General de la Nación, a fs. 312 se llamó autos para dictar sentencia.

Considerando:

10) Que en mérito a lo decidido por este Tribunal a fs. 27, la presente causa es de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional) .

2°) Que la cuestión planteada resulta sustancialmente análoga a la examinada y resuelta por el Tribunal en la causa CSJ 539/2009 (45-S)/CS1 “Santa Fe, Provincia de cl Estado Nacional si acción declarativa de inconstitucionalidad”, sentencia de la fecha, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitir en razón de brevedad, y con el propósito de evitar repeticiones innecesarias.

3°) Que, por lo tanto, y en mérito a los fundamentos expuestos en dicho pronunciamiento con relación a la excepción de prescripción, es dable concluir que, al tiempo de promoverse este juicio -13 de noviembre de 2008, fs. 10 vta. – se hallaba prescripta la acción con respecto a las detracciones efectuadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2003.

4º) Que, finalmente, en lo que atañe a la cuestión vinculada con el cumplimiento del artículo 7° de la ley 23.548 -a la que se refiere el apartado IV del dictamen de la Procuración General de fs. 310/311- corresponde señalar que, sin perjuicio de la limitación de la pretensión formulada en el escrito de fs.23, dicho reclamo ha sido concretado por la actora, con posterioridad y de manera autónoma, en la causa CSJ 1133/2008 (44-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ ordinario”, en la que demanda la liquidación y pago del “ajuste respectivo” a que se refiere el artículo 20 de la citada ley convenio 23.548, desde ello de marzo de 2002 y hasta el momento de la sentencia, con fundamento en haberse calculado, liquidado y pagado los recursos tributarios correspondientes al régimen de coparticipación federal en defecto de lo establecido por el artículo 7° de la misma norma.

Por lo tanto, dicha cuestión habrá de ser resuelta por el Tribunal en la causa de referencia.

Por ello, y oída la Procuración General, se decide: I. Declarar la inconstitucionalidad artículos 1°, inciso a, y 4° del decreto 1399/01 del Poder Ejecutivo Nacional. II. Disponer que la Administración Federal de Ingresos Públicos se abstenga de retener a partir de la notificación de esta sentencia, de la cuenta recaudadora del impuesto de la ley 23.349, el porcentual resultante de la aplicación del decreto 1399/01 que a la Provincia de San Luis le asigna la ley 23.548, bajo apercibimiento de ordenar al presidente del Banco de la Nación Argentina que cumpla con la manda en el término de diez días. III. Admitir la excepción de prescripción deducida con respecto a las detracciones efectuadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2003. IV. Condenar al Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luis, con los alcances establecidos, la suma que resulte del cálculo de las cantidades detraídas en virtud del decreto 1399/01, con más los intereses según la legislación que resulte aplicable. A fin de hacer efectiva la condena se fijará un plazo de ciento veinte días para que las partes acuerden la forma y plazos en que se reintegrarán las sumas debidas, bajo apercibimiento de determinarlo la Corte en la etapa de ejecución de la sentencia. V. Imponer las costas del proceso en el orden causado. Notifíquese y comuníquese a la Procuración General.

JUAN CARLOS MAQUEDA – RICARDO LUIS LORNZETTI – CARLOS S. FAYT –